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DISCIPLINA: DIREITO FINANCEIRO E FINANAS PBLICAS PROFESSOR: DANIEL BIZZOTTO 1 Introduo ao Estudo do Direito Financeiro 1.

.1 - O Sistema Financeiro Nacional:


A) Composio: Conselho Monetrio Nacional Banco Central Banco do Brasil Caixa Econmica Federal Instituies Financeiras B) Migraes econmicas: Realiza-se conjunto de planos econmicos No Brasil, exceto as grandes empresas (SA), quase todo o setor produtivo necessita do Sistema Financeiro Nacional devido ao capital de giro e capital de investimento; articulam-se polticas econmicas privadas e pblicas para favorecer um setor (financeiro) em detrimento de outros setores C) Plano constitucional: H, na Constituio da Repblica de 1988, um Captulo exclusivo dedicado somente ao Sistema Financeiro Nacional. Porm, este captulo objeto de estudo da disciplina Direito Econmico O estudo do Sistema Financeiro Nacional na Constituio da Repblica de 1988 difuso pelo texto constitucional Exemplos: Art. 24: competncia legislativa da Unio para editar normas gerais, enquanto aos Estados e Distrito Federal cabe editar normas suplementares sobre a matria Art. 157 c/c Art. 159: repartio de receitas tributrias C) Plano infraconstitucional: Lei n4.320/ 1964: Editada como lei ordinria, mas adquiriu status de lei complementar devido sua recepo pela Constituio da Repblica de 1988 como tal Traz para o Direito brasileiro normas gerais de Direito Financeiro no que se refere matria de constituio e controle do oramento dos entes polticos Para Eduardo Marcial Ferreira Jardim, ao interpretar, de forma conjunta, os preceitos constitucionais e infraconstitucionais tem-se o denominado Sistema Financeiro Nacional

1.2 - Do Direito Financeiro:


A) Conceito Eduardo Marcial Ferreira Jardim: O direito financeiro o ramo do direito pblico composto pelo plexo de normas que disciplinam uma parcela da atividade financeira do Estado, no caso os campos da despesa pblica, receita pblica e oramento pblico, observando que a receita pblica retrocitada diz respeito destinao das receitas tributrias, podendo dispor, outrossim, sobre todos os aspectos no tocante s demais receitas. De forma objetiva, o Direito Financeiro ir regular o que diz respeito ao oramento pblico, pois esse j pressupe despesas e receitas pblicas que iro constituir sua materialidade Atividade Financeira do Estado: a atuao estatal consistente na obteno de recursos financeiros com o fito de custear a despesa pblica Interdisciplinaridade entre Direito Econmico, Direito Financeiro, Direito Tributrio e Cincia das Finanas: A Cincia das Finanas tem por objeto o estudo da atividade financeira do Estado sob diversas perspectivas, o que expe seu sincretismo metodolgico. O Direito Econmico, o Direito Financeiro e o Direito Tributrio normatizam a atividade financeira do Estado. Ao Direito Econmico compete juridicizar a poltica econmica do Estado e de particulares, no que se refere produo, distribuio, circulao e consumo de bens e servios, tanto na esfera nacional quanto na internacional. Em relao ao Direito Financeiro, este cuida da atividade financeira do Estado no que se refere ao oramento pblico, enquanto o Direito Tributrio normatiza a relao tributria. Direito Econmico e Direito Financeiro: Direito Econmico e Direito Financeiro trabalham, a todo o momento, em interface Reduo tributria no leva a queda econmica, mas sim ao aumento de lucros (exemplo: fim da CPMF) Pode-se trabalhar com tributos fiscais e extra-fiscais Estabelecimento das normas de poltica econmica a serem adotadas para que se alcancem os objetivos da ideologia constitucionalmente adotada domnio do Direito Econmico; se o cumprimento desses objetivos se der por meio de recursos financeiros obtidos por tributos ou por outros instrumentos de Direito Financeiro, ai observa-se a relao interdisciplinar

B) Princpios constitucionais de Direito Financeiro: Estrita legalidade: Um dos principais vetores do Sistema Constitucional Financeiro Art. 5, II, Constituio da Repblica de 1988: * Somente a lei pode criar direitos e responsabilidades Funo administrativa pode ser traduzida como atividade infralegal e se sujeita, portanto, legalidade em sentido lato; no que se refere ao Sistema Financeiro Nacional, referido preceito constitucional assume adquire maior densidade, pois aqui no basta somente criar, teoricamente, direitos e responsabilidades, mas deve faz-lo de modo exaustivo, tornando preceitos determinados; isso ir impedir o Executivo de expedir decretos com critrios subjetivos no que se refere aplicao da lei, tal como no permitir a edio de atos administrativos discricionrios Para Jos Afonso da Silva, referido preceito constitucional reflete tambm em programas, operaes de crdito, transposio de recursos de dotao oramentria para outra, abertura de crdito suplementar, entre outros casos lei compete, exclusivamente, determinar a faixa de atuao da Administrao Pblica no tocante ao Sistema Financeiro Nacional Anualidade: Possui dois sentidos: * Lapso temporal de vigncia de lei oramentria * Requisito que autoriza a cobrana de tributos em um exerccio, desde que estejam includos no oramento Nos estudos do Direito Financeiro observa-se a anualidade oramentria que, segundo Jean-Marie Cotteret e Claude Emeri, exprime simplesmente que a autorizao para despender e para receber no vale a no ser por um ano. Alm desse marco de tempo, todas as receitas e todas as despesas so proibidas, at nova autorizao. Pode-se afirmar que a anualidade expresso da segurana jurdica, ao limitar o poder de interveno do Estado e forando que os representantes do povo votem e aprovem, a cada ano, o oramento, o que evita um perodo maior e desequilibrar a atuao do Estado, seja pela estipulao de poderes excessivos ao Poder Executivo, como instrumento exeqvel um oramento em longo prazo; por outro lado, pode-se observar o inverso, ou seja, o atrofiamento dos poderes do Executivo, o que comprometeria o interesse pblico, pois um lapso temporal menor que um ano comprometeria a concretizao dos objetivos pblicos, visto ser insuficiente

Excees ao princpio da anualidade: no se tratam de * Autorizaes plurianuais, que ao serem aprovadas, tm fora vinculante em relao aos ciclos oramentrios subseqentes * Subordinao ao regime de caixa: a) Regime de caixa: despesas e receitas so apuradas em conformidade com o fluxo de caixa; ou seja, o balano de encerramento do perodo leva em considerao a situao existente na data base; no demonstra, de forma exata, toda a extenso das contas pblicas, assim como do patrimnio pblico, ocultando variveis que podem confirmar, por completo, um resultado superficial, revelado por um contedo frgil b) Oramento de competncia: a contabilidade pblica leva em considerao despesas e receitas do perodo no somente aquelas que se concretizaram no ano oramentrio, mas tambm os crditos referentes a esse lapso temporal, assim como despesas atinentes ao perodo, apesar de sujeitas efetivao ulterior; o Direito brasileiro recepcionou esse regime, como se observa na leitura da lei n 4.320/ 1964; tem a vantagem de ter um resultado exato do exerccio financeiro Universalidade: Duas vertentes, segundo os tericos do Direito Francs: * Obrigatoriedade de registro de todas as despesas e receitas * No afetao de receitas pblicas como um aspecto mais aprofundado, que presida o oramento pblico Trata-se da contabilizao de todas as despesas e receitas, o que moderniza a contabilidade pblica Tericos do Direito Francs: a no afetao das receitas pblicas um desdobramento do princpio da universalidade * Exceo feita a hipteses especiais, as receitas pblicas no podem sofrer afetaes, conforme art. 167, IV, da Constituio da Repblica de 1988 Art. 167, IV, Constituio da Repblica de 1988: Proibio de vinculao da receita de impostos, exceo feita repartio efetivada aos Fundos de Participao de pessoas constitucionais, assim como das percentagens destinadas educao, conforme leitura do art. 212, alm de prestaes de garantias s operaes de crdito por antecipao de receitas, nos termos do art. 165, 8. Apesar de no se observar a positivao de outras vedaes, a anlise sistmica do Direito Financeiro pode-se concluir que referida proibio tem validade O princpio da universalidade, na elaborao e execuo do oramento, concretiza a igualdade, por no permitir privilgios na destinao de recursos pblicos, que pertencem a toda populao e no a feudos

Unidade: Princpio consagrado no art. 50, da Constituio brasileira de 1934; significa que a exigibilidade do oramento uno, o que resulta no preordenamento da viabilizao do controle das contas pblicas em um nico documento No h previso expressa na Constituio da Repblica de 1988, o que no o retirou do Direito Financeiro brasileiro, mas deu uma nova verso Atualmente, referido princpio significa a existncia de um oramento bsico, no qual se agregam oramentos miniatuariais, que se incorporam e se integralizam ao referido oramento base, formando um todo O surgimento de oramentos plurianuais atenua referido princpio, pois o mesmo possui autonomia em relao ao anual, alm do oramento de diretrizes oramentrias, conforme art. 165, II O atual significado de unidade no documental, mas sim de objetivos a serem conquistados, dentro de um sistema financeiro integrado, apesar de haver previso de trs tipos de oramento no Direito Financeiro brasileiro Exclusividade em matria oramentria: No pode haver matria estranha despesas e receitas pblicas em leis oramentrias Proibio de estorno: Proibio de transposio de recursos de certa dotao oramentria para outra, sem anuncia prvia do Poder Legislativo, ou seja, referido princpio vem para concretizar o cumprimento da lei Especializao: Significa a obrigatoriedade de pormenorizar todas as despesas e receitas pblicas, ou seja, a lei oramentria dever identific-las e especific-las, de forma rigorosa, sua origem e destinao Publicidade: A lei oramentria adquire carter obrigatrio a partir de sua publicao; assim torna-se conhecida e lhe traz o sentido de obedincia

1.3 - Da Atividade Financeira do Estado:


Atividade Financeira do Estado Eduardo Marcial Ferreira Jardim: a atuao estatal consistente na obteno de recursos financeiros com o fito de custear a despesa pblica O Estado possui elevado custo por dois motivos: Recursos humanos e materiais para sua organizao Atendimento s necessidades bsicas da populao A Atividade Financeira do Estado nada mais que a busca por meios para atender aos motivos expostos; ressalte-se que, alm da busca, inclui-se tambm a administrao e aplicao dos referidos recursos financeiros

A) Reconstruo histrica: Grcia clssica: Nos Escritos de Xenofonte observam-se as finanas pblicas no que se refere a emprstimos e rendas da cidade-Estado de Atenas, assim como suas minas de prata Xenofonte tambm apoiava a tributao dos mais ricos com o objetivo de redistribuir suas riquezas aos mais pobres Aristteles, Ccero e Tcito tambm meditaram sobre o assunto finanas pblicas Idade Mdia: Santo Toms de Aquino foi o pensador desse perodo que tratou do tema finanas pblicas e props a tributao de rendas patrimoniais de prncipes, alm de poupar recursos para o convvio em perodos de escassez Mateo Palmieri props, no sculo XV, a proporcionalidade da tributao, situao oposta progressividade feita na Repblica Florentina Idade Moderna: Evoluo do pensamento econmico, principalmente no que se refere s relaes entre Economia Privada e Economia Pblica, como tambm sobre a interveno fiscal do Estado e da proporcionalidade e progressividade da tributao

B) Alguns pensamentos econmicos: Mercantilismo: Somatrio de diversos fatores: * progresso na navegao * descobertas geogrficas * conquistas de terras * internacionalizao da Economia * expanso da moeda * explorao das colnias * rivalidade entre naes O ouro e a prata eram a fonte da riqueza Exacerbao do nacionalismo Fomento do monoplio interno Estmulo concentrao de renda Mo de obra de baixo custo O mercantilismo pode ser considerado o embrio do pensamento econmico, apesar de desacertos; mas observam-se tambm acertos desse pensamento como o lastro ouro e a exuberante experincia no que se refere ao comrcio internacional Cameralismo: Variao alem e austraca do mercantilismo Sustenta a adoo de uma poltica econmica de interveno e fiscalista Fundou o estudo cientfico das finanas pblicas Von Justi: * o grande pensador dessa corrente terica * o primeiro a estabelecer a diferena entre impostos e taxas, alm de criar os princpios que, mais tarde, norteariam os estudos de Adam Smith Fisiocracia (laissez-faire, laissez-passer): Pensamento que seguia a noo de ordem natural, sem interveno governamental Foi o que sustentou o pensamento denominado liberalismo econmico Considerava o comrcio, a indstria e os servios como atividades que simplesmente reproduziam o valor consumido na forma de matrias-primas; por isso no seriam produtivas em si Identificava a agricultura como nica atividade efetivamente produtiva, ao criar um excedente (produto lquido) acima dos custos de produo Pensamento que enriqueceu os estudos sobre finanas pblicas: * concepo de macroeconomia * sugesto de Turgot para a criao e implantao de imposto sobre propriedades rurais

* trouxe para o Estado Moderno a concepo de interveno autorizada e no autoritria, preordenado e que garanta o iderio de democracia e liberdade

Classicismo: Marco inicial: * publicao da Obra A Riqueza das Naes, de Adam Smith Acolhimento dos ideais da fisiocracia Criao da Economia de Mercado, sem interveno do Estado A Economia era autoajustvel e o seu equilbrio viria naturalmente Incluso da atividade industrial como produtiva Sob a gide macroeconmica, criticavam o trabalho intenso, o consumo limitado e o acmulo de riquezas Prolegomnos: O estudo da Cincia das Finanas e do Direito Financeiro estabelece dois momentos histricos para o estudo da atividade financeira do Estado: * finanas neutras: sculos XVIII e XIX (Estado Liberal) No interveno do Estado no domnio econmico *finanas funcionais: a partir do final do sculo XIX (Estado Providncia) Interveno do Estado no domnio econmico Atividade Financeira como instrumento de poltica econmica que ir orientar e modelar a conjuntura econmica e social

OBS. atividades produtivas: Mercantilismo: comrcio Fisiocracia: agricultura Classicismo: atividade industrial

2 Do planejamento econmico:
2.1 Observaes iniciais: Matria de Direito Econmico Poder-dever do Estado de agir no domnio econmico de forma planejada Em uma democracia burguesa, o planejamento feito, grosso modo, por Planos Plurianuais e leis de Diretrizes Oramentrias, feitas pelo Poder Executivo e aprovadas pelo Poder Legislativo; No Brasil, Plano Plurianual norteia a interveno estatal no domnio econmico desde a ditadura militar; Planejamento idia iniciada pela Iniciativa Privada e trazida para o mbito do Estado Planejamento da ao do Poder Pblico no domnio econmico se d em diversas reas; Estado planeja para viabilizar a Constituio Econmica de 1988 Idia do Direito Econmico tem, por um lado, a poltica econmica, seu objeto; do outro a escassez de meios; o Direito Econmico vem possibilitar que a poltica econmica supra as necessidades de forma harmonizada, racionalizando a utilizao dos referidos meios Planejamento poltica de Estado, no de governo Planejamento e sua execuo so dificultados por uma sociedade antagnica, com constantes lutas de classes Articulao dos cartis forma de ao planejada; porm, ilcita

2.2 Decreto-lei n 200/ 1967: Ato normativo que dispe sobre a organizao da Administrao Pblica Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa Art. 6, I: Planejamento como princpio fundamental ao qual as atividades da Administrao Federal obedecero Art. 7: Planejamento como meio para o desenvolvimento econmico-social do Brasil e a segurana nacional Planejamento norteia-se a partir de planos e programas, que compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos: a) Plano geral de governo b) Programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual c) Oramento-programa anual d) Programao financeira de desembolso 2.3 Constituio da Repblica de 1988:

Art. 174: Planejamento obrigatrio para o Poder Pblico e indicativo para a Iniciativa Privada

3 Do oramento pblico:
A) Conceito Fernand Baudhuin: Oramento um ato legislativo contendo o quadro de receitas e despesas previstas por um perodo determinado, o qual se constitui de regras mestras que servem ao Poder Executivo e Administrao no seu mister infralegal. B) Reconstruo histrica: A Histria do oramento pblico confunde-se com a do constitucionalismo; porm, pode-se ir mais longe e observar que a Histria do oramento permeia a Histria da humanidade Inglaterra sculo XI: Exigncia dos tributos pelos reis somente ocorria mediante a anuncia de uma assemblia Pennsula Ibrica 1091: Documento lavrado por Afonso VI que se refere cobrana de tributo extraordinrio e ao consentimento dos contribuintes Coimbra (Portugal) 1211: Concepo do oramento pblico Inglaterra sculo XIII: Presso de bares e senhores feudais para que o rei Joo Sem Terra para condicionar a cobrana de tributos ao consentimento do Conselho do Reino, que foi normatizada no art. 12, da Magna Charta de 1215; a partir de um debate sobre tributos surgiu a necessidade de aprimorar a relao entre Estado e cidado no que se refere matria de custeio de despesas pblicas, o que no futuro resultou no que se observa no oramento atual

C) Natureza jurdica: O oramento pblico pode ser concebido como planejamento de despesas e receitas, o que lhes d materialidade; para ter significado para o Direito dever ser juridicizado atravs da lei oramentria; trata-se de tema de intensos debates entre os tericos do Direito Financeiro Referidos debates no tm mero carter acadmico, visto que se o oramento for concebido como lei em lato sensu abre-se a possibilidade de rejeio pelo Legislativo, sem lapso temporal suficiente para a aprovao de projeto de lei

oramentria, o que poderia deixar o Executivo sem instrumentos para o governo Hoennel e Zorn: Seguem critrio orgnico O oramento tem natureza jurdica de lei, observando a relao entre o Legislativo, rgo que edita o oramento e a lei oramentria

Laband: Contraponto Hoennel e Zorn Reconhece a natureza formal de lei no oramento, mas seu objeto no se relaciona com legislao Duguit: Natureza dicotmica Parte que autoriza a arrecadao de tributos: lei Parte referente s despesas: ato-condio Ato condio: modalidade de ato administrativo que subordinado situaes criadas por atos, denominados atos regras, que trazem comandos abstratos e gerais passveis de alteraes unilaterais Gastn Jze: Concorda com Duguit no que se refere parte de despesas pblicas (ato condio) No que se refere parte de arrecadao de tributos, afirma que tambm se trata de ato condio, pois o tributo criado por lei especfica anterior ao oramento pblico, que ser o implementador da condio autorizativa de cobrana anual Aliomar Baleeiro: Concorda com Jze com fundamento no princpio da anualidade tributria Eduardo Marcial Ferreira Jardim: Reconhece o oramento como lei em lato sensu Identificao do oramento como lei est no regime jurdico, sendo esse a produo de atos jurdicos primrios, ou seja, tudo o que inovar a ordem jurdica em primeiro sentido ser lei, o que independe de contedo ou editor O reconhecimento do oramento como lei em lato sensu faculta-se ao Legislativo a rejeio do projeto de lei oramentria; porm, isso no significa, necessariamente, que o Executivo fique sem instrumentos para governar

D) Procedimento legislativo seguido pelo projeto de lei oramentria: Competncia privativa e exclusiva: art. 84, XXIII c/c art.165, da CR/ 1988 Poder Executivo Princpio da simetria: por sua aplicao, referida competncia ser do Poder Executivo dos Estados, Distrito Federal e Municpios

Aps elaborao pelo Chefe do Poder Executivo, o projeto de lei oramentria encaminhado para votao pelo Poder Legislativo A proposta de lei oramentria apresenta trs vertentes, conforme se depreende da leitura do art. 165, 5, I, II e III, da CR/ 1988: Plurianual: estabelece objetivos da Administrao em relao s despesas de capital e outras finalidades de durao contnua Diretrizes oramentrias: consiste em objetivos e prioridades da Administrao no que se refere s despesas de capital para o exerccio subseqente, alm de trazer modificaes na legislao tributria Anual: traz o oramento fiscal dos Trs Poderes, entidades, fundos e rgos da Administrao direta e indireta, incluindo-se ai fundaes e tambm a Seguridade Social Art. 35, 2, III, ADCT: O envio do projeto de lei oramentria pelo Poder Executivo ao Legislativo deve ser no prazo de at 04 (quatro) meses antes do fim do exerccio financeiro Ao receber o projeto, forma-se uma comisso parlamentar, que ir analisar o projeto de oramento anual, assim como os demais oramentos; ao final, ir emitir parecer; tambm referida comisso ir analisar emendas feitas pelo Legislativo; cumpre ressaltar que, em mbito federal, instala-se comisso mista de deputados e senadores e todo o procedimento legislativo analisado de uma s vez pelas duas Casas do Congresso Nacional As emendas feitas pelos parlamentares no podem modificar, de forma substancial, a proposta original; sua admissibilidade condicionada harmonia com o oramento plurianual e com as diretrizes oramentrias; com isso, no pode haver indicaes de novas fontes de recursos, exceto se forem provenientes de anulao de despesas, excluindo-se ai as referentes de dotaes para pessoas e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias As emendas se limitam por tratar de matria referente a correo de erro ou omisso do projeto, ou mesmo de matria relacionada com dispositivos do texto da proposta, conforme art.166, 3, III, b A proposta est sujeita s mesmas regras de procedimento legislativo; em caso de aprovao, o Legislativo procede devoluo do projeto, agora convertido em lei, para que o Chefe do Poder Executivo o sancione e promulgue, sendo respeitado o prazo de encerramento da sesso legislativa (15 de dezembro), conforme interpretao do art. 57, CR/ 1988 c/c art.35, 2, III, ADCT Cumprida o processo legislativo, a lei oramentria adquire vigncia e eficcia; com isso, o Poder Pblico assumem o dever de obedecer s regras previstas na lei oramentria Em caso de rejeio ao projeto de lei oramentria:

Art.166, 8, CR/ 1988: previso de possibilidade no qual o Poder Executivo pode lanar mo de crditos especiais ou suplementares para resolver o problema de falta de lei oramentria; porm, referida providncia delimitada aprovao legislativa, o que pode obstar a soluo do problema Eduardo Marcial Ferreira Jardim: recorrer a crditos extraordinrios devido emergncia expressamente caracterizada; cabe ao Legislativo somente a existncia de requisitos formais que permitem utilizar referidos crditos; sua previso situa-se no art. 167, 3, CR/ 1988, assim como na lei n4.320/ 1964

E) Fases da execuo da lei oramentria: Empenho: Fase efetivada a partir da emisso de documento denominado nota de empenho, na qual o contedo deve especificar a operao e quantificar a despesa correspondente Liquidao: Fase de verificao de direito subjetivo do credor, com a finalidade de apurar a legitimidade do pagamento a ser feito Ordenao: Despacho pelo qual a autoridade competente determina o pagamento da despesa Pagamento: Ato em que o Estado entrega o valor devido ao credor, sendo que seu processamento se d por meio de cheque nominativo ou ordem bancria Pagamentos decorrentes de sentena judicial: art.100, CR/ 1988 c/c art.67, lei n4.320/ 1964 (ordem cronolgica de precatrios)