ATOS ADMINISTRATIVOS

1. FATOS DA ADMINISTRAÇÃO

fato está condicionado a acontecimentos naturais independentes da

interferência do homem

Caso os efeitos jurídicos sejam produzidos na área do direito

administrativo, tratar-se-á de um fato administrativo, como
no caso da morte de um servidor público (que gera a vacância
do cargo anteriormente ocupado por ele), ou do simples
decurso do tempo (que gera a prescrição administrativa)

Contudo, quando a ocorrência de um fato não produzir

nenhum efeito jurídico ligado ao direito administrativo,
estaremos diante de um fato da Administração

2. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO

O termo atos da Administração, por sua vez, representa o

gênero composto por todos os atos praticados no exercício da
função administrativa.
2.1os atos de direito privado – a exemplo das doações,
permutas, locações e compra e venda
2.2 os atos materiais da Administração – quando não
há manifestação de vontade, mas apenas atividades de
execução, como a apreensão de mercadorias, a
demolição de uma edificação, a realização de um
serviço, a pavimentação de uma rua
2.3 os atos políticos ou de governo – editados em
obediência direta à Constituição
2.4 os atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor –
não expressam vontade, portanto não produzem efeitos
jurídicos, como atestados, certidões, pareceres, votos
2.5atos políticos ou de governo – editados em
obediência direta à Constituição
2.6 contratos
2.7atos normativos – abrangendo decretos, portarias,
resoluções, regimentos, de efeitos gerais e abstratos.
 2.8 Atos administrativos

declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como,

por exemplo, um concessionário de serviço público), no
exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante
providências jurídicas complementares da lei a título de lhe
dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por
órgão jurisdicional. Celso Antônio Bandeira de Mello

declaração do Estado ou de quem o represente, que produz

efeitos jurídicos imediatos, com observânciada lei, sob o
regime jurídico de direito público e sujeita ao controle pelo
Poder Judiciário. Maria Sylvia Zanella Di Pietro

2.8.1 ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Atributos são características que diferenciam os atos

administrativos dos demais atos e são essenciais para a
identificação do regime jurídico a ser aplicado.

2.8.1.1 Presunção de legitimidade e veracidade

Presunção de legitimidade é a presunção de que os atos

praticados pela Administração Pública, até prova em
contrário, são emitidos em conformidade com a lei. Já
presunção de veracidade se diz a respeito dos fatos, em que
se presume que os fatos alegados pela Administração são
verdadeiros.

2.8.1.2 Imperatividade

é a qualidade pela qual os atos administrativos se impõem a

terceiros, independemente de sua concordância - decorre do
"poder extroverso" que permite ao Poder Público editar
provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito
emitente, ou seja, que interferem na esfera jurídica de outras
pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações

2.8.1.3 Executoriedade

é a qualidade pela qual o Poder Público pode compelir

materialmente o administrado, sem precisão de buscar
previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigação
que impôs e exigiu
2.8.1.4 Tipicidade

A tipicidade é atributo do ato administrativo que determina

que o ato deve corresponder a uma das figuras definidas
previamente pela lei, como aptas a produzir determinados
resultados, sendo corolário, portanto, do princípio da
legalidade.

2.8.2 ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

2.8.2.1 Competência É o poder que decorre da lei conferida ao agente

administrativo para o desempenho regular de suas atribuições

Apenas com relação à competência é preferível fazer

referência ao sujeito, já que a competência é apenas um dos
atributos que ele deve ter para validade do ato; além de
competente, deve ser capaz, nos termos do Código Civil.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro

2.8.2.2 Forma

requisito vinculado para a edição, modificação e desfazimento

do ato administrativo – pode ser definida como o
revestimento material exteriorizador do ato. Em princípio,
todo ato administrativo é formal e, normalmente, na forma
escrita; todavia, existem atos que se manifestam sob as
formas de ordens verbais (nos casos das instruções de
superior a inferior hierárquico) e sinais convencionais (como
ocorre no trânsito e nas abordagens policiais MEIRELLES

2.8.2.3 Objeto

é o conteúdo do ato administrativo, por meio do qual a

Administração Pública cria, modifica ou comprova
determinadas relações jurídicas que digam respeito a
pessoas, coisas ou atividades sujeitas à tutela do Poder
PúblicoMEIRELLES

2.8.2.4 Finalidade

Outro requisito necessário ao ato administrativo é a finalidade,

ou seja, o objetivo de interesse público a atingir. Não se
compreende ato administrativo sem fim público. A finalidade é,
assim, elemento vinculado de todo ato administrativo –
discricionário ou regrado – porque o Direito Positivo não admite
ato administrativo sem finalidade pública ou desviado de sua
finalidade específica. MEIRELLES
2.8.2.5 Motivo o pressuposto de fato, as circunstâncias objetivas que
autorizam a prática do ato

Pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao

ato administrativo. Pressuposto de direito é o dispositivo legal
em que se baseia o ato. Pressuposto de fato, como o próprio
nome indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de
acontecimentos, de situações que levam a Administração a
praticar o ato. Di Pietro

Não se confundem motivo e motivação do ato. Motivação é a

exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito,
de que os pressupostos de fato realmente existiram. Para
punir, a Administração deve demonstrar a prática da infração.
A motivação diz respeito às formalidades do ato, que integram
o próprio ato, vindo sob a forma de "consideranda"; outras
vezes, está contida em parecer, laudo, relatório, emitido pelo
próprio órgão expedidor do ato ou por outro órgão, técnico ou
jurídico, hipótese em que o ato faz remissão a esses atos
precedentes. O importante é que o ato possa ter a sua
legalidade comprovada. Di Pietro

Teoria dos motivos determinantes

De acordo com esta teoria, os motivos que determinaram a

vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à
sua decisão, integram a validade do ato. Sendo assim, a
invocação de “motivos de fato” falsos, inexistentes ou
incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando,
conforme já se disse, a lei não haja estabelecido,
antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato.
Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou,
ainda quando a lei não haja expressamente imposto a
obrigação de enunciá-los, o ato só será válido se estes
realmente ocorreram e o justificavam. Celso Antônio
Bandeira de Mello

2.8.3 MÉRITO ADMINISTRATIVO (DISCRICIONARIEDADE E

VINCULAÇÃO)

mérito administrativo corresponde a avaliação da

conveniência e da oportunidade relativas ao motivo e ao
objeto, inspiradoras da prática do ato discricionário. Registre-
se que não pode o agente proceder a qualquer avaliação
quanto aos demais elementos do ato – a competência, a
finalidade e a forma, estes vinculados em qualquer hipótese.
Mas lhe é lícito valorar os fatores que integram o motivo e que
constituem o objeto, com a condição, é claro, de se preordenar
o ato ao interesse público..
 A vinculação existirá quando uma lei, ao regular determinada
situação, antecipar (ou estabelecer) de maneira rigorosamente
objetiva os requisitos necessários para a edição de um ato
administrativo perfeito. Assim, sempre que a situação
hipotética regulada pela lei ocorrer, a Administração Pública
(ou quem lhe faça as vezes) deverá atuar concretamente,
através de um ato administrativo que será vinculado. Celso
Antônio Bandeira de Mello

Discricionariedade, portanto, é a margem de liberdade que

remanesça ao administrador para eleger, segundo critérios
consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois
comportamentos cabíveis, perante cada caso concreto, a fim de
cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à
satisfação da finalidade legal, quando, por força da fluidez
das expressões da lei ou da liberdade conferida no
mandamento, dela não se possa extrair objetivamente, uma
solução unívoca para a situação vertente. Celso Antônio
Bandeira de Mello

2.8.4 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

2.8.4.1 Quanto ao destinatário:

Gerais – destinado à coletividade, por isso não pode ser

impugnado por particular.
Individuais – destinado a pessoa certa, situação jurídica
individual.

2.8.4.2 Quanto ao alcance:

Interno – praticado internamente na Administração Pública,

para seus órgãos e agentes.
Externo – praticado externamente pela Administração Pública,
para administrados e contratados. É obrigatório após
publicação.

2.8.4.3 Quanto ao objeto:

De império – praticado mediante a supremacia que prevalece

em relação ao particular. Ele é superior, sendo obrigatório seu
cumprimento.
De gestão – praticado em igualdade de condição com o
particular, pois são para sua organização, regido pelo Código
Civil.
De expediente – atos de rotina administrativa, para dar
andamento a processos.
2.8.4.4 quanto a situação jurídica:

Atos constitutivos são aqueles que criam uma nova situação

jurídica para o destinatário, ou que modificam ou extinguem a
situação já existente. Ex: permissão, autorização, nomeação,
revogação.

Atos declaratórios são aqueles que apenas reconhecem um

direito ou situação já existente, antes do ato.Ex: admissão,
licença, homologação, anulação.

Atos enunciativos são os que apenas atestam ou reconhecem

determinada situação de fato ou de direito. Encerram juízo,
conhecimento ou opinião, e não manifestação de vontade
produtora de efeitos jurídicos, motivo pelo qual alguns autores
os classificariam como meros atos administrativos. Ex:
certidões, atestados, pareceres, vistos.

2.8.4.5 Quanto a formação (processo de elaboração):

Atos simples são os que decorrem da manifestação de

vontade de um único órgão, que pode ser simples ou colegiado.
Ex: nomeação de ministro pelo Presidente da República.
Atos complexos são aqueles resultantes da conjugação de
vontades de mais de um órgão, que se fundem para formar um
ato único. Ex. decreto emanado Chefe do Executivo e
referendado pelo Ministro de Estado.
Atos compostos são os que resultam da vontade de um único
órgão mas, para se tornar eficaz, depende da verificação por
parte de outro. Assim há dois atos, um principal e um
acessório. O acessório pode ser pressuposto ou complementar
do principal. Ex: atos que dependam de homologação, visto,
aprovação.

2.8.5 Espécies de Ato Administrativo

2.8.5.1 Atos Normativos

são aqueles que contém um comando geral do Executivo,

visando à correta aplicação da lei; o objetivo imediato é
explicitar a norma legal a ser observada pela Administração e
pelos administrados, estabelecendo regras gerais e abstratas
de conduta. Têm a mesma normatividade da lei e a ela se
equiparam para fins de controle judicial; quando
individualizam situações e impõe encargos específicos a
administrados, podem ser atacados e invalidados direta e
imediatamente por via judicial comum, ou por mandado de
segurança.
Decretos: são atos administrativos da competência exclusiva
dos Chefes do Executivo, destinados a prover situações gerais
ou individuais, previstas de modo expresso, explícito ou
implícito, pela legislação. Como ato administrativo, está
sempre em situação inferior a lei, e por isso, não a pode
contrariar. Pode conter regras gerais e abstratas que se
dirigem a todas as pessoas que se encontrem na mesma
situação (decreto geral ou normativo) ou pode dirigir-se a
uma pessoa ou grupo de pessoas determinadas,
constituindo-se, assim, num decreto de efeito concreto.
Há duas modalidades de decreto geral: o independente ou
autônomo (dispõe sobre matéria não regulada
especificamente em lei) e o regulamentar ou de execução (visa
a explicar a lei e facilitar sua execução). Ressalte-se que, a
partir da CF/88, não mais se admite a edição de decretos
autônomos, salvo nas hipóteses previstas no art. 84, VI, da
Carta Magna.
Regulamentos: são atos administrativos, postos em vigência
por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou
prover situações ainda não disciplinadas por lei; têm a
missão de explicá-la (a lei) e de prover sobre minúcias não
abrangidas pela norma geral; como ato inferior à lei, não
pode contrariá-la ou ir além do que ela permite.
Instruções normativas: são atos administrativos expedidos
pelos Ministros de Estado para a execução das leis, decretos
e regulamentos (CF, art.87, § único, II).
Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação
interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de
órgãos colegiados e de corporações legislativas; só se dirigem
aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade
funcional regimentada.
Resoluções: são atos administrativos normativos expedidos
pelas altas autoridades do Executivo (que não o Chefe. Ex:
Secretários de Estado) ou pelos presidentes de tribunais,
órgãos legislativos e colegiados administrativos, para
administrar matéria de sua competência específica. Podem
possuir efeitos gerais ou individuais
Deliberações: são atos administrativos normativos ou
decisórios emanados de órgãos colegiados. Quando
normativas, são atos gerais; quando decisórias, atos
individuais. Devem sempre obediência ao regulamento e ao
regimento que houver para a organização e funcionamento do
colegiado.
2.8.5.2 Atos Ordinatórios

são os que visam a disciplinar o funcionamento da

Administração e a conduta funcional de seus agentes.
Emanam do poder hierárquico; só atuam no âmbito interno
das repartições e só alcançam os servidores hierarquizados à
chefia que os expediu. Dentre os atos ordinatórios merecem
exame:
Instruções: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e
forma de execução de determinado serviço público, expedidas
pelo superior hierárquico com o escopo de orientar os
subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão
afetas e assegurar a unidade de ação no organismo
administrativo.
Circulares: são ordens escritas, de caráter uniforme,
expedidas a determinados funcionários incumbidos de certo
serviço, ou de desempenho de certas atribuições em
circunstâncias especiais.
Avisos: são atos emanados dos Ministros de Estado a
respeito de assuntos afetos aos seus ministérios.
Portarias: são atos administrativos internos pelos quais os
chefes de órgão, repartições ou serviços expedem
determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou
designam servidores para função e cargos secundários.
Ordens de Serviço: são determinações especiais dirigidas
aos responsáveis por obra ou serviços públicos autorizando
seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo,
ou especificações técnicas sobre o modo e forma de sua
realização.
Ofícios: são comunicações escritas que as autoridades fazem
entre si, entre subalternos e superiores e entre
Administração e particulares.
Despachos: podem ser administrativos ou normativos.
a) Administrativos são decisões que as autoridades executivas
proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à
sua apreciação.
b) Normativo é aquele que, embora proferido individualmente,
a autoridade competente determina que se aplique aos casos
idênticos, passando a vigorar como norma interna da
Administração para situações análogas subseqüentes.
2.8.5.3 Atos Negociais

são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da

Administração apta a concretizar determinado negócio
jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas
condições impostas ou consentidas pelo Poder Público;
enquadram-se os seguintes atos administrativos:
Licença: é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo
qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu
todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de
atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados
ao particular. Ex: o exercício de uma profissão, a construção
de um edifício em terreno próprio.
Autorização: é o ato administrativo discricionário e precário
pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a
realização de certa atividade, serviço ou utilização de
determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo
ou predominante interesse, que a lei condiciona à
aquiescência prévia da Administração, tais como o uso
especial de bem público, o porte de arma, etc.
Permissão: é ato administrativo negocial, discricionário e
precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a
execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial
de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas
condições estabelecidas pela Administração.
Aprovação: é o ato administrativo pelo qual o Poder Público
verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou de situações e
realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras
entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e
consente na sua execução ou manutenção.
Admissão: é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder
Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais
pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de
seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no
ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso
de habilitação.
Visto: é o ato pelo qual o Poder Público controla outro ato da
própria Administração ou do administrado, aferindo sua
legitimidade formal pra dar-lhe exeqüibilidade.
Homologação: é ato de controle pelo qual a autoridade
superior examina a legalidade e a conveniência se ato
anterior da própria Administração, de outra entidade, ou de
particular, para dar-lhe eficácia.
Dispensa: é o ato que exime o particular do cumprimento de
 determinada obrigação até então exigida por lei. Ex: a
prestação do serviço militar.
Renúncia: é o ato pelo qual o Poder Público extingue
unilateralmente um crédito ou um direito próprio, liberando
definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração.
Protocolo Administrativo: é o ato pelo qual o Poder Público
acerta com o particular a realização de determinado
empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa
conduta, no interesse recíproco da Administração e do
administrado signatário do instrumento protocolar.
Os atos que acabamos de ver são normalmente seguidos de
atos de Direito Privado que completam o negócio jurídico
pretendido pelo particular e deferido pelo Poder Público. Ex: a
administração licencia uma construção, autoriza a
incorporação de um banco; são atos bifaces.

2.8.5.4 Atos enunciativos

são todos aqueles em que a Administração se limita a

certificar ou atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre
determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado;
dentre os mais comuns estão os seguintes:
Certidões (Administrativas): são cópias ou fotocópias fiéis e
autenticadas de atos ou fatos constantes no processo, livro
ou documento que se encontre nas repartições públicas; o
fornecimento de certidões é obrigação constitucional de toda
repartição pública, desde que requerida pelo interessado;
devem ser expedidas no prazo improrrogável de 15 dias,
contados do registro do pedido. (Lei 9051/95)
Atestados: são atos pelos quais a Administração comprova
um fato ou uma situação de que tenha conhecimento por
seus órgãos competentes.
Pareceres: são manifestações de órgão técnicos sobre
assuntos submetidos à sua consideração; tem caráter
meramente opinativo.
Normativo: é aquele que, ao ser aprovado pela autoridade
competente, é convertido em norma de procedimento interno;
Técnico: é o que provém de órgão ou agente especializado na
matéria, não podendo ser contrariado por leigo ou por
superior hierárquico.
Apostilas: são atos enunciativos ou declaratórios de uma
situação anterior criada por lei.
2.8.5.5 Atos Punitivos:

são os que contêm uma sanção imposta pela Administração

àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou
ordinatórias dos bens e serviços públicos; visam a punir e
reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular
dos servidores ou dos particulares perante a Administração.
Multa: é toda imposição pecuniária a que sujeita o
administrado a título de compensação do dano presumido da
infração; é de natureza objetiva e se torna devida
independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do
infrator.
Interdição de Atividade: é o ato pelo qual a Administração
veda a alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle ou
que incidam sobre seus bens; deve ser precedida de processo
regular e do respectivo auto, que possibilite defesa do
interessado.
Destruição de coisas: é o ato sumário da Administração pelo
qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou
instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou de uso
proibido por lei.

2.8.6 Convalidação

Também denominado saneamento, é o ato administrativo

pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com
efeitos retroativos à data em que foi praticado. A convalidação
só será possível quando os vícios ensejadores da ilegalidade
do ato forem sanáveis e seus efeitos não causarem lesão ao
interesse público ou a terceiros. Nos termos do art. 55 da lei
nº 9.784/99 (que rege o Processo Administrativo Federal),
“em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao
interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração”. Por se tratar de uma faculdade, o ato
de convalidação classifica-se como discricionário.
Quanto à relação entre o elemento viciado e à possibilidade
de convalidação, temos que se o vício estiver presente no
motivo, objeto ou finalidade, não se admite a convalidação.
Quanto à competência, admite-se apenas se não for exclusiva
e, quanto à forma, apenas se não for essencial à validade do
ato. Em resumo, só é admitida a convalidação no caso de
vício de competência (se não exclusiva) ou de forma (se não
essencial); em todos os demais casos, há de ser declarada a
nulidade do ato.
Importante se ressaltar, quanto a atos com vício de objeto (ou
 conteúdo), a existência do instituto da conversão, segundo o
qual tais atos são convertidos em outro, de categoria diversa,
com efeitos retroativos (ex tunc), a fim de se aproveitarem os
efeitos já produzidos. Há a substituição de um ato ilegal por
outro, revestido dos pressupostos legais necessários.

2.8.7 Atos Administrativos Inexistentes, Nulos e Anuláveis

Atos Inexistentes: segundo Celso Antônio Bandeira de

Mello, “consistem em comportamentos que correspondem a
condutas criminosas, portanto fora do possível jurídico e
radicalmente vedadas pelo Direito.” ;
Atos nulos: são os carregados de nulidades absolutas, ou
seja, vícios insanáveis, não passíveis de convalidação;
Atos anuláveis: a contrário senso, são os atos eivados de
nulidades relativas, as quais não obstam sua convalidação.

2.8.8 Invalidação dos Atos Administrativos

2.8.8.1 Revogação

é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz,

realizada pela Administração (somente por ela), por não mais
lhe convir sua existência. Pressupõe, portanto, um ato legal e
perfeito, mas inconveniente ao interesse público. Funda-se
no poder discricionário de que dispõe a Administração para
rever sua atividade interna e encaminhá-la adequadamente à
realização de seus fins específicos. A revogação opera da data
em diante (ex nunc); os efeitos que a precederam, esses
permanecem de pé. Desde que o administrador possa revogar
a ato inconveniente, sua invalidação não obrigará o Poder
Público a indenizar quaisquer prejuízos presentes ou futuros
que a revogação eventualmente ocasione, porque a obrigação
da Administração é apenas a de manter os efeitos passados
do ato revogado.

2.8.8.2 Anulação

é a declaração de invalidade de um ato administrativo

ilegítimo ou ilegal, feita pela própria Administração ou pelo
Poder Judiciário. Desde que reconheça que praticou um ato
contrário ao direito vigente, cumpre-lhe anulá-lo, e quanto
 antes, para restabelecer a legalidade administrativa; se não o
fizer, poderá o interessado pedir ao Judiciário que verifique a
ilegalidade do ato e declare sua invalidade. Os efeitos da
anulação dos atos administrativos retroagem às suas origens
(ex tunc), invalidando as conseqüências passadas, presentes
e futuras do ato anulado. E assim é porque o ato nulo não
gera direitos ou obrigações para as partes. Essa regra,
porém, deve ser atenuada e excepcionada para com os
terceiros de boa-fé alcançados pelos efeitos do ato anulado,
uma vez que estão amparados pela presunção de legitimidade
inerente a toda atividade da Administração Pública.
Importante salientar que, de acordo com o art. 54 da Lei
9784/99, “o direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé”.

2.8.8.3 Cassação

modalidade de anulação do ato administrativo que, embora

legítimo na sua origem e formação, torna-se ilegal na sua
execução. Ocorre principalmente nos atos negociais.

2.8.8.4 Caducidade

extinção de ato administrativo em conseqüência de norma

jurídica superveniente, a qual impede a permanência da
situação anteriormente consentida.