Você está na página 1de 23

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

ACCOUNTABILITY: QUANDO PODEREMOS TRADUZI-LA PARA O PORTUGUS?*


Anna Maria Campos ** I. Introduo; 2. Estrutura do texto; 3. Em busca do significado de accountability; Expanso das fronteiras do controle: as possibilidades relacionadas ao contexto; 5. Aspectos polticos e culturais da sociedade brasileira: os limites do contexto; 6. Administrao pblica brasileira; 7. Concluso. Causas da ausncia da traduo para o portugus da palavra accountability. Anlise dos componentes estruturais e da dinmica da administrao pblica. Especulao sobre as possibilidades de florescer na cultura brasileira sementes de accountability da administrao pblica. Palavras-chave: administrao pblica; responsabilidade administrativa; participao poltica.

1. Introduo Este trabalho resultou da disposio de partilhar a trajetria de uma aprendizagem iniciada no outono de 1975, quando pela primeira vez ouvi a palavra accountability, ainda hoje sem traduo para o portugus. Embora essa viagem ainda no esteja completa, acredito que h muita coisa a partilhar. O processo de aprendizagem por algum tempo foi no-estruturado e assistemtico, at a oportunidade de produzir este trabalho. A presso para ordenar de algum modo um conjunto de observaes e reflexes desorganizadas constituiu, por si s, estmulo para buscar uma compreenso maior. Assim, os leitores iro acompanhar-me em uma trilha de aprendizagem que vai da crua perplexidade at uma razovel compreenso; da obstinao em achar a traduo perfeita at a percepo dos vnculos existentes entre linguagem e cultura; do profundo pessimismo da minha descrio da cultura poltica at a tmida esperana contida no meu exerccio de projeo. Nas sociedades democrticas mais modernas aceita-se como natural e espera-se que os governos - e o servio pblico - sejam responsveis perante os cidados. A maioria dos estudiosos norte-americanos acredita que o fortalecimento da accountability e o aperfeioamento das prticas administrativas andam juntos. Ao explorar os requisitos essenciais da accountability, pretendo mostrar aos profissionais e estudiosos de administrao pblica, especialmente queles que prestam assistncia tcnica a pases menos desenvolvidos e a organizaes internacionais, que accountability no apenas uma questo de desenvolvimento organizacional ou de reforma administrativa. A simples criao de mecanismos de controle burocrtico no se tem mostrado suficiente para tornar efetiva a responsabilidade dos servidores pblicos. Quando comecei meu primeiro curso de ps-graduao em Administrao Pblica nos 1

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

EUA, j tinha oito anos de convivncia ebapiana, primeiro como aluna e depois como professora do curso de graduao; tinha suficiente conhecimento de ingls, segundo os resultados do Test of English as a Foreign Language (TOEFL), suficientes para recomendar-me para uma bolsa de estudos da Organizao dos Estados Americanos, na Universidade do Sul da Califrnia, Centro de Negcios Pblicos de Washington. Apesar de toda essa bagagem, no primeiro dia de aula no consegui acompanhar a discusso sobre accountability, incapaz de traduzir a palavra para o portugus(1). O nico indcio que pude captar foi que, apesar do som, nada tinha a ver com contabilidade. Aps as aulas corri aos dicionrios, que no me ajudaram. Tampouco me ajudaram os ndices dos livros de leitura obrigatria. No dia seguinte, o debate continuou e, apesar do meu esforo, no logrei captar o significado da palavra, mas consegui entender que se discutia um conceito-chave no estudo de administrao e na prtica de servio pblico. De volta ao Brasil com a minha charada, perguntei a muitas pessoas que talvez pudessem traduzir a palavra. Aqueles que tinham participado de programas de doutorado, nos EUA, confessaram que no sabiam como traduzi-la. Tentei fora da rea de administrao pblica, pessoas competentes em ingls, muitos perguntavam: Accountab Qu? Desisti da idia de traduo e me concentrei no significado. Ao longo dos anos fui entendendo que faltava aos brasileiros no precisamente a palavra, ausente na linguagem comum como nos dicionrios. Na verdade, o que nos falta o prprio conceito, razo pela qual no dispomos da palavra em nosso vocabulrio. A busca passou a orientar-se por outros questionamentos: quais as conseqncias dessa ausncia do conceito para a realidade da administrao pblica brasileira? De que forma as relaes entre burocracia e pblico so diferentes no Brasil e nos EUA? Qual a relao entre essas diferenas e a ausncia da accountability? Estive ligada nessas questes por mais de 12 anos, tendo registrado algumas observaes e comparaes entre a experincia no meu pas e aquela vivida na cultura poltica americana. As primeiras observaes diziam respeito ao prprio relacionamento entre a administrao pblica e seu pblico, prpria noo de pblico. Pelo lado dos funcionrios, um desrespeito pela clientela (exceto os clientes conhecidos ou recomendados) e uma completa falta de zelo pelos dinheiros pblicos (supostamente pertencentes a um dono to rico quanto incapaz de cobrar). Pelo lado do pblico, uma atitude de aceitao passiva quanto ao favoritismo, ao nepotismo e todo tipo de privilgios; tolerncia e passividade ante a corrupo, a dupla tributao (o imposto mais a propina) e o desperdcio de recursos. Algumas perguntas orientaram a minha pesquisa das causas desses fenmenos: por que as pessoas so to complacentes? Por que no tm conscincia de seus direitos como contribuintes? Que explica o distanciamento do rgo pblico das necessidades de sua clientela? Por que os servidores pblicos se consideram empregados de seus chefes e no dos cidados? Por que os brasileiros se comportam como tutelados e no como senhores, em seus contatos com as reparties pblicas? Quais as possibilidades de aumentar a proteo do cidado contra o mau-tratamento que a burocracia pblica lhe dispensa? Enquanto buscava as respostas, organizei algumas idias, verifiquei alguns relacionamentos dos quais, por feliz acaso, eu tinha suspeitado: primeiro entre linguagem e cultura(2), e depois 2

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

entre desenvolvimento poltico e preocupao com a accountability. Embora no-definitivas nem acabadas, so essas idias que compem o texto a seguir.

2. Estrutura do texto A estrutura do texto teve em vista facilitar a consecuo de seus objetivos: a) repartir o processo de aprendizagem com os meus leitores; b) chamar sua ateno para as dimenses contextuais da administrao pblica. A seo 3 tem um tom essencialmente normativo e remonta s razes por que o Estado deveria ser responsvel perante os cidados. Na seo 4, os leitores so levados dos suportes ticos da democracia at a discusso das condies prvias essenciais para os controles externos burocracia. Na tentativa de compreender por que as coisas no eram como deveriam ser, o vnculo suspeitado entre linguagem e cultura demonstrou ser indcio seguro. A cultura poltica do Brasil e o nvel de desenvolvimento poltico constituram a chave capaz de explicar a diferena. A abordagem comparativa est presente nas sees 4 e 5. Enquanto a 4 d nfase s possibilidades oriundas do contexto, a seo 5 mostra as limitaes contextuais que explicam a ausncia de accountability. O pas comparado com outros politicamente desenvolvidos na medida em que seus aspectos culturais e polticos so destacados para servir de contraste entre suas possibilidades e nossos limites contextuais. Tenho certeza de que o passo mais importante no processo de aprendizagem aquele tratado na seo 5. A seo 6 essencialmente descritiva. Os aspectos estruturais e a dinmica da administrao pblica brasileira emergem como uma conseqncia natural dos fatores contextuais salientados na seo precedente. Os mecanismos de controle no so descritos exaustivamente; apenas suas caractersticas gerais so indicadas. A seo 7 , sobretudo, um exerccio de projeo das possibilidades do estmulo accountability em administrao pblica. Certos germes de desenvolvimento poltico j identificados trazem a esperana de que, num futuro no muito distante, a accountability venha a surgir como uma preocupao, a ganhar significado e, conseqentemente, ingressar no nosso vocabulrio e fazer parte da prtica da administrao pblica. 3. Em busca do significado de accountability A jornada comeou da suspeita de um elo entre accountability e a necessidade de proteger os cidados da m conduta burocrtica. Enquanto tema importante, o conceito devia estar relacionado com a questo dos direitos do cidado. Dessa suspeita extra a pista na direo da teoria normativa, passando ao estudo de autores que discutiam os deveres da administrao pblica e do governo. A Frederich Mosher credito as primeiras luzes na busca da compreenso. Ele apresenta accountability como sinnimo de responsabilidade objetiva ou obrigao de responder por algo: como um conceito oposto a - mas no necessariamente incompatvel com responsabilidade subjetiva. Enquanto a responsabilidade subjetiva vem de dentro da 3

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

pessoa, a accountability, sendo uma responsabilidade objetiva, "acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho". E esse autor continua: "Quem falha no cumprimento de diretrizes legtimas considerado irresponsvel e est sujeito a penalidades"(3). Da explicao de Mosher veio-me a idia do carter de obrigao embutida no conceito de accountability. Se esta no sentida subjetivamente (da pessoa perante si mesma) pelo detentor da funo pblica, dever ser exigida "de fora para dentro"; dever ser compelida pela possibilidade da atribuio de prmios e castigos quele que se reconhece como responsvel(4). A questo seguinte era saber quem - fora do detentor da funo pblica - deveria ser reconhecido como capaz de compelir ao exerccio da accountability; quem teria o poder de declarar algum responsvel: um cliente, um eleitor, um burocrata de nvel mais elevado, um legislador, um tribunal? Essa questo parecia envolver assuntos como representao, legitimidade do poder, o que me levou teoria democrtica: de quem emana o poder delegado ao Estado? Que valores guiam o governo democrtico? Da decorreu que a accountability comeou a ser entendida como questo de democracia. Quanto mais avanado o estgio democrtico, maior o interesse pela accountability. E a accountability governamental tende a acompanhar o avano de valores democrticos, tais como igualdade, dignidade humana, participao, representatividade. A inevitvel necessidade do desenvolvimento de estruturas burocrticas para atendimento das responsabilidades do Estado traz consigo a necessidade da proteo dos direitos do cidado contra os usos (e abusos) do poder pelo governo como um todo, ou de qualquer indivduo investido em funo pblica. Na proporo em que as organizaes oficiais aumentam seu tamanho, complexidade e penetrao na vida do cidado comum, cresce tambm a necessidade de salvaguardar este ltimo dos riscos da concentrao de poder nas mos dos servidores pblicos, quando esses no so representantes ativos dos cidados(5). A inexistncia de controle efetivo e de penalidades aplicveis ao servio pblico, em caso de falhas na execuo de diretrizes legtimas, de acordo com Mosher, enfraquece o ideal democrtico do governo pelo povo, porque expe os cidados aos riscos potenciais da burocracia. Sob a falaciosa premissa de que administrao e poltica so processos distintos, a prtica da accountability por parte da burocracia oficial seria uma questo de desenvolver mecanismos burocrticos de controle. Ao reconhecermos que as burocracias tm de fato um papel ativo na formulao da poltica, entendemos que estvamos contando com um arcabouo defeituoso para o problema da accountability. Embora necessrios, os mecanismos de controle interno no bastam para garantir que o servio pblico sirva a sua clientela de acordo com os padres normativos do governo democrtico. A questo da representatividade dos servidores pblicos foi trazida para o primeiro plano. 4

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

Relegada a seus prprios controles monocrticos, a organizao burocrtica do governo tem-se mostrado incapaz de contrabalanar abusos potenciais como corrupo, conduta atica e uso arbitrrio do poder. O modelo monocrtico de autoridade (toda a autoridade concentrada no topo) somente leva a uma accountability ascendente (upward accountability). Esse tipo de accountability demasiadamente limitado, pois pode servir aos interesses da minoria detentora do poder ou, quando muito, aos interesses dos burocratas. Estes so responsveis perante seus superiores hierrquicos, dos quais certamente dependem para fazer avanar seus interesses pessoais, incluindo o progresso na carreira. A accountability ascendente no basta; no h garantia de que o mais eficiente, mais honesto e mais obediente dos servidores pblicos tenha a viso ntida e adequada do pblico a que deve servir. Os melhores mecanismos de controle burocrtico - incluindo sistemas de recompensas e punies; as prticas de avaliao do desempenho; a estrita definio de autoridade e de responsabilidades - estaro sempre limitados aos valores burocrticos tradicionais: eficincia, honestidade, observncia das regras. Sero estes mecanismos suficientes para defender os direitos dos abusos de poder? Sero necessariamente eficazes na promoo da justia social e poltica? Garantiro que o governo trabalhe para o povo? A economia de recursos pblicos, a eficincia e a honestidade requerem ateno especial, mas h outros padres de desempenho que merecem considerao: qualidade dos servios; maneira como tais servios so prestados; justia na distribuio de benefcios, como tambm na distribuio dos custos econmicos, sociais e polticos dos servios e bens produzidos; grau de adequao dos resultados dos programas s necessidades das clientelas. Esses padres da accountability governamental no so garantidos pelos controles burocrticos. Outra questo relevante se o Executivo pode, isentamente, avaliar o desempenho de sua prpria burocracia. O verdadeiro controle do governo - em qualquer de suas divises: Executivo, Legislativo e Judicirio - s vai ocorrer efetivamente se as aes do governo forem fiscalizadas pelos cidados. Embora essencial, o processo eleitoral, por si s, no gil bastante para salvaguardar o interesse pblico. A legitimidade do poder delegado (pelo Povo ao Estado) precisa ser assegurada pelo exerccio ativo da cidadania, por Partidos Polticos sintonizados com seus eleitores e por uma opinio pblica bem-informada. 4. Expanso das fronteiras do controle: as possibilidades relacionadas ao contexto O controle democrtico, portanto, no pode ser eficaz se limitado estrutura do Executivo. Quando as atividades governamentais se expandem e aumenta a interveno do governo na vida do cidado, a preservao dos direitos democrticos requer necessariamente a expanso dos limites da arena em que se exerce o controle. O problema do controle assume, de fato, uma dimenso de legitimidade. Quem controla o controlador? Pode essa tarefa ficar nas mos do Estado? Em termos ideais, tal controle constituiria prerrogativa essencial dos cidados: no dos cidados individualmente, mas da cidadania organizada. Isso porque, a despeito de sua legitimidade, as reivindicaes individuais no dispem da fora necessria para conter o abuso do poder por parte do governo. O ponto a enfatizar, mais uma vez, que um controle efetivo conseqncia 5

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

da cidadania organizada; uma sociedade desmobilizada no ser capaz de garantir a accountability. O exerccio da accountability determinado pela qualidade das relaes entre governo e cidado, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsvel ou noresponsvel) dos servidores pblicos conseqncia das atitudes e comportamento das prprias clientelas. Somente a partir da organizao de cidados vigilantes e conscientes de seus direitos haver condio para a accountability. No haver tal condio enquanto o povo se definir como tutelado e o Estado como tutor. Assim, o alto grau de preocupao com accountability na democracia americana e a virtual ausncia desse conceito no Brasil esto relacionados ao elo entre accountability e cidadania organizada; explica-se pela diferena no estgio de desenvolvimento poltico dos dois pases. Uma sociedade precisa atingir um certo nvel de organizao de seus interesses pblicos e privados, antes de tornar-se capaz de exercer controle sobre o Estado. A extenso, qualidade e fora dos controles so conseqncia do fortalecimento da malha institucional da sociedade civil. medida que os diferentes interesses se organizam, aumenta a possibilidade de os cidados exercerem o controle e cobrarem do governo aquilo a que tm direito. Um desses mecanismos de controle seria a participao da sociedade civil na avaliao das polticas pblicas, fazendo recomendaes a partir dessa avaliao. O desenvolvimento da conscincia popular a primeira pr-condio para uma democracia verdadeiramente participativa e, portanto, para a accountability do servio pblico. medida que a democracia vai amadurecendo, o cidado, individualmente, passa do papel de consumidor de servios pblicos e objeto de decises pblicas a um papel ativo de sujeito. A mudana do papel passivo para o de ativo guardio de seus direitos individuais constitui um dramtico avano pessoal, mas, para alcanar resultados, h outro pr-requisito: o sentimento de comunidade. Em outras palavras, a emergncia e o desenvolvimento de instituies na sociedade que favorecem a recuperao da cidadania e, portanto, a verdadeira vida democrtica. A cidadania organizada pode influenciar no apenas o processo de identificao de necessidades e canalizao de demandas, como tambm cobrar melhor desempenho do servio pblico. Este parece ser o caminho para a accountability. O modelo de democracia liberal e participativa praticado nos EUA favorece a accountability porque define o papel do cidado (desde muito cedo) como algo muito mais amplo do que a mera participao como eleitor no processo de escolha de seus governantes no Executivo e representantes no Legislativo. Nos EUA - tal como em muitas sociedades amadurecidas - existem numerosas organizaes, atravs das quais a opinio dos cidados faz-se ouvir e por cujo intermdio os descontentamentos so processados: associaes de pais e professores, associaes de 6

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

consumidores, comits de vizinhana, associaes profissionais, sindicatos, comunidades eclesiais, etc. Tais associaes servem tambm de foro onde as necessidades do cidado so discutidas, consolidadas, traduzidas em demandas e canalizadas para os rgos pblicos. Em muitos casos, os problemas so apresentados e solues alternativas so a desenvolvidas e avaliadas. Essas organizaes operam como mecanismos provocadores da burocracia e como cobradoras dos servidores pblicos - e tambm dos legisladores - de obrigaes para com o pblico. Esse resultado decorre no s da textura institucional da sociedade americana, como ainda de uma cultura em que a autoconfiana um trao muito forte, refletido na postura do cidado diante do Estado, na disposio para exigir os prprios direitos, ao invs de pedi-los como favores. A autoconfiana, como um valor em si, transferida para as organizaes comunitrias; Uma vez criadas, tais organizaes so financiadas por contribuies regulares pagas pelos associados e por recursos levantados na comunidade, mas nunca subvencionadas por qualquer tipo de auxlio governamental. Um outro fator que favorece a legitimidade das organizaes associativas a significativa participao de seus membros. Tomar parte nos foros que tratam de interesses que lhe dizem respeito individualmente natural na cultura americana, parte da sua rotina de vida, praticada desde os primeiros anos na escola. Assim, "natural" que a burocracia oficial, nos EUA, se preocupe com a accountability perante o pblico. E tambm "natural" que um curso de introduo administrao pblica inclua a accountability como tema obrigatrio de discusso em suas aulas. Alm do que "natural" que as condies bsicas sociais, culturais e polticas da accountability sejam tidas como normais por muitos estudiosos e profissionais da administrao pblica nos EUA. Com vistas a salientar as diferenas entre um pas com alto nvel de democracia poltica e um outro onde ainda no existem as pr-condies bsicas, a seo seguinte comea com uma viso global das dimenses polticas do contexto da administrao pblica brasileira. 5. Aspectos polticos e culturais da sociedade brasileira: os limites do contexto Enquanto nas democracias mais amadurecidas a textura poltica caracterizada por uma bem-sedimentada rede de associaes, nos pases menos desenvolvidos tais estruturas denotam um alto grau de pobreza poltica. As poucas instituies existentes parecem no ter compromisso com sua prpria continuidade. Falta-lhes, alm disso, legitimidade, em razo da fragilidade de suas bases, agravada pela falta de aptido para a autosustentao. Freqentemente, vo buscar apoio financeiro no prprio governo. Em semelhantes contextos, o exerccio da democracia fica limitado participao em eleies espordicas. A falta de base popular faz da democracia brasileira uma democracia formal, cujo trao distintivo a aceitao passiva do domnio do Estado(6). Aceita-se como natural que alguns "direitos" constitucionais sejam negados aos cidados (por exemplo, educao bsica gratuita para todos, salrio mnimo para os trabalhadores). A desigualdade tambm considerada uma fatalidade e as pessoas se sentem incapazes de lutar contra ela. Pior que isso, a luta pelos prprios direitos pode at 7

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

ser encarada, na cultura brasileira, como algo indelicado. A um super-Estado corresponde, ento, uma subcidadania. Governo autoritrio e cidados subservientes mutuamente se explicam e tm uma relao de apoio recproco. O super-Estado escapa facilmente ao controle da sociedade e o cidado v aumentado seu sentimento de impotncia. Na cultura poltica no h uma tradio de conquista pela cidadania, do mesmo modo que no h qualquer compromisso popular com qualquer forma de associativismo. Em lugar de participar de organizao para agregao de seus prprios interesses, ou para enfrentamento do poder do Estado, as pessoas preferem esperar que o Estado defenda e proteja os interesses no-organizados. Muitas so as "associaes" nascidas da iniciativa oficial, para prevenir uma verdadeira participao(7). Tampouco a participao tem constitudo tradio; o sentimento de impotncia e de desesperana diante da dominao do Estado empresta participao o carter de custo vo - e no de um direito civil. Nossa f democrtica dbil e a submisso do cidado um trao cultural que contribui para enfraquec-la. O povo brasileiro mostra vocao maior para ser ajudado do que para exibir autoconfiana. Como conseqncia, abre os braos ao paternalismo, uma forma disfarada de autoritarismo. Na histria da democracia brasileira, tem havido perodos alternados de autoritarismo e de populismo. Cada um, por sua vez, explica a distncia entre o governo e a sociedade civil, j que ambos dispensam as instituies(8). Enquanto o governo ditatorial, apoiado pela tecnocracia, toma a si a tarefa de definir bem-estar social, o governo populista tenta estabelecer uma relao direta entre a liderana personalista e os segmentos populares no-organizados. Ambos mantm a participao popular em nveis mnimos. O autoritarismo apoiado pela tecnocracia acredita que a participao popular prejudicial obteno de um rpido crescimento econmico. No modelo tecnocrtico de crescimento econmico, a distribuio de rendas e riqueza vai sendo protelada at o pas atingir determinado nvel de acumulao. Contudo, antes que esse nvel seja atingido, as desigualdades acumulam-se em tal proporo que a tendncia a massa insatisfeita explodir. Pastore(9) identifica nesse padro duas alternativas: a) de reao - ou reforar-se o grau de autoritarismo, mantendo-se a insatisfao sufocada atravs de mecanismo de represso; b) ou ocorre uma volta ao populismo. Em sua opinio, a abordagem populista decorre de um grande desejo de participao e expresso, manifestado de maneira um tanto difusa, dada a ausncia de organizaes processadoras de demanda. A tendncia da economia tem sido a de reduzir investimentos, especialmente os investimentos estrangeiros e, em conseqncia, cai a taxa de crescimento. medida que decresce o crescimento econmico e que a manifestao popular permitida, intensificam-se a um s tempo a inquietao social e a polarizao da sociedade. Essa imploso costuma ser evitada - ou pela ao de lderes autoritrios, ou pela interveno militar - o que reconduz ao esquema tecnocrtico. No Brasil, a democracia populista (1945-64) seguiu-se ditadura do Estado Novo 8

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

(1930-45) e precedeu a ditadura militar (1964-85). A partir de maro de 1986, juntamente com a Nova Repblica, houve a inaugurao de uma nova fase populista, que j d sinais de crise poltica e econmica. O presidente tenta colocar-se como o benfeitor da nao, acima dos interesses de sindicatos, grupos comunitrios e partidos polticos(10). A fraqueza do tecido institucional tem determinado a ausncia de controles do pblico sobre o Estado. Em conseqncia disso, o desrespeito pelos contribuintes, pelos eleitores e pelo cidado em geral toma-se um aspecto natural das relaes entre governo e sociedade. Numerosas violaes da moralidade poltica e administrativa, envolvendo funcionrios pblicos - tanto de carreira como detentores de cargos polticos - e tambm congressistas, constituem acontecimentos corriqueiros. Alm disso, esses abusos contra a cidadania tendem a ser estimulados, j que a maioria deles raramente revelada, geralmente passa sem investigao e nunca punida. O Estado no tem obrigaes perante a sociedade. Se a democracia fundamenta-se na soberania dos cidados, o "modelo" democrtico experimentado no Brasil est longe de ser caracterizado como tal. Na sociedade brasileira contempornea testemunhamos um srio desrespeito pelos cidados, em numerosos aspectos da vida civil. O cidado brasileiro no tem sido apenas desrespeitado como contribuinte, eleitor e cliente de um rgo pblico: tambm um consumidor impotente ante qualquer organizao privada fornecedora de bens e servios. No respeitado nem mesmo como pedestre nas ruas(11). Para Camargo(12), vivemos uma crise de credibilidade(13). A nao no pode confiar em suas instituies e a crise econmica no seno o outro lado de uma severa crise poltica. A sada est na recuperao de valores fundamentais, tais como a cidadania, a liberdade e a justia social. Nas razes da crise, aquele autor identifica o isolamento em que cidados e legisladores foram mantidos por duas dcadas de ditadura. Por um longo perodo os brasileiros deixaram de tomar parte nas decises que lhes afetaram a vida e que ainda podem continuar afetando-lhes o futuro. Tal situao no se modificar a menos que os movimentos sociais comecem a conquistar lugar importante na arena poltica. O modelo tecnocrtico de formulao e implementao de polticas, na medida em que se protege do controle poltico, promove os interesses das minorias, mantendo as maiorias perplexas fora do processo poltico. Camargo aponta ainda a falta de informao - ou a m informao deliberada - como a melhor explicao para a alienao poltica. Vimos que a indignao individual, no importa quo disseminada, no tem a fora necessria para o exerccio de efetivo controle dos abusos e dos usos perniciosos do poder pelo Estado. A impotncia poltica deriva da falta de organizao da sociedade civil combinada falta de transparncia nas organizaes burocrticas do governo. A fraqueza da imprensa como instituio tambm parte da explicao. Tem-lhe faltado organizao e autonomia para poder agir e reagir como instituio. Fragmentada, e subserviente a interesses e convenincias particulares, a imprensa no tem desempenhado o papel de vigilante, que geralmente lhe cabe nas sociedades politicamente avanadas. 9

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

A debilidade das instituies polticas, acoplada ao baixo nvel de organizao da sociedade civil, explica tambm a m qualidade do processo de partilha de informaes entre governo e sociedade(14) Se, por um lado, a omisso ou distoro da comunicao entre governo e sociedade refora a indigncia poltica, porque compromete a possibilidade de controlar a burocracia, por outro lado essa mesma fraqueza prejudica a credibilidade governamental. A falta de credibilidade atinge tambm o Congresso, visto como a casa dos privilgios. Os "representantes" parecem s preocupados com seus interesses pessoais e as convenincias de seus parentes e amigos. As promessas de campanha no so honradas nem reclamadas. Muitos eleitores no cobram de seus candidatos programas que alterem a hegemonia de grupos tradicionalmente favorecidos. Em vez disso, trocam-se votos por dinheiro e por empregos nos rgos de administrao pblica esvaziando o sentido da representao poltica(15). O funcionamento dos Partidos Polticos observa um padro casustico com elevada vulnerabilidade em face da orientao particularista. A viso deteriorada que o povo tem do sistema poltico - visto como venal e corrupto - aumenta o sentimento de impotncia e reduz o nvel da demanda popular sobre o sistema(16). Nesse cenrio de fragmentao cvica e tica das instituies da sociedade, o cidado, individualmente, sabe que no pode esperar muito da administrao pblica e nem pode contar tampouco com os Poderes Legislativo e Judicirio, este ltimo muito dependente do Executivo, at mesmo quanto a recursos financeiros. O fato de que a burocracia s esteja sujeita a seus prprios controles a torna insensvel ao pblico e surda em relao s necessidades e aos direitos do povo. Na realidade, a supremacia dos controles burocrticos tende a aumentar o autoritarismo no relacionamento entre Estado e sociedade. Desta descrio bastante superficial do contexto cultural e poltico, o leitor pode deduzir at que ponto a democracia vivida no pas se distancia do ideal de um governo pelo povo para o povo e com o povo. 6. Administrao pblica brasileira 6.1 O padro tutor-tutelados O padro predominante de relacionamento entre o Estado e a sociedade, entre o governo e o conjunto dos cidados, entre a burocracia oficial e sua clientela indica o nvel de desenvolvimento poltico do pas. Demo(17) faz um paralelo entre desenvolvimento econmico e poltico da seguinte forma: o desenvolvimento econmico, expresso em dados quantitativos, tem conotao essencialmente material e relaciona-se com o ter; o desenvolvimento poltico traduz-se em aspectos qualitativos no-materiais da vida civil e relaciona-se com o ser. Aquele autor defende que a pobreza poltica e econmica reciprocamente se explicam e se reforam. 10

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

No por acaso que o segmento economicamente privilegiado tende a ter maior representao na arena do poder, enquanto os no-privilegiados mal conseguem atingir um grau mnimo de representao nos diversos nveis do processo decisrio governamental. Nas sociedades politicamente pobres, os baixos nveis de associativismo, participao e representao favorecem a prepotncia do Estado sobre a sociedade a que o mesmo deveria servir. Assim sendo, o Estado transforma-se em tutor e a populao em seus tutelados. De acordo com Castor e Frana(18), o fortalecimento do governo central foi uma estratgia internacional de consolidao dos Estados nacionais. No obstante, no caso brasileiro a debilidade das instituies permitiu, definitivamente, a acentuada supremacia do Executivo federal sobre os outros nveis (estadual e municipal), bem como sobre os outros Poderes do governo (Legislativo e Judicirio). Sob o regime autoritrio que vigorou no pas de 1964 a 1985, a Constituio, a legislao e as normas fiscais e financeiras impostas deixaram os governos estaduais e municipais sem autonomia nem poder poltico(19). Ao mesmo tempo, os freios e contrapesos inerentes vida democrtica foram igualmente aniquilados. O Legislativo desempenhou um papel subalterno em relao ao Executivo, como poder. O Judicirio, como j mencionamos, tornou-se dependente do Executivo at mesmo para obteno de recursos oramentrios. Um Poder Executivo forte e sem freios desempenha funes reguladoras, extrativas e distributivas: atribui a si mesmo o controle do comportamento dos cidados; arrecada descontroladamente recursos desses cidados; considera-se independente para alocar recursos pblicos sem qualquer considerao a critrios como igualdade, representao, participao, transparncia. Sendo assim, o padro autoritrio e centralista de governo materializa-se atravs de trs aspectos principais da sociedade brasileira: - centralizao poltica: domnio do governo federal sobre os outros nveis de governo; - centralizao administrativa: concentrao do poder decisrio na cpula da burocracia federal; - inacessibilidade da participao individual e comunitria formulao da poltica pblica. Segundo Mauro Guimares(20), a vida civil das pessoas pertence ao Estado, mas a vida do Estado no pblica, porque no dada ao conhecimento dos cidados. Em outras palavras, aquilo que o pblico em uma sociedade democrtica transforma-se em segredo de Estado em uma sociedade totalitria. Em decorrncia, a corrupo endmica, geralmente no-controlada e raramente punida. Na realidade, a tradio de impunidade anula de sada e desmoraliza qualquer tentativa de controle - interno ou externo - da burocracia. Outro trao marcante do pas, com impacto na administrao pblica e na vida dos cidados, a abundncia de leis e regulamentos aprovados, porm nunca obedecidos (nem destinados a ser obedecidos). 6.2 Centralismo: uma tradio de arrogncia poltica No contexto que estamos comentando, centralismo e autoritarismo fizeram um casamento de 11

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

convenincia e o formalismo tem sido o guardio desse vantajoso arranjo(21). A Constituio em vigor at 1987, ao mesmo tempo em que proporcionava uma fachada de federalismo, no garantia aos governos estaduais e municipais nem recursos nem autonomia fiscal para atender s necessidades bsicas de suas clientelas. burocracia federal - enorme e fortemente centralizada em seus processos decisrios - faltava a flexibilidade necessria para lidar com a diversidade das populaes espalhadas por um pas continental, com diferentes realidades culturais, econmicas e scio-polticas(22). Em razo da superioridade que supe ter sobre os cidados e sobre as outras esferas de governo, a burocracia federal concede a si prpria o direito de tomar decises em nome das clientelas-alvo de seus programas. Isto tem sido verdadeiro tanto nos regimes autoritrios quanto nos regimes populistas. Nos governos autoritrios, a sabedoria popular tem sido subestimada pela arrogncia perceptiva dos tecnocratas, que se do o direito de identificar as necessidades, de atribuir prioridades nacionais, de desenvolver alternativas e de fazer escolhas polticas, em perfeito isolamento em relao s clientelas. Os programas de assistncia pobreza, por exemplo, so identificados por tcnicos com referencial de classe mdia, sem qualquer insumo dos pobres. Os tecnocratas acreditam firmemente que no erram; se erram, nunca ficam sabendo, porque se protegem da avaliao de estranhos. Os mecanismos de controle internos burocracia no consideram o resultado ou impacto dos programas. Em que pese a suspeita de baixo nvel de eficincia e eficcia - para nem mencionarmos efetividade - a ao do governo tende a ocorrer sem qualquer controle. Tal tendncia persistir enquanto no ocorrer a mobilizao poltica(23). A opinio do pblico-alvo, assim como sua participao no processo, vista como intil ou ameaadora da eficincia. Assim, a burocracia pblica no Brasil opera sob um nvel mnimo de presso das clientelas, concebidas como objetos do governo e subordinadas s organizaes pblicas. Muito poucos so os que tm seus interesses representados nos rgos do governo (os economicamente mais fortes). De modo geral, os grupos sem poder (as classes mdia e baixa) no tm acesso nem tomada de decises, nem participam da avaliao de uma organizao pblica. Porque as clientelas so vistas como tuteladas, os servios pblicos so prestados como se fossem caridade pblica. Em muitos casos, os prprios clientes encaram esses servios como ddivas e se sentem na obrigao de retribu-los(24). A partilha de informaes com os cidados no constitui tradio em qualquer governo autoritrio e centralizado apoiado pela tecnocracia. Na verdade, os governos totalitrios dependem da desinformao das clientelas. A opinio pblica manipulada para atender aos interesses do governo; os dinheiros pblicos so gastos secretamente em aventuras do Estado gigante. Imune a controles externos, a burocracia pblica corrupta e ineficiente, enquanto os cidados continuam sem qualquer proteo contra as decises arbitrrias. 6.3 Uma burocracia livre de accountability As dimenses polticas e culturais do contexto de administrao pblica, focalizadas nas sees precedentes, explicam os traos principais da administrao pblica brasileira. Existe, 12

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

na realidade, uma correspondncia entre os traos contextuais e as caractersticas marcantes da burocracia(25). Da parte do contexto, merecem destaque: - a debilidade das instituies; - o baixo nvel de organizao da sociedade civil; - o baixo nvel de expectativa quanto atuao do governo; - o baixo nvel de participao: o povo como objeto da poltica pblica. Da parte da burocracia, os traos mais significativos so: - imunidade a controles externos; - falta de transparncia; - baixo nvel de preocupao com o desempenho; - marcada orientao para meios e procedimentos; - tendncia exagerada para regras e normas e desrespeito pelo seu cumprimento (formalismo). Durante os ltimos 60 anos, a administrao pblica brasileira passou por algumas reformas administrativas. De fato, tem sido um clich em todos os programas de governo. Para os governos totalitrios, em particular, a reforma da burocracia tem um apelo especial. Comum a todas as iniciativas tem sido a comprovada inutilidade dessas reformas, em termos de aperfeioamento do desempenho burocrtico. So trs os aspectos comuns da experincia histrica da reforma administrativa, todos relacionados aos traos contextuais e estruturais salientados anteriormente nesta seo. O primeiro aspecto diz respeito iniciativa dos esforos reformistas. As reformas tm sido iniciadas no seio do Estado e no como uma resposta s "demandas" dos cidados. Na verdade, a burocracia brasileira tem operado sob um nvel muito baixo de presso por parte de sua clientela. De um lado, porque as expectativas so muito reduzidas. De outro, o nvel de mobilizao poltica to baixo que no confere cidadania poder de barganha ou de sano, em relao s organizaes pblicas. O segundo aspecto prende-se eficincia como o valor nico a orientar as reformas administrativas. Estas tm mostrado forte preocupao com os meios e procedimentos administrativos e absoluto desinteresse pelos resultados finais da ao administrativa. Conseqentemente, os esforos de reforma tm consistido no transplante, para rgos pblicos, de mtodos desenvolvidos no setor privado para aumentar a eficincia. Os controles de cima para baixo so cada vez mais reforados, enquanto o controle pelos cidados continua totalmente negligenciado. Como j vimos na seo precedente, a busca da eficincia leva resistncia da organizao a padres participativos de administrao. Em terceiro lugar, e no surpreendentemente, os projetos de reforma administrativa tm fortalecido o centralismo. Menos surpreendentemente, aps os perodos de ditadura, esses projetos tm sido constantemente abandonados. A subseo seguinte examina dois aspectos da administrao pblica brasileira da maior importncia para o tema em foco: a fora de trabalho e controles da burocracia. 13

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

6.3.1 A fora de trabalho no setor governamental O perfil do servio pblico brasileiro reflete o contexto da administrao pblica em suas dimenses culturais, polticas e scio-econmicas. Nas ltimas dcadas, o servio civil tem funcionado como vlvula de escape da inquietao social, como mecanismo de reduo das tenses que resultam do desemprego. O emprego pblico representa a oportunidade de trabalho para 10% do contingente de mo-de-obra. Cardoso(26) estima que quatro milhes de brasileiros ocupam cargos no setor pblico(27), metade desse total empregada pelos governos estaduais e municipais. Nos nveis municipal e estadual, a troca de votos pelos cargos pblicos tem sido prtica corrente, independentemente da existncia de vagas. Aps duas eleies para governadores, as burocracias estaduais e municipais tinham tal excesso de pessoal que a maior parte de seus oramentos estava comprometida com salrios(28). O servio pblico uma "profisso" altamente valorizada, no pelas compensaes materiais e oportunidades de carreira, mas pela estabilidade e penses de aposentadoria que proporciona, independentemente da qualidade do desempenho. O sistema do mrito, introduzido nos anos 30 pelo governo ditatorial(29), pretendia responder necessidade de maior eficincia, tanto mais se a eficincia pudesse justificar o regime ditatorial. Embora os governos ainda hoje reverenciem o sistema do mrito, critrios particularistas dominam amplamente tanto a entrada em sistemas de carreira como a indicao para cargos de confiana. Alm do recrutamento, o nepotismo e o clientelismo interferem tambm nas regras de promoo. O servio civil , portanto, altamente vulnervel politicagem: uma recomendao de um poltico pode ser mais importante do que o mrito pessoal de um postulante ou ocupante de cargo pblico(30). Em qualquer esfera de governo - mesmo federal - os empregos funcionam como moeda no jogo poltico. Polticos trocam apoio a projetos do Executivo por cargos de alto nvel no servio pblico, de preferncia no setor "produtivo", onde os salrios so mais elevados e os controles mais frouxos. O problema no que o servio pblico brasileiro no alcance os melhores recursos humanos, mas sim que no tenha capacidade de estimul-los a que continuem sendo bons empregados. O sistema de incentivos generalizados faz as organizaes pblicas ao mesmo tempo incapazes de estimular os desempenhos mais adequados e impotentes para punir desempenhos abaixo do nvel desejvel. A ausncia ou o mau uso de prticas de avaliao do desempenho impedem que a organizao pblica identifique diferentes nveis de qualidade do desempenho. Mesmo quando essa diferenciao conseguida, s chefias no so dadas condies de retribuir atuao superior com recompensas materiais compatveis. Isso para no mencionarmos os incentivos s avessas, que acabam estimulando condutas administrativas menos adequadas. Acrescente-se ainda que, pelo fato de as clientelas no terem qualquer participao no processo de avaliao do desempenho de um servio pblico, a deferncia demonstrada por um empregado ante os superiores, mais do que a sintonia com as necessidades das clientelas e 14

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

o bom atendimento do pblico, determina a recompensa recebida. Ainda assim, no se pode afirmar que o servio pblico no conte com empregados dedicados e competentes. verdade que a administrao tem atrado pessoas no-qualificadas e estimulado desempenhos menos que desejveis. Tambm verdade que tem atrado para os escales mais altos pessoas que tm inclinao pelos privilgios que advm do cargo, ou pelo poder que o cargo representa ou pela oportunidade de estar prximos aos lderes polticos. Todavia, apesar das impropriedades de prticas de administrao de pessoal, ainda possvel encontrar em rgos pblicos profissionais com mentalidade de servio pblico. H muita gente que trabalha para o governo independentemente de vantagens materiais e se sente recompensado pela oportunidade da satisfao ltima tirada do desempenho de atividades socialmente teis. A questo que se coloca a vulnerabilidade: por quanto tempo esses idealistas resistiro experincia diria de um injusto sistema de compensaes e atrao de outras oportunidades de emprego no setor privado? Por quanto tempo o respeito prprio dessas pessoas deixar de ser abalado, diante do progresso de colegas incompetentes? 6.3.2 O controle externo da burocracia O controle externo da burocracia executiva, de acordo com a Constituio de 1967, limitado s dimenses financeira e oramentria. Esse controle compete ao Congresso, com o apoio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) (31). At 1987, o papel controlador do TCU abrange: a) o exame das contas do presidente da Repblica; b) o controle das organizaes pblicas, relativamente honestidade e legalidade da despesa pblica e observao dos limites oramentrios; c) a apreciao da legalidade das concesses dos benefcios da aposentadoria(32). A rea pblica controlada inclui todos os rgos da administrao direta, assim como aqueles que se classificam como "rgos de administrao indireta": as empresas pblicas, as sociedades de economia mista, as fundaes geridas pelo Estado e as autarquias. Todas as pessoas responsveis por valores e ativos pblicos ficam sujeitas auditoria do Tribunal. Muito embora possam ocorrer inspees in loco, o controle do TCU baseia-se, sobretudo, em inquritos formais sobre o contedo de relatrios contbeis e documentao de auditoria. Uma vez que a distribuio de poderes entre os trs ramos de governo favoreceu o Executivo e reduziu a fora do Legislativo, o TCU teve suas funes profundamente prejudicadas. No h dvida de que a eficcia de qualquer controle requer a autonomia do controlador diante do controlado. O TCU tem nove ministros, nomeados pelo presidente e aprovados pelo Senado Federal(33). No que toca extenso do mandato do TCU, a nomeao de seus membros constitui um ponto crtico, quando se considera a accountability da burocracia: o grau de liberdade (ou de coao) do Legislativo para aprovar a indicao dos membros do Tribunal tem variado tambm de acordo com o poder relativo do Legislativo vis--vis o Poder Executivo(34). Na realidade, a ativao de mecanismos para anular o controle do Legislativo tem sido caracterstica dos perodos de fortalecimento do Executivo. Alm da questo da autonomia, a prpria natureza do controle constitui uma limitao: enquanto a Corte se limitar a aspectos contbeis e oramentrios, a burocracia no se mover no sentido da accountability. No exerccio de seu papel constitucional o Tribunal pode, no 15

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

mximo, verificar a probidade formal dos administradores pblicos no uso do dinheiro dos contribuintes(35). Do controle exercido pelo TCU, pouco se pode concluir quanto a: a) eficincia com que uma organizao empregou recursos pblicos; b) eficcia no atingimento das metas; c) efetividade dos rgos pblicos no atendimento s necessidades das clientelas; d) justia social e poltica, na distribuio de custos e benefcios. Assim, a fragilidade do controle que o Tribunal tem exercido sobre a burocracia vem somarse fragilidade da malha institucional da sociedade civil, contribuindo para que a burocracia oficial permanea imune accountability. 6.3.3 Controles internos A Constituio prev tambm controles internos dos rgos pblicos, no mbito do Executivo. As medidas de controle interno tm em vista: - facilitar a eficcia do controle externo exercido pelo TCU; - garantir a regularidade da execuo das receitas e despesas pblicas; - monitorar a implementao do oramento e a consecuo das metas; - avaliar o desempenho gerencial; - verificar a correo da parceria contratada com rgos privados. A burocracia executiva desenvolveu uma "estrutura de controle", cujo rgo central a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), rgo do Ministrio da Fazenda(36). O sistema de controle interno dispe de agncias setoriais em todos os ministrios. Cada um desses rgos setoriais desempenha funes de controle interno sobre as entidades pblicas, incluindo as da administrao indireta. Na ltima dcada, com o srio agravamento da dvida pblica, o Executivo federal tem-se visto sob fogo cruzado para controle de sua eficincia. No campo domstico situam-se os poderosos interesses das grandes empresas. No campo externo ficam os bancos estrangeiros credores, que seguem a Bblia do Fundo Monetrio Internacional (FMI). A presso no sentido da reduo da despesa pblica levou o governo a tomar medidas expressas para controle da eficincia e produtividade das empresas estatais, bem como para recuperao da sade das finanas pblicas. Constituram objetivos principais: o controle da despesa (com a reduo dos investimentos pblicos) e as polticas de pessoal das organizaes de administrao indireta, especialmente na rea de salrios e benefcios. Alm da rede da STN, outros rgos, em diferentes ministrios, exercem de maneira descoordenada o controle de entidades pblicas, havendo diversos exemplos de controles superpostos, que nada acrescentam eficcia da fiscalizao(37). Entre as principais deficincias dos controles burocrticos no Brasil, trs devem ser mencionadas. Primeiro, os controles so altamente formalistas e tm sido de absoluta ineficincia, no que diz respeito accountability. Segundo, mostram forte orientao no sentido dos meios e completo desinteresse pela 'consecuo dos fins, resultados e conseqncias dos programas pblicos. Terceiro, preocupam-se indevidamente com a uniformidade, ou seja, no consideram as diferenas entre os rgos pblicos, a diversidade de misso desses rgos, no que isso representa em termos de diferentes processos de controle e avaliao. No que se refere s empresas pblicas produtivas, um decreto presidencial autorizou a 16

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest) a contratar auditores particulares para procederem ao exame da eficincia, produtividade e desempenho financeiro das empresas pblicas(38). A simplria premissa em que se apoiou o decreto a de que os critrios da gerncia privada so adequados para avaliao das organizaes pblicas. Ao que parece, dois aspectos deixaram de ser considerados: primeiro, que mesmo uma empresa pblica "produtiva" atende a objetivos sociais, do que decorre no serem os critrios de eficincia econmica e de lucratividade plenamente adequados para a avaliao de empresas de propriedade do Estado. H que se considerar outros critrios capazes de acompanhar o atingimento dos objetivos no-econmicos relacionados com polticas pblicas. Segundo, a deciso no considerou a questo da legitimidade: podem auditores particulares, legitimamente, compensar ou substituir a ausncia do controle poltico das organizaes pblicas? Sant'Anna(39) critica severamente a prtica da contratao de auditores privados para o exerccio de funes de controle externo. Nega-lhes qualquer legitimidade poltica, porquanto no satisfazem qualquer critrio de representatividade. Werner Baer(40) advoga o controle aberto das empresas pblicas por uma entidade controladora mista, que incluiria representantes do governo, da comunidade empresarial, dos trabalhadores e dos gerentes de nvel intermedirio da hierarquia. Montoro(41) tambm defende a composio mista dos rgos colegiados - com poder de decidir sobre polticas e/ou incumbidos da avaliao do desempenho de organizao pblica. Todavia, a administrao pblica brasileira tem sido muito cautelosa quanto a admitir representao mista de agentes relevantes no processo de controle de rgos pblicos(42). 7. Concluso O conceito de accountability explorado neste trabalho salienta os limites dos mecanismos de controle formal gerados no interior da burocracia. Esta seo resume os resultados do processo de aprendizagem e indica algumas possibilidades de se reduzir o hiato entre o desempenho do governo e as necessidades do cidado. Primeiro, aprendeu-se que uma burocracia responsvel conseqncia de um somatrio de dimenses contextuais da administrao pblica. O grau de accountability de uma determinada burocracia explicado pelas dimenses do macroambiente da administrao pblica: a textura poltica e institucional da sociedade; os valores e os costumes tradicionais partilhados na cultura; a histria. A segunda aprendizagem diz respeito ao papel do desenvolvimento poltico na trajetria para tornar as burocracias responsveis: h uma relao de causalidade entre desenvolvimento poltico e a competente vigilncia do servio pblico. Assim, quanto menos amadurecida a sociedade, menos provvel que se preocupe com a accountability do servio pblico. Portanto, no surpreende que, nos pases menos desenvolvidos, no haja tal preocupao. Nem mesmo sente-se falta de palavra que traduza accountability. Quando a indigncia poltica for superada e o tecido institucional fortalecido, provvel que surja o conceito e, s ento, surja a palavra para traduzi-lo. Por enquanto, qualquer tentativa apressada de cunhar uma palavra seria desprovida de significado, pois no faria parte da nossa realidade. A terceira concluso refere-se baixa contribuio dos diversos esforos de reformas da 17

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

administrao pblica e precariedade dos controles formais ao longo da histria para tomar a administrao pblica brasileira mais accountable ao seu pblico. A jornada de aprendizagem evidenciou que a falta de accountability da nossa burocracia decorre do padro de relacionamento entre Estado e sociedade. A estrutura e a dinmica do governo tm favorecido, na prtica, o domnio do Executivo Federal, custa dos outros nveis de governo, dos Poderes Legislativo e Judicirio e, sobretudo, da qualidade de vida do povo. Ficou claro tambm que os controles formais internos burocracia no so suficientes para garantir a accountability da administrao pblica; accountability depende tambm de fatores externos burocracia. A pergunta que se coloca agora diz respeito s possibilidades de que a situao da burocracia brasileira se altere no futuro. No que concerne ao funcionamento da administrao pblica, a alterao demandaria a ampliao de controles burocrticos em dois sentidos: primeiro, no sentido da redefinio conceptual de controle e avaliao, para incluir outras dimenses de desempenho como eficcia, efetividade e justia social e poltica. Segundo, no sentido de expandir o nmero de controladores e a sua representatividade, reforando a prpria legitimidade do controle. As possibilidades de tornar a administrao pblica amena a controle polticos, como se viu, vo depender de reverso do padro de tutela que tem caracterizado o relacionamento entre governo e sociedade. Tais possibilidades esto relacionadas: - s chances de que os cidados brasileiros - at aqui politicamente adormecidos - despertem e se organizem para exercer o controle poltico do governo; - s chances de que o aparato governamental, conformado ao passado de autoritarismo e centralismo, seja remodelado, tomando-se descentralizado e transparente para os cidados; - s chances de que valores tradicionais, que tm apoiado o "formalismo democrtico", sejam substitudos por valores sociais emergentes. Quanto s oportunidades de que o torpor poltico venha a ceder a vez mobilizao poltica, observa-se entre os estudiosos um forte pessimismo. Debita-se opo econmica pelo capitalismo monopolista e dependente a excluso poltica da maioria, social e economicamente prejudicada. Observa-se tambm muito pessimismo em relao s oportunidades de recuperao do conceito de res publica, numa cultura poltica to permeada pelo clientelismo. O clientelismo oficial sempre foi largamente aceito como prtica administrativa em todos os nveis de governo, quer no Executivo, quer no Legislativo. Os polticos ainda hoje confiam muito no clientelismo para intensificar a estabilidade poltica. Entre os cidados no-organizados, h um sentimento de insanvel impotncia ante prticas clientelistas, embora a imprensa j comece a se movimentar denunciando alguns casos. No que se refere s chances de reestruturao do governo e do estabelecimento de regras de carter social incentivadoras de efetiva participao em decorrncia da nova Constituio, as perspectivas combinam pessimismo com um otimismo moderado. O pessimismo vem de muitas reaes observadas em membros conservadores da Assemblia Constituinte, diante das proposies inovadoras que puxam por maior descentralizao poltica e fiscal. Quanto abertura do processo de tomada de decises do governo e transparncia da administrao 18

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

pblica, sente-se uma emergente aceitao da necessidade de organizaes pblicas se abrirem s suas clientelas, sobretudo a nvel local. A nvel federal, a burocracia apresenta ainda dificuldade at em "operacionalizar" a abertura. Previses moderadamente otimistas fundamentam-se nas bem-sucedidas experincias de organizao de cidadania, com carter social e associativo(43). H suficiente registro de interesses articulados em tomo de demandas concretas relacionadas s condies de vida, infra-estrutura urbana, servios sociais, proteo do poder de compra dos cidados(44). Previses otimistas so tambm fundamentadas na observao de iniciativas bem-sucedidas de governos estaduais e municipais, que procuram trazer para as cidades a tradio de solidariedade ainda praticada em zonas rurais, atravs das quais se procura recriar a autoconfiana entre os pobres urbanos: o mutiro. Experincias de construo solidria de casas pelos prprios moradores, com assistncia das autoridades, multiplicaram-se em muitas cidades. Vale a pena mencionar tambm o efeito-cadeia da experincia de construo de casas em outras experincias de mutiro: saneamento participante, desenvolvimento ecolgico, construo de unidades de sade e de escolas, de atividades sociais, culturais, esportivas(45). Cabe ressaltar que o mutiro traz tambm esperana de desenvolvimento poltico autosustentado, na medida em que, alm de envolver a participao popular, tende a reduzir o torpor poltico. Ao criar um novo padro de relacionamento cooperativo entre a populao e as autoridades locais, o mutiro desmitifica o "governo como tutor" e aproxima as autoridades pblicas das clientelas. Por fim, mas no menos importante, sua prtica estimula o reencontro da sociedade com a cooperao, a organizao comunitria e a autoconfiana.

(*) Este trabalho foi produzido em junho, de 1987, como contribuio brasileira a uma coletnea de texto: Public service accountability: a comparative perspective. Jabbra Joseph G. & Dwivedi. O.P. West Hartfird, Connecticul, Kwnarian Press, 1988. Assim, o pblico alvo do trabalho contemplou estudantes de administrao pblica comparada e administrao para o desenvolvimento, bem como profissionais envolvidos em assistncia tcnica a pases em desenvolvimento. Registre-se um dbito de gratido Profa. Beatriz Wahrlich, originariamente convidada para a tarefa, que, sabedora da excitao que o assunto me despertava, declinou do convite a meu favor. . . . (**) Doutora em Administrao Pblica. 1. De 1983 a 1988 a autora manteve estreito contato com o Instituto Nacional de Administrao de Portugal, dirigindo um seminrio no programa anual destinado a executivos da administrao pblica. Ao que parece, ainda est faltando a palavra tambm na me ptria. 2. Para Alberto Escobar (Lngua, cultura e desenvolvimento. In: Lngua, cultura e desenvolvimento. Montserral, Ruth & Gryner, Helena ed. Rio de Janeiro/BrasIia, Editora Braslia, 1974) a linguagem humana - e o vocabulrio - um sistema de cdigos para transmisso de smbolos e idias, uma palavra que falta indica a ausncia de um aspecto da realidade, da maneira como uma sociedade o percebe. Para ele, o desafio da lingstica o da Identificao das relaes entre Iinguagem e cultura. 3. Mosher, F. Democracy and the pub/ic service. New York, Oxford University, 198. p.7. 4. A idia de um controle externo como proteo contra a tirania marca registrada das teorias

19

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

democrticas desde a democracia madisoniana. Madison no confiava na responsabilidade subjetiva, nem numa identificao de simpatia como meios de inibio da tirania. Sobre a questo da tirania e dos meios de reagir a ela, ver: Dahl, Robert, A prefaceto democratic theory. Chicago, University of Chicago, 1973. 5. Este conceito de representatividade ativa Igualmente tomado emprestado a Mosher, quando distingue entre representatividade ativa (a dos ocupantes de cargos eletivos) e representatividade passiva (a dos funcionrios pblicos de carreira). Enquanto os representantes ativos tm uma representao por prazo certo ao fim do qual so confirmados ou removidos pela vontade do povo manifestada nas eleies, a sano definitiva da remoo do cargo raramente ocorre no caso dos servidores de carreira. (Mosher, F. op. cit. p. 11-2.). 6. Para Pedro Demo (Pobreza poltica. So Paulo, Cortez, 1988), em quem me apoiei para escrever esta seo, mais do que um trao cultural isto uma imposio da histria. 7. Convm lembrar que os sindicatos foram criados pelo Estado, que nomeava suas lideranas (os chamados pelegos). Esta prtica favorecia a m qualidade poltica e, por si mesma, atrasava o aperfeioamento da democracia. Atribuiu-se s "organizaes trabalhistas" uma misso recreativa e assistencial, mantendo o mais entorpecida possvel a dimenso reivindicatria e de proteo de direitos. 8. Para M. Chau (Cultura e democracia): o discurso competente e outras falas. 2. ed. So Paulo, Moderna, 1981. p. 61), o popularismo em suas duas manifestaes (de paternalismo ou da defesa da justia) envolve manipulao e autoritarismo inconsciente. Enquanto o populacho for mantido passivo, imaturo e no-organizado, o esclarecimento vanguardista do lder populista est justificado. Esse tipo de liderana legitimado pelo baixo nvel de educao e de capacidade de organizao das massas. 9. Pastore, J. A crise econmica e os dilemas de Sarney. In: Folha de S. Paulo. 24 de mar. 1987. 10. Declarao do cientista poltico Roberto Unger Viso (25 jan. 1986). 11. O pas atravessa uma crise institucional e tica como nunca antes experimentou. Vive uma crise de anomia: no apenas a ausncia de normas, mas a inobservncia de qualquer tipo de norma, sem punio. Nada funciona: a Constituio, os Partidos Polticos, os trs ramos do governo (freios e contrapesos), o sistema federalista, a Justia, a polcia e assim sucessivamente. Aqueles que detm muito poder - as classes economicamente elevadas - ocupam posio privilegiada para proteo de seus direitos, A custa dos que no tm poder e, especialmente, daqueles que nada possuem. Um pedestre brasileiro no est seguro quando atravessa uma rua com o sinal vermelho para os carros. Um passageiro brasileiro pode fazer sinal numa parada de nibus e no ser atendido pelo motorista. Nem tem certeza de que poder desembarcar do nibus, no ponto solicitado. A nica certeza que tem a de que no vale a pena reclamar. 12. Camargo, Affonso. Um desafio ao PMDB. In: Folha de S.Paulo, 24 mar. 1987. 13. A falta de credibilidade das organizaes formais - Governo, Justia, rgos legislativos e assemelhados explica a confiana do povo, especialmente das classes mais baixas, em instituies marginais e em homens j condenados pela Justia. Os moradores de favelas so "protegidos" por chefes que demonstram maior sensibilidade por seus interesses do que a demonstrada pelos burocratas, que proporcionam os servios que a burocracia foi incapaz de proporcionar, sem cobrar por eles. A minguada confiana no sistema formal, em sua eficcia, em suas regras e critrios aumenta a distncia entre o Estado e as classes inferiores (a maioria sem poder) que tem sido mantida fora da democracia. 14. Sobre sigilo na burocracia, Max Weber acentuou que "a burocracia naturalmente recebe bem um parlamento mal-informado e, conseqentemente, sem poder - pelo menos na medida em que a ignorncia concorda de alguma forma, com os interesses da burocracia (...)" Apud Henry, N. Public administration and public affairs. Economics and Society. New Jersey, Prentice-Hall, 1975.

20

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

15. Somente 50% dos eleitores alistados compareceram votao em novembro de 1986, quando a Assemblia Constituinte foi eleita. 16. No realista esperar-se que o cidado comum tenha credibilidade num sistema de privilgios. Um pequeno e significativo exemplo era a situao desigual dos contribuintes do imposto de renda antes da Constituio de 1988. Uma comparao entre os impostos recolhidos por um cidado comum e por cidados privilegiados mostrava que, para uma renda idntica, o cidado comum pagava 115,35% mais imposto do que um membro da Corte Suprema; 985,85% mais do que um general de quatro estrelas do Exrcito; 7.684,3% mais do que um congressista! Dados extrados de "Os poucos que pagam" In: Jornal do Brasil, 15 mar. 1987. 17. Demo, P. op. cit. 18. Castor, B. O. Frana, C. Administrao Pblica no Brasil - exausto e revigoramento do modelo. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 20 (3): 3- 26, jul/set. 1986. 19. Apesar das intenes manifestadas nos discursos, a chamada Nova Repblica no promoveu aes concretas para fomentar o federalismo. Ao contrrio, mostrou a relutncia do Governo Federal em partilhar receitas e poderes com os outros nveis de governo. No sistema fiscal em vigor, quando este trabalho foi escrito (1987), de cada 100 cruzados arrecadados de imposto na cidade de So Paulo, 63 iam para o Governo Federal; 30 para o estadual e apenas 6 cruzados e 30 centavos para o municpio. Esse padro de "federalismo" fiscal agrava o domnio do Governo Federal, ao mesmo tempo em que atrasa o desenvolvimento poltico. 20. Guimares, Mauro. A causa das coisas. In: Jornal do Brasil, 10 jun. 1987. 21. A palavra formalismo tomada por emprstimo de: Riggs, Fred. Administration in developing countries: the theory of prismatic society. Boston, Hougton Hifflin, 1964, que a inventou para significar o grau de discrepncia entre as prescries da legislao e normas reguladoras e as prticas reais, observadas no dia-a-dia das "sociedades prismticas". 22. De acordo com Castor & Frana (op. cit.), a administrao pblica brasileira tem sido fortemente fascinadas pela uniformidade, o que levou ao desenvolvimento de enormes "sistemas" nacionais, insensveis s necessidades das comunidades locais. Apesar dos baixos nveis de eficincia e adequao desses sistemas, eles serviram com perfeio s decises centraIistas e dominao poltica. 23. Procura-se manter os cidados alienados via promoo de eventos no-polticos. Os campeonatos mundiais de futebol tm desempenhado lindamente essa funo desmobilizadora. 24. Agrados e presentes so considerados cabveis depois do ato. Somente se apresentados antes do favor so considerados um suborno. 25. O leitor no dever esperar uma rigorosa correspondncia entre os aspectos contextuais e os burocrticos, mas uma correspondncia entre os dois conjuntos de aspectos. 26. Cardoso, R. Continua a indefinio. Administrao Profissional, So Paulo, CRA, 7 (72): 2, jun.1987. 27. Os empregos no setor pblico so regidos por diferentes regimes legais: o contrato tradicional, nos termos do estatuto do servio pblico; O contrato de trabalho no modelo privado, regulado pela legislao trabalhista em geral; o contrato por tempo limitado, destinado a vigorar por determinado perodo. O estatuto do servio pblico tem aplicao a um nmero limitado de indivduos, j que relaciona os cargos s vagas legalmente criadas. A presena cada vez maior do governo e de sua burocracia e o desejo de livrar tanto administradores quanto polticos das limitaes estatutrias levou adoo dos contratos de trabalho regulamentados por normas de carter privado. Antes limitados s empresas pblicas e a outros rgos "autnomos", tais contratos agora coexistem com os

21

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

contratos estatutrios em rgos componentes da chamada "administrao direta". 28. Excluindo-se os servidores federais e os municipais, a taxa mdia estadual agora de um funcionrio pblico para 45 habitantes! A proporo varia de 1:21 (governo do Distrito Federal) a 1:72 (governo do estado do Par). Fonte: Jornal do Brasil, abr. 1987. 29. Fortemente motivada por eficincia e "modernizao", foi aprovada uma legislao criando uma Comisso Federal de Servio Pblico e, em cada ministrio federal, uma Comisso de Eficincia (Lei n 284, de 28 de outubro de 1936). Foi aprovado o primeiro plano de classificao de cargos e institudo o sistema de mrito. As comisses foram sucedidas pelo Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp) em 1938. Sob forte orientao centralista, o Departamento lutou para levar a burocracia federal a nveis mais elevados de eficincia. O Departamento foi perdendo seus poderes aps a queda da ditadura, em 1945, e as normas de administrao de pessoal, embora no revogadas, foram gradualmente se enfraquecendo. 30. O corpo diplomtico o ramo do servio pblico civil que mais tem resistido influncia poltica. L o sistema de carreira "'m sido maia respeitado do que em qualquer outro setor da administrao. Alguns autores consideram o favorecimento poltico til ao desenvolvimento das instituies polticas, tais como os corpos legislativos e o sistema partidrio. Ver Rehfuss, J. Public administration as political process. New York, Charles Scribner's Sons, 1973. p. 189. 31. Como instituio da Repblica brasileira, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) nasceu com a Constituio de 1891. As referncias ao texto constitucional tm por base a Constituio outorgada pelo governo ditatorial em 1967 e emendada em 1969. Na tradio latina, o rgo controlador denomina-se "corte", enquanto na anglo-saxnica so referidos como "controlador-geral'. De acordo com J. Mello (Os Tribunais de Contas e a Constituio. In: Folha de S. Paulo. 11 jun. 1987), os tribunais de contas, lato sensu, vem funcionando desde a antiga civilizao grega. Contudo, stricro sensu, as cortes s surgiram aps a diviso do governo em trs ramos distintos. 32. A Constituio, em processo de elaborao quando se escrevia este texto, antecipou a ampliao das reas de controle pelo TCU. 33. A nova Constituio reduziu para um tero o nmero de ministros escolhidos pelo presidente da Repblica (art. 73). Os comentrios que se seguem no texto so baseados no texto em vigor at outubro de 1987. 34. Durante a ditadura do Estado Novo, foi formalmente eliminada a aprovao de qualquer rgo legislativo (Lei Constitucional n 9, de 28 de fevereiro de 1945). 35. Quanto mais competente o administrador nas artes da contabilidade, menos verdadeiros so seus demonstrativos contbeis. Alm disso, pelo fato de que as sanes legais tendem a estimular (em vez de punir) os violadores, o poder de controlar a honestidade ainda mais limitado. Mesmo quando algum apanhado pelo controle do Tribunal, a falta prova-se compensadora, pois as multas pecunirias so inexpressivas e as disciplinares em geral no so aplicadas. 36. Depois de numerosas mudanas de denominao e atribuies, a agencia central de controle interno do Ministrio da Fazenda, desde 3 de setembro de 1986, a STN. Nos termos de seu presente mandato legal, a STN exerce tambm a superviso da administrao salarial, incluindo servidores ativos e inativos, pensionista e, igualmente, O pagamento de servios de consultoria e de especialistas contratados pelo governo. 37. Entre outros rgos federais competindo pelo controle da burocracia oficial esto: Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap); Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest); Secretaria de Oramento e Finanas (SOF); Comisso lnterministerial de Remunerao e Proventos. Na rea das empresas pblicas, as corporaes "produtivas" so controladas pela Sest, enquanto as no-produtivas esto sob o controle da SOF. 38. Decreto n 91.537, de 16 de agosto de 1985.

22

Revista de Administrao Pblica

Rio de Janeiro, 24(2)30-50

fev/abr.1990

39. Sant'anna, R. Independncia no julgamento das contas pblicas. In: Jornal do Brasil. 7 fev. 1987. 40. Baer, Werner. Sobre o controle das quase 200 empresas estatais. In: Folha de S. Paulo, 29 jun. 1986. 41. Montoro, A. Democracia e seriedade. In: Jornal do Brasil, 21 jun. 1987. 42. Quando este trabalho era escrito havia projeto de Constituio, elaborado pelas Comisses da Assemblia Constituinte que, na seo dos direitos coletivos, chegou a propor a representao mista, nos rgos de controle das entidades pblicas, bem como a democratizao de informaes sobre rgos pl1blicos, seus programas e recursos. 43. Sachs, Celine. Mutiro in Brazil, initiatives for self reliance. In: Deveolopment: Seeds of change, SID, 1986, p. 4; 65-9 - faz referncia a 1.300 associaes de vizinhana em So Paulo; 178 reagruparam-se na Federao das Associaes de Moradores (Famefj), no Rio de Janeiro; h dezenas de milhares de comunidades eclesiais de bases. 44. Em 1986, muturios do Sistema Financeiro de Habitao organizaram-se e conseguiram anular uma alterao arbitrria nas regras de seus contratos com o Sistema. Em 1987, outra deciso arbitrria sobre a reteno do imposto de renda foi revista, depois que grupos organizados de presso agiram junto ao Ministrio da Fazenda. 45. O mutiro assume formas diferentes de cooperao entre a sociedade civil, o Estado e o mundo empresarial. Em alguns casos, cria possibilidades locais de trabalho, usa a tecnologia apropriada e reduz os custos. Em muitos outros, os recursos financeiros so levantados pela prpria comunidade. A contratao de mo-de-obra local e as frentes de trabalho voluntrio nos fins de semana r!m contribudo para reduzir os custos. Algumas experincias descentralizadas de construo de escolas tm influenciado tambm a forma de direo dessas escolas; a produo da merenda escolar com participao da comunidade uma prtica corrente no sistema escolar do estado de So Paulo.

23