Introdução

Assumir funções administrativas significa simplesmente providenciar às necessidades de ordem

pública e assegurar o funcionamento de alguns serviços públicos para satisfação do interesse
geral e a gestão dos assuntos de interesse público. No que diz respeito às referidas funções, pode-
se distinguir entre as funções que são exercidas diretamente a favor da comunidade (polícia,
justiça, ação social. etc.); e as que são direcionadas e originadas pelo uso interno da própria
Administração (gestão do pessoal, compras, contabilidade, etc.). As primeiras dizem-se funções
administrativas principais e as segundas auxiliares.

De modo geral, um Estado pode desempenhar essas funções sem confiá-las a um poder jurídico
especial, elas se desempenham, então, sob o controlo do poder jurídico ordinário que é do
judicial. O Reino Unido é o tipo mais acabado desses Estados sem regime administrativo. Com
efeito, existem serviços administrativos pouco centralizados, em que todos os agentes da
Administração Pública são sujeitos ao controlo dos tribunais comuns e às leis ordinárias como
qualquer cidadão e só eles atuam em relação com os particulares com prévia intervenção do
Poder judicial. Nesta perspetiva, o direito é "um", no sentido de que, em princípio são as mesmas
regras que regem todas as relações jurídicas dentro de um mesmo Estado, qualquer que seja a
natureza dessas relações jurídicas. Para ser mais rigoroso, isto não quer dizer que não existe um
Direito Administrativo nos países anglo-saxónicos. Em bom rigor, em todos os Estados,
quaisquer que sejam, existe necessariamente, do ponto de vista material, um conjunto de regras
que se chama Direito Administrativo, que rege a organização e as competências das autoridades
administrativas e define os direitos e as garantias dos administrados quando eles sofrem um
prejuízo em relação às essas autoridades. As diferenças entre o regime administrativo de tipo
francês e o regime anglo-americano residem menos nas realidades do que nas formulações que
lhe exprimem.

FRANCIS-PAUL BÉNOIT demonstrou perfeitamente que as diferenças consistem no que as

regras administrativas específicas, apesar do seu número e importância, são apresentadas como
sendo um carácter excecional e derrogatório do direito comum que seria o direito privado; e que
este, apesar de que ele regula muito pouco a atividade da Administração Pública, é apresentado
como o direito comum da sua ação. Pois, trata-se, antes de tudo, de uma questão de hábito face
às necessidades e inevitáveis regras administrativas específicas.
1.1. O privilégio de execução previa

O privilégio de execução prévia é definido pela alínea g) do Artigo 1 do Decreto n.° 30/2001, de
15 de outubro como poder ou capacidade legal de executar actos administrativos definitivos e
executórios, antes da decisão jurisdicional sobre o recurso interpostos pelos interessados. Este
privilégio constitui, de acordo com a alínea a) do Artigo 16 do referido Decreto uma garantia da
Administração Pública; como estabeleceu a Primeira Secção no Acórdão WACKENHUT
MOÇAMBIQUE, LIMITADA, de 30 de Outubro de 200752, os principais atributos que
caracterizam o acto administrativo são: “... a imperatividade, que consiste na prerrogativa que
tem a Administração Pública de fazer valer a sua autoridade, tornando obrigatório o conteúdo do
seu acto para todos aqueles a quem mesmo se dirige, os que têm de o acatar, no caso dos
particulares; e a exigibilidade/autoexecutoriedade, em virtude dos quais, em face do não
acatamento ou incumprimento da decisão.

O privilégio da execução prévia resulta da possibilidade que a Administração tem de tomar

decisões executórias, isto é, a Administração é dispensada, para realizar os seus direitos, do
prévio recurso a um tribunal. Por outras palavras, o privilégio da execução prévia significa que o
ato é revestido de uma presunção de legalidade que obriga o seu destinatário a executá-lo antes
de qualquer contestação53. Esta situação atribui à Administração, pelo menos, duas vantagens.
Primeiro, no âmbito do processo administrativo contencioso, o recurso contencioso não tem
efeito suspensivo da eficácia da decisão impugnada, isto é, o facto de que o particular recorre do
acto administrativo não impede este de ser executado e a Administração poderá executar este
acto apesar de ter um recurso deste pendente perante o juiz. Segundo, no caso em que um
particular contesta as pretensões da Administração, é ele que deverá recorrer ao juiz; por outras
palavras, como esclarece ANDRÉ DE LAUBADÉRE, “... com o privilégio de execução prévia, a
Administração constrange o administrado a tomar no processo a posição desfavorável de
recorrente”. Assim, a posição da Administração é bastante vantajosa porque, perante o juiz, é o
recorrente que deverá provar a ilegalidade da decisão recorrida. O particular estará, pois, numa
situação desfavorável em relação à Administração.

É importante realçar que esta prerrogativa de execução prévia está sujeita a uma obrigação: a
Administração não pode renunciar neste privilégio. Com efeito, as prerrogativas da
Administração Pública não lhes são atribuídas nem no seu próprio interesse, e nem no interesse
dos funcionários, mas, pelo contrário, pela prossecução do interesse geral. Assim, a
Administração não pode renunciar ao privilégio de execução prévia, mesmo se desejá-lo.

Foi com a revolução liberal Francesa de 1789, que deu origem ao sistema administrativo tipo
executório, que se contrapõem ao sistema administrativo judiciário, sistema este que predomina
uma só lei, a “common law”, segunda a qual todos são iguais perante a lei, ninguém está acima
da lei, regendo-se pelos designados Tribunais Comuns.

Foi em França que foi feita uma interpretação peculiar do princípio da separação de poderes,
segunda a qual, como diz o outro, à chacun son dû, se a Administração não pode se intrometer
nos assuntos da Justiça, então a Justiça, não pode se intrometer nos assuntos da Administração.
Nasceu assim o Direito Administrativo, e consequentemente uma administração agressiva,
capaz, com os aptidões e faculdades necessárias para acompanhar as suas visões, utilizando os
meios necessários para a prossecução dos seus fins.

A administração tipo executório tem uma forma de actuação heterogénea quando comparada
com a forma de agir da administração no sistema administrativo tipo judiciário, que por sua vez
ao meu ver representa uma administração “mole”, uma administração emancipada.

O privilégio de execução prévia é uma das faculdades provenientes do sistema administrativo

tipo executório. O privilégio de execução prévia não deve ser confundido com a executoriedade,
pois o privilégio de execução prévia trata-se apenas de um dos vários princípios que englobam a
executoriedade que por sua vez é uma característica do acto administrativo.

É graças à executoriedade que, a execução coerciva e imediata é possível independentemente de

sentença judicial.

A faculdade de execução previa permite a administração fazer os seus direitos prevalecer e só

então, caso um particular tenha sido prejudicado pela actuação da administração, é que pode
recorrer aos Tribunais administrativos que por sua vez deliberara sobre a matéria.

O CPA de 1991 permite que as decisões da Administração Pública sejam executórias, dispondo
de meios coativos para impor as suas próprias decisões, perante os particulares, caso necessário,
sem ter que recorrer aos Tribunais com o intuito de legitimar a sua atuação.
Ora com reforma de 2015, foram introduzidas novas alterações ao CPA, aprovado pelo DL
4/2015 de 7 de janeiro.

Em consequência do novo regime legal, a Administração perde o poder de autotutela executiva,

permanecendo aa faculdade da execução coerciva dos actos por parte da Administração Pública,
em situações de necessidade pública de caracter urgente, com a devida fundamentação, e
também segundo as formas e termos expressamente previstos na lei.

Fora os casos referidos no parágrafo anterior, é necessária uma decisão judicial quanto aos actos
da administração que carecem de execução coerciva para que estes possam ser executados
previsto no A.183 do CPA (Execução pela via Jurisdicional)

Verificando-se uma aproximação entre os sistemas administrativos tipo judiciário e tipo

executório, sistemas estes que sofreram uma mutação conjunta ao longo do tempo até ao
presente dia.

Contudo segundo o A.8 N2 do DL4/2015 de 7 de Janeiro o regime referido, só produzirá efeitos

quando seja lançando um diploma autónomo que venha a expor de forma expressa os casos e os
respetivos termos e formas segundo as quais os atos administrativos podem vir a ser impostos de
forma coerciva por parte da Administração Pública, ainda no mesmo preceito é feito uma alusão
que o mesmo deveria ter sido aprovado no decurso dos 60 dias subsequentes a partir do momento
em que entrou em vigor, no entanto, o tempo passa e o vento sopra e aqui estamos nós, ainda não
sucedeu.

Sem o diploma autônomo   não será possível designar todos os casos possíveis em que o ato
administrativo é executório, continuando assim a vigorar o privilégio da execução prévia
previsto no CPA de 1991 no seu A.149 N2.

Os atos administrativos são auto-executáveis. Auto-executório é o ato administrativo que passa a

ter eficácia imediatamente, que obriga por si, independentemente de sentença judicial. A esta
prerrogativa ou privilégio que é a executoriedade deve a Administração a faculdade de colocar-
se e m situação de vantagem diante do particular na prossecução do interesse público. A posição
da Administração é um a posição vertical ao contrário da posição nivelada ou horizontal que u m
particular assume diante de outro particular. Pela auto-executoriedade, o ato adquire força motriz
especial que o impõe diante do particular, independentemente de nova definição de direitos. A s
decisões administrativas, que expressam a vontade do poder público, traduzida e m atos
administrativos, entram e m ação, produzem efeitos imediatos, unilateralmente, sem a consulta
ao particular ou ao título expedido por autoridade judiciária.

A faculdade de exigir coativamente a observância dos próprios atos deriva do conceito de

potestade pública, sendo-lhe inerente. Se m tal prerrogativa, o interesse público ficaria
equiparado e, por vezes, preterido diante do interesse privado, ao mesmo tempo e m que a
vontade do Estado seria inoperante e inócua.

O caráter público de potestas administrativa matiza o ato executório, dando-lhe força necessária
para atuar, realizando aspiração de parte considerável da coletividade, da qual o Estado é
intérprete e guardião.

No extraordinário campo do poder de polícia, explicitado nos diversos ramos e m que se

desdobra a polícia administrativa, a auto-executoriedade aparece com toda sua força, legitimando
as providências rápidas do Poder Executivo, quando edita atos administrativos e imediatamente
os faz atuar no mundo jurídico. Sob a forma de princípio, o privilégio do preliminar ou da auto-
executoriedade do ato administrativo assim se expressa: O ato administrativo entra e m
execução, assim que editado pela autoridade competente, sem a necessidade do respetivo título
hábil prévio, expedido pelo Poder Judiciário.