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7 de Setembro de 2022

Agentes políticos estão sujeitos à Lei de improbidade

administrativa?

Publicado por Alice Bianchini há 9 anos  30,3K visualizações

ATUALIZADO EM 06.04.2016

Por Alice Bianchini e Luiz Flávio Gomes

Alice Bianchini

Doutora em Direito Penal pela Pontifícia Universidade Católica de São

Paulo, Mestre em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina.
Editora do Portal www.atualidadesdodireito.com.br

Luiz Flávio Gomes

Doutor em Direito penal pela Faculdade de Direito da Universidade

Complutense de Madri, MesTre em Direito penal pela USP, Presidente do
Instituto Avante Brasil. www.luizflaviogomes.com

SUMÁRIO 1. Improbidade administrativa, crime de

responsabilidade, crime funcional e infração político-
administrativa a) improbidade administrativa. A.1) Natureza
jurídica das sanções decorrentes de improbidade administrativa
previstas na Lei 8.429/92. B) Crime de responsabilidade e crime
funcional. B.1) Imprecisão conceitual da expressão crime de
responsabilidade nas normas constitucionais e infra-constitucionais.
B.2) Os diversos sentidos da expressão “crime de responsabilidade”. C)
 As infrações político-administrativas. 2. Cumulatividade ou não
das sanções por crimes de responsabilidade e por atos de
improbidade. 2.1. Conceito de agente político e suas implicações no
plano da improbidade administrativa. 2.2 Responsabilidade e agentes
políticos. 2.3. Poder disciplinar constitucional. 3. Bis in idem e as
conseqüências no plano da improbidade administrativa.

1. Improbidade administrativa, crime de

responsabilidade, crime funcional e
infração político-administrativa
... sem eleição não há democracia, mas sem a responsabilidade
efetiva dos eleitos a democracia não passará de forma disfarçada
de autocracia. Autocracia eletiva e temporária, mas autocracia.
Paulo Brossard

Há, na doutrina e na jurisprudência, uma dificuldade enorme de se

estabelecer os contornos distintivos entre improbidade administrativa,
crime de responsabilidade, crime funcional e infração político-
administrativa.

Isso é compreensível, já que tais categorias apresentam sentidos muito

aproximados e, em alguns casos, fundem-se e se confundem. Além disso, o
legislador, muitas vezes, utilizou-as afastado de um necessário e saudável
rigor técnico, conforme adiante se demonstrará.

a) Improbidade administrativa

A probidade administrativa, embora já venha sendo contemplada desde a

nossa primeira Constituição Federal (1824), só mais recentemente recebeu
um disciplinamento jurídico próprio. Trata-se da Lei 8.429/92.

A norma mencionada classificou os atos improbos em três categorias,

arrolando, em relação a cada uma delas, as condutas caracterizadoras, sem
prejuízo de outras que também possam atingir o mesmo objetivo. São elas:
(a) atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento
ilícito;

(b) atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário;

(c) atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da

administração pública.

a.1) A natureza jurídica das sanções decorrentes de improbidade

administrativa previstas na Lei 8.419/92

Até bem pouco tempo a aplicação de sanções a comportamento irregulares

de agentes políticos poderia decorrer de ato (a) da própria administração
pública e, em se constituindo crimes, (b) do poder judiciário.

Por conta da edição da Lei de improbidade inaugura-se no país uma outra

possibilidade de se impor sanções às situações em que o agente público age
de forma irregular: sempre que seu comportamento se revista de um ato de
improbidade administrativa previsto nos artigos 9º a 11 da Lei de
improbidade. Neste caso, mesmo que não se caracterize um tipo penal, ao
Poder Judiciário incumbe a aplicação da reprimenda. Há que se saber,
agora, qual a natureza jurídica das sanções previstas na Lei 8.429/92.

As sanções pertenceriam:

(a) ao Direito penal clássico (fundado na pena privativa de liberdade e no

respeito − estrito − de todas as garantias penais e processuais);

(b) ao Direito administrativo clássico (aplicado pela Administração

pública) ou

(c) ao Direito civil, internacional, comercial etc.

Tais sanções enquadram-se, mais propriamente, em um novo setor do

ordenamento jurídico: o Direito sancionador judicial. Ele se situa entre o
Direito penal e o Direito administrativo (em outras palavras: está fora do
Direito penal e do Direito administrativo, mantendo com eles apenas
alguns pontos de interconexão).
Distingue-se do Direito penal porque não se permite a aplicação de pena
privativa de liberdade; de outro lado, suas sanções não produzem os efeitos
secundários típicos das sanções penais (antecedentes criminais,
reincidência etc.). Também não se situa na linha do Direito administrativo
porque é aplicado pelo juiz e não por uma autoridade administrativa.

Sendo de competência do Judiciário, mas sem que se encontre legitimado o

uso da pena de prisão, o Direito sancionador judicial permite uma certa
flexibilização das garantias do sistema de imputação, bem como a
possibilidade de elaboração de acordos, de transação etc.

O Direito penal é o núcleo básico (o núcleo duro) do sistema punitivo,

tendo como eixos: a pena privativa de liberdade, o devido processo legal
clássico, respeito a todas as garantias penais e processuais etc. Ele
encontra-se regido por vários princípios cardeais limitadores da
intervenção penal: 1) princípio da exclusiva proteção de bens jurídicos; 2)
princípio da intervenção mínima (fragmentariedade e subsidiariedade do
Direito penal); 3) da materialização do fato (Direito penal do fato); 4) da
legalidade do fato; 5) da ofensividade do fato; 6) da responsabilidade
pessoal do agente; 7) da responsabilidade subjetiva do agente; 8) da
culpabilidade do agente; 9) da igualdade; 10) da proibição da pena indigna;
11) da humanidade e 12) da proporcionalidade.[1]

Importante sublinhar que esse Direito sancionador judicial não se

identifica, totalmente, com a ideia do sistema penal de duas velocidades de
Silva Sanchez[2]. Para ele a segunda velocidade (o Direito penal de segunda
velocidade, que se caracteriza pela flexibilização das garantias) não
perderia o caráter “penal”. O Direito sancionador judicial não possui cunho
penal (no seu sentido estrito), ou seja, as sanções impostas não valem para
efeito de antecedentes criminais, reincidência etc. (e em hipótese alguma
podem ser convertidas em prisão).

Tampouco o Direito sancionador judicial teria qualquer correspondência

com o Direito penal de três velocidades defendido por Jakobs[3] (aplicação
da pena de prisão, sem as garantias do devido processo legal para os casos
selecionados como sendo de extrema gravidade, ou seja, o “Direito penal do
inimigo”).
O Direito sancionador judicial aproxima-se da ideia de Hassemer que,
referindo-se a um Direito de intervenção[4], sublinha:

Acredito que é necessário pensarmos em um novo campo que não aplique

as pesadas sanções do Direito penal, sobretudo as sanções de privação da
liberdade e que, ao mesmo tempo, possa ter garantias menores. Eu vou
chamá-lo de “Direito de Intervenção”.

Exemplos desse Direito sancionador judicial no atual ordenamento jurídico

brasileiro são:

(a) a transação “penal” estabelecida no art.766 da Lei9.0999/95 (que prevê

sanção alternativa, porém, sem nenhum valor para o efeito de reincidência,
antecedentes etc.);

(b) a suspensão condicional do processo (cujas condições não possuem

caráter penal, tanto assim que, se descumpridas, não implicam em prisão,
senão no prosseguimento do processo);

(c) a responsabilidade “penal” da pessoa jurídica prevista na Lei ambiental

(Lei 9.605/97, art. 3º);

Outras formas de intervenção estatal também podem ser lembradas como

exemplo de direito sancionador, só, que, agora, não mais judicial, já que se
trata de formas de resolução de conflito que não são levadas até o
Judiciário:

(d) acordo de leniência (Lei n. 10.149, de 21 de dezembro de 2000 - art. 35-

C), elaborada entre o suposto autor de uma infração prevista como sendo
de abuso de poder econômico e a Secretaria de Desenvolvimento
Econômico - SDE;

(e) o termo de ajustamento de conduta nas infrações ambientais (a

propósito, várias comarcas do país (Manaus, por exemplo) já contam com
juizados especiais ambientais, onde são promovidos acordos nos delitos
respectivos entre o suposto autor de infração ambiental e o Ministério
Público);
(f) “crimes” de responsabilidade da Lei1.0799/50, reconhecidos e aplicados
pelo Senado Federal.

A pena de multa, tendo em vista o disposto no art. 51 do CP[5], teria qual

natureza? Fábio Medina Osório nega-lhe a natureza penal, porque já não
pode ser convertida em prisão. [6] Isso é verdadeiro, mas o caráter penal de
uma sanção não reside exclusivamente na sua possibilidade (ou não) de
conversão em prisão. A pena de multa em destaque, imposta em sentença
penal, continua a produzir efeitos secundários penais: antecedentes,
reincidência etc. Logo, tem natureza penal. Não é instituto do Direito
sancionador, menos ainda do Direito administrativo.

Com o surgimento do Direito sancionador, é acrescentada mais uma

categoria de improbidade administrativa, além das quatro anteriormente
existentes[7]:

(a) improbidade trabalhista: CLT, art 482, I)[8]

(b) improbidade político-administrativa: Leis 1.079/50 e 7.106/83 e Dec.

Lei 201/67 – art. 4º)

(c) improbidade disciplinar: prevista nas normas disciplinares de cada

categoria do funcionalismo público

(d) improbidade penal: estabelecida nas leis penais, inclusive no Dec. Lei
201/67 – art. 1º

(e) improbidade administrativa: Lei 8.419/92

Há situações, entretanto, que, não obstante a certeza de que se trata de ato

de improbidade, surgem dúvidas acerca de qual norma jurídica deve
incidir. É o que ocorre quando o ato de improbidade está sendo imputado a
pessoas investidas de funções públicas de governança ou que estejam à
frente de alguma instituição diretamente ligada a um dos poderes do
Estado. Nesses casos, o ato de improbidade confunde-se com o crime de
responsabilidade, conforme se verá a seguir. Antes de se adentrar no tema,
convém definir o que se entende por crimes de responsabilidade, já que a
imprecisão conceitual, como se verá, é a marca que há muito caracteriza tal
expressão.

b) Crime de responsabilidade e crime funcional

b.1. Imprecisão conceitual da expressão crime de responsabilidade nas

normas constitucionais e infra-constitucionais

A primeira utilização da locução crime de responsabilidade aparece no

Código Criminal de 1830:

Art. 308. Este Código não compreende: 1º - os crimes de

responsabilidade dos Ministros e Conselheiros de Estados, os
quais serão punidos com as penais estabelecidas na lei respectiva.
(grifou-se)

Em termos constitucionais, a expressão crime de responsabilidade foi

consagrada no Brasil na Carta de 1891[9]. Lá ficou constando:

Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional:

(...)

28º) comutar e perdoar as penas impostas, por crimes de

responsabilidade, aos funcionários federais; (grifou-se)
 Art. 54. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente
que atentarem contra:

1º) a existência política da União;

2º) a Constituição e a forma do Governo federal;

3º) o livre exercício dos Poderes políticos;

4º) o gozo, e exercício legal dos direitos políticos ou individuais;

5º) a segurança interna do País;

6º) a probidade da administração;

7º) a guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos;

8º) as leis orçamentárias votadas pelo Congresso.

§ 1º. Esses delitos serão definidos em lei especial.

§ 2º. Outra lei regulará a acusação, o processo e o julgamento.

§ 3º. Ambas essas leis serão feitas na primeira sessão do Primeiro

Congresso. (grifou-se)

Art. 57. Os Juízes federais são vitalícios e perderão o cargo

unicamente por sentença judicial. § 1º. Os seus vencimentos serão
determinados por lei e não poderão ser diminuídos.

§ 2º. O Senado julgará os membros do Supremo Tribunal Federal

nos crimes de responsabilidade, e este os Juízes federais
inferiores. (grifou-se)

A Carta de 1824, entretanto, já mencionava a atribuição exclusiva do

Senado em relação à “responsabilidade dos secretários e conselheiros do
Estado” (art. 47, § 2º).
A Constituição de 1937, por sua vez, fazia referência à matéria em diversos
dos seus dispositivos:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da

República definidos em lei, que atentarem contra:

(...)

d) a probidade administrativa e a guarda e emprego dos

dinheiros público. (grifou-se)

Art. 86. O Presidente da República será submetido a processo e

julgamento perante o Conselho Federal, depois de declarada por
dois terços de votos da Câmara dos Deputados a procedência da
acusação.

(...)

§ 2º. Uma lei especial definirá os crimes de responsabilidade do

Presidente da República e regulará a acusação, o processo e o
julgamento. (grifou-se)

Art. 89. Os Ministros de Estado não são responsáveis perante o

Parlamento, ou perante os Tribunais, pelos conselhos dados ao
Presidente da República.

§ 1º. Respondem, porém, quanto aos seus atos, pelos crimes

qualificados em lei.

§ 2º. Nos crimes comuns e de responsabilidade, serão processados

e julgados pelo Supremo Tribunal Federal, e, nos conexos com os
do Presidente da República, pela autoridade competente para o
julgamento deste. (grifou-se)

Art. 100. Nos crimes de responsabilidade, os Ministros do

Supremo Tribunal Federal serão processados e julgados pelo
Conselho Federal.
 Art. 101. Ao Supremo Tribunal Federal compete:

I - processar e julgar originariamente:

(...)

b) os Ministros de Estado, o Procurador-Geral da República, os

Juízes dos Tribunais de Apelação dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territórios, os Ministros do Tribunal de Contas e os
Embaixadores e Ministros diplomáticos, nos crimes comuns e nos
de responsabilidade, salvo quanto aos Ministros de Estado e aos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, o disposto no final do §
2º do art. 89 e no art. 100. (grifou-se)

Art. 103. Compete aos Estados legislar sobre a sua divisão e

organização judiciária e prover os respectivos cargos, observados
os preceitos dos arts. 91 e 92 e mais os seguintes princípios:

(...)

e) competência privativa do Tribunal de Apelação para o

processo e julgamento dos Juízes inferiores, nos crimes comuns e
de responsabilidade. (grifou-se)

Não trouxe muitas mudanças a Constituição de 1946:

Art. 54. Os Ministros de Estado são obrigados a comparecer

perante a Câmara dos Deputados, o Senado Federal ou qualquer
das suas Comissões, quando uma ou outra Câmara os convocar
para, pessoalmente, prestar informações acerca de assunto
previamente determinado.

Parágrafo único - A falta do comparecimento, sem justificação,

importa crime de responsabilidade. (grifou-se)
 Art. 62. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - julgar o Presidente da República nos crimes de

responsabilidade e os Ministros de Estado nos crimes da mesma
natureza conexos com os daquele;

II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal

e o Procurador-Geral da República, nos crimes de
responsabilidade

. (grifou-se)

Art. 89. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da

República que atentarem contra a Constituição federal e,
especialmente, contra:

(...)

V - a probidade na administração. (grifou-se)

Art. 92. Os Ministros de Estado serão, nos crimes comuns e nos

de responsabilidade, processados e julgados pelo Supremo
Tribunal Federal, e, nos conexos com os do Presidente da
República, pelos órgãos competentes para o processo e
julgamento deste. (grifou-se)

Art. 93. São crimes de responsabilidade, além do previsto no art.

54, parágrafo único, os atos definidos em lei (art. 89), quando
praticados ou ordenados pelos Ministros de Estado.

Parágrafo único - Os Ministros de Estado são responsáveis pelos

atos que assinarem, ainda que juntamente com o Presidente da
República, ou que praticarem por ordem deste. (grifou-se)

A Constituição de 1967 fez referência à matéria os seguintes dispositivos:

Art. 82. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente
que atentarem contra a Constituição Federal e, especialmente:

(...)

V - a probidade na administração. (grifou-se)

Art. 84. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente

que atentarem contra a Constituição federal e, especialmente:

(...)

V - a probidade na administração. (grifou-se)

Art. 85. O Presidente, depois que a Câmara dos Deputados

declarar procedente a acusação pelo voto de dois terços de seus
membros, será submetido a julgamento perante o Supremo
Tribunal Federal nos crimes comuns, ou, perante o Senado
Federal, nos de responsabilidade.

Art. 88. Os Ministros de Estado, nos crimes comuns e nos de

responsabilidade, serão processados e julgados pelo Supremo
Tribunal Federal e, nos conexos com os do Presidente da
República, pelos órgãos competentes para o processo e
julgamento deste.

Parágrafo único - São crimes de responsabilidade do Ministro de

Estado os referidos no art. 84 e o não comparecimento à Câmara
dos Deputados e ao Senado Federal, quando regularmente
convocados.
Art. 113. O Supremo Tribunal Federal, com sede na Capital da
União e jurisdição em todo o território nacional, compõe-se de 11
(onze) Ministros. (Redação dada pelo Ato Institucional n. 6, de
1969)

(...)

§ 2º. Os Ministros serão, nos crimes de responsabilidade,

processados e julgados pelo Senado Federal. (Redação dada pelo
Ato Institucional n. 6, de 1969)

Art. 114. Compete ao Supremo Tribunal Federal:

I - processar e julgar originariamente:

(...)

b) nos crimes comuns e de responsabilidade, os Ministros de

Estado, ressalvado, o disposto no final do art. 88, os Juizes
Federais, os Juízes do Trabalho e os membros dos Tribunais
Superiores da União, dos Tribunais Regionais do Trabalho, dos
Tribunais de Justiça dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios, os Ministros dos Tribunais de Contas, da União, dos
Estados e do Distrito Federal, e os Chefes de Missão Diplomática
de caráter permanente. (grifou-se)

Art. 136. Os Estados organizarão a sua Justiça, observados os

arts. 108 a 112 desta Constituição e os dispositivos seguintes:

(...)

§ 3º. Compete privativamente ao Tribunal de Justiça processar e

julgar os membros do Tribunal de Alçada e os Juizes de inferior
instância, nos crimes comuns e nos de responsabilidade,
ressalvada a competência da Justiça Eleitoral, quando se tratar
de crimes eleitorais.
 Art. 151. Lei complementar estabelecerá os casos de
inelegibilidade e os prazos nos quais cessará esta, com vistas a
preservar, considerada a vida pregressa do candidato: (Redação
dada pela Emenda Constitucional n. 8, de 1977)

(...)

II - a probidade administrativa. (grifou-se)

A Constituição atual também é repleta de dispositivos que albergam tal

expressão. Veja-se:
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal,
incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com
inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais,
relativos ao somatório da receita tributária e das transferências
previstas no § 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente
realizado no exercício anterior: (Incluído pela Emenda
Constitucional n. 25, de 2000)

(...)

§ 1oA Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento

de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o
subsídio de seus Vereadores. (Incluído pela Emenda
Constitucional n. 25, de 2000)

§ 2oConstitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:

(Incluído pela Emenda Constitucional n. 25, de 2000)

I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;

(Incluído pela Emenda Constitucional n. 25, de 2000)

II - não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou (Incluído

pela Emenda Constitucional n. 25, de 2000)

III - enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei

Orçamentária. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 25, de
2000)

§ 3oConstitui crime de responsabilidade do Presidente da Câmara

Municipal o desrespeito ao § 1odeste artigo. (Incluído pela
Emenda Constitucional n. 25, de 2000)
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou
qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro
de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente
subordinados à Presidência da República para
prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto
previamente determinado, importando crime de
responsabilidade a ausência sem justificação adequada.
(Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão n. 2, de
1994)

(…)

2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal

poderão encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros
de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste
artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o
não - atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação
de informações falsas. (Redação dada pela Emenda
Constitucional de Revisão n. 2, de 1994) (grifou-se)

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da

República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros
de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da
Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 23, de 02/09/99)
(grifou-se)

II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal,

os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho
Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República
e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 45, de 2004)
(grifou-se)
Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e
penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 35, de 2001)

§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma,

serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal
Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 35, de
2001)

(…)

§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por

crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal
dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido
político nela representado e pelo voto da maioria de seus
membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da
ação. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 35, de 2001)

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da

República que atentem contra a Constituição Federal e,
especialmente, contra:

(...)

V - a probidade na administração;

(...)

Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que

estabelecerá as normas de processo e julgamento. (grifou-se)
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República,
por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a
julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações
penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de
responsabilidade.

§ 1º - O Presidente ficará suspenso de suas funções:

(...)

II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do

processo pelo Senado Federal. (grifou-se)

Art. 96. Compete privativamente:

(...)

III - aos Tribunais de Justiça julgar os juízes estaduais e do

Distrito Federal e Territórios, bem como os membros do
Ministério Público, nos crimes comuns e de responsabilidade,
ressalvada a competência da Justiça Eleitoral. (grifou-se)

Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os

pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou
Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos
precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a
designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e
nos créditos adicionais abertos para este fim.

(...)

§ 6º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo

ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de
precatório incorrerá em crime de responsabilidade. (Parágrafo
incluído pela Emenda Constitucional n. 30, de 2000 e renumerado
pela Emenda Constitucional n. 37, de 2002) (grifou-se)
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente,
a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

(...)

c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade,

os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército
e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros
dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os
chefes de missão diplomática de caráter permanente; (Redação
dada pela Emenda Constitucional n. 23, de 1999)

Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:

I - processar e julgar, originariamente:

a) nos crimes comuns, os Governadores dos Estados e do Distrito

Federal, e, nestes e nos de responsabilidade, os desembargadores
dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, os
membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito
Federal, os dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais
Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou
Tribunais de Contas dos Municípios e os do Ministério Público da
União que oficiem perante tribunais. (grifou-se)

Art. 108. Compete aos Tribunais Regionais Federais:

I - processar e julgar, originariamente:

a) os juízes federais da área de sua jurisdição, incluídos os da

Justiça Militar e da Justiça do Trabalho, nos crimes comuns e de
responsabilidade, e os membros do Ministério Público da União,
ressalvada a competência da Justiça Eleitoral. (grifou-se)
Art. 167. São vedados:

§ 1º. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime
de responsabilidade. (grifou-se)

As constituições estaduais também trazem inúmeros dispositivos

que contêm a expressão crime de responsabilidade. Veja-se,
ilustrativamente, a de Santa Catarina:

Art. 40. É da competência exclusiva da Assembléia Legislativa:

(...)

XX - processar e julgar[10] o Governador e o Vice-Governador

do Estado nos crimes de responsabilidade e os Secretários de
Estado nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles
(grifou-se);

(...)

XXI - processar e julgar o Procurador-Geral de Justiça e o

Procurador-Geral do Estado nos crimes de responsabilidade.
(grifou-se)
Art. 41. A Assembléia Legislativa ou qualquer de suas
comissões poderão convocar Secretário de Estado para
prestar, pessoalmente, informações sobre assuntos
previamente determinados, importando em crime de
responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

§ 1º Os Secretários de Estado poderão comparecer a Assembléia

Legislativa, ou a qualquer de suas comissões, por sua iniciativa e
mediante entendimentos com a Mesa, para expor assunto de
relevância de sua Secretaria.

§ 2º A Mesa da Assembléia Legislativa encaminhará, após

deliberação do Plenário, pedidos de informação ao Governador e
aos Secretários de Estado, importando em crime de
responsabilidade a recusa ou o não atendimento no prazo de
trinta dias, bem como a prestação de informações falsas. (grifou-
se)

Art. 47. A Assembléia Legislativa terá comissões

permanentes e temporárias, constituídas na forma e
com as competências previstas no regimento interno ou
no ato de que resultar sua criação.

(...)

§ 4º A omissão de informações as comissões parlamentares de

inquérito, inclusive as que envolvam sigilo, ou a prestação de
informações falsas constituem crime de responsabilidade. (grifou-
se)
Art. 72. São crimes de responsabilidade os atos do Governador
do Estado que atentem contra a Constituição Federal, contra a
Constituição Estadual e especialmente contra:

I - a existência da União, Estado ou Município;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e do

Ministério Público;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do Estado e dos municípios;

V - a probidade na administração pública;

VI - a lei orçamentária;

VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Parágrafo único. As normas de processo e julgamento desses

crimes serão definidas em lei especial. (grifou-se)

Art. 73. O Governador será submetido a processo e julgamento,

nos crimes de responsabilidade, perante a Assembléia Legislativa
e, nos comuns, perante o Superior Tribunal de Justiça, depois de
declarada, por aquela, pelo voto de dois terços de seus membros,
a procedência da acusação.[11]

§ 1º O Governador ficará suspenso de suas funções:

I - nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia ou

queixa-crime pelo Superior Tribunal de Justiça;[12]
Art. 75. Os Secretários de Estado serão, nos crimes comuns e de
responsabilidade, processados e julgados pelo Tribunal de Justiça
e, nos conexos com os do Governador, pelo órgão competente
para o processo e julgamento deste, ressalvada a competência dos
órgãos judiciários federais.

Parágrafo único. São crimes de responsabilidade dos Secretários

de Estado os referidos no art. 72 e os demais previstos nesta
Constituição, entre os quais se inclui o não-comparecimento, sem
justa causa, a Assembléia Legislativa quando convocado. (grifou-
se)

Art. 80. Os juízes gozam das seguintes garantias:

(...)

§ 7º O Presidente do Tribunal de Justiça que, por ato comissivo ou

omissivo, retardar ou tentar frustrar a regular liquidação de
precatório, incorrerá em crime de responsabilidade.

Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional n. 38, de

20.12.2004. (grifou-se)

Art. 83. Compete privativamente ao Tribunal de Justiça:

(...)

XI - processar e julgar, originariamente:

b) nos crimes comuns e de responsabilidade, os Secretários de

Estado, salvo a hipótese prevista no art. 75, os juízes, os membros
do Ministério Público e os Prefeitos, ressalvada a competência da
Justiça Eleitoral; (grifou-se)
 Art. 111-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal,
incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com
inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais,
relativos ao somatório da receita tributária e das transferências
previstas nos arts. 153, § 5º, 158 e 159, da Constituição Federal,
efetivamente realizado no exercício anterior:

(...)

§ 2º Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:

I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;

II - não enviar os repasses até o dia vinte de cada mês; ou

III - enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na lei

orçamentária. § 3º Constitui crime de responsabilidade do
Presidente da Câmara Municipal o desrespeito ao § 1º, deste
artigo. (grifou-se)

Artigo acrescido pela Emenda

Constitucional n. 38, de 20.12.2004.
Art. 123. É vedado:

(...)

II - iniciar, sob pena de crime de responsabilidade, investimento

cuja execução ultrapasse um exercício financeiro sem prévia
inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão.
(grifou-se)

Como se depreende da leitura das normas antes transcritas, desde sua

primeira utilização, a locução “crimes de responsabilidade” encerra muita
ambigüidade, ora sendo utilizada no sentido penal, ora (mais comum)
destituída de tal natureza.
Não obstante a expressão “crime de responsabilidade” ser carente de um
sentido técnico, já que nem sempre é usada para expressar conteúdo de
Direito penal (querendo significar que se está diante de um crime e tendo
por conseqüência para aqueles que praticarem a conduta descrita a
aplicação de uma pena privativa de liberdade), abarcando também
comportamentos outros que não caracterizam infrações penais, “repetiram-
na as leis, os legisladores a citaram; a ela recorreram escritores. E muitos
por ela passaram sem, sequer, se aperceberem do vício que
divulgavam.”[13]

Poucos foram os autores que destacaram a impropriedade da locução. No

sentido de se aperceber do equívoco técnico, cita-se: Tobias Barreto[14],
Tito Costa[15], Paulo Brossard e Raul Chaves[16].

Este último se referia ao crime de responsabilidade como uma “espécie

heteróclita de crime” ou “espécie ambígua e quase sempre anfíbia de
infração penal”.[17] Dizia, ainda, o autor, que o nomen iuris foi utilizado
por descuido de técnica legislativa, já que se referiam “as infrações que
haviam sido fixadas para consagrar, inconcusso, o princípio da
responsabilidade criminal e política dos ‘primeiros e indispensáveis agentes
encarregados de exercer na forma da Constituição a ação do poder
executivo, a gestão dos serviços dos interesses públicos’.”[18]

b.2) os diversos sentidos da expressão “crime de

responsabilidade”

As condutas tidas como “crimes” de responsabilidade, não obstante o

designativo “crime” utilizado pela própria Constituição, para muitos não
têm natureza penal. É o entendimento de Paulo Brossard, para quem
 os crimes de responsabilidade não são crimes. Não correspondem
a ilícitos penais. ‘O crime de responsabilidade – observou José
Frederico Marques – embora assim chamado, infração penal não
é, pois só se qualificam como entidades delituosas os atos ilícitos
de cuja prática decorra sanção criminal’. E o crime de
responsabilidade não acarreta sanção criminal, mas apenas a
sanção política, taxativamente prevista na Constituição. São
infrações estranhas ao direito penal os chamados crimes de
responsabilidade. São infrações da alçada do Direito
Constitucional.[19]

O autor, entretanto, admite que tal expressão vem sendo utilizada,

frequentemente, com conteúdo penal, o que poderia ser evitado, se “aos
crimes de responsabilidade, enquanto relacionados a ilícitos políticos, se
reservasse a denominação infrações políticas, por exemplo.”[20]

A existência do vocábulo “crime” contido na expressão, como bem adverte

Paulo Brossard, não deve impressionar.

Não basta o nome para caracterizar a natureza da infração,

antes será ele mera representação exterior a sugerir uma
estrutura com que, contudo, pode não estar em legítima
correspondência; por isso, a última palavra sobre a natureza da
coisa a que a denominação se prende será dada pelo exame do seu
substrato, pela análise da coisa em si mesmo e dos seus
componentes.[21]

Tito Costa entende que a expressão crime de responsabilidade liga-se a um

delito de natureza funcional, cometido no exercício das funções
executivas de governo e em decorrência desse exercício.[22]

Para José Neto de Castro, crime de responsabilidade não é infração penal,

mas infração política, sujeita a julgamento político pelo Legislativo. Os
crimes de responsabilidade do Presidente da República e do Governador
são simples infrações político-administrativas. É que aos impropriamente
chamados crimes de responsabilidade, cuja sanção é política, contrapõe-se,
na linguagem constitucional, a expressão crime comum, consoante
pronunciamento reiterado do STF.[23]
No sentido de que a expressão “crime de responsabilidade” pode, também,
abarcar condutas tipificadas em leis penais tem-se o entendimento de José
Cretella Júnior.[24] Há que se esclarecer, entrementes, que, nesses casos,
dois são os processos que poderão surgir: um no âmbito político e outro, no
judicial.

Hely Lopes Meirelles, autor do projeto que deu ensejo ao Decreto-lei

201/67, entende, por outro lado, que a expressão “crime de
responsabilidade”, quando usada no sentido penal, albergaria somente
aquelas condutas tipificadas em norma legal própria que, no caso de atos
praticados pelo chefe do Executivo municipal, estão previstos no Decreto-
lei antes citado (art. 1º). Quando, no entanto, usado ao largo do sentido
penal, nada mais representam que as infrações político-administrativas
(art. 4º).[25] Essas últimas serão objeto de análise do item seguinte.

Como se depreende das lições doutrinárias antes citadas, a expressão

“crime de responsabilidade” não tem o sentido único de designar uma
infração penal, sendo, inclusive mais amiúde utilizada sem alcançar tal
sentido.

c) as infrações político-administrativas

De conformidade com Hely Lopes Meirelles, a responsabilidade político-

administrativa é a que

resulta da violação de deveres éticos e funcionais de agentes

políticos eleitos, que a lei especial indica e sanciona com a
cassação do mandato. Essa responsabilidade é independente de
qualquer outra e deriva de infrações político-administrativa
apuradas e julgadas pela corporação legislativa da entidade
estatal a que pertence o acusado, na forma procedimental e
regimental estatuída para o colegiado julgador.[26]

Superada a confusão no que tange ao real alcance conceitual da infração

político-administrativa, convém que se diga que ela pressupõe, por
decorrência lógica, um agente político como autor da conduta que a
caracteriza.
É o caso das ações previstas nos arts. 4º a 10, 13, 39 e 40 da Lei 1.079/50, a
qual não abriga dentre os seus dispositivos um único de natureza penal.

Já o Decreto-lei 201/67 estabelece normativas dirigidas às duas categorias:

crimes de responsabilidade (aqui efetivamente com conteúdo penal – art.
1º) e infrações político-administrativas (art. 4º).

Os primeiros são de competência do Poder Judiciário, independentemente

do pronunciamento da Câmara dos Vereadores. A ação penal é pública e
são puníveis com pena privativa de liberdade. O processo é o comum do
juiz singular, com as alterações previstas no art. 2º.

Em relação às infrações político-administrativas, seu processo e julgamento

ocorrem distantes da esfera judicial. Como bem salientou Fabio Medina
Osório,

denúncias de corrupção e má gestão da coisa pública, num

contexto político, podem produzir a necessidade de demissões ou
distintas respostas punitivas, independentemente da cabal
comprovação dos fatos tidos como ilícitos. Essa é a típica
responsabilidade política, que envolve sumários juízos de valor,
calcados, sobretudo, nas aparências e reações da opinião pública,
além dos sentimentos e percepções no meio político e institucional.
Os juízos valorativos preliminares dispensam, rigorosamente, em
numerosas situações, direitos formais de defesa ou contraditório.
Se existem previsões legais, estatutárias ou administrativas, tais
direitos serão exercidos no devido processo legal apropriado ao
contexto puramente político, com direitos de defesa bastante
limitados e restritos.”[27]

A conduta criminosa vinculada a um ato funcional, pode, eventualmente,

constituir-se de atos que vulnerem a probidade na administração[28].
Quando tal ocorre, estaremos diante de um crime de responsabilidade com
conteúdo de ato improbo. Na hipótese de conduta não constitutiva de um
delito, o ato ímprobo guarda intensa conexão com as condutas descritas na
Lei de improbidade administrativa.
Essa aproximação tem sido um dos pontos mais controvertidos desde a
edição da Lei de improbidade administrativa (Lei 8.429/92), levando a que
uma parte da doutrina entenda que nesses casos há total incidência da
norma antes mencionada e, outra, prevalente, que afasta a sua incidência. É
esse o assunto sobre o qual nos debruçaremos a seguir, iniciando-se pela
delimitação do conceito de agente político e suas marcas caracterizadoras.

2. Cumulatividade ou não das sanções

por crimes de responsabilidade e por atos
de improbidade
2.1. Conceito de agente político e suas implicações no plano da
improbidade administrativa

De conformidade com Hely Lopes Meirelles, agentes políticos

são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões,

investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por
nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de
atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena
liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com
prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na
Constituição e em leis especiais. (...)

Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e

quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os
negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos
assuntos de sua competência. São as autoridades públicas
supremas do Governo e da Administração na área de sua
atuação, pois não estão hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos
graus e limites constitucionais e legais da jurisdição. Em
doutrina, os agentes políticos têm plena liberdade funcional,
equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos, e,
para tanto, ficam a salvo de responsabilização civil por seus
eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa
grosseira, má-fé ou abuso de poder.[29]
São eles

os ‘titulares dos cargos estruturais à organização política do País,

isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço
constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do
poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do
Estado’: os chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e
municipal, os ministros e secretários de Estado, os senadores,
deputados e vereadores.[30]

Celso Antônio Bandeira de Mello elabora o seguinte conceito:

Agentes políticos são os titulares de cargos estruturais à

organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram
o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do
Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior
do Estado.[31]

Ainda para o mesmo autor, o vínculo que tais agentes possuem com o
Estado é de natureza política (e não profissional, como ocorre em relação
aos demais agentes públicos). A vinculação deles com o Estado é de
natureza institucional, estatutária. Seus direitos e deveres advêm
diretamente da Constituição e das leis.[32] O agente político, portanto,
quando no exercício da sua função não se subordina a qualquer autoridade,
senão à da lei.

Os agentes políticos ocupam cargos de elevada hierarquia na organização

da Administração Pública. As atribuições por eles exercidas são de natureza
especial. É por isso que lhes são cobradas exigências especiais, citando-se,
exemplificativamente, o art. 1º da Lei 8.730/93, que exige, no momento da
posse, ou da entrada em exercício de cargo, emprego ou função, a
apresentação de declaração de bens, com indicação das fontes de renda. Tal
apresentação também é exigida no final de cada exercício financeiro, no
término da gestão ou mandato e nas hipóteses de exoneração, renúncia ou
afastamento definitivo. A não apresentação da declaração, por ocasião da
posse, implicará a não realização do ato, ou sua nulidade, se celebrado sem
o requisito exigido. Nas demais hipóteses, a não apresentação da
declaração, ou, mesmo, a falta ou atraso de remessa ou a declaração
dolosamente inexata implicarão:

a) crime de responsabilidade, para o Presidente e o Vice-

Presidente da República, os ministros de Estado e demais
autoridades previstas em lei especial, observadas suas
disposições; ou (Art. 3º, par. Ún., a, da Lei 8.730/93)

b) infração político-administrativa, crime funcional ou falta grave

disciplinar, passível de perda do mandato, demissão do cargo, exoneração
do emprego ou destituição da função, além da inabilitação, até cinco anos,
para o exercício de novo mandato e de qualquer cargo, emprego ou função
pública, observada a legislação específica. (Art. 3º, par. Ún., b, da Lei
8.730/93)

A outorga de especiais prerrogativas, ainda de conformidade com Hely

Lopes Meirelles, decorre da necessidade de se assegurar o completo e
desprendido exercício da função pública, “garantias necessárias ao pleno
exercício de suas altas e complexas funções governamentais e
decisórias.”[33]

É por isso que ao lado de prerrogativas especiais, os agentes políticos são,

também, dotados de responsabilidades diferenciadas. Vejamos:

2.2. Responsabilidade e agentes políticos

Os agentes políticos ocupantes de cargos eletivos sempre receberam

tratamento constitucional diverso daquele previsto para os demais
servidores públicos. De conformidade com Mônica Nicida Garcia:

O que diferencia a atuação do agente político daquela dos demais

agentes públicos é o fato de estar ela marcada pela tomada de
decisões e pela escolha entre opções políticas, o que justifica a
plena liberdade ou independência funcional de que goza,
desempenhando suas atribuições com prerrogativas e
responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em
leis especiais.[34]
É por tal motivo que

O agente político não está sujeito à responsabilização no âmbito

puramente disciplinar, incluindo-se, antes, em uma esfera
própria de responsabilidade: a da responsabilidade política. A
existência ou não de subordinação hierárquica, que abre caminho
para as punições de caráter disciplinar, parece ser decisiva para
a identificação dos agentes políticos.[35]

A responsabilização do agente político representa o traço distintivo do

Estado moderno. De anotar-se que as Ordenações Filipinas previam que “o
Rey he Lei animada sobre a terra, e pode fazer Lei, e revoga-la, quando
vir que convem fazer-se assi” (Livro III, t. 75, § 1º). Nossa primeira
Constituição (1824) estabelecia que o Monarca era o “chefe do poder
executivo, e o exercita pelos seus ministros de Estado” (art. 102). E de
conformidade com o art. 99 a pessoa do Imperador era inviolável e sagrada,
não estando sujeito a qualquer tipo de responsabilidade. Diversamente é o
que ocorria em relação aos ministros de Estado, por meio dos quais o
Imperador exercia seus poderes. Eles eram responsáveis “por traição, por
peita, suborno ou concussão, por abuso do poder, pela falta de observância
da lei, pelo que obrarem contra a liberdade, segurança ou propriedade dos
cidadãos, e por qualquer dissipação dos bens públicos” (art. 133).

Somente com a passagem do regime monárquico para o republicano houve

alteração do quadro referente à responsabilidade daqueles cuja atribuição é
a de guiar os destinos da nação.

A necessidade de se estabelecer um regime próprio de responsabilidade

para a categoria agentes políticos (ainda que naquela época não alcançasse
o mandatário superior) vem sendo sentida desde as primeiras discussões
sobre o assunto, travadas no Império. Na segunda sessão realizada pela
Câmara dos Deputados, nos idos de 1826, foi eleita uma Comissão especial,
responsável pela elaboração de dois projetos: um que tratava da
responsabilidade de todos os servidores públicos e outro que se ocupava
daquela dirigida a Ministros e Conselheiros do Estado. Na sessão ocorrida
em 16 de junho do mesmo ano ficou deliberado que seria elaborada uma lei
particular para contemplar a responsabilidade dos Ministros e Conselheiros
diversa da lei geral, a qual abarcaria todos os servidores públicos.[36] O
disciplinamento jurídico veio a lume no ano seguinte (1827).

De lá para ca foram elaboradas inúmeras normas dirigidas diretamente a

agentes políticos. Atualmente, encontram-se em vigor três estatutos legais,
cuja existência no mundo jurídico é bastante duradoura. São eles:

(a) Lei1.0799/50, aplicável ao Presidente, aos Governadores, aos

Senadores, Deputados Federais e Estaduais, Ministros e Secretários de
Estado[37];

(b) Lei7.1066/83, dirigida ao Governador e aos Secretários do Distrito

Federal;

(c) Decreto-lei2011/67, tendo como destinatários os prefeitos e os

vereadores.

Todos os diplomas legais antes citados decorrem de normas constitucionais

que determinam a existência, a natureza e o alcance do processo de
responsabilidade, fazendo nascer daí a natureza constitucional do processo
disciplinar dirigido aos agentes abarcados nas leis antes mencionadas,
assunto a ser abordado no próximo item.

2.3 Poder disciplinador constitucional

Presente nos vários distritos do direito, o poder disciplinar

acompanha toda a formação social, com variado colorido,
peculiar à natureza das atividades a que se apõe, participando
delas e sendo por elas qualificado.

Paulo Brossard

O poder disciplinar é inerente a todo agrupamento social, dos mais simples

aos mais complexos. “Ele é menos um instituto jurídico, adaptado às
categorias do direito, do que uma concomitância necessária de toda
formação social”.[38]
A sanção a ser imposta no caso de prática dos incorretamente denominados
“crimes” de responsabilidade (o correto seria infrações político-
administrativas) é sempre de caráter político, podendo, também, em casos
especiais, quando a ação encontre correspondência em um tipo penal, vir, o
agente político, a ser responsabilizado criminalmente pelos seus atos. Nesse
caso, ambos os processos serão instaurados (o político e o criminal). O
primeiro na esfera política e o segundo, na judicial.

O poder disciplinar constitucional que afeta os agentes políticos de que

tratam as Leis 1.079/50 e 7.106/83, bem como o Decreto-lei 201/67 não se
confunde com o poder disciplinar que a Administração pública detém em
relação aos demais agentes públicos.

Tal decorre, principalmente, em face da inexistência de hierarquia que

marca os primeiros. É em razão disso que a Constituição, visando à sua
custódia, distribui a competência entre os três poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário), porém reserva, para cada um deles, um âmbito de
interferência em relação ao outro (sistema de pesos e contrapesos).

Ao Executivo, por exemplo, deu poder de veto aos projetos de lei, a

seu juízo inconstitucionais; ao Judiciário, o poder de negar
aplicação a leis, quando em conflito com a Constituição, embora
resultem elas da convergência de vontades dos outros dois
poderes; ao Congresso, v. G. O poder de destituir o Presidente da
República por crime de responsabilidade, isto é, por atos que
importem ofensa à Constituição, uma vez que todo ato do
Presidente que atentar contra a Constituição é crime de
responsabilidade.[39]

Com isso, estabelece-se entre os três poderes um vínculo necessário de

controle, buscando evitar que “os agentes de cada um desses Poderes, como
criaturas revoltadas contra o criador, venham a desviar-se de seus deveres
e, apostatando-se das suas atribuições, cheguem a agredir a
Constituição”[40].

Há que e observar que é exatamente o fato de as pessoas que estão sujeitas

às Leis 1.079/50 e 7.106/83 e ao Decreto Lei 201/67 não se encontrarem
subordinadas a qualquer outro agente público que faz com que toda e
qualquer aplicação de regras disciplinares só possa decorrer da
Constituição. Não poderia ser diferente. Tem-se aqui o poder disciplinador
constitucional que difere, sobremaneira, do poder disciplinar comum.

De notar-se, ainda, que quando se trata de agentes políticos não há

aplicação daquelas sanções administrativas incidentes para as categorias de
agente públicos em geral, como, por exemplo, a suspensão. Comprovada a
prática de uma infração político-administrativa, a penalidade é única:
afastamento do cargo. Isto se dá pelo fato de que, como adverte Hely Lopes
Meirelles, a situação dos que deliberam e conduzem os negócios públicos
ser muito diversa da dos que apenas cumprem e executam tarefas
administrativas, sem qualquer responsabilidade decisória.

Daqueles se exigem correção e sensibilidade política para orientar

as suas deliberações ao encontro do interesse público; destes se
pede exação administrativa e perfeição técnica no desempenho de
seus atos de ofício. Daí por que os primeiros só respondem
civilmente por conduta funcional abusiva, ao passo que os
segundos respondem sempre pelos atos lesivos resultantes de
imperícia, imprudência ou negligência no desempenho de suas
atribuições profissionais.[41]

As sanções políticas atuam sobre o agente do poder estatal, não sobre o

indivíduo investido de poder, razão pela qual, deixando, por qualquer
motivo, a autoridade atingida, o poder de que se encontra investida, não
subsiste razão para a sanção, já que seu fundamento – necessidade de se
afastar o mau gestor –, já foi alcançado. O processo político quando chega a
termo “arreda de cargos públicos o homem nocivo; afasta do governo ou da
judicatura suprema quem não se compenetra das suas altas
responsabilidades como depositário de grande parcela de autoridade.”[42]

A mesma penalidade (só que agora acrescida de outras) é prevista para os

atos caracterizadores de improbidade administrativa especificados na Lei
8.429/92. Há que se fazer, entretanto, uma importante distinção: na Lei
agora mencionada nem todos os atos de improbidade ensejam a
conseqüência mencionada. É que doutrina e jurisprudência têm entendido
que o art. 12 da Lei de Improbidade administrativa não impõe que todas as
sanções lá previstas sejam cominadas cumulativamente, devendo, em face
do caso concreto, o juiz, analisar qual delas é proporcional ao fato, podendo
aplicar todas, algumas, ou, mesmo, apenas uma, dentre as diversas sanções
previstas.[43]

Tal esclarecimento é importante para que se possa avançar na análise

acerca da possibilidade de se aplicar as sanções previstas na Lei 8.429/92 a
todo e qualquer agente público.

A divergência acerca da aplicabilidade da Lei de improbidade

administrativa aos agentes políticos tem por base exatamente a discussão
que trata de estabelecer uma nítida diferença entre o poder disciplinar
incidente sobre os representantes dos Poderes do Estado e o que se dirige
àqueles que não detêm poderes políticos.

O poder disciplinar exige, de quem o detém, posição de superioridade, no

que tange àquele que o suporta. Tal situação inexiste quando se trata dos
chefes do Executivo (presidente, governadores, prefeitos), dos membros
das corporações legislativas (senadores, deputados e vereadores) ou, dos
que compõem o poder Judiciário.

Os poderes são iguais no sentido de que são porções de poder

distribuídas horizontalmente, no mesmo plano hierárquico.

Acontece, porém, que, embora independentes e iguais na

hierarquia constitucional, e a despeito de não haver
superioridade de um em relação a outro Poder, cada um deles
exerce privativamente parcela ou dose de poder, que lhe dá, por
isso, sob certos aspectos e para certos fins, relativa superioridade
em relação aos demais.

Em verdade, no exercício de suas atribuições específicas, cada

Poder é, de certo modo, soberano, incontrastável, e, portanto,
superior aos demais. Parcialmente superior. Limitadamente
superior. Escassamente superior. Mas superior naquilo que lhe é
específico, exclusivo, particular.[44]
O poder disciplinar que decorre da Constituição em relação a certas pessoas
investidas de eminentes funções, “na justa medida, existe na União,
Estados e Municípios, limitado, obviamente, às lindes de cada uma dessas
entidades políticas, que compõem a organização federal brasileira.”[45]

Gonzalez Calderon menciona que “o objetivo do juízo político não é o

castigo da pessoa delinqüente, senão a proteção dos interesses públicos
contra o perigo ou ofensa pelo abuso do poder oficial, negligência no
cumprimento do dever ou conduta incompatível com a dignidade do
cargo.”[46]

Isso porque, “ainda sem ofensa à lei, antes do exercício de poder legalmente
conferido, pode a autoridade agir com descrédito e desatino, como pode
agir com irreprochável inteireza, e num e noutro caso, sem que pessoa
alguma seja diretamente ofendida, a sociedade é agravada, e tem o direito
de desfazer-se do governante que lhe malfez.”[47]

Trata-se, no dizer de Paulo Brossard, de um “julgamento político, prolatado

por uma autoridade política, em virtude de causas políticas, ao cabo de um
processo político, instaurado sob considerações de conveniência política”.
[48] Normalmente abarca os agentes políticos, mas, pode, eventualmente,
dirigir-se contra outros agentes públicos. É o que ocorre, a título de
exemplo, por conta do disposto na Lei 1.079/50, em relação aos
Magistrados de Tribunais Superiores[49] e ao Procurador-Geral da
República[50].

3. Bis in idem e as conseqüências no

plano da improbidade administrativa
Visto (1) que improbidade administrativa, crime de responsabilidade,
crime funcional e infração político-criminal são vocábulos que exprimem
sentidos diversos (item 1); (2) que os agentes políticos são detentores de
atribuições específicas de governança e desempenham papéis bem diversos
dos demais agentes públicos (item 2.1.) e (3) que há todo um
disciplinamento especial a incidir sobre a responsabilidade deles em
relação a seus atos (item 2.2) importa, agora, verificar se as conseqüências
legais a eles aplicadas podem ser cumuladas em relação a um mesmo fato.
Nenhuma dúvida subsiste de que configurando a infração político-
administrativa ou o ato de improbidade um ilícito penal o agente
responderá por ambos.

Aliás, tanto a Constituição Federal quando trata da improbidade

administrativa (art. 37, § 4º), quanto a própria Lei de improbidade (art. 12),
bem como a Lei 1.079/50 (ao referir-se às infrações político-
administrativas - art. 3º), expressamente prevêem tal situação
(cumulatividade das infrações penais e administrativas). Também deve ser
dito que o Decreto-lei 201/67 alberga as duas espécies de infração (político-
administrativa e penal), de forma independentes entre si.

No entanto, quando se trata de verificar a possibilidade, ou não, de se

aplicar cumulativamente as sanções previstas para a infração político-
administrativa e as decorrentes da prática de ato ímprobo o tema ainda
apresenta divergências.

Deve ser feita a seguinte indagação: o texto constitucional permite a

concorrência entre os dois regimes de responsabilidade quando se trata de
agentes políticos (a decorrente das infrações político-administrativa - Lei
1.079/50 e Decreto Lei 201/67 - e a prevista na Lei 8.429/92)?

A questão que, numa primeira perspectiva, poderia parecer dificultosa,

ganha outros contornos quando se conclui que tanto os atos de
improbidade quanto os “crimes” de responsabilidade (quando destituído de
caráter penal – infrações político-administrativas, portanto) possuem a
mesma natureza jurídica, ou seja, representam infrações administrativas e
como tal, não podem ser duplamente aplicadas, sob pena de flagrante
ofensa ao princípio do ne bis in idem. Ambas, de outro lado, não contam
com natureza “penal”. O que as diferencia é o órgão que poderá aplicar as
sanções delas decorrentes.

A existência de determinação expressa (possibilidade de o agente público

responder por improbidade administrativa e pelo crime – quando existir
correspondente tipo penal, CF, art. 37, § 4º) reforça o entendimento de que
nem em um (improbidade administrativa) nem em outro caso (“crimes” de
responsabilidade – melhor denominados infração político-administrativa)
se está diante de uma infração penal. Do contrário, não se justificaria a
menção feita à responsabilidade penal.

No sentido de que os agentes políticos não respondem pelas condutas

descritas na Lei de improbidade é o entendimento do STF na Reclamação
de n. 2.138/DF. Por maioria, em 13/06/2007, o Pleno julgou procedente a
Reclamação, vencidos os senhores Ministros Marco Aurélio, Carlos Velloso,
Joaquim Barbosa, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence. A Procuradoria
Geral da República também opinou no sentido da não cumulatividade.[51]

O argumento principal trazido pelo relator Min. Nelson Jobim refere-se à

existência de diplomas legais anteriores à Lei de Improbidade e que já
disciplinavam o assunto. Trata-se, portanto, de lei especial e é ela que há
que ser aplicada, em detrimento daquelas que se referem genericamente à
matéria. Lex especiali derrogat generali. Veja-se:

A solução para prevenir o bis in idem há de ser o critério da

especialidade. Sendo a lei de improbidade dirigida genericamente
a todo agente público e sendo a lei dos crimes de responsabilidade
orientada para punir os agentes políticos, a lei específica exclui a
incidência da lei geral em casos de acusação de improbidade
imputada a Ministros de Estados, a integrantes do Legislativo, do
Judiciário e do Ministério Público (fls. 25).

No Superior Tribunal de Justiça também há defensores da tese de que os

agentes políticos não estão sujeitos ao regime previsto na Lei n. 8.429/92,
em razão da natureza especial do cargo por eles ocupados. Foi o que se deu
no RESP n. 456649/MG, no qual, vencido o Min. Relator Francisco Falcão,
os demais integrantes da Egrégia Primeira Turma, negaram provimento ao
Recurso Especial, no qual o Ministério Público do estado de Minas Gerais
pretendia que prefeito de um município mineiro respondesse por
improbidade administrativa em razão de fato previsto no Decreto-Lei
201/67.

Dada a forma como magistralmente o tema foi abordado, é de conveniência

seja transcrito a ementa do voto-vista do Min. Luiz Fux, quando ainda
pertencia aos quadros do STJ:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EX-PREFEITO.
CONDUTA OMISSIVA. CARACTERIZAÇÃO DE INFRAÇÃO
POLÍTICO ADMINISTRATIVA. DECRETO-LEI N. 201/67. ATO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/92.
COEXISTÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE. MANUTENÇÃO DO
ACÓRDÃO RECORRIDO. VOTO DIVERGENTE DO RELATOR.

1. Hipótese em que a controvérsia a ser dirimida nos presentes

autos cinge-se em definir se a conduta do ex-prefeito, consistente
na negativa do fornecimento de informações solicitadas pela
Câmara Municipal, pode ser enquadrada, simultaneamente, no
Decreto-lei n. 201/67 que disciplina as sanções por infrações
político-administrativas, e na Lei n. 8.429/92, que define os atos
de improbidade administrativa.

2. Os ilícitos previstos na Lei n. 8.429/92 encerram delitos de

responsabilidade quando perpetrados por agentes políticos
diferenciando-se daqueles praticados por servidores em geral.

3. Determinadas autoridades públicas não são assemelhados aos

servidores em geral, por força do cargo por elas exercido, e,
conseqüentemente, não se inserem na redução conceitual do art.
2º da Lei n. 8.429/92 ("Reputa-se agente público, para os efeitos
desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas
no artigo anterior"), posto encartados na lei que prevê os crimes
de responsabilidade.

4. O agente político exerce parcela de soberania do Estado e pour

cause atuam com a independência inextensível aos servidores em
geral, que estão sujeitos às limitações hierárquicas e ao regime
comum de responsabilidade.

5. A responsabilidade do agente político obedece a padrões

diversos e é perquirida por outros meios. A imputação de
improbidade a esses agentes implica em categorizar a conduta
como "crime de responsabilidade", de natureza especial.

6. A Lei de Improbidade Administrativa admite no seu organismo

atos de improbidade subsumíveis a regime jurídico diverso, como
se colhe do art. 14, § 3º da lei 8.429/92 ("§ 3º Atendidos os
requisitos da representação, a autoridade determinará a
imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores
federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da
Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de
servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos
disciplinares."), por isso que se infere excluída da abrangência da
lei os crimes de responsabilidade imputáveis aos agentes políticos.

7. O Decreto-lei n. 201/67, disciplina os crimes de

responsabilidade dos agentes políticos (prefeitos e vereadores),
punindo-a com rigor maior do que o da lei de improbidade. Na
concepção axiológica, os crimes de responsabilidade abarcam os
crimes e as infrações político-administrativas com sanções
penais, deixando, apenas, ao desabrigo de sua regulação, os
ilícitos civis, cuja transgressão implicam sanção pecuniária.

8. Conclusivamente, os fatos tipificadores dos atos de

improbidade administrativa não podem ser imputados aos
agentes políticos, salvo através da propositura da correspectiva
ação por crime de responsabilidade.

9. O realce político-institucional do thema iudicandum sobressai

das conseqüências das sanções inerentes aos atos ditos ímprobos,
tais como a perda da função pública e a suspensão dos direitos
políticos.

10. As sanções da ação por improbidade podem ser mais graves

que as sanções criminais tout court, mercê do gravame para o
equilíbrio jurídico-institucional, o que lhe empresta notável
colorido de infração penal que distingue os atos ilícitos civis dos
atos ilícitos criminais.
11. Resta inegável que, no atinente aos agentes políticos, os delitos
de improbidade encerram crimes de responsabilidade e, em assim
sendo, revela importância prática a indicação da autoridade
potencialmente apenável e da autoridade aplicadora da pena.

12. A ausência de uma correta exegese das regras de apuração da

improbidade pode conduzir a situações ilógicas, como aquela
retratada na Reclamação 2138, de relatoria do Ministro Nelson
Jobim, que por seu turno, calcou-se na Reclamação 591, assim
sintetizada: "A ação de improbidade tende a impor sanções
gravíssimas: perda do cargo e inabilitação, para o exercício de
função pública, por prazo que pode chegar a dez anos. Ora, se um
magistrado houver de responder pela prática da mais
insignificante das contravenções, a que não seja cominada pena
maior que multa, assegura-se-lhe foro próprio, por prerrogativa
de função. Será julgado pelo Tribunal de Justiça, por este
Tribunal Supremo. Entretanto a admitir a tese que ora rejeito, um
juiz de primeiro grau poderá destituir do cargo um Ministro do
STF e impor-lhe pena de inabilitação para outra função por até
dez anos. Vê-se que se está diante de solução que é incompatível
como o sistema."

13. A eficácia jurídica da solução da demanda de improbidade faz

sobrepor-se a essência sobre o rótulo, e contribui para emergir a
questão de fundo sobre a questão da forma. Consoante assentou o
Ministro Humberto Gomes de Barros na Rcl 591: "a ação tem
como origem atos de improbidade que geram responsabilidade de
natureza civil, qual seja aquela de ressarcir o erário, relativo à
indisponibilidade de bens. No entanto, a sanção traduzida na
suspensão dos direitos políticos tem natureza, evidentemente,
punitiva. É uma sanção, como aquela da perda de função pública,
que transcende a seara do direito civil A circunstância de a lei
denominá-la civil em nada impressiona. Em verdade, no nosso
ordenamento jurídico, não existe qualquer separação estanque
entre as leis civis e as leis penais."
14. A doutrina, à luz do sistema, conduz à inexorável conclusão de
que os agentes políticos, por estarem regidos por normas
especiais de responsabilidade, não se submetem ao modelo de
competência previsto no regime comum da lei de improbidade. O
fundamento é a prerrogativa pro populo e não privilégio no dizer
de Hely Lopes Meirelles, verbis:

"Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e

quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os
negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos
assuntos de sua competência. São as autoridades públicas
supremas do Governo e da Administração, na área de sua
atuação, pois não são hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos
graus e limites constitucionais e legais da jurisdição. Em
doutrina, os agentes políticos têm plena liberdade funcional,
equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos, e,
para tanto, ficam a salvo de responsabilização civil por seus
eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa
grosseira, má-fé ou abuso de poder. (...)

Realmente, a situação dos que governam e decidem é bem diversa

da dos que simplesmente administram e executam encargos
técnicos e profissionais, sem responsabilidade de decisão e opções
políticas. Daí por que os agentes políticos precisam de ampla
liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de
suas funções. As prerrogativas que se concedem aos agentes
políticos não são privilégios pessoais; são garantias necessárias
ao pleno exercício de suas altas e complexas funções
governamentais e decisórias. Sem essas prerrogativas funcionais
os agentes políticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opção e
decisão ante o temor de responsabilização pelos padrões comuns
da culpa civil e do erro técnico a que ficam sujeitos os
funcionários profissionalizados (cit. P. 77)" (Direito
Administrativo Brasileiro, 27. Ed., p. 76).

15. Aplicar-se a Lei de Improbidade, cegamente, pode conduzir à

situações insustentáveis enunciadas pelo voto preliminar do
Ministro Jobim, assim descritos:
a) o afastamento cautelar do Presidente da República (art. 20,
par. Único. Da Lei 8.429/92) mediante iniciativa de membro do
Ministério Público, a despeito das normas constitucionais que
fazem o próprio processo penal a ser movido perante esta Corte
depender da autorização por dois terços da Câmara dos
Deputados (CF, art. 102, I, b, c; c o art. 86, caput); ou ainda o seu
afastamento definitivo, se transitar em julgado a sentença de
primeiro grau na ação de improbidade que venha a determinar a
cassação de seus direitos políticos e a perda do cargo:

b) o afastamento cautelar ou definitivo do presidente do

Congresso Nacional e do presidente da Câmara dos Deputados
nas mesmas condições do item anterior, a despeito de o texto
constitucional assegurar-lhes ampla imunidade material, foro
por prerrogativa de função em matéria criminal perante o STF
(CF, art. 102, I, b) e regime próprio de responsabilidade
parlamentar (CF, art. 55, II);

c) o afastamento cautelar ou definitivo do presidente do STF, de

qualquer de seus membros ou de membros de qualquer Corte
Superior, em razão de decisão de juiz de primeiro grau;

d) o afastamento cautelar ou definitivo de Ministro de Estado, dos

Comandantes das Forças Armadas, de Governador de Estado, nas
mesmas condições dos itens anteriores;

e) o afastamento cautelar ou definitivo do procurador-geral em

razão de ação de improbidade movida por membro do Ministério
Público e recebida pelo juiz de primeiro grau nas condições dos
itens anteriores

16. Politicamente, a Constituição Federal inadmite o concurso de

regimes de responsabilidade dos agentes políticos pela Lei de
Improbidade e pela norma definidora dos Crimes de
Responsabilidade, posto inaceitável bis in idem.
 17. A submissão dos agentes políticos ao regime jurídico dos
crimes de responsabilidade, até mesmo por suas severas punições,
torna inequívoca a total ausência de uma suposta "impunidade"
deletéria ao Estado Democrático de Direito.

18. Voto para divergir do e. Relator e negar provimento ao

recurso especial do Ministério Público do Estado de Minas Gerais,
mantendo o acórdão recorrido por seus fundamentos. (STJ, REsp
456649/MG, Rel. Min. Luiz Fux, DJ Data 5/9/2006, grifou-se)

A importância dos argumentos acima expendidos merece que eles sejam

sumariados:
1. O regime disciplinar diferenciado para agentes públicos
decorre do fato de que o agente político:

1.1. Exerce parcela de soberania do Estado e, portanto, não está

sujeito às limitações hierárquicas;

1.2. Suas funções são governamentais, judiciais e quase-judiciais;

1.3. Possuem plena liberdade funcional;

1.4. Não se lhes impõe responsabilidade civil por eventuais erros

de atuação, salvo se agiram com culpa grosseira, má-fé ou abuso
de poder;

2. As prerrogativas funcionais dos agentes políticos representam

garantias necessárias ao bom desempenho de suas funções;

3. A Constituição Federal não admite o concurso de regimes de

responsabilidade dos agentes políticos (Lei de improbidade e
norma definidora dos crimes de responsabilidade);

4. A existência de um regime disciplinar especial (crimes de

responsabilidade) afasta a preocupação com a suposta
“impunidade”;

5. O Decreto-lei 201/67 disciplina os crimes de responsabilidade

dos prefeitos e vereadores, estabelecendo punições mais rigorosas
que as contempladas na Lei de improbidade;

6. A aplicação da Lei de improbidade aos agentes políticos

poderia conduzir a uma situação irrazoável como a de um juiz de
primeiro grau destituir do cargo um Ministro do STF;

7. A própria Lei permite que os atos de improbidade sejam

subsumíveis a regime jurídico diverso (art. 14, § 3º[52]).
 De acordo com a ferramenta“ Pesquisa Pronta”[53], criada pelo
STJ, o entendimento da Corte é no sentido de aplicabilidade da Lei
de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) aos agentes
políticos, tais como prefeitos e secretários de estado.

“Ao acessar a pesquisa, o interessado pode conferir 234 julgados

do Superior Tribunal de Justiça (STJ) confirmando o
entendimento de que a lei é aplicável aos agentes políticos.
Diversos recursos chegavam ao STJ tentando afastar
condenações feitas a agentes políticos com base na Lei 8.429/92.
A principal alegação é que a lei se aplica somente a servidores
públicos, e que os agentes políticos possuem legislação própria
(Decreto-Lei 201/67). Para os ministros do STJ, não há
incompatibilidade entre as legislações. O entendimento é de que
os políticos também se submetem à Lei de Improbidade
Administrativa. Nas decisões, eles destacam que o
posicionamento do STJ é o mesmo do Supremo Tribunal Federal
(STF) quanto à aplicabilidade da lei. A única exceção, segundo os
ministros, é do presidente da República, que é julgado com base
na Lei 1.079/50, que trata dos crimes de responsabilidade.”[54]

O STF, em voto proferido pelo Ministro Eros Grau, manifestou-se no

sentido de não cumulatividade das responsabilidades:
6. Retomando a linha central de minha exposição, observo que
estou a admitir que as autoridades sujeitas a imputação de crime
de responsabilidade devam também responder, perante foro
especial, a ação por improbidade administrativa. Admite-se, por
outro lado, que o agente político esteja sujeito tanto ao processo
por crime de responsabilidade como à ação de improbidade
administrativa [Lei n. 8.429/92].

Temos, a esta altura, ser inconveniente submeter-se o agente

político a julgamento em duas instâncias judiciárias quanto a
atos que, em sua essência, são coincidentes. As duas ações, assim,
deveriam correr no mesmo tribunal.

O problema está, porém, em que, naqueles casos em que o

julgamento do crime de responsabilidade fica a cargo de órgão
estranho ao Judiciário, o § 2º do art. 1º da Lei n. 10.628/02 não
teria incidência, porque não haveria, então, a concorrência de
instâncias judiciárias.

Nesses casos, a seguir-se o raciocínio até este ponto articulado, a

ação de improbidade haveria de ter curso na primeira instância.
Assim, toda ação de improbidade proposta contra o Presidente da
República, contra o Procurador-Geral da República, contra o
Advogado-Geral da União e contra qualquer Ministro do
Supremo Tribunal Federal - qualquer ação de improbidade -
haveria de ser ajuizada em primeiro grau de jurisdição.

Ora, disso decorreria injustificável inversão na teleologia do foro

por prerrogativa de função. As maiores autoridades da República
estariam submetidas aos juízes em início de carreira. O Juiz
Federal, por exemplo, poderia decretar a perda do cargo do
Ministro do STF. Ao mesmo tempo, autoridades outras, ainda que
ocupando cargo de menor relevância política, mereceriam a
proteção do foro superior. Apenas para estas estaria sendo eficaz
a presunção, a que se refere Victor Nunes Leal (RCl 473, DJ
6.6.62), de que "os tribunais de maior categoria têm mais isenção
para julgar os ocupantes de determinadas funções públicas, por
sua capacidade de resistir, seja a eventual influência do próprio
acusado, seja às influências que atuarem contra ele".

Para logo se vê que a interpretação restritiva do texto normativo

pode conduzir a situações adversas à finalidade da norma a ser
dele extraída.

A solução a adotar-se para a superação dessa contradição estaria

em ter-se que o § 2º não alcança os agentes políticos referidos na
Lei n. 1.079/50 [lei que define os crimes de responsabilidade dos
agentes políticos e regula o seu processo de julgamento].

Vale dizer: os agentes políticos cuja conduta de improbidade já é

prevista na lei que pune o crime de responsabilidade não estariam
sujeitos à ação de improbidade, como regulada na Lei n.
8.429/92. Esta lei não se aplicaria a quem, pelos mesmos fatos, já
está sujeito a crime de responsabilidade. A lei especial [de 1950]
afastaria a incidência da lei geral [de 1992].

Essa interpretação evitaria distorções e estaria de acordo com o

que venho sustentando, em especial quando afirmo a "nítida
natureza penal ou punitiva" da ação por ato de improbidade
disciplinada pela Lei n. 8.429/92 - que não se confunde com ação
de caráter reparatório.

Repetindo o que afirmei há pouco, não há como conceber a

convivência de uma ação de improbidade, de nítidos efeitos
penais e responsabilidade política, com uma ação penal
correspondente, por crime de responsabilidade, ajuizadas perante
distintas instâncias judiciais. Pois bem: se ambas as ações buscam
soluções punitivas para os mesmos atos, não há como nem por
que admitir a existência coincidente de ambas. Se for assim, o
problema não estará mais em coexistirem as duas ações em
instâncias diferentes, mas na própria incidência de duas leis
penais sobre um mesmo fato. Não há razão para o bis in idem. A
punição da autoridade, cujo ato de improbidade está tipificado
como crime de responsabilidade, já estaria prevista na lei que
cuida da sua situação específica.

A limitação do âmbito normativo da Lei n. 8.429/92 apenas aos

agentes políticos que não respondem por crimes de
responsabilidade em ação própria configura posição
intermediária entre os que afirmam que nenhum agente político
está sujeito às regras da lei de 1.992 e outros que sustentam ser
devida a punição de todo e qualquer agente político, tanto pela lei
que define o ato como crime de responsabilidade, como pela lei de
atos de improbidade.

A posição intermediária assegura que nenhum agente fique imune

a punição por ato de improbidade. Se a prática de ato de
improbidade por certo agente político não foi contemplada pela
lei como punível a título de crime de responsabilidade [v. G., a
improbidade praticada por um Procurador da República],
incidiria a Lei n. 8.429/92. A mesma lei seria, entretanto,
estranha aos casos em que a improbidade foi tratada pelo
legislador como hipótese de crime de responsabilidade.

Desse modo, as autoridades aludidas na Lei n. 1.079/50 estariam

sujeitas, no âmbito punitivo, à Lei n. 1.079/50, mas não à Lei n.
8.429/92.

As autoridades de que trata a Lei n. 1.079/50 estão sujeitas às

penas do crime de responsabilidade por atos que atentem contra
"a probidade na administração", como se lê no art. 4º, V, do texto
normativo, ou por atos cuja definição legal abarca a noção de
"probidade na administração", como ocorre quando a Lei 1.079 se
refere a procedimento "incompatível com a honra, dignidade e
decoro de suas funções" [art. 39, 5 e art. 40, 4], bem assim no caso
previsto no art. 74.

A solução não conduz a resultado de impunidade. Apenas

distingue situações, na trilha de opção assumida pelo próprio
legislador.
Por essa interpretação, afinal, os agentes políticos enumerados na
Lei n. 1.079/52 não se sujeitariam a ação de improbidade prevista
na Lei n. 8.429/92 em foro nenhum. A punição a ser imposta aos
maus agentes políticos nestes cargos estaria disciplinada em lei
especial, a própria Lei n. 1.079/52.

Esse modo de ver não afeta a validez do § 2º do art. 1º da Lei nº

10.628/02, nem o esvazia no plano da eficácia.

O preceito não incluirá no seu âmbito normativo o Presidente da

República, os Ministros de Estado, o Procurador-Geral da
República, o Governador de Estado e os seus Secretários de
Estado, mas abrangerá outros agentes políticos - como, por
exemplo, o Procurador da República, cujos atos de improbidade
não são definidos por lei como crime de responsabilidade. Para
esses agentes, valerá a observação constante do voto, no sentido
de não recomendar a dissociação de julgamentos da ação de
improbidade e da ação penal por crime em cujo tipo a mesma
conduta se enquadre.

O § 2º estará bem fundado, desde que excluídos da sua hipótese de

incidência os atos definidos como crimes de responsabilidade, já
que estes não poderiam ser também punidos pela lei de
improbidade de 1.992.

Nada impediria, em favor do prestígio das decisões judiciais e do

interesse público, que se dispusesse que esse entendimento não
prejudica as sentenças transitadas em julgado, proferidas antes
do julgamento da causa pelo Supremo Tribunal Federal [art. 27
da Lei n. 9.868/99], menos ainda os atos processuais já
realizados.

Sendo assim, julgo parcialmente procedente a presente ADIN,

conferindo aos §§ 1º e 2º do art. 84 do CPP interpretação
conforme a Constituição, para definir que:
 a) o agente político, mesmo depois de afastado da função pública
que atrai o foro por prerrogativa de função, deve ser processado e
julgado perante esse foro, se acusado criminalmente por fato
ligado ao desempenho das funções inerentes ao cargo;

b) o agente político não responde a ação de improbidade

administrativa, se estiver sujeito a crime de responsabilidade pelo
mesmo fato; daí porque não estará, nesse caso, abrangido pelas
disposições atinentes ao foro para propositura de ação de
improbidade, estabelecidas no art. 84 e parágrafos do Código de
Processo Penal;

c) os demais agentes públicos, em relação aos quais a

improbidade não consubstancie crime de responsabilidade,
responderão à ação de improbidade no foro definido por
prerrogativa de função, desde que a ação de improbidade tenha
por objeto ato funcional, por ele praticado no desempenho das
suas funções.

Invocando o que dispõe o art. 27 da Lei n. 9.868/99, ressalvo a

validade das sentenças transitadas em julgado antes do
julgamento desta ação direta de inconstitucionalidade, ainda que
em desconformidade com o que este voto propõe.

Como se vê, não se acham os agentes políticos sujeitos ao regime normativo

da Lei de improbidade administrativa. Raciocinar em sentido contrário
seria criar a balbúrdia, negar a vigência das normas respectivas, assim
como admitir flagrante violação à regra do ne bis in idem.

As Leis 1.079/50 e 7.106/83 e o Decreto-lei 201/67 dão um tratamento

especial à matéria, na medida em que trazem um processo muito mais ágil
e célere, com vistas à perda do cargo público que o agente exercia. “Os
parâmetros da responsabilidade política são extremamente flexíveis,
dinâmicos, dúcteis, perpassando aspectos que transcendem a esfera
jurídica, para adentrar o campo emocional, subjetivo, político
propriamente dito. Os tipos sancionadores se concretizam em cláusulas
gerais e conceitos ou termos juridicamente indeterminados com uma
enorme freqüência e intensidade (...)”.[55]
Como menciona Fabio Medina Osório “são admissíveis decisões políticas
carentes de motivação jurídica expressa, embora seja necessária uma
mínima conexão do ato com seus pressupostos normativos, se é que estes
existem no caso concreto, proibida a arbitrariedade dos órgãos
competentes para as decisões.”[56]

Mesmo nos casos de responsabilidade política há possibilidade de atuação

do Judiciário. A ele, no entanto,

não cabe apurar responsabilidades puramente políticas, nem

inviabiliza-las. Tampouco pode o Judiciário servir de pretexto
para que tais responsabilidades se esvaziem e se transformem em
ramificações da responsabilidade judicial. A hermenêutica
judicial há de levar em linha de consideração aquelas regras
internas de órgãos tipicamente políticos, v. G., Casas Legislativas,
onde existe um processo devido para juízos políticos de cassação
de mandatos eletivos. As regras internas não podem merecer
interpretação desgarrada do universo político, como se fosse
possível edificar um devido processo legal pautado por estrita
juridicidade, tratando-se de sumários juízos políticos de
responsabilidades. Quer-se dizer que tais regras, normalmente
regimentais, não podem ser simplesmente desprezadas, mas isto
não significa que possam surtir efeitos de engessamento do
processo político de apuração de responsabilidades.
Normalmente, as normas regimentais constituem balizamentos
fundamentais, idôneos, mas altamente flexíveis aos atores do
processo político punitivo.[57]

Indubitavelmente, os atos de improbidade gerar responsabilidade do

agente público. Quando se trata de apurar a responsabilidade
administrativa (ou seja, a não penal), deve se ter o cuidado de verificar a
categoria a que pertence o agente público, já que, sendo agente político, as
sanções a serem impostas são de natureza político-administrativa, podendo
ser encontradas nas Leis 1.079/50 e 7.106/83, ou no Decreto-lei 201/67, a
depender das funções desempenhadas pelo agente.
Os agentes políticos, precisamente porque não sujeitos a qualquer
hierarquia e ainda porque contam com regime jurídico especial, afastam-se
do sistema normativo da lei de improbidade administrativa. Raciocinar em
sentido contrário seria admitir flagrante violação à regra do ne bis in idem.
A sanção decorrente de uma infração político-administrativa (ou de atos de
improbidade administrativa) não conflita com a sanção penal, quando o
caso, porque elas não se confundem, ou seja, possuem natureza jurídica
diversa. Não se pode, entretanto, admitir a mesma conseqüência
(cumulativa) quando se trata de duas sanções de natureza intrinsecamente
idênticas. Isso é o que ocorre em relação às infrações político-
administrativas (às vezes chamadas impropriamente de “crimes de
responsabilidade”) e às contempladas na Lei de improbidade
administrativa, que configuram matéria de Direito sancionador, não de
Direito penal. Impor duas sanções (ou seja: fazer incidir dois regramentos
jurídicos) da mesma natureza, com idênticos fundamentos, significa
patente infringência do ne bis in idem.

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OSório, Fábio Medina. Improbidade administrativa: observações sobre a

lei n. 8.429/92. 2. Ed. Porto Alegre: Síntese, 1998.

Pazzaglini Filho, Marino; Rosa, Márcio Fernando Elias; Fazzio Júnior,

Waldo. Probidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do
patrimônio público. 3. Ed. São Paulo: Atlas, 1998.
SILVA SÁNCHEZ, Jesús-María. La expansión del Derecho penal: aspectos
de la política criminal en las sociedades postindustriales. Madrid:
Cuadernos Civitas, 1999.

[1] GOMES, Luiz Flávio; bianchini, Alice. DAHER, Flávio. Curso de Direito
Penal: parte geral, 2. Ed. V. 1. Salvador: Juspodivm, 2016.

[2] Cf. SILVA SÁNCHEZ, Jesús-María. La expansión del Derecho penal:

aspectos de la política criminal en las sociedades postindustriales. Madrid:
Cuadernos Civitas, 1999. Essa obra foi traduzida por Luiz Otavio de
Oliveira Rocha (A expansão do Direito penal. São Paulo: RT, 2002).

[3] Cf. JAKOBS, Günther; CANCIO MELIÁ, Manuel. Derecho penal del
enemigo. Madrid: Thompson-Civitas, 2003.

[4] Cf. HASSEMER, Winfried. Três temas de Direito penal. Porto Alegre:
Fundação Escola Superior do Ministério Público, 1993, p. 95 e ss.

[5]CPP, Art.599. Transitada em julgado a sentença condenatória, a multa

será considerada dívida de valor, aplicando-se-lhes as normas da legislação
relativa à dívida ativa da Fazenda Pública, inclusive no que concerne às
causas interruptivas e suspensivas da prescrição.

[6] Cf. OSÓRIO, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador. São

Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 146.

[7] Cf. COSTA, José Armando da. Contorno jurídico da improbidade

administrativa. 2. Ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2002, p. 23-24.

[8] Art. 482. Constituem justa causa para rescisão do contrato de trabalho
pelo empregador: a) ato de improbidade;

[9] No período republicano, em relação à matéria infraconstitucional, foi a

Lei300 de 1889 que primeiro utilizou a expressão. Cf. BROSSARD, Paulo
apud GARCIA, Mônica Nicida. Responsabilidade do agente público. Belo
Horizonte: Fórum, 2004, p. 172-173.

[10] Na ADI n. 1628 foi objeto de questionamento a constitucionalidade

da expressão “e julgar”, constante do inciso XX do art.400, tendo sido
suspensa tal expressão em decisão de mérito ocorrida em 10.08.06.

[11] A expressão “depois de declarada, por aquela, pelo voto de dois terços
de seus membros, a procedência da acusação” está sendo questionada no
STF, por meio da ADI 1634-2-SC. A liminar foi indeferida em 17.09.97. Na
data de 10.08.06, após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), que
julgava, em parte, prejudicada a ação e, no mais, julgava-a procedente,
pediu vista dos autos o Ministro Carlos Britto.

[12] Havia também, na redação original, o inciso II, que determinava uma
outra forma de suspensão: “nos crimes de responsabilidade, após a
instauração do processo pela Assembléia Legislativa” (grifou-se). Tal
dispositivo teve sua eficácia suspensa em decisão de mérito ocorrida na ADI
1628, cujo julgamento se deu em 10.08.06.

[13] CHAVES, Raul. Crimes de responsabilidade. Bahia: Artes Gráficas,

1960, p. 37.

[14] Apud CHAVES, Raul. Crimes de responsabilidade. Bahia: Artes

Gráficas, 1960, p. 37.

[15] COSTA, Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores. 3. Ed. São

Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 36.

[16] BROSSARD, Paulo apud GARCIA, Mônica Nicida. Responsabilidade

do agente público. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2004, p. 65.

[17] CHAVES, Raul. Crimes de responsabilidade. Bahia: Artes Gráficas,

1960, p. 13.

[18] CHAVES, Raul. Crimes de responsabilidade. Bahia: Artes Gráficas,

1960, p. 12.

[19] BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 57.

[20] BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 70.

[21] BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 58.

[22] COSTA, Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores. 3. Ed. São

Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 37.

[23] CASTRO, José Nilo de. Direito Municipal positivo. 5. Ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2001, p. 505.

[24] CRETELLA JÚNIOR, José. Do impeachment no Direito brasileiro.

São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 43.

[25] MEIRELLES, Helly Lopes. Direito municipal brasileiro. 10. Ed. São
Paulo: Malheiros, 1998, p. 597.

[26] MEIRELLES, Helly Lopes. Direito municipal brasileiro. 10. Ed. São
Paulo: Malheiros, 1998, p. 606-7.

[27] OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má

gestão pública, corrupção, ineficiência. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, p. 104-105.

[28] Em relação à conduta caracterizadora de improbidade administrativa,

todas as Constituições brasileiras previram-na como crime de
responsabilidade quando praticada pelo Presidente da República.

[29] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. Ed.

São Paulo: Malheiros, 2007, p. 76-77.

[30] GARCIA, Mônica Nicida. Responsabilidade do agente público. Belo

Horizonte: Editora Fórum, 2004, p. 31.

[31] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.

17. Ed. São Paulo: Malheiros, p. 230.
[32] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
17. Ed. São Paulo: Malheiros, p. 231.

[33] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. Ed.

São Paulo: Malheiros, 2007, p. 77.

[34] GARCIA, Mônica Nicida. Responsabilidade do agente público. Belo

Horizonte: Editora Fórum, 2004, p. 33.

[35] GARCIA, Mônica Nicida. Responsabilidade do agente público. Belo

Horizonte: Editora Fórum, 2004, p. 33.

[36] Cf. BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p.

21.

[37] Em se tratando de Governador do Distrito Federal e seus Secretários,

aplica-se a Lei7.1066/83. Merece destaque o fato de que a Lei 1.079/50
prevê infrações político-administrativas não só para o Presidente da
República e seus Ministros de Estados. Há normas dirigidas, também, para:
Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador Geral da República;
Procuradores-Gerais do Trabalho, Eleitoral e Militar, aos Procuradores-
Gerais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, aos Procuradores-
Gerais dos Estados e do Distrito Federal, e membros do Ministério Público
da União e dos Estados; Advogado-Geral da União Advocacia-Geral da
União, bem como membros das Procuradorias dos Estados e do Distrito
Federal, quando no exercício de função de chefia das unidades regionais ou
locais das respectivas instituições; Presidentes, e respectivos substitutos
quando no exercício da Presidência, dos Tribunais Superiores, dos
Tribunais de Contas, dos Tribunais Regionais Federais, do Trabalho e
Eleitorais, dos Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados e do Distrito
Federal, Juízes Diretores de Foro ou função equivalente no primeiro grau
de jurisdição.

[38] Ruy Cirne Lima apud BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo:
Saraiva, 1992, p. 130.

[39] BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 126.

[40] BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 127.

[41] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 10. Ed. São
Paulo: Malheiros, 1998, p. 610.

[42] MAXIMILIANO, Carlos apud CRETELLA JÚNIOR, José. Do

impeachment no Direito brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 2.

[43] No sentido de que as sanções previstas no art.122 da lei de

improbidade não necessitam ser aplicadas cumulativamente, tem-se,
dentre outros, o entendimento de: Fábio Medina Ozório (Improbidade
administrativa: observações sobre a lei n. 8.429/92. 2. Ed. Porto Alegre:
Síntese, 1998); Paulo Henrique Dos Santos Lucon (Litisconsórcio
necessário e eficácia da sentença na lei de improbidade administrativa.
Improbidade administrativa: questões polêmicas e atuais. São Paulo:
Malheiros, 2001); Marcelo Figueiredo (Probidade administrativa:
comentários à lei n. 8.429/92 e legislação complementar. 3. Ed. São Paulo:
Malheiros, 1998; 4. Ed. 2000, p. 114/115); Marino Pazzaglini Filho, Márcio
Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior (Probidade administrativa:
aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. 3. Ed. São Paulo: Atlas,
1998).

[44] BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 131.

[45] BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 133.

[46] Apud BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p.

79.

[47] BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 142.

[48] BROSSARD, Paulo. O impeachment. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 139.

(grifou-se)

[49] Art.39-AA. Constituem, também, crimes de responsabilidade do

Presidente do Supremo Tribunal Federal ou de seu substituto quando no
exercício da Presidência, as condutas previstas no art.100 desta Lei, quando
por eles ordenadas ou praticadas. (Incluído pela Lei nº 10.028, de
19.10.2000). Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se aos
Presidentes, e respectivos substitutos quando no exercício da Presidência,
dos Tribunais Superiores, dos Tribunais de Contas, dos Tribunais Regionais
Federais, do Trabalho e Eleitorais, dos Tribunais de Justiça e de Alçada dos
Estados e do Distrito Federal, e aos Juízes Diretores de Foro ou função
equivalente no primeiro grau de jurisdição. (Incluído pela Lei nº 10.028, de
19.10.2000).

[50] Art.40-AA. Constituem, também, crimes de responsabilidade do

Procurador-Geral da República, ou de seu substituto quando no exercício
da chefia do Ministério Público da União, as condutas previstas no art.100
desta Lei, quando por eles ordenadas ou praticadas. (Incluído pela Lei nº
10.028, de 19.10.2000). Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se:
(Incluído pela Lei nº 10.028, de 19.10.2000). I – ao Advogado-Geral da
União; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 19.10.2000). II – aos Procuradores-
Gerais do Trabalho, Eleitoral e Militar, aos Procuradores-Gerais de Justiça
dos Estados e do Distrito Federal, aos Procuradores-Gerais dos Estados e
do Distrito Federal, e aos membros do Ministério Público da União e dos
Estados, da Advocacia-Geral da União, das Procuradorias dos Estados e do
Distrito Federal, quando no exercício de função de chefia das unidades
regionais ou locais das respectivas instituições. (Incluído pela Lei nº
10.028, de 19.10.2000)

[51] Não participaram da votação, quanto ao mérito, a senhora Ministra

Cármen Lúcia, e os Senhores Ministros Ricardo Lewandowski, Eros Grau e
Carlos Britto, por sucederem Ministros que já haviam se manifestado
anteriormente na Reclamação.

[52] Art.144,§ 3ºº Atendidos os requisitos da representação, a autoridade

determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de
servidores federais, será processada na forma prevista nos arts.1488 a1822
da Lei n.8.1122, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor
militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.

[53] “A Secretaria de Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ)

oferece todo mês novos temas na Pesquisa Pronta, ferramenta de consulta
jurisprudencial. As teses são selecionadas por relevância jurídica e
divididas por ramos do direito para facilitar o trabalho de advogados e de
 todos os interessados em conhecer os entendimentos pacificados no âmbito
do STJ. Os temas mais atuais podem ser acessados no link Assuntos
Recentes, na página inicial da Pesquisa Pronta, e também podem ser
encontrados no ramo de direito correspondente. A Pesquisa Pronta está
permanentemente disponível no portal do STJ. Basta acessar
Jurisprudência > Pesquisa Pronta, na página inicial do site, no menu
principal de navegação.” Disponível em:
http://www.stj.jus.br/sites/STJ/default/pt_BR/Comunica%C3%A7%C3%
A3o/Not%C3%ADcias/Not%C3%ADcias/STJ-firma-entendimento-sobre-
lei-de-improbidade-para-agentes-pol%C3%ADticos,-como-prefeitos, 28
mar. 2016. Acesso em: 31 mar. 2016.

[54] Disponível em:

http://www.stj.jus.br/sites/STJ/default/pt_BR/Comunica%C3%A7%C3%
A3o/Not%C3%ADcias/Not%C3%ADcias/STJ-firma-entendimento-sobre-
lei-de-improbidade-para-agentes-pol%C3%ADticos,-como-prefeitos>, 28
mar. 2016. Acesso em: 31 mar. 2016.

[55] OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má

gestão pública, corrupção, ineficiência. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, p. 105.

[56] OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má

gestão pública, corrupção, ineficiência. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, p. 106-107.

[57] OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má

gestão pública, corrupção, ineficiência. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, p. 106-107.

Disponível em: https://professoraalice.jusbrasil.com.br/artigos/121814443/agentes-politicos-estao-

sujeitos-a-lei-de-improbidade-administrativa

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