Notas para a frequência de Administrativo

Nos termos do 44º/3 são atos ordinários, segundo Freitas do Amaral, aqueles que
atos que não são definitivos (ex. atos preparatórios e atos de execução), atos de
definitivos que não sejam vinculados ou cuja a discricionariedade não tenha significado
ou alcance inovador na orientação geral da entidade pública a que pertence o órgão.
A lei exclui no artigo 45º do CPA a delegação total de poderes, embora alguns
autores o admitam Freitas do Amaral não entende que faça qualquer sentido pois, além
de outras coisas, isso permitiria ao delegado auto sancionar-se.
Quais os requisitos do ato de delegação?
a) Quanto ao conteúdo: a especificação dos poderes delegados, nos termos do
art.º 47/1. A indicação dos poderes delegados deve ser feita positivamente,
ou seja, devem ser enumerados quais os atos que podem ser praticados e
quais os poderes delegados.
Em caso de dúvida na interpretação da delegação de poderes, há que interpretar como se
delegante não quisesses delegar os poderes indelegáveis. Nos termos do art.º 47º/1 2ª
parte deve ainda ser feita referência expressa à norma que atribui o poder delegado, bem
como da norma habilitante da delegação.
b) Quanto à publicação: na falta de disposição especial, a publicação do ato de
delegação deve ser feita nos termos do art.º 47º/2 em conjugação com o 159º.
c) Falta de algum dos requisitos exigidos por lei : os requisitos relativos ao
conteúdo são requisitos de validade, pelo que a sua falta gera a invalidade do
ato de delegação. Quanto à publicação são requisitos de eficácia, donde se a
sua falta implica ineficácia do ato de delegação.
No tocante ao art.º 49º/1 é importante notar que:

 Se estivermos perante uma delegação hierárquica, o delegante orientará

através de instruções que serão a expressão do seu poder de direção.
 Caso se trate de uma delegação não hierárquica o delegante só poderá
emitir diretivas, que serão a expressão do seu poder de superintendência.
A atos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação, sob
pena de ilegalidade, devem obediência aos requisitos de validade fixados na lei, Além
disso, a sua legalidade depende da existência, validade e eficácia do ato de
delegação ficando os atos administrativos feridos de incompetência caso o ato de
delegação seja inexistente, inválido ou ineficaz.
Os atos praticados sob a alçada da delegação de poderes devem conter menção
expressa de que são praticados por delegação, identificando o órgão delegante
(art.º 48º/1 e 151º/1 al. a)). A menção interessa bastante em termos da possibilidade de
impugnação do ato praticado (ex. casos em que há recurso hierárquico necessário).
 Em regra, os atos praticados pelo delegado são definitivos, nos termos em que o
seriam se tivessem sido praticados pelo delegante; isto decorre do art.º 44º/5, pelo que
podem ser diretamente impugnados em Tribunal sem terem que estar sujeitos a recurso
hierárquico necessário para o delegante.
O 199º/2 permite o recurso dos atos do delegado para o delegante.
A extinção da delegação dá-se nos termos do art.º 50º. Da alínea b) retira-se que
a delegação é um ato intuitu personae.

No plano jurídico é centralizado o sistema em que todas as atribuições

administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado, não existindo outras
pessoas coletivas públicas incumbidas do exercício da função administrativa. Um
sistema descentralizado será o contrário disto.
A tutela administrativa consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma
pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a
legalidade ou mérito de atuação.
A tutela administrativa pode dividir-se em tutela de mérito e tutela da legalidade;
no sistema português a tutela executada pelo Estado perante as autarquias locais é
apenas uma tutela de legalidade nos termos do 242º/1 da Constituição. Freitas do
Amaral diz que pode ainda haver tutela do mérito nos institutos públicos (art.º 41º da
Lei Quadro dos Institutos Públicos) e quanto às associações públicas uma vez que não
possuem qualquer tipo de proteção constitucional, embora sejam entidades parte da
administração autónoma.
Assim sendo há que distinguir 5 modalidades de tutela:
a) Tutela integrativa: é aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar atos
da entidade tutelada.
b) Tutela inspetiva: consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços,
documentos e contas da entidade tutelada.
c) Tutela sancionatória: consubstancia-se no poder de aplicar sanções por
irregularidades que tenham sido detetadas na entidade tutelada.
d) Tutela revogatória: é o poder de revogar os atos administrativos praticados pela
entidade tutelada (só existe excecionalmente na tutela administrativa).
e) Tutela substitutiva: é o poder da entidade tutelar de suprir as omissões da
entidade tutelada, praticando em vez e por conta dela, os atos que forem
legalmente devidos.
Freitas do Amaral entende que é possível alargar a tutela integrativa às autarquias
locais, mas não o será a tutela sancionatória e revogatória, bem como a tutela
substitutiva não deve por incompatibilidade com o art.º 243º/1 da CRP.
 Ponto muito importante é entender que a tutela não se presume, a tutela só existe
nas modalidades que a lei consagrar e, nos termos e dentro dos limites pela lei impostos.
Não há, hoje em dia, qualquer legitimidade do poder central em dar instruções às
autarquias locais no tocante a interpretação e aplicação de disposições legais e
regulamentares. Podem as autarquias interagir com o governo central pondo-lhe
dúvidas, às quais este respondendo não tem a resposta o carácter de ordem, diretiva ou
de instrução: tem apenas a natureza de parecer de carácter não vinculativo (caso
contrário pôr-se-ia em causa o art.º 6º da CRP.
Outra nota importante é que a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar,
tanto administrativamente como contenciosamente, os atos da entidade tutelar no
exercício do poder de tutela (art.º 55º/1 al. c) do CPTA).

Para Freitas do Amaral a superintendência é o poder conferido ao Estado ou a

outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das
pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência.
A diferença entre a superintendência e o poder de direção é que, neste último, o
superior hierárquico tem a faculdade de dar ordens e instruções- às quais correspondem
o dever de obediência- enquanto a superintendência se traduz apenas na faculdade de
emitir diretivas ou recomendações.
Assim:

 Ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a

necessidade de adotar imediata e completamente uma certa conduta;
 Diretivas são orientações genéricas que definem imperativamente os objetivos a
cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão
quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar para atingir esses objetivos;
 Recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a
hipótese do não cumprimento.
Segundo Freitas do Amaral a superintendência é um poder de orientação. A
superintendência, tal como a tutela, não se presume: os poderes em que a
superintendência se consubstancia são aqueles que a lei conferir e apenas esses.

A administração pública em sentido material materializa-se no exercício da função

administrativa , ou seja, na atividade administrativa. Esta atividade pode dividir-se em 5
grandes grupos de tarefas:

 A manutenção da ordem e da segurança pública;

 Efetivação de prestações aos particulares, quer através da atribuição direta e
individual de benefícios, quer através do funcionamento de serviços
públicos.
  A direção da vida social;
 A obtenção de recursos materiais indispensáveis ao desenvolvimento das
atividades administrativas principais;
 Gestão de meios materiais e humanos.

A administração pública em sentido material está permanentemente vinculada à

prossecução do interesse público, não podendo jamais os interesses particulares
constituir a finalidade orientadora da ação administrativa. Uma atuação administrativa
que prossiga interesses privados é ilegal. Contudo estes interesses públicos que devem
ser prosseguidos pela AP, são apenas aqueles que são especificamente definidos pela
Constituição e pela lei.
A atividade administrativa é ainda, por natureza, contínua e ininterrupta- a
administração não tolera qualquer intermitência, sob pena de irremediável frustração
dos interesses públicos que lhe cumpre prosseguir. Daqui se retira o princípio da
continuidade dos serviços públicos.
Em sentido orgânico a AP é o conjunto de pessoas coletivas que exercem a
título principal a função administrativa. No plano orgânico-institucional a AP
caracteriza-se pela sua heterogeneidade, pluralidade e atipicidade, interdependência,
iniciativa e parcialidade1. No plano orgânico-pessoal a AP caracteriza-se pela
amovibilidade e pela responsabilidade dos seus titulares.
Princípios fundamentais de Direito Administrativo:

 Separação de poderes: atualmente tem uma dimensão negativa- a prevenção da

concentração e do abuso do poder, mediante a divisão orgânica e o controlo
mútuo dos poderes- e uma dimensão positiva- esta exige uma estrutura orgânica
funcionalmente correta do aparelho público, aferida por referência às ideias de
aptidão, responsabilidade e legitimação.
O artigo 202º estabelece uma reserva de jurisdição em favor dos tribunais.
Contrariamente, a Constituição não reserva de forma expressa a função
administrativa aos órgãos administrativos, não obstante há uma reserva da
administração perante os tribunais nos termos em que os tribunais apenas podem
aferir a legalidade das decisões e nunca o mérito das mesmas- há aqui uma proibição
de juízo da margem de livre decisão administrativa.
A reserva de legislação perante a administração é assegurada pelo princípio da
legalidade, assim a preferência de lei assegura que os atos da administração não
revoguem ou derroguem os atos legislativos, sendo antes estes a prevalecer sobre
os primeiros; a reserva de lei assegura que a administração não realize escolha
primárias e, portanto, do domínio da função legislativa.
A reserva de administração existe por exigência constitucional, proveniente do
princípio de separação de poderes, de que o poder administrativo não seja esvaziado
1
Isto não choca com o princípio da imparcialidade, uma vez que com parcialidade os autores querem
dizer que a AP se torna parte interessada em todas as situações em que deva intervir.
 na totalidade pelo legislativo (ao, por exemplo, definir meticulosamente quais os
meios a empregar pela administração para prosseguir o fim x sem lhe dar escolha de
qual o meio mais apto ou eficiente- uma lei que faça isto é inconstitucional) ou pelo
poder judiciário. Há sempre uma esfera discricionária exclusiva do poder
administrativo, segundo Paulo Otero, enquanto área de liberdade conferida pelo
legislador que proporciona à administração a reserva dos meios e das soluções
tendentes à prossecução do interesse público, sem que o seu conteúdo, desde que
que respeite a juridicidade, possa ser sindicado pelos tribunais.
O princípio da aproximação da administração às populações está contido no art.º
267º/1 da CRP e desdobra-se em 3:

 Princípio da descentralização;
 Princípio da desconcentração;
 Princípio da participação dos particulares na gestão da administração.

O princípio da descentralização decorre do art.º 267º/2 da CRP e trata-se apenas

da descentralização administrativa. Esta exige que o exercício da função administrativa
seja cometido a diversas pessoas coletivas além do Estado; mas esta definição formal
não basta, é ainda necessário que essas pessoas coletivas e os seus órgãos sejam
investidos pela lei de atribuições e competências que permitam a aproximação da
administração relativamente às populações e que lhes sejam afetados os recursos
humanos e financeiro necessários e suficientes para a prossecução das atribuições e
exercício das competências.
O princípio da desconcentração está também consagrado no 267º/2 da CRP, sendo
que a desconcentração administrativa exige que as competências para a prossecução das
atribuições de uma pessoa coletiva sejam repartidas por diversos órgãos. A Constituição
regula de forma expressa uma forma de desconcentração- hierarquia administrativa
(art.º 199º al. d) e 271º/2 e 3)- e prevê outra- a delegação de poderes (art.º 111º/2).
O princípio da unidade da ação administrativa manifesta-se através dos poderes
de direção, tutela e superintendência (art.º 199º al. d CRP) e o poder fiscalização
administrativa das entidades privadas que exerçam poderes públicos (art.º 267/6 CRP).
O princípio da participação dos particulares na gestão da administração
subdivide-se em 2 subprincípios:

 Princípio da colaboração da administração pública com os particulares : surge

no art.º 11º do CPA, que procede a uma generalização do que decorre do
art.º 268º/1, 2 e 3 da CRP.
 Princípio da participação dos interessados na gestão da administração
pública: surge no art.º 12º do CPA. Este princípio consubstancia-se numa
modalidade impressiva da aplicação à função administrativa dos
mecanismos da democracia participativa típicos do Estado Social (art.º 2º da
CRP).
Princípio da legalidade
Este princípio basilar da atuação administrativa traduz-se em dois conceitos
importantes: preferência de lei e reserva de lei. Contudo, antes de os abordarmos, é
importante notar que a lei deixou de constituir o único parâmetro jurídico da atividade
administrativa, sendo hoje em dia esse parâmetro um bloco de legalidade: por isso, hoje
em dia, fala PO em princípio da juridicidade ao invés de princípio da legalidade.
A preferência de lei surge clara nos artigos 266º/2 da CRP e art.º 3º do CPA e
esta deve, desde logo, ser entendida em sentido negativo: são proscritas atuações
administrativas que contrariem a lei e, em caso de conflito entre um ato administrativo e
a lei, prefere-se a lei.
A preferência de lei corresponde hoje a um princípio de conformidade
normativa vertical. A preferência de lei acarreta duas consequências fundamentais:

 Os atos da administração que contrariem o bloco de legalidade são

ilegais e, em regra, inválidos (a consequência da ilegalidade também se
impõe a omissões, quando a lei demanda um agir administrativo).
 A ordem jurídica assegura mecanismos que permitem a erradicação de
atos ilegais (quer sejam mecanismos intra-administrativos,
jurisdicionais), bem como o suprimento das omissões ilegais. A
preferência de lei impõe mesmo à administração um verdadeiro dever de
eliminar as ilegalidades cometidas.
A margem de livre decisão administrativa consiste num espaço de liberdade da
atividade decisória da administração que é limitado pelo bloco de legalidade e conferido
por lei, configurando assim uma autodeterminação parcial da Administração Pública.
Existem, atualmente, duas formulações da margem de livre decisão administrativa: a
discricionariedade e a margem de livre apreciação.
A margem de livre decisão tem por base a lei e surge devido ao caráter geral das
normas legais que não estão orientadas aos atos concretos que a administração precisa
praticar, pelo que tem que haver alguma abertura para que a decisão da administração se
adeque ao caso concreto que o legislador pode não prever; surge também devido à
separação de poderes: é necessário que se dê à AP um certo nível de margem
apreciadora e aplicadora da normatividade de forma a não ser a sua função esvaziada
pelo legislativo.
A discricionariedade consiste na liberdade dada pela lei à administração para
que, de entre vários escolhas juridicamente admissíveis, opte por uma. Tal escolhe pode
dizer respeito à escolha entre a ação ou a omissão (discricionariedade de ação), à
escolha entre duas ou mais alternativas predefinidas na lei (discricionariedade de
escolha) ou à criação da alternativa concreta dentro dos limites jurídicos aplicáveis
(discricionariedade criativa).
A existência de discricionariedade deriva da interpretação normativa, sendo
traços de normas que conferem discricionariedade a utilização de formas verbais
permissivas, conjunções disjuntivas e de conceitos indeterminados.
A margem de livre apreciação resulta da atribuição por lei, à administração, de
uma liberdade na apreciação de situações que dizem respeito aos pressupostos da sua
atuação e não duma liberdade de escolha como sucede na discricionariedade.

O princípio da proporcionalidade desdobra-se em 3 dimensões:

 Adequação;
 Necessidade (ou proibição do excesso);
 Razoabilidade (ou proporcionalidade em sentido restrito).

A adequação proíbe a adoção de condutas administrativas inaptas a prosseguir o

fim visado pela norma habilitante do agir administrativo.
A necessidade proíbe a adoção de condutas administrativas que não sejam
indispensáveis para o fim que a administração pretende prosseguir- devem ser
escolhidos os meios que menos lesem o interesse público e/ou interesses particulares.
A razoabilidade impõe que os custos empregados pela administração para a
prossecução do fim que lhe é atribuído, não podem ser superiores aos benefícios
gerados por essa intervenção. Esta dimensão sofreu já uma grande densificação que lhe
confere um papel central enquanto critério do controlo da margem de livre apreciação:
trata-se da figura do erro manifesto de apreciação que surge nas situações em que a
administração procede a uma classificação grosseiramente errada de uma dada realidade
fáctica, de forma a que o tribunal a possa controlar por se entender que nem esse erro,
por ser tão manifesto, se pode inserir na margem de livre apreciação; assim, o erro é
integrado como uma violação da razoabilidade como dimensão do princípio da
proporcionalidade.
A preterição de qualquer uma destas vertentes impõe a preterição total do
princípio da proporcionalidade.

O princípio da imparcialidade tem duas dimensões:

 Negativa: proíbe a administração de, a propósito da decisão de um caso

em concreto, levar em conta interesses públicos e/ou privados que sejam
irrelevantes para a matéria em causa.
  Positiva: impõe que, antes da tomada de decisão do caso, a administração
pondere todos os interesses públicos e particulares relevantes para a
tomada de decisão.
Tudo isto tendo em conta o fim legal a prosseguir pela administração.

Organização Administrativa
As principais funções administrativas do Governo que podemos retirar do 199º são:

 Garantir a execução das leis (alíneas c) e f));

 Assegurar o funcionamento da Administração Pública (alíneas a), b), d)
e e));
 Promover a satisfação das necessidades coletivas (alínea g)).

O governo é o órgão principal da Administração Pública uma vez que cabe a ele
dirigir a administração direta do Estado, bem como exercer poderes de orientação
(superintendência) sobre a administração indireta do Estado e poderes de controlo
(tutela) sobre a administração autónoma.
A atuação colegial do Governo só é necessária naqueles casos em que a lei
expressamente imponha que a deliberação seja tomada pelo Conselho de Ministros. No
silêncio da lei a ação governativa é sempre de cariz individual (ex. seja o PM, um
Ministro ou um secretário de Estado).
Não há, juridicamente, qualquer forma de hierarquia entre os diferentes
membros do governo. Há relações de supremacia ou subordinação política de uns face
aos outros, mas não há hierarquia em sentido jurídico.
Os Ministros podem exercer os poderes de superior hierárquico sobre todo o
pessoal do seu ministério (ex. diretores gerais, serviços; mas não sobre secretários de
Estado e subsecretários).
Os ministérios são os departamentos da administração central do Estado
dirigidos pelos Ministros respetivos.
São órgãos consultivos da Administração Direta do Estado:
a) a PGR;
b) O Conselho Económico e Social;
c) Conselho Superior de Defesa Nacional;
d) Conselho Superior de Segurança Interna;
e) Etc.
São órgãos de controlo:
a. O tribunal de Contas;
b. Inspeção-Geral de Finanças.
 Os serviços de gestão administrativa são os serviços da administração central do
Estado que integrados num ou noutro ministério, desempenham funções administrativas
de gestão que interessam a todos os departamentos da administração central do Estado.
Os órgãos administrativos independentes surgem pois, desde cedo, a
Constituição subtraiu ao Governo pequenos núcleos de funções administrativas que-
pela especial sensibilidade das matérias em causa e, sobretudo, pela sua estreita ligação
à tutela de direitos, liberdades e garantias- requerem um nível de independência política
com a pura e simples integração nas estruturas administrativas do Governo.
São assim órgãos da administração independente, não estando sujeitos por parte
do Governo nem a poderes de direção, superintendência e tutela:
a. O Provedor de Justiça;
b. A Comissão Nacional de Eleições;
c. A Comissão Nacional de Proteção de Dados;
d. Entidade Reguladora da Comunicação Social;
e. Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos;
f. Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da República.
A administração periférica é o conjunto de órgãos e serviços de pessoas
coletivas públicas que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e
funcionam sob a direção dos correspondentes órgãos centrais.
A transferência dos serviços periféricos dá-se quando, por exemplo, a lei
encarrega as câmaras municipais de dirigir certos serviços periféricos do Estado,
mantendo a natureza de serviços estaduais.
A administração estadual indireta pode ser definida como o conjunto das
entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia
administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada
à realização de fins do Estado.
Podemos dizer que o instituto público é uma pessoa coletiva pública, de tipo
institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções
administrativas de caracter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa
coletiva pública.
A missão de qualquer instituto público é assegurar o desempenho de funções
administrativas- não há institutos públicos para o exercício de funções privadas, nem
para o exercício de funções públicas não administrativas. Nos termos do artigo 8º/3 da
Lei Quadro os institutos públicos só podem tratar das matérias específicas que
justificaram a sua criação, não podendo as suas atribuições ser de cariz indeterminado
nem genéricas.
Temos assim 3 tipos de institutos públicos:

 Os serviços personalizados;
 As fundações públicas;
  Os estabelecimentos públicos.

Segundo Freitas do Amaral a administração autónoma é aquela que prossegue

interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si
mesma, definindo com independência a orientação das suas atividade, sem sujeição a
hierarquia ou superintendência do Governo.
Podem definir-se as associações públicas como sendo as pessoas coletivas
públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de
determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam
com esse fim. São exemplos de associações públicas as ordens profissionais (ordem dos
médicos, Ordem dos Advogados, etc.).
São 4 os elementos essenciais para que se esteja perante uma autarquia local:

 O território;
 O agregado populacional;
 Os interesses próprios deste;
 Órgãos representativos da população.

Segundo Freitas do Amaral as freguesias são as autarquias locais que, dentro do

território municipal, visam a prossecução de interesses próprios da população
residente em cada circunscrição paroquial (paróquia é sinónimo de freguesia na
linguagem jurídica portuguesa).
A freguesia é composta um órgão deliberativo e representativo dos habitantes- a
Assembleia de Freguesia-e por um órgão executivo- a Junta de Freguesia.
O município é a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios
da população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos
por ela eleitos.

Segundo Freitas do Amaral os “serviços públicos” são as organizações humana

criadas no seio de cada pessoa coletiva pública com o fim de desempenhar as
atribuições desta, sob a direção dos respetivos órgãos.

Os poderes do superior hierárquico

O poder de direção consiste na faculdade de o superior dar ordens e instruções,
em matéria de serviço, ao subalterno.
As “ordens” são comandos individuais e concretos e podem ser dadas
verbalmente ou por escrito; as “instruções” traduzem-se em comandos gerais e
abstratos.
 São denominadas de “circulares” as instruções transmitidas por escrito e por
igual a todos os subalternos.
Este poder não carece de consagração legal específica, uma vez que é inerente ao
desempenho das funções de chefia. As manifestações do poder hierárquico esgotam-se
no âmbito da relação hierárquica, não produzindo efeitos no plano externo- isto leva a
que os particulares não possam, em tribunal, invocar a violação de uma instrução,
ordem ou circular para que seja anulado um ato administrativo.
O poder de supervisão consiste na faculdade de o superior hierárquico revogar,
anular ou suspender os atos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder
pode ser exercido de duas formas:

 Iniciativa própria em que o superior avocará a resolução do caso.

 Em consequência de um recurso hierárquico interposto por um interessado.

O poder disciplinar consiste na faculdade de o superior punir o subalterno,

mediante a aplicação de sanções previstas na lei em consequência das infrações à
disciplina da função pública cometidas.
O dever de obediência consiste na obrigação de o subalterno cumprir as ordens
e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de serviço e
sob forma legal.
O direito de respeitosa representação é muito importante: permite ao subalterno
que tenha por escrito aquilo que o superior hierárquico lhe ordenou, protegendo-se em
caso de ilegalidade da responsabilidade.

Regulamento Administrativo
Em administrativo leis orgânicas são aquelas que definem a organização de
determinadas estruturas administrativas.
 
Uma distinção entre lei e regulamento, classicamente, é que a lei tem carácter
inovador, enquanto o regulamento tem mero carácter concretizador. Isto fazia sentido
até surgir o conceito de regulamento autónomo (ver Freitas do Amaral). Tem que
haver sempre uma lei habilitante para que haja regulamento administrativo (art.º
136º/1 CPA)
 
Na definição de Freitas do Amaral os regulamentos administrativos são as
normas jurídicas emanadas do poder administrativo por um órgão da Administração
ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei.
 
Do ponto de vista material, o regulamento consiste em normas jurídicas, é então
uma regra de conduta da vida social dotada de generalidade e abstração. A generalidade
implica que o comando regulamentar se aplica a uma pluralidade de destinatários; a
característica da abstração concretiza-se na circunstância de o comando regulamentar se
aplicar a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da previsão
normativa.
 
Do ponto de vista orgânico-formal é, por via de regra, ditado por um órgão de
uma pessoa coletiva pública integrante da AP.
 
Do ponto de vista funcional o regulamento é emanado no exercício do poder
administrativo.
 
Segundo Freitas do Amaral os regulamentos independentes ou autónomos são
aqueles regulamentos que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua
competência, para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem cuidar
de desenvolver ou completar nenhuma lei em especial. Na visão do Ilustre autor, estes
são expressão da autonomia com que a lei quer distinguir certas entidades públicas,
confiando na capacidade de autodeterminação e no melhor conhecimento de que
normalmente desfrutam acerca das realidades com que têm de lidar.
 
Na terminologia de Marcello Caetano o regulamento administrativo é norma
jurídica de caráter geral e execução permanente dimanada de uma autoridade
administrativa competente sobre matéria própria da sua competência.
 
Relativamente à dependência da lei temos 2 tipos de regulamentos:
 Complementares ou de execução: desenvolvem e detalham uma determinada lei,
em cujo texto a sua emissão se encontra expressamente prevista (a sua validade
depende da identificação do diploma legal que regulamenta).
 Independentes ou autónomos- não se referem a nenhuma lei em especial (assim só
têm que identificar a norma legal que atribui competência regulamentar ao autor
do mesmo).
 
Temos 3 importantes limites ao poder regulamentar:
1. Radica na reserva de competência legislativa da AR (art.º 164º e 165º)- nestas
matérias o Governo só pode aprovar regulamentos de execução.
2. O decorrente do artigo 241º da CRP
3. Os regulamentos administrativos não podem ter eficácia retroativa.
 
A preferência de lei consubstancia-se na ideia de que estão interditas as atuações
administrativas que contrariem a lei; quando tal aconteça prefere-se a lei ao ato da
administração (aquela prevalece sobre este). Contudo, atualmente já não se entende que
a legalidade apenas se identifique com a lei, mas sim com a ordem jurídica globalmente
considerada, falando-se então de um bloco de legalidade. (Art.º 3º/1 do CPA evidencia
isto ao diferenciar a lei e o direito.
 
A reserva de lei evidencia-se nos artigos 18º, bem como no 166º/2 e 3, já os
artigos 161º, 164º e 165º não podem evidenciar tal reserva porque: 1) respeitam a
reservas de competência e não a uma reserva de forma ou função e 2) visam regular as
relações entre dois órgãos de soberania quanto à função legislativa.