INTRODUÇÃO AO

DIREITO BRASILEIRO
E TEORIA DO
ESTADO

Melissa de Freitas Duarte

 Revisão técnica:

Gustavo da Silva Santanna

Bacharel em Direito
Especialista em Direito Ambiental Nacional e Internacional
e em Direito Público
Mestre em Direito
Professor em cursos de graduação e pós-graduação em Direito

I61 Introdução ao Direito brasileiro e teoria do Estado / Cinthia

Louzada Ferreira Giacomelli ... [et al.] ; [revisão técnica:
Gustavo da Silva Santanna]. – Porto Alegre : SAGAH, 2018.
276 p. il. ; 22,5 cm

ISBN 978-85-9502-371-0

1. Direito. I. Giacomelli, Cinthia Louzada Ferreira.

CDU 342.1

Catalogação na publicação: Karin Lorien Menoncin CRB-10/2147

Fundamentos de
Direito Público
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Identificar os fundamentos do Direito Público.

 Reconhecer a relação entre o Estado e os particulares.
 Explicar as prerrogativas e funções do Estado.

Introdução
A função primordial do Direito é tutelar as relações humanas. Nesse
sentido, foi criada uma divisão das ramificações do Direito conforme o
alcance da proteção: o Direito Público e o Direito Privado. Neste capítulo,
você vai ler sobre os fundamentos do Direito Público, os princípios que
regem a atuação do Estado e a sua relação com a sociedade.

Definição, ramificações e princípios

O Direito Público é formado por normas que tendem a regular um interesse,
direto ou indireto, do próprio Estado, destinadas a regular os interesses da
coletividade. O Direito Público, por sua vez, é constituído dos ramos do:

 Direito Constitucional;
 Direito Internacional Público;
 Direito Administrativo;
 Direito Processual;
 Direito Penal;
 Direito Tributário.
2 Fundamentos de Direito Público

Dito isso, o Direito Público tem por objeto o estudo do ordenamento fun-
damental do Estado, compreendendo um conjunto de regras e princípios
basilares de uma sociedade politicamente organizada, os quais, em conjunto,
são compostos pelos seguintes princípios ordenadores:

 princípio da autoridade pública;

 princípio da submissão do Estado à ordem jurídica;
 princípio da função e poder de agir;
 princípio da sucessão de atos e fatos;
 princípio da publicidade;
 princípio da responsabilidade objetiva e da igualdade das pessoas
políticas.

O princípio da autoridade pública é um dos identificadores do regime de

Direito Público, pois estabelece uma relação vertical entre os sujeitos da relação
jurídica (o Estado e os particulares), assumindo o Estado uma posição mais
elevada. Já o princípio da submissão do Estado à ordem jurídica envolve toda
e qualquer atividade estatal, conferindo validade aos atos ou comportamentos
do Poder Público. Nesse sentido, todo poder tem origem na lei, devendo o
exercício do poder ter fundamento na ordem jurídica.
Partindo desses princípios, seguimos com o princípio da finalidade, cuja
atuação aborda dois aspectos do Direito Público:

 onde não cabe ao agente optar pelo exercício do dever–poder que lhe
foi atribuído, tem a obrigação jurídica de atuar em nome do Estado,
constituindo omissão punível à sua inação;
 onde não basta o exercício dos poderes, é preciso que o exercício seja
alinhado com a finalidade quando da função do agente.

Qualquer desobediência dessas finalidades pode acarretar vício no ato praticado,

chamado de desvio de finalidade.

Seguindo nessa linha, a atividade estatal deve cumprir o princípio da

igualdade dos particulares perante o Estado, que é previsto no art. 5º da Cons-
tituição Federal, e garante que todos são iguais perante a lei e perante o Estado,
 Fundamentos de Direito Público 3

aplicando, assim, a isonomia de direitos (BRASIL, 1988). Da mesma forma,

deve seguir o princípio do devido processo legal, sendo o modo normal de agir
do Estado, indispensável à produção e execução dos atos estatais. O devido
processo é uma garantia dos particulares, em face da administração pública.
O princípio da publicidade traz o condão da transparência, pois a adminis-
tração pública tem o dever de tornar públicos os seus atos e as suas decisões.
A publicidade se desdobra em duas vertentes:

 o exercício do poder soberano, de forma transparente e sujeita a controle;

 a acessibilidade dos administrados às informações armazenadas na
estrutura do Estado.

O sigilo só se justifica em ocasiões em que o próprio interesse público o

recomendar, como são os casos em que a publicidade põe em risco a segurança
da sociedade e do Estado ou viola a intimidade de um particular.
O princípio da responsabilidade objetiva é previsto no art. 37, § 6º, da
Constituição Federal, dispondo que as pessoas jurídicas de Direito Público e
as de Direito Privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos
que os seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsável nos casos de culpa e dolo (BRASIL, 1988).
O princípio da igualdade das pessoas políticas é dividido em todas as
esferas, tanto legislativas quanto administrativas, sendo descentralizadas
entre as seguintes pessoas políticas:

 União;
 estados-membros;
 Distrito Federal;
 municípios.

Por fim, o princípio da legalidade encontra, no âmbito constitucional,

duas formulações distintas. A primeira, insculpida no art. 5º, I, da Carta
Constitucional de 1988, dirige-se aos indivíduos e lhes garante que só serão
obrigados a fazer ou deixar de fazer algo se a lei assim lhes impuser; fora desse
campo de condutas comissivas ou omissivas peremptórias, permite que façam
tudo o que pretenderem. A segunda formulação do princípio da legalidade,
direcionada ao Estado, merece outra interpretação: ao Estado, por meio dos
seus agentes, só é permitido fazer aquilo que estiver previsto em lei. A atuação
do poder estatal requer inapelavelmente um fundamento legal previsto em
norma jurídica constitucional ou infraconstitucional.
4 Fundamentos de Direito Público

Princípios complementares:
 princípio da razoabilidade — é orientado pela aplicação e interpretação das normas
jurídicas. O ato deve estar de acordo com os padrões lógicos;
 princípio da proporcionalidade — o ato desproporcional à situação que o gerou
é inválido para a finalidade que pretende atingir.
 princípio da moralidade — interdita os atos que, embora legítimos, dada a fle-
xibilização da norma jurídica, contrariam a ordem ética vigente na sociedade.
A moralidade de acordo com a Constituição Federal foi elevada como princípio
jurídico, cabendo ação popular para anular atos a ela lesivos.
 princípio da boa-fé — deve pautar os atos da Administração, sendo inválidos os
atos praticados fora das pautas da lealdade. A falta de boa-fé, na prática dos atos
administrativos, gera a irregularidade, então é passível de responsabilidade.

Estado versus indivíduo

No âmbito do Direito Público, compreendido como aquele em que um dos
sujeitos da relação jurídica é o próprio Estado, o Direito Privado é o ramo do
Direito que disciplina as relações entre os particulares. Nesse contexto, há
situações em que o Estado se relaciona com o particular como se fosse outro
indivíduo no mesmo plano jurídico, sendo chamado de relações contratuais
privadas. Todavia, as relações entre o Estado e os indivíduos são chamadas
de relações de Direito Público.
Nesse sentido, o Estado é a autoridade pública que define o que é interesse
público, tendo o condão de manifestar diferentes formas de relação com o
particular, da seguinte forma:

 o Estado pode impor comportamentos aos particulares — obriga unilate-

ralmente os particulares, quer dizer, o Estado possui a faculdade de exi-
gir dos administrados um dever como consequência de sua autoridade.
Tais exigências devem ser independentes da vontade do destinatário;
 o Estado pode criar direitos aos particulares — pode o Estado exercer
autoridade, prescrevendo faculdades de agir aos particulares, reconhe-
cendo suas relações e outorgando-lhes direitos. Essa faculdade não
decorre de um vínculo obrigacional, mas sim da autoridade estatal.

Assim, o Estado exerce as suas funções conforme dispõe o art. 175 da Consti-
tuição Federal (BRASIL, 1988) ou diretamente pelo Estado, pelos órgãos públicos
 Fundamentos de Direito Público 5

ou por delegação ao serviço público. Essas atribuições são as competências

que a atividade estatal defere a determinado órgão público. Dessa forma, o
Estado tem discricionariedade na imposição e criação das leis ao particular,
fiscalizando e fazendo serem cumpridas. Todavia, ao particular, é permitido
todo comportamento que não estiver, de modo expresso, proibido pela lei.

O Estado pode impor comportamentos aos particulares impondo tributos. O Estado

pode impor normas jurídicas aos particulares, como as leis e os regulamentos; pode
impor multas em caso de infrações de trânsito ou de outros gêneros; e pode proibir
determinados atos. Essa autoridade deriva da Constituição Federal, que transfere
poder público ao ente estatal e delimita o seu exercício. Essa imposição é unilateral,
pois independe da concordância do particular.

Diferenças de responsabilidade no Direito Público e Privado:

 no Direito Privado, a responsabilidade se liga, em geral, à ideia de culpa. O parti-
cular deve indenizar os danos que tenha causado com culpa em sentido amplo.
A responsabilidade dos particulares é subjetiva;
 no Direito Público, a responsabilidade é objetiva. A administração pública é obri-
gada a reparar os danos que seus agentes tenham causado contra o direito dos
particulares. Responde por atos lícitos e por atos ilícitos.
Deve existir um nexo de causa e efeito entre o comportamento da administração
pública e o dano provocado pelo agente. Os comportamentos são de ação, omissão
e negação (o Estado responde objetivamente pelos danos que praticar). Na hipótese
de responsabilidade por comportamento omissivo, o Estado somente responde se
houver omitido dever que lhe tenha sido prescrito pelas normas.

Prerrogativas e funções do Estado

As funções básicas do Estado são:

 consultiva;
 administrativa;
 judiciária.
6 Fundamentos de Direito Público

O Estado tem a função originária de regular as relações existentes dentro

da sociedade em todos os aspectos estruturais nela existentes, seja no plano
interno ou no plano externo, tendo sempre a lei como meio orientador. Partindo
disso, a função do Estado não é apenas a criação das leis e diretrizes para
regular a sociedade. O Estado deve, também, oferecer condições para que as leis
sejam aplicadas e respeitar as particularidades presentes em cada meio social.
O Estado, por meio de seus poderes, divide as suas atuações da seguinte forma:

Legislativo — estabelece normas que regem a sociedade. Cabe a ele criar leis
em cada uma das três esferas, fiscalizar e controlar os atos do Poder Execu-
tivo. O presidente da República também pode legislar, assim, seu principal
instrumento é a medida provisória.

Executivo — é responsável pela administração dos interesses públicos, sempre

de acordo com a Constituição Federal.

Judiciário — é responsável pelo controle de constitucionalidade, ou seja, a

averiguação da compatibilidade das normas com a Constituição da República
e das controvérsias que possam surgir com a aplicação da lei.
O Judiciário tem duas funções principais, que se dividem na função ju-
risdicional: a resolução dos conflitos de interesse e a função administrativa,
prestando um suporte de sua atividade principal, mesmo porque os poderes
administrativos são os instrumentos de atuação dos poderes políticos.
Todavia, o poder do Estado é uno e indivisível. Assim, cada um desses
poderes exerce as suas atividades de formas diferenciadas, o que não quer
dizer que sejam independentes, embora também não sejam subordinados
entre si — ou seja, têm independência orgânica, devendo trabalhar de forma
harmônica, mas autônoma.
Assim, podemos dizer que o Estado é materializado por meio das leis.
Além disso, é dele a função de cuidar para que tenham efetividade no contexto
social e assim possam regular, de fato, as questões que o Estado se propõe a
interferir. Nessa senda, o Estado deve fiscalizar para que não haja desrespeito
às normas por ele impostas e para que a sociedade possa se desenvolver de
forma plena, buscando sempre a proteção e a segurança para aqueles que nela
convivem. A Figura 1 apresenta a organização do Direito Público.

Figura 1. Organização do Direito Público.
Fonte: [Organização do direito público] ([200-?]).
1. O Direito Público é estruturado em
princípios que norteiam a atuação
e estrutura do Estado, assim como
a sua relação com os indivíduos. Em
linhas gerais, os fundamentos do
Direito Público estão sintetizados nos
princípios desse ramo do Direito. Entre
os princípios que orientam esse ramo
do Direito, não se pode considerar:
a) a autonomia da vontade.
b) a submissão do Estado
à ordem jurídica.
c) a igualdade dos particulares
perante o Estado.
d) a publicidade.
e) a igualdade das pessoas políticas.
2. O Direito Público é orientador da
atuação estatal. Sobre o tema,
assinale a alternativa correta.
a) Ao atuar, o Estado busca a
satisfação dos interesses próprios.
Fundamentos de Direito Público 7
b) Havendo conflito de interesses
entre o Estado e um particular,
prevalece o particular.
c) Por certo, a lei impõe limites
a todos, salvo ao Estado.
d) A autoridade pública não está livre
para atuar como bem entender.
e) A atribuição de poderes
ao Estado, autoridade
pública, é um privilégio.
3. Os princípios possuem
importante papel na orientação
da conduta estatal. Sobre o tema,
não se pode afirmar que:
a) o princípio da submissão
do Estado à ordem jurídica,
também conhecido como
princípio da legalidade, impõe
ao Estado observar a lei.
b) a forma que o Direito Público
possui para controlar a atuação
8 Fundamentos de Direito Público
estatal contra arbitrariedades
das autoridades públicas
está na limitação da atuação
do Estado pela lei.
c) no Direito Público, o ente
estatal pode fazer tudo aquilo
que a lei não proíbe.
d) o princípio da função prescreve
que a atuação do agente público
é muito mais do que um poder.
e) os particulares são livres
para praticar os atos que
desejarem, com a finalidade
que lhes for conveniente.
4. Considerando que todos abrem
mão da sua liberdade absoluta
para construir uma sociedade
guiada por um ente chamado de
Estado, podemos concluir que o
Estado é a representação de todos
e de cada um. Sobre a igualdade,
o devido processo e a publicidade,
não se pode afirmar que:
a) o Estado não pode tratar os
indivíduos que o formam
de modo diferente. A rigor,
todos são iguais e merecem
tratamento igualitário.
b) o princípio do devido processo
orienta que a manifestação da
vontade do Estado deve observar
um processo composto por etapas
para se chegar à manifestação
de vontade do ente estatal.
c) o agente público não decide
sobre a concessão do alvará
por iniciativa própria em caso
de alvará de funcionamento
para um restaurante.
d) o Estado tem o poder por
si próprio e não precisa
obedecer aos ditames da
igualdade, do devido processo
legal e da publicidade.
e) não deve haver processo,
informação, ato ou qualquer
outra manifestação do
Estado que seja sigiloso.
5. Sobre a responsabilidade objetiva e
da igualdade das pessoas políticas,
não se pode afirmar que:
a) se o Estado deve agir observando
estritamente o interesse público
sob as diretrizes da lei, não se
pode permitir que as ações do
Estado que causem danos não
sejam objeto de reparação.
b) por certo, a responsabilidade
do Estado quanto aos danos
causados pelos agentes
públicos em nome do ente
estatal deve ser ressarcida.
c) as pessoas políticas são
apenas a União, os estados-
-membros e os municípios.
d) por ser o Brasil uma República
Federativa composta pela reunião
dessas pessoas políticas, há entre
esses entes uma igualdade.
e) por certo, há divisão de
competências previstas na
Constituição da República de 1988.
 Fundamentos de Direito Público 9

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,

DF: Senado Federal, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 5 mar. 2018.
[Organização do direito público] ([200-?]). Disponível em: <http://cmapspublic3.
ihmc.us/rid=1074810757500_1742039494_456/Direito%20Divisoes.cmap>. Acesso
em: 5 mar. 2018.

Leituras recomendadas
FERREIRA, A. Direito público × privado: princípios. 2011. Disponível em: <http://intro-
ducaoaodireito.info/wp/?p=364>. Acesso em: 5 mar. 2018.
MOTTA FILHO, S. Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Método, 2016.
PALAIA, N. Noções essenciais de Direito. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
REALE, M. Questões de Direito Público. São Paulo: Saraiva, 1999.
SARLET, I. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2016.
SLAIBI FILHO, N. Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
 Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para
esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.