ADMINISTRATIVO

ATOS ADMINISTRATIVOS
 SUMÁRIO

1. Considerações iniciais...................................................................................................................................3
2. Elementos ou requisitos do ato administrativo............................................................................................4
2.1 Competência..............................................................................................................................................5
2.2 Forma.........................................................................................................................................................8
2.3 Motivo......................................................................................................................................................10
2.4 Objeto......................................................................................................................................................12
2.5 Finalidade.................................................................................................................................................13
3. Vinculação x Discricionariedade.................................................................................................................14
4. Atributos (características)..........................................................................................................................17
4.1 Presunção de legitimidade.......................................................................................................................17
4.2 Autoexecutoriedade.................................................................................................................................18
4.3 Imperativo................................................................................................................................................19
4.4 Tipicidade.................................................................................................................................................19
5. Classificação...............................................................................................................................................19
5.1 Quanto aos destinatários.........................................................................................................................19
5.2 Quanto ao alcance....................................................................................................................................20
5.3 Quanto ao grau de liberdade....................................................................................................................20
5.4 Quanto à formação..................................................................................................................................20
6. Modalidades ou classificação quanto aos efeitos.......................................................................................24
7. Validade/efeitos dos atos...........................................................................................................................25
8. Efeitos........................................................................................................................................................26
9. Extinção do ato administrativo...................................................................................................................27
DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO..................................................................................................33
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA...............................................................................................................................33
 ATUALIZADO EM 27/03/20211

ATOS ADMINISTRATIVOS

1. Considerações iniciais

Fato jurídico é uma ocorrência que interessa ao Direito, ou seja, que tenha relevância jurídica. O fato
jurídico lato sensu pode ser natural, denominado fato jurídico stricto sensu. Esse pode ser um fato ordinário
ou extraordinário. Pode o fato ser ainda humano, surgindo o conceito de fato jurígeno. FÓRMULA. Fato
jurídico = Fato + Direito.

Se atingir dentro do mundo jurídico, especificamente, a fatia do direito administrativo, será fato
administrativo. Ex.: morte – abertura da sucessão. É um fato jurídico. Ex.: morte de servidos público –
vacância. É fato jurídico administrativo. Fato é diferente de ato.

Ato é uma manifestação de vontade. Trata-se de um fato jurídico com elemento volitivo e conteúdo
lícito. Se a manifestação de vontade atingir a órbita do direito, será ato jurídico. Se atingir a fatia do direito
administrativo – ato administrativo. O silêncio é considerado fato jurídico administrativo – não há
manifestação de vontade, mas pode produzir efeitos.

*Há quem entenda que os atos ilícitos não são jurídicos, por serem contra o direito. Essa é a posição
de Flávio Tartuce e Rodolfo Pamplona Filho. Todavia, a questão não é pacífica, pois doutrinadores como
Pontes de Miranda sustentam que o ato ilícito também é ato jurídico.

ATOS ADMINISTRATIVOS são espécies do gênero “atos jurídicos”, porque são manifestações
humanas, voluntárias, unilaterais e destinadas diretamente à produção de efeitos jurídicos. O que os
peculiariza no âmbito do gênero “atos jurídicos” é o fato de serem manifestações ou declarações da
administração pública, agindo nesta qualidade, ou de particulares investidos em funções públicas, que estejam

1
As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um canal aberto de
diálogo (setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas, sugestões e equívocos,
porventura identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o e-mail enviado contenha o título do
material e o número da página para melhor identificação do assunto tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas
jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos
eventos anteriormente citados.
exercendo prerrogativas públicas. O fato de serem praticados no exercício de atribuições públicas faz com que
sejam os atos administrativos submetidos a regime de direito público.

1. É a manifestação de vontade do Estado ou de quem o represente. Ex.: concessionária.

2. Vai criar, modificar ou extinguir direitos, tendo por objetivo satisfazer o interesse público.
3. Regime jurídico público.
4. É complementar e inferior à lei.
5. Sujeito a controle de legalidade.

#ATENÇÃO: Ato da administração.

A doutrina costuma utilizar a expressão “ATOS DA ADMINISTRAÇÃO” para se referir aos atos que a
administração pública pratica quando está despida de prerrogativas públicas, quando está atuando em
igualdade jurídica com os particulares, o que decorre, por exemplo, quando ela atua como agente econômico.
Os “atos da administração” são regidos predominantemente pelo direito privado.

*#OUSESABER: Qual a diferença entre ato administrativo, ato político e ato de gestão?
Os atos administrativos caracterizam-se como manifestações unilaterais do Estado ou de quem lhe faça as
vezes, sob o regime jurídico de direito público, voltado à produção de efeitos jurídicos (criativos, modificativos
ou extintivos), sendo tais atos passíveis de controle pelo Poder Judiciário. Os atos praticados pela
Administração Pública podem ser atos administrativos, atos políticos ou atos de gestão. Os primeiros, já
conceituados acima, são praticados em fiel observância à lei, estando a ela subordinados, sendo regidos pelo
regime jurídico de direito público.
Os atos políticos são aqueles atos praticados com fundamento direto na Constituição, com alto grau de
discricionariedade, atinentes ao comando da nação, representando muitas vezes opções ideológicas, como,
por exemplo, se dá com o veto de uma lei e a declaração de guerra.
Atos de gestão, por sua vez, são os praticados pela Administração em posição de igualdade com os
particulares, despindo-se, portanto, do poder de império. Podem ser dados como exemplo, a alienação de um
imóvel público inservível, ou a doação sem encargo de determinado bem não destinado às finalidades do
órgão.

2. Elementos ou requisitos do ato administrativo

A doutrina majoritária toma como base a Lei de Ação Popular (4717/65).

#SELIGA: Celso Antônio diz que os elementos do ato não podem ser organizados dessa maneira. Para ele os
atos administrativos contam com duas exigências: elementos existência (condição para existir ato jurídico. Ex.
manifestação de vontade) e pressupostos, que se dividem em pressupostos de existência – conteúdo, forma e
pertinência administrativa – o ato será inexistente se faltar algum (condição para existir ato administrativo e
não apenas jurídicos como eram os elementos. Ex.: ter um assunto de direito adm.) e pressupostos de validade
(condição para sua validade. Ex: formalidade).

*À semelhança do Direito Civil, alguns administrativistas costumam dividir os elementos dos atos
administrativos em essenciais (competência/sujeito, finalidade, forma, motivo e objeto) e acidentais ou
acessórios; os primeiros são necessários à validade do ato e compreendem os cinco elementos já indicados; os
segundos são os que ampliam ou restringem os efeitos jurídicos do ato e compreendem o termo, a condição e
o modo ou encargo. Os elementos acidentais referem-se ao objeto do ato e só podem existir nos atos
discricionários, porque decorrem da vontade das partes (tema cobrado no concurso de Delegado/SP).

Todavia, vamos estudar com base na doutrina majoritária:

2.1 Competência

Alguns autores chamam de sujeito. Chamemos de sujeito competente. O sujeito do ato

administrativo nada mais é que o agente público. Agente público é todo aquele que exerce função pública, de
forma temporária ou permanente, remunerada ou não. Os critérios definidores da competência: matéria;
território; grau hierárquico; tempo (até criar um órgão competente).
 A competência administrativa está prevista na lei ou na CF (princípio da legalidade).
 De exercício obrigatório. É um dever
 Irrenunciável.
 Imodificável
 Não admite transação. Inderrogável – não se transfere por acordo entre as partes.
 Não admite prorrogação, como ocorre no processo civil, em razão do interesse público.
 Imprescritível. Durante dez anos não houve infração funcional, e a autoridade competente não
exercitou sua competência. Ele não deixa de ser competente.
 Delegação e avocação – são excepcionais e motivadas. Art. 11 a 15 da Lei 9784/99. Não pode
ser objeto de delegação: competência exclusiva; decisão de recurso administrativo; competência normativa.
Obs.: delegação/avocação. Delegação: não perde a competência; continua competente de forma concorrente.
Delega para subordinado ou de mesma hierarquia. É temporária, mas por tempo determinado. Agente
delegado responde pelo ato. Avocação: retirar competência dada por lei de subordinado. Temporária e por
tempo determinado. Excepcional e motivada. Ex. avocação de processos administrativos pelo CNJ.

Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como
própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou
territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados
aos respectivos presidentes.

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a
duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição
delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão
editadas pelo delegado.

Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.

#ATENÇÃO - A transferência da execução do serviço público pode ser feita por OUTORGA ou por DELEGAÇÃO.
 OUTORGA: implica na transferência da própria titularidade do serviço.
 Quando, por exemplo, a União cria uma Autarquia e transfere para esta a titularidade de um serviço
público, não transfere apenas a execução. Não pode mais a União retomar esse serviço, a não ser por lei. Faz-
se através de lei e só pode ser retirada através de lei.
Outorga significa, portanto, a transferência da própria titularidade do serviço da pessoa política para a
pessoa administrativa, que desenvolve o serviço em seu próprio nome e não no de quem transferiu. É sempre
feita por lei e somente por outra lei pode ser mudada ou retirada.
 DELEGAÇÃO: implica na mera transferência da execução do serviço. Realiza-se por ato ou contrato
administrativo. São as concessões e permissões do serviço público.

#SELIGA: EXCESSO DE PODER, FUNÇÃO DE FATO E USURPAÇÃO DE FUNÇÃO.

Ocorre EXCESSO DE PODER quando o agente público atua fora ou além de sua esfera de competência,
estabelecida em lei. O excesso de poder é uma das modalidades de “abuso de poder” (a outra modalidade é o
desvio de poder, que corresponde a vício no elemento finalidade dos atos administrativos).
O VÍCIO DE COMPETÊNCIA (excesso e poder), entretanto, nem sempre obriga a anulação do ato. O vício de
competência admite convalidação, salvo se se tratar de competência em razão da matéria ou de competência
exclusiva.
A USURPAÇÃO DE FUNÇÃO é crime, e o usurpador é alguém que não foi por nenhuma forma investido em
cargo, emprego ou função pública; não tem nenhuma espécie de relação jurídica funcional com a
administração.
Diferentemente, ocorre a denominada FUNÇÃO DE FATO quando a pessoa foi investida no cargo, no emprego
público ou na função pública, mas há alguma ilegalidade em sua investidura ou algum impedimento legal para
a prática do ato. Ex. Servidor que continua em exercício após a idade limite para aposentadoria compulsória.
Na hipótese de função de fato, em virtude da “teoria da aparência” (a situação tem aparência de legalidade), o
ato é considerado válido, ou, pelo menos, são considerados válidos os efeitos por ele produzidos ou dele
decorrentes. Na hipótese de usurpação de função, a maioria da doutrina considera o ato inexistente.

*#DEOLHONAJURIS:
CTB pode exigir a quitação do pagamento dos tributos, encargos e multas como condição para que o
veículo possa circular O CTB prevê que só poderá ser expedido novo certificado de registro de veículo e novo
certificado de licenciamento anual se ficar comprovado o pagamento dos débitos relativos a tributos, encargos
e multas vinculadas ao veículo, independentemente da responsabilidade pelas infrações cometidas (arts. 124,
VIII, 128, e 131, § 2º). Tais dispositivos são constitucionais e não limitam o direito de propriedade. Além disso,
não se constituem em sanções políticas. STF. Plenário. ADI 2998/DF, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min.
Ricardo Lewandowski, julgado em 10/04/2019 (Info 937).
Resolução do CONTRAN não pode estabelecer penalidades, devendo as sanções ser previstas em lei
em sentido formal e material O art. 161 do CTB prevê que: Art. 161. Constitui infração de trânsito a
inobservância de qualquer preceito deste Código, da legislação complementar ou das resoluções do CONTRAN,
sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas indicadas em cada artigo, além das punições
previstas no Capítulo XIX. Parágrafo único. As infrações cometidas em relação às resoluções do CONTRAN
terão suas penalidades e medidas administrativas definidas nas próprias resoluções. O STF conferiu
interpretação conforme a Constituição, para declarar inconstitucional a possibilidade do estabelecimento de
sanção por parte do CONTRAN, como se órgão legislativo fosse, visto que as penalidades têm de estar
previstas em lei em sentido formal e material. Além disso, o Tribunal declarou a nulidade da expressão “ou das
Resoluções do Contran” presente neste artigo. STF. Plenário. ADI 2998/DF, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ o
ac. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 10/04/2019 (Info 937).

2.2 Forma

A FORMA é o modo de exteriorização do ato administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio,

formal, e a forma exigida pela lei quase sempre é a escrita (no caso dos atos praticados no âmbito do processo
administrativo federal, a forma é sempre e obrigatoriamente a escrita).

Existem, porém, atos administrativos não escritos, ex. ordens verbais do superior ao seu
subordinado; gestos, apitos e sinais luminosos no trânsito, etc. A doutrina tradicional costumava classificar a
forma dos atos administrativos como um elemento vinculado. Atualmente, esse tema é controverso.

 O Estado precisa exteriorizar a vontade

 Atender às formalidades específicas. Aqui vigora o princípio da solenidade, ou seja, a regra é
de que o ato seja praticado por escrito, registrado e publicado (eficácia). É nulo e de nenhum efeito o contrato
verbal, salvo de pronta entrega, pronto pagamento e até R$ 8.800 reais (art. 60 da Lei nº 8.666 – Vide Decreto
nº 9.412/2018, que atualizou os valores). Está sujeito a penalidades específicas.
 O silêncio administrativo é nada jurídico, salvo no caso em que se a lei determinar algum
efeito ao silêncio. É possível controle pelo Pode Judiciário. E cabe MS – direito líquido e certo de petição
(direito de pedir e de obter a resposta). O Poder Judiciário irá estabelecer medida de coerção, mas não pode
substituir a vontade do administrador, resolvendo a questão, segundo entendimento dominante. Celso diz que
se for ato de mera conferência de requisitos de ato estritamente vinculado, o juiz poderia resolver a questão,
substituindo a atuação do administrador. Carvalho – silêncio é fato administrativo. 1. Silêncio com
consequência prevista em lei – anuência ou negação. Se for negação, o administrado pode postular a
invalidação do ato por eventual vício (decisão desconstitutiva). 2. Silêncio sem consequência prevista –
administrado pode requerer o pronunciamento da Adm. com base no direito de petição. (Decisão
mandamental. Não podendo o judiciário adentrar ao mérito administrativo). Obs. Pode haver reclamação em
face de omissão, obedecido ao esgotamento da via administrativa.

*#OUSESABER: O entendimento majoritário da doutrina é no sentido de que o silêncio administrativo

produz efeito de anuência ou denegatório apenas quando a lei assim dispuser. Certo ou errado?
O silencio administrativo é sempre cobrado em provas de concurso. Aliás, na recente prova da PGM Fortaleza,
realizada pelo CESPE, este tema foi novamente cobrado.

Discorrendo sobre o tema, Fernanda Marinela assim relata: “Para a doutrina majoritária, o silêncio
administrativo não produz nenhum efeito, salvo quando a lei – reconhecendo o dever da Administração de
agir, atribui esse resultado, admitindo-se, nesse caso, a possibilidade de uma anuência tácita, ou até, de efeito
denegatório do pedido, contrariando o interesse de peticionário. Nessas hipóteses – em que a lei atribui efeito
ao silêncio – o mesmo não decorre do silêncio, e sim da previsão legal.
Segundo essa orientação, o silêncio não é ato jurídico e, por conseguinte, não é ato administrativo, porque
ambos dependem de uma declaração jurídica, de uma manifestação, faltando, assim, a condição para a sua
existência, que é a exteriorização da vontade.” (Direito Administrativo, 11 ed., pág. 344)

 Processo administrativo prévio. Fundamental justificar. Modelo constitucional (ampla defesa +

contraditório).
 Motivação: Dever de motivar os atos. Fundamentar. É o raciocínio lógico entre os elementos e
a previsão legal. É diferente do motivo (fato + fundamento jurídico). A motivação vai além. A motivação é
obrigatória? SIM, e deve ocorrer antes ou durante a prática do ato. José dos Santos tem posição minoritária,
em que defende que a motivação é facultativa, sendo obrigatória em algumas situações. Ele afirma que o art.
93, CF diz que os atos administrativos do poder Judiciário devem ser motivados. Se o nosso constituinte diz
que os atos administrativos do Judiciário devem ser motivados, é porque os atos de outros poderes não
precisam ser. Art. 50 da Lei 9784/99 diz que a motivação é obrigatória nos seguintes atos... e traz uma lista. Já
a maioria dos autores assevera que a motivação é obrigatória como regra, para tanto, se fundamentam no art.
1º CF – direito à cidadania e poder emana do povo. É justo que o titular do poder tenha consciência do que os
seus representantes estão praticando? Claro. Além disso, na forma do art. 5ª, XXXV, a motivação é necessária
para que possa ocorrer o controle judicial. Art. 5ª, XXXIII – motivação é garantia de informação; art. 93, X, CF -
atos administrativos do Judiciário foram enfatizados por ser função atípica; e, art. 50 9784/99 – o rol é amplo,
de forma que abarca tudo, sendo, portanto, regra.

#SELIGA: Vício de forma.

a) Defeito = mera irregularidade. É um vício de padronização. Ex.: tudo de caneta azul. De caneta preta é
inválido? Não. Esse tipo de vício não compromete a validade do ato.
b) Vício sanável = anulável. Admite convalidação. Anulável.
c) Vício insanável. Não admite convalidação. Nulo.

2.3 Motivo

MOTIVO é a causa imediata do ato administrativo. É a situação de fato e de direito que determina ou
autoriza a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a
prática do ato. A doutrina, por vezes, usa o vocábulo “causa” para aludir ao elemento motivo. Os atos
administrativos são praticados quando ocorre a coincidência, ou subsunção, entre uma situação de fato e uma
hipótese descrita em norma legal.
 Legalidade do motivo: a) materialidade: ser motivo verdadeiro. Ocasiona a ilegalidade do ato.
b) motivo alegado deve ser compatível com motivo legal. Demissão aplicada para infração leve. A lei
determina o motivo para a demissão. Não posso ir de encontro a esse motivo estabelecido. Ex. remoção por
falta disciplinar – não é possível, apenas no MP ou JF. c) motivo declarado deve ser compatível com o
resultado do ato
 Teoria dos motivos determinantes. O administrador está vinculado ao motivo declarado, que
deve ser cumprido, mesmo no caso de exoneração ad nutum. Mesmo que o ato não necessite de ser
motivado, caso a administração motive esse ato, este ficará sujeito à verificação da existência e da adequação
do motivo exposto. Não precisa de motivação, mas se ela for dada, vincula o administrador. Motivo ilegal viola
a Teoria dos motivos determinantes. O motivo ilegal não pode vincular.

#ATENÇÃO: Tredestinação é uma mudança de motivo permitida pelo ordenamento. É lícita quando a
desapropriação tem sua mudança de motivo realizada, em razão da manutenção do interesse público. ex.
desapropriei para construir um hospital, mas acabo construindo uma escola.

#SELIGA: deve haver congruência entre o motivo e o objeto do ato. Proporcionalidade. Revogar várias
autorizações de porte de arma, porque uma pessoa matou outra. Não é razoável.
#ATENÇÃO: Vícios do Motivo.
O vício de motivo sempre acarretará a nulidade do ato. Duas variantes do vício de motivo:
a) Motivo inexistente: Melhor seria dizer fato inexistente. Nesses casos, a norma prevê: somente quando
presente o fato “x” deve-se praticar o ato “y”. Se o ato “y” é praticado sem que tenha ocorrido o fato “x”, o ato
é viciado por inexistência material do motivo.
b) Motivo ilegítimo (ou juridicamente inadequado): Nessas hipóteses, existe uma norma que prevê: somente
quando presente o fato “x” deve-se praticar o fato “y”. A administração, diante do fato “z”, enquadra-o
erroneamente na hipótese legal, e pratica o ato “y”. Há incongruência entre o fato e a norma. A diferença
dessa situação para a anterior é que, na anterior, não havia fato algum.
De acordo com Ricardo Alexandre, o vício de motivo ocorre nas seguintes situações:
a) quando o motivo é inexistente;
b) quando o motivo é falso;
c) quando o motivo é inadequado (incongruência entre o motivo e o resultado do ato).
A título de exemplo, se a Administração anula uma licitação fundamentando tal providência em irregularidade
que não se verificou no mundo concreto, o motivo é inexistente. Se havia uma irregularidade diversa daquela
mencionada no ato, o motivo era falso. Por fim, se havia apenas uma pequena falha na licitação, insuficiente
para determinar a sua anulação, diz-se que o motivo era inadequado para a edição do ato.

#SELIGA:
 Não confundir motivo com motivação, pois esta é a exposição dos motivos. Motivação é dispensável
em alguns atos (ex.: exoneração do comissionado – ad nutum).
 Motivo: é a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato.
 Mesmo que a motivação seja dispensável, no momento em que é feita, passa a integrar o ato
administrativo. Assim, se a motivação for falsa ou viciada, também será viciado o ato: é a teoria dos motivos
determinantes.
Não se decreta a invalidade de um ato administrativo quando apenas um, entre os motivos
determinantes, não está adequado à realidade fática (os demais motivos sustentam o ato).
 Motivação “aliunde”: ocorre todas as vezes que a motivação do ato remete à motivação de ato
anterior que o ensejou. Ex.: anular um contrato com base na motivação esposada em determinado parecer.

*#OUSESABER: o móvel dos atos administrativos é a situação real que justifica a edição legítima do ato
administrativo. Certo ou errado?
ERRADO. O móvel é a vontade pessoal, psíquica, não real como prevê o item, que move o agente público na
elaboração dos atos administrativos. A distinção do móvel para o motivo é evidente, visto que neste há a
explicitação real da situação que justifica a edição do ato, ao passo que o móvel implica na motivação
pessoal, que nem sempre se coaduna com o real desiderato do ato administrativo.
No entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, o móvel é importante apenas para os atos
discricionários que exigem a análise subjetiva do agente na escolha entre as opções de atuação conferidas
pela legislação. A contrario sensu, o móvel seria irrelevante para os atos vinculados, pois a validade desses
atos dependeria apenas da compatibilidade formal entre os elementos do ato e aqueles que foram
enumerados na lei. Rafael Rezende discorda desse entendimento, defendendo que o móvel seria apto a
invalidar também os atos vinculados, pois mesmos nestes haveria uma mínima margem de escolha do gestor a
ser colmatada pelo móvel.

2.4 Objeto

O OBJETO é o próprio conteúdo material do ato. O objeto do ato administrativo identifica-se com o
seu conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações
preexistentes. Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que o
ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz.

Assim, é objeto do ato de concessão de uma licença a própria concessão da licença. Nos atos
vinculados, a um motivo corresponde um único objeto; verificado o motivo, a prática do ato (com aquele
conteúdo estabelecido na lei) é obrigatória.

Nos atos discricionários, há liberdade de valoração do motivo e, como resultado, escolha do objeto,
dentre os possíveis, autorizados na lei; o ato só será praticado se e quando a administração considerá-lo
oportuno e conveniente, e com o conteúdo escolhido pela administração, nos limites da lei.

Deve ser:
 Lícito: previsto/autorizado por lei
 Possível: material e juridicamente. Ex. promoção de servidor falecido – impossível. Só o
militar.
 Determinado ou determinável.
 *Aqui, também à semelhança do negócio jurídico de direito privado, o objeto do ato administrativo
pode ser natural ou acidental.

Objeto natural é o efeito jurídico que o ato produz, sem necessidade de expressa menção; ele
decorre da própria natureza do ato, tal como definido na lei.

Objeto acidental é o efeito jurídico que o ato produz em decorrência de cláusulas acessórias
apostas ao ato pelo sujeito que o pratica; ele traz alguma alteração no objeto natural; compreende o termo, o
modo ou encargo e a condição.

Pelo termo, indica-se o dia em que inicia ou termina a eficácia do ato.

O modo/encargo é um ônus imposto ao destinatário do ato.

A condição é a cláusula que subordina o efeito do ato a evento futuro e incerto; pode ser suspensiva,
quando suspende o início da eficácia do ato, e resolutiva, quando, verificada, faz cessar a produção de efeitos
jurídicos do ato.

2.5 Finalidade

A FINALIDADE é estudada, também, não apenas como elemento dos atos administrativos, mas
também como uma das facetas (a mais tradicionalmente comentada) do princípio da impessoalidade. Os
estudos obviamente se sobrepõem; afinal, a finalidade como princípio de atuação da administração pública é a
mesma finalidade descrita como elemento ou requisito dos atos administrativos.

A finalidade é um elemento sempre vinculado. Nunca é o agente público quem determina a

finalidade a ser perseguida em sua atuação, mas sim a lei.

Podemos identificar nos atos administrativos:

a) Uma finalidade geral ou mediata, que é sempre a mesma, expressa ou implicitamente

estabelecida na lei: a satisfação do interesse público;
b) Uma finalidade específica, imediata, que é o objetivo direto, o resultado específico a ser
alcançado, previsto na lei, e que deve determinar a prática do ato. Assim, a finalidade específica de uma multa
de trânsito é punir um infrator, sendo lídimo imaginar que tal punição desestimula as infrações, colaborando
com a melhoria do trânsito e, por conseguinte, com a finalidade geral que é o bem comum (interesse público).

#SELIGA: Desvio de Finalidade.

O desatendimento a qualquer das finalidades de um ato administrativo – geral ou específica – configura vício
insanável, acarretando a nulidade do ato. O vício de finalidade é denominado pela doutrina como DESVIO DE
PODER (ou desvio de finalidade) e constitui uma das modalidades do denominado abuso de poder (a outra é o
excesso de poder, vício relacionado à competência).
Conforme seja desatendida a finalidade geral ou específica, temos duas espécies de desvio de poder:
a) O agente busca uma finalidade alheia ou contrária ao interesse público (ex. um ato praticado com o
fim exclusivo de favorecer ou prejudicar alguém);
b) O agente pratica um ato condizente com o interesse público, mas a lei não prevê aquela finalidade
específica para o tipo de ato praticado (ex. a remoção de ofício de um servidor, a fim de puni-lo por
indisciplina; será desvio de finalidade, ainda que a localidade para a qual ele foi removido necessitasse
realmente de pessoal; isso porque o ato de remoção, nos termos da lei, não pode ter o fim de punir, mas,
unicamente, o de adequar o nº de agentes de determinado cargo às necessidades de pessoal das diferentes
unidades administrativas em que esses agentes estejam lotados).
Seja qual for o caso, o vício de finalidade não pode ser convalidado, e o ato que o contenha é SEMPRE NULO!

3. Vinculação x Discricionariedade

ATOS VINCULADOS são os que a administração pratica sem margem alguma de liberdade de decisão,
pois a lei previamente determinou o único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre
que se configure a situação objetiva descrita em lei. Não cabe ao agente público apreciar a oportunidade ou
conveniência administrativas quanto a edição do ato. Uma vez atendidas as condições legais, o ato tem que
ser praticado, invariavelmente.

Temos um ato vinculado quando a lei faz corresponder a um motivo objetivamente determinado
uma única e obrigatória atuação administrativa. Ex.: concessão de licença-paternidade.

ATOS DISCRICIONÁRIOS são aqueles que a administração pode praticar com certa liberdade de
escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua
conveniência administrativa. Essa é a definição tradicional.
 Enquanto o agente público está rigidamente adstrito a lei quanto a todos os elementos de um ato
vinculado (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), ao praticar um ato discricionário possui ele certa
liberdade (dentro dos limites da lei) quanto a valoração dos motivos e escolha do objeto (conteúdo), segundo
os seus privativos critérios de oportunidade e conveniência administrativa.

#SELIGA: A doutrina tradicional só reconhece a existência de discricionariedade quando a lei explicitamente a

confere. A doutrina mais moderna, entretanto, reconhece a existência de discricionariedade nesses casos e,
também, quando a lei usa CONCEITOS JURÍDICOS INDETERMINADOS na descrição do motivo que enseja a
prática do ato. Portanto, segundo essa corrente, atualmente dominante, a discricionariedade existe:
a) Quando a LEI expressamente dá à administração liberdade para atuar dentro de limites bem definidos; Ex.
licença para tratar de interesses particulares (art. 91, Lei 8.112/90) – esse é um ato previsto em lei, mas
sempre fica a critério da administração conceder ou não.
b) Quando a lei emprega conceitos jurídicos indeterminados – tais como “boa-fé”, “conduta escandalosa”,
“moralidade pública” – na descrição do motivo determinante da prática de um ato administrativo e, no caso
concreto, a administração se depara com uma situação em que não existe possibilidade de afirmar, com
certeza, se o fato está ou não abrangido pelo conteúdo da norma; nessas situações, a administração, conforme
o seu juízo privativo de oportunidade e conveniência administrativa, tendo em conta o interesse público,
decidirá se considera, ou não, que o fato está enquadrado no conteúdo do conceito jurídico indeterminado
empregado no antecedente da norma e, conforme essa decisão, praticará, ou não, o ato previsto no
respectivo consequente; o P. Judiciário não pode substituir a administração nesse juízo de valor (porque se
trata de mérito administrativo).

#ATENÇÃO: Celso Antônio diz que a forma e a finalidade podem ser elementos discricionário, mediante
autorização legal, quando a lei der opções. O art. 62 da lei 8666 é um exemplo.

Art. 62.  O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como
nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de
licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis,
tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de
serviço.

#TABELALOVERS:
Elementos Ato Vinculado Ato Discricionário
 Competência Vinculado Vinculado
Finalidade Vinculado Vinculado
Forma Vinculado Vinculado
Motivo Vinculado Discricionário
Objeto Vinculado Discricionário

#ATENÇÃO: O mérito administrativo consiste, conforme Hely Lopes “na valoração dos motivos e na escolha do
objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a
conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar”.

 A conveniência e a oportunidade somente podem ser revistas pelo Judiciário se ferirem o

princípio da razoabilidade e proporcionalidade, no controle de juridicidade (STJ). Isso porque, no caso dos atos
discricionários, o legislador entende que o administrador é quem tem melhores condições de avaliar os
aspectos envolvidos na situação concreta e decidir pela atuação mais satisfatória ao interesse público. Nesse
sentido, o controle de juridicidade vai implicar na nulidade do ato, e não em sua revogação (só a
Administração revoga).

*#DEOLHONAJURIS: Vejamos um exemplo recente analisado pelo STJ sobre a possibilidade do Poder Judiciário
intervir na discricionariedade administrativa, que, segundo o referido Tribunal, não é uma garantia absoluta.

* A decisão judicial que impõe à Administração Pública o restabelecimento do plantão de 24 horas em

Delegacia Especializada de Atendimento à Infância e à Juventude não constitui abuso de poder, tampouco
extrapola o controle do mérito administrativo pelo Poder Judiciário. STJ. 1ª Turma. REsp 1.612.931-MS, Rel.
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 20/6/2017 (Info 609). Deve-se lembrar de que a
discricionariedade administrativa não é absoluta e seus abusos podem e devem ser submetidos à apreciação
do Poder Judiciário, a quem cabe o controle de sua legalidade, bem como dos motivos e da finalidade dos atos
praticados sob o seu manto. Assim, o STJ considerou que, ao não se oferecer plantão 24 horas na Delegacia
especializada de apuração dos atos infracionais, houve violação à CF/88, ao art. 172 do ECA e também ao item
12.1 das Regras de Beijing considerando que, fora do horário de funcionamento da Delegacia, os jovens
infratores serão submetidos às unidades policiais comuns, onde estarão expostos ao contato com presos
maiores de idade. A decisão governamental de encerrar o plantão na Delegacia não é uma escolha aceitável do
Estado sob os aspectos moral e ético, representando induvidosa preterição de uma prioridade imposta
pela Constituição Federal, além de conduta contrária à lei e ao tratado internacional, constituindo, portanto,
hipótese na qual se admite que o Poder Judiciário intervenha legitimamente no caso mesmo em se
tratando de um ato discricionário.

#NÃOCONFUNDIR: o ato praticado sem a motivação devida contém um vício no elemento forma. Com efeito,
devem ser analisadas duas hipóteses diversas, a saber:
 O ato administrativo foi praticado com a devida motivação, no entanto, os motivos apresentados são
falsos ou não encontram correspondência com a justificativa legal para a prática da conduta. Nestes casos,
pode-se definir que o ato é viciado, por ilegalidade no elemento motivo.
 O ato é praticado em decorrência de situação fática verdadeira, revista em lei como ensejadora da
conduta estatal, todavia, o administrador público não realizou a motivação do ato, apresentado as razões que
justificaram sua edição. Trata-se de ato com vício no elemento forma.

4. Atributos (características)

#SELIGA:
Presunção de Legitimidade
Autoexecutoriedade
Tipicidade
Imperatividade

#ATENÇÃO: dois deles começam com CONSOANTE e dois deles começam com VOGAIS.
"Todos" - Começa com CONSOANTE.
"Alguns" - Começa com VOGAL.

4.1 Presunção de legitimidade

(Presunção de legitimidade + presunção de legalidade + presunção de veracidade).

São presumidamente legítimos, legais, verdadeiros. Presunção é relativa (juris tantum). O ônus da
prova cabe a quem alega. A consequência prática é a aplicação imediata do ato. Tem como consequência a
própria autoexecutoriedade.
#SELIGA: A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência desse
atributo, presume-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância na
lei. A presunção de veracidade diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se
verdadeiros os fatos alegados pela Adm.

A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operabilidade dos atos administrativos,

mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade.

4.2 Autoexecutoriedade

Não é necessário o controle prévio do judiciário para praticar o ato. CF /88 restringe o seu alcance ao
prestigiar o contraditório e a ampla defesa. A tutela preventiva ou cautelar judicial pode suspender a eficácia
do ato administrativo. Hoje se divide em dois enfoques diferentes:

(1) Exigibilidade – decidir sem o Poder Judiciário. Poder de coerção indireto. Ex. fechar
estabelecimento, embargar obra. Todo ato administrativo tem esse atributo.

(2) Executoriedade – executar sem a intervenção do PJ. Está presente em situações autorizadas por
lei e situações de urgência. Nem todo ato tem executoriedade (ex. sanção pecuniária e desapropriação). O ato
tem de atender a formalidade de toda forma.
 Autoexecutoriedade e princípio da legalidade objetiva: "Segundo o princípio da legalidade
objetiva, a autoridade administrativa deve aplicar a lei de ofício, cumprindo-a ou fazendo cumpri-la, de modo
objetivo e desinteressadamente, agindo em prol do interesse público, em detrimento de qualquer direito
subjetivo ou interesse próprio.".
 Para o ato ser autoexecutório precisa de previsão legal OU ser uma medida urgente.

Ela só é possível:
1. Quando expressamente prevista em lei. Em matéria de contrato, por exemplo, a Administração
Pública dispõe de várias medidas autoexecutórias, como a retenção da caução, a utilização dos equipamentos
e instalações do contratado para dar continuidade à execução do contrato, a encampação etc; também em
matéria de polícia administrativa, a lei prevê medidas autoexecutórias, como a apreensão de mercadorias, o
fechamento de casas noturnas, a cassação de licença para dirigir;
 2. Quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo
maior para o interesse público; isso acontece, também, no âmbito da polícia administrativa, podendo-se citar,
como exemplo, a demolição de prédio que ameaça ruir, o internamento de pessoa com doença contagiosa, a
dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e coisas.

4.3 Imperativo

São obrigatórios, coercitivos, cogentes. Todo ato administrativo goza de imperatividade? Falso. Está
presente apenas em atos administrativos que impõem obrigações. Ex. no ato enunciativo não há
imperatividade.
 Poder extroverso = imperatividade.

4.4 Tipicidade

O ato corresponde a uma figura definida, determinada.

#OUSESABER: Aplica-se o venire contra factum proprium aos atos da Administração? Quais são os
requisitos?
Primeiramente, há se destacar que se aplica o princípio venire contra factum proprium contra os atos da
Administração Pública, pois a boa-fé objetiva irradia seus efeitos para todo o ordenamento jurídico. É esse,
inclusive, o entendimento do STJ, consoante divulgado no julgado do RMS 20572/DF, de Rel. Min Laurita Vaz.
Consoante Rafael Carvalho, possui 3 requisitos: a) identidade subjetiva e objetiva: o ato anterior e o ato
posterior emanam da mesma Administração e são produzidos no âmbito da mesma relação jurídica; b) a
conduta anterior é válida e unívoca: capaz de gerar a confiança (expectativa legítima) na outra parte da
relação jurídica; e c) atuação contraditória: incompatibilidade do ato posterior com o ato anterior. É possível
mencionar alguns exemplos de aplicação da teoria dos atos próprios no Direito Administrativo: nulidade da
imposição de multa de trânsito por irregularidade no veículo, constatada em fiscalização realizada pela
Secretaria de Trânsito na saída do pátio de DETRAN, logo depois de o veículo ser vistoriado e devidamente
licenciado; imposição ao Município de proceder ao loteamento dos imóveis alienados pelo próprio Ente
municipal aos particulares, sendo descabida a pretensão de anulação dos contratos de compra e venda.

5. Classificação
5.1 Quanto aos destinatários

a) atos gerais: são atos abstratos, impessoais. Atingem a coletividade como um todo. Atos com
finalidade normativa. Prevalecem sobre os atos individuais. Ex. regulamentos, instruções normativas.

b) atos individuais: atos especiais. São atos que se dirigem a destinatários determinados. Pode ser
ato individual singular (único destinatário) ou plúrimo (múltiplos destinatários).

5.2 Quanto ao alcance

a) internos: produzem efeitos dentro da Administração. Independem de publicação oficial; basta

comunicação interna. Ex.: instruções de serviços.

b) externos: produzem efeitos para fora da Adm. Dependem de publicação no diário oficial.

5.3 Quanto ao grau de liberdade

a) atos vinculados
b) atos discricionários

5.4 Quanto à formação

a) ato simples: basta uma única manifestação de vontade. Essa manifestação pode ser singular
(única autoridade) ou colegiada.

b) ato compostos: duas manifestações de vontade no mesmo órgão, em patamar de desigualdade. A

primeira é principal e a segunda é secundária. Ex. atos dependentes de visto do chefe. José – não são vontades
autônomas, pois uma delas é meramente instrumental, pois se limita à verificação de legitimidade do ato.

c) atos complexos: duas manifestações de vontade, em órgãos diferentes, em patamar de igualdade.

Ex. nomeação de dirigente de agência reguladora, concessão de aposentadoria.

#ATENÇÃO: revogáveis (regra. autorização) e irrevogáveis (licença para exercer profissão). Revogáveis são os
atos que podem ter seus efeitos cessados por razões de conveniência e oportunidade.
*#DEOLHONAJURIS: A portaria interministerial editada pelos Ministérios da Educação e do Planejamento
demanda a manifestação das duas Pastas para a sua revogação. Ex: o art. 7º do Decreto 6.253/2007
determinou que os Ministérios da Educação e da Fazenda deveriam editar um ato conjunto definindo os
valores, por aluno, para fins de aplicação dos recursos do FUNDEB. Atendendo a este comando, em março de
2009, os Ministros da Educação e da Fazenda editaram a Portaria interministerial 221/2009 estipulando tais
valores. Ocorre que alguns meses depois, o Ministro da Educação editou, sozinho, ou seja, sem o Ministro da
Fazenda, a Portaria 788/2009 revogando a Portaria interministerial 221/2009 e definindo novos valores por
aluno para recebimento dos recursos do FUNDEB. O STJ concluiu que esta segunda portaria não teve o condão
de revogar a primeira. A regulamentação do valor por aluno do FUNDEB exige um ato administrativo complexo
que, para a sua formação, impõe a manifestação de dois ou mais órgãos para dar existência ao ato (no caso,
portaria interministerial). Por simetria, somente seria possível a revogação do ato administrativo anterior por
autoridade/órgão competente para produzi-lo. Em suma, o primeiro ato somente poderia ser revogado por
outra portaria interministerial das duas Pastas. STJ. 1ª Seção. MS 14.731/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, julgado em 14/12/2016 (Info 597).
* O Tribunal de Contas tem o prazo de 5 anos para julgar a legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão, prazo esse contado da chegada do processo à Corte de Contas. Em
atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao
prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou
pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. STF. Plenário. RE 636553/RS, Rel. Min.
Gilmar Mendes, julgado em 19/2/2020 (repercussão geral – Tema 445) (Info 967). Importante!!! Atualize seus
livros.
*(Atualizado em 27/03/2021) Os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo
à respectiva Corte de Contas. STJ. 2ª Turma. REsp 1.506.932/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado
em 02/03/2021 (Info 687).

#AJUDAMARCINHO Como funciona o procedimento de concessão da aposentadoria, reforma ou pensão no

serviço público? O departamento de pessoal do órgão ou entidade ao qual o servidor está vinculado analisa se
ele preenche os requisitos legais para a aposentadoria e, em caso afirmativo, concede o benefício. Esse
momento, no entanto, é chamado ainda de “concessão inicial” da aposentadoria, considerando que ainda
haverá um controle de legalidade a ser feito pelo Tribunal de Contas. Somente após passar por esse controle
do Tribunal de Contas é que a aposentadoria poderá ser considerada definitivamente concedida.
 Diante disso, qual é a natureza jurídica do ato de aposentadoria? Trata-se de um ato administrativo
complexo (segundo o STJ e o STF). O ato administrativo complexo é aquele que, para ser formado, necessita da
manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos.

Assim, a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo, que somente
se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pela Corte de Contas.

Obs: a doutrina critica bastante esse enquadramento, mas foi como decidiram os Tribunais
Superiores.

O TCU possui um prazo para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de

aposentadoria, reforma ou pensão? SIM. Por motivos de segurança jurídica e necessidade da estabilização das
relações, é necessário fixar-se um prazo para que a Corte de Contas exerça seu dever constitucional previsto
no art. 71, III, da CF/88:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal
de Contas da União, ao qual compete: (...) III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a
das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem
o fundamento legal do ato concessório;

E qual é esse prazo? 5 anos, com base no art. 1º do Decreto 20.910/1932:

Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito
ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco
anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

Vale ressaltar que esse Decreto 20.910/1932 foi recepcionado pela CF/88 com status de lei ordinária.
Alguns de vocês podem estar pensando: mas esse art. 1º do Decreto 20.910/1932 trata do prazo prescricional
de pretensões propostas por particulares contra o Poder Público... Por que ele se aplica nesse caso do Tribunal
de Contas?

Na verdade, não existe realmente uma lei que preveja um prazo específico para essa hipótese. Não
há uma lei disciplinando o prazo para que o Tribunal de Contas analise a concessão inicial de aposentadoria,
reforma ou pensão.
 Diante da inexistência de norma que incida diretamente sobre a hipótese, aplica-se ao caso o
disposto no art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB):

Art. 4º Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os
princípios gerais de direito.

Assim, o STF, invocando o princípio da isonomia, entendeu que o mais correto seria aplicar, por
analogia, o prazo do art. 1º do Decreto 20.910/1932.

O raciocínio do STF foi o seguinte: ora, se o administrado tem o prazo de 5 anos para pleitear seus
direitos contra a Fazenda Pública, deve-se considerar que o Poder Público, no exercício do controle externo
(Tribunal de Contas), também possui o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao
administrado. Isso é isonomia.

Desse modo, a fixação do prazo de 5 anos se afigura razoável para que o Tribunal de Contas proceda
ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão
definitivamente registrados.

A partir de quando é contado esse prazo de 5 anos? Esse prazo de 5 anos começa a ser contado no
dia em que o processo chega ao Tribunal de Contas. Assim, se o processo de concessão inicial da
aposentadoria chega ao Tribunal de Contas no dia 02/02/2015, a Corte de Contas terá até o dia 02/02/2020
para julgar a legalidade deste ato. Se passar o prazo, o Tribunal de Contas não poderá mais rever esse ato.
Esgotado o prazo, considera-se que a aposentadoria, reforma ou pensão está definitivamente registrada,
mesmo sem ter havido a análise pelo Tribunal de Contas. Esse prazo de 5 anos vale também para o âmbito
estadual (TCEs) ou só para o TCU? O entendimento vale tanto para o Tribunal de Contas da União como para
os Tribunais de Contas estaduais.

Em suma: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de

Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. STF.
Plenário. RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19/2/2020 (repercussão geral – Tema 445 (Info
967).

A SV 3 POSSUÍA UMA EXCEÇÃO, QUE DEIXA DE EXISTIR

 Quando o Tribunal de Contas faz o controle de legalidade do ato de “concessão inicial” da
aposentadoria, reforma ou pensão, é necessário que ele assegure contraditório e ampla defesa ao
interessado? NÃO. Isso porque quando o Tribunal de Contas aprecia, para fins de registro, a legalidade das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, não há litígio ou acusação, mas tão somente a realização
de um ato administrativo. Logo, não havendo litígio, não é necessário contraditório ou ampla defesa. Para que
não houvesse dúvidas quanto a isso, o STF editou, em 30/05/2007, uma súmula: Súmula Vinculante 3-STF: Nos
processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da
decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a
apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

++ (Juiz Federal TRF4 2014): Excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma e pensão, nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o
contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo
que beneficie o interessado. (CERTO) A análise da aposentadoria ou pensão representa o exercício de uma
competência constitucional do Tribunal de Contas (art. 71, III), motivo pelo qual ocorre sem a participação dos
interessados e, portanto, sem a observância do contraditório e da ampla defesa:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal
de Contas da União, ao qual compete: (...) III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a
das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem
o fundamento legal do ato concessório;

A SV possuía uma exceção A jurisprudência do STF, antes do RE 636553/RS (Tema 445), havia
construído uma exceção à SV 3: se o Tribunal de Contas tivesse demorado mais do que 5 anos para analisar a
concessão inicial da aposentadoria, ele teria que permitir contraditório e ampla defesa ao interessado. Essa
exceção deixou de existir com o julgamento do RE 636553/RS. O STF passou a dizer que, se o Tribunal de
Contas demorar mais que 5 anos para julgar a aposentadoria, reforma ou pensão, o ato é considerado
definitivamente registrado.

Antes do RE 636553/RS (Tema 445) Depois do RE 636553/RS (Tema 445)

Não havia prazo para o Tribunal de Contas apreciar a O Tribunal de Contas possui o prazo de 5 anos para
legalidade do ato de concessão inicial da apreciar a legalidade do ato de concessão inicial da
 aposentadoria, reforma ou pensão
Se o Tribunal de Contas demorasse mais de 5 anos
para apreciar a legalidade do ato, ele continuaria
podendo examinar, mas passava a ser necessário
garantir contraditório e ampla defesa ao
interessado.
Esse prazo de 5 anos era contado a partir da data da
chegada, ao TCU, do processo administrativo de
concessão inicial da aposentadoria, reforma ou
pensão.
A SV 3 possuía uma exceção.
aposentadoria, reforma ou pensão.
Se o Tribunal de Contas demorar mais de 5 anos
para apreciar a legalidade, ele não poderá mais rever
esse ato. Esgotado o prazo, considera-se que a
aposentadoria, reforma ou pensão está
definitivamente registrada, mesmo sem ter havido a
análise pelo Tribunal de Contas.
Mesma regra. O prazo de 5 anos para que o Tribunal
de Contas julgue a legalidade do ato de concessão
inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, é
contado da chegada do processo à respectiva Corte
de Contas.
A SV não possui mais exceção. Em nenhum caso será
necessário contraditório ou ampla defesa.

6. Modalidades ou classificação quanto aos efeitos

a) atos normativos – é exercício de poder regulamentar ou normativo. Traz um comando geral para
concreta aplicação da lei. Regulamentos regimentos, deliberações, resoluções.

b) atos ordinatórios – é exercício de poder hierárquico. Visa disciplinar o funcionamento da Adm. e a

conduta funcional dos agentes. Escalonar. Estruturar. Organizar. Instruções, circulares, ordens de serviço.

c) atos negociais – manifestação de vontade da Adm. coincidente com a pretensão do particular. Ex.
Licença, autorização, permissão de uso.

d) atos enunciativos – aquele que se limita a certificar, atestar ou emitir uma opinião. Ex. certidão,
atestado, parecer.

#DEOLHONATABELA: Responsabilidade do parecerista (Min. Joaquim Barbosa).

FACULTATIVO OBRIGATÓRIO VINCULANTE

O Administrador NÃO é obrigado a O administrador É obrigado a solicitar O administrador É obrigado a

 solicitar o parecer do órgão solicitar o parecer do órgão
o parecer do órgão jurídico.
jurídico. jurídico.

O administrador NÃO pode

O administrador pode discordar da discordar da conclusão exposta
O administrador pode discordar da
conclusão exposta pelo parecer, pelo parecer.
conclusão exposta pelo parecer,
desde que faça fundamentadamente,
desde que faça
com base em um novo parecer. Ou o administrador decide nos
fundamentadamente.
termos da conclusão do parecer,
ou, então, não decide.

Há uma partilha do
poder de decisão entre o
administrador e o parecerista, já
Em regra, o parecerista Em regra, o parecerista não
que a decisão do administrador
não tem responsabilidade pelo ato tem responsabilidade pelo ato
deve ser de acordo com o
administrativo. administrativo.
parecer.

Contudo, pode ser Contudo, pode ser

Logo o parecerista
responsabilizado se ficar responsabilizado se ficar configurada
responde solidariamente com o
configurada a existência de culpa a existência de culpa ou erro
administrador pela prática do
ou erro grosseiro. grosseiro.
ato, não sendo necessário
demonstrar-se culpa ou erro
grosseiro.

e) atos punitivos – contém uma pena, sanção. Pune as infrações administrativas e os

comportamentos irregulares dos servidores ou particulares. Pode revelar o exercício do poder de polícia ou
disciplinar.

7. Validade/efeitos dos atos

a) Ato perfeito: o ato percorreu sua trajetória. Seu ciclo de formação. Completou o processo
constitutivo.
 b) Ato válido: é aquele que atende a todos os requisitos. Compatibilidade com a lei ou ato mais
elevado.

c) Eficaz: produz todos os seus efeitos. Completou-se seu ciclo de formação é eficaz. É diferente de
exequibilidade, que é a efetiva disponibilidade que tem a Administração para dar operatividade ao ato,
executá-lo em toda inteireza. Ex. uma autorização dada em dezembro para o mês de janeiro. É efetiva mas não
possui exequibilidade naquele mês.

d) Perfeito/válido/ineficaz/inexequível: ex.: art. 61, parágrafo único, da lei 8666/93. Publicação –

condição de eficácia.

e) Perfeito/inválido/eficaz/exequível: Um ato administrativo inválido produz todos os efeitos como

se válido fosse, até a declaração de invalidade.

f) Perfeito/inválido/ineficaz/inexequível: Dispensa de licitação indevida e não publica para ninguém

ficar sabendo. Parte da doutrina fala em ato inexistente, mas tem o mesmo efeito do ato inválido. Pode ser
eficaz e inexequível.

8. Efeitos

a) Efeito típico: é o efeito principal.

b) Efeito atípico: secundário. Há dois: reflexo e preliminar

 Efeito atípico reflexo: atingem terceiros estranho à prática do ato. Não era esse o objetivo. Ex.
desapropriação que atinge locatário. O efeito principal é com o proprietário.
 Efeito atípico preliminar: acontece nos atos administrativos que dependem de duas
manifestações de vontade. E configura com o dever da segunda autoridade se manifestar quando a primeira já
o fez. É um efeito secundário que ocorre antes do aperfeiçoamento do ato. O ato só se torna perfeito se tiver
as duas manifestações de vontade e a manifestação inicial gera um dever de manifestação posterior. Surge um
dever de manifestação. Nomeação de dirigente da agência reguladora. SF e PR. O efeito principal é preencher
o cargo e o efeito secundário é o dever de manifestação, que ocorre antes do aperfeiçoamento do ato. É
chamado por Celso Antônio de efeito prodrômico.

9. Extinção do ato administrativo

a) Pelo cumprimento dos efeitos – é o caminho natural. Ex. gozo de férias, licença. Seja pelo (1)
Esgotamento do conteúdo jurídico (2) pela execução material ou (3) pelo termo final previsto.

b) Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou do objeto (extinção objetiva). Ex.

falecimento de nomeado. Enfiteuse em terreno de marinha, tendo o mar avançado e destruído a casa. O
terreno de marinha deixou de existir e a enfiteuse também.

c) Renúncia do interessado – o interessado abre mão do direito.

d) Retirada do ato pelo poder público. Revogação, anulação, caducidade, cassação e contraposição.
 Cassação – retirada do ato pelo poder público em razão do descumprimento das condições
inicialmente impostas. Ex. a licença dada para hotel e foram criados motéis. O poder público cassou.
 Caducidade – retirada de um ato administrativo em razão da superveniência de uma norma
jurídica que é com ele incompatível. Ex.: permissão de uso para circo por superveniência de lei do plano
diretor que cria rua naquele lugar.
 Contraposição – dois atos administrativos que decorrem de competências diferentes, em que
o segundo eliminar os efeitos do primeiro.
 Anulação: é a retirada de um ato administrativo que é ilegal. Pode ser anulado pela própria
administração pública, como pelo Poder Judiciário – reclamação ao STF após o esgotamento, MS, ação
popular, ação civil pública. Anulam-se atos vinculados e discricionários. É um controle de legalidade. A Adm.
quando anula está exercendo o poder de autotutela, previsto nas sumulas 346 e 473 do STF . A Adm. tem
quanto tempo para anular? Quando produzir efeitos favoráveis, o prazo para anular será de 05 anos. Art. 54
da Lei 9784/99. Essa anulação produz efeitos ex tunc, como regra. Há aqui divergência. A anulação melhorou
ou piorou a situação do interessado? Celso Antônio entende que será ex nunc se a anulação for para restringir
direitos e ex tunc se a anulação for para ampliar direitos. (Anular ato de indeferimento ilegal de direito).

*(Atualizado em 04/02/201) Decreto-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito

Brasileiro)LINDB, art. 21: “A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas
consequências jurídicas e administrativas. Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo
deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e
equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas
que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.”
✓O art. 21 da LINDB prevê que a decisão que anular um ato administrativo deverá indicar de modo expresso
as consequências jurídicas e administrativas da invalidação (segurança jurídica).
✓O §único do art. 21, LINDB, estabelece que, dependendo da situação, a autoridade deve indicar as condições
para a regularização do ato administrativo. Tal regularização deve ocorrer de modo proporcional e equânime.
RE 158.543 RS STF–“Tratando-se de anulação de um ato administrativo cuja formalização haja repercutido no
campo dos interesses individuais, a anulação não prescinde da observância do contraditório, ou seja, da
instauração de processo administrativo que enseje a audição daqueles que terão modificada situação já
alcançada–Presunção do ato administrativo que não pode ser afastada unilateralmente, porque é comum à
Administração e ao particular.”

*#DEOLHONASÚMULA:
Súmula 633 STJ: A Lei 9.784/99, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para revisão de atos
administrativos no âmbito da administração pública federal, pode ser aplicada de forma subsidiária aos
Estados e municípios se inexistente norma local e específica regulando a matéria.

#SELIGA: PRAZO DECADENCIAL DO ART. 54 DA LEI 9.784/99 2

 Qual o prazo de que dispõe a Administração Pública federal para anular um ato administrativo
ilegal? O prazo é de 5 anos, contados da data em que o ato foi praticado (art. 54 da Lei 9.784/99) A Lei
9.784/99 entrou em vigor em 01/02/1999. Se o ato administrativo tiver sido praticado antes da vigência dessa
Lei, qual será o prazo e a partir de quando ele é contado? O STJ possui o entendimento de que o prazo
decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99, quanto aos atos administrativos anteriores à sua
promulgação, inicia-se a partir da data de sua entrada em vigor, ou seja, na data de sua publicação, em 1/2/99.
Assim, caso o ato ilegal tenha sido praticado antes da Lei n. 9.784/1999, a Administração tem o prazo de 5
anos a contar da vigência da aludida norma para anulá-lo. STJ. 2ª Turma. REsp 1.270.474-RN, Rel. Min. Herman
Benjamin, julgado em 18/10/2012 (Info 508).

2
Foi considerada correta, na prova do TRF4/2016, a seguinte alternativa: “O prazo decadencial para que a
Administração anule ou revogue os próprios atos, previsto na Lei nº 9.784/99, que regula o processo
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, não se consuma no período compreendido entre a
concessão de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas
da União.”
 O disposto no art. 54 da Lei 9.784/99 aplica-se às hipóteses de auditorias realizadas pelo TCU em
âmbito de controle de legalidade administrativa. Em outras palavras, ao realizar controle de legalidade
administrativa, o TCU somente poderá questionar a validade de atos que não tenham mais de 5 anos. Passado
este prazo, verifica-se a decadência. STF. 1ª Turma. MS 31344/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em
23/4/2013 (Info 703)3.

*#OUSESABER: O TCU tem competência para realizar o controle de legalidade dos atos administrativos,
desde que o faça dentro do prazo de cinco anos a contar da emissão do ato pela administração pública
federal. Certo ou Errado?
CERTO! Amigos, o TCU tem competência para fazer o controle de legalidade dos atos administrativos. Ocorre
que, segundo o entendimento do STJ, essas auditorias realizadas pelo TCU têm um limite temporal, ou seja, o
TCU só pode auditar os atos praticados pela Administração até, no máximo, cinco anos, prazo este tirado do
art. 54 da Lei n.º 9.784/99. Disse o STJ:
TRIBUNAL DE CONTAS. ATUAÇÃO. NATUREZA. A atividade do Tribunal de Contas é exercida no campo
administrativo. CONTRADITÓRIO. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL. ADEQUAÇÃO. A exigibilidade do contraditório
pressupõe o envolvimento, no processo administrativo, de acusado ou de litígio. Descabe observá-lo em
julgamento implementado pelo Tribunal de Contas da União ante auditoria realizada em órgão público.
DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS. ADEQUAÇÃO. Aplica-se à
atuação do Tribunal de Contas o disposto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, presente situação jurídica
constituída há mais de cinco anos. (MS31344/DF) Resumidamente: o TCU somente poderá realizar o controle
de legalidade dos atos administrativos emitidos até, no máximo, cinco anos, sob pena de decadência,
conforme previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/99.

*#DEOLHONAJURIS: Auditoria do TCU e desnecessidade de participação dos terceiros reflexamente

prejudicados Em auditoria realizada pelo TCU para apurar a gestão administrativa do órgão, os terceiros
indiretamente afetados pelas determinações do Tribunal (ex: pensionistas) não possuem direito de serem
ouvidos no processo fiscalizatório. Não existe, no caso, desrespeito ao devido processo legal. Nessa espécie de
atuação administrativa, a relação processual envolve apenas o órgão fiscalizador e o fiscalizado, sendo
dispensável a participação dos interessados. O contraditório pressupõe a existência de litigantes ou acusados,
o que não ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de órgãos e entes

3
Confirmando a importância deste entendimento, a prova do TRF3/2016 (Banca própria) considerou incorreta a seguinte
alternativa: “O STJ tem entendimento no sentido de que, no tocante à incidência da decadência prevista no art. 54 da Lei
nº 9.784/1999, não cabe à Administração proceder à revisão do ato de aposentadoria de servidor público federal quando
transcorrido, entre a data da aposentação e a da decisão do TCU que julgou no sentido de sua ilegalidade, lapso temporal
superior a cinco (cinco) anos.”.
administrativos. O contraditório deve ser garantido pelo órgão de origem, a quem cabe o cumprimento da
determinação do Tribunal de Contas. Não aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99 para as fiscalizações
realizadas pelo TC na forma do art. 71, IV, da CF/88. Em casos de “fiscalização linear exercida pelo Tribunal de
Contas”, nos termos do art. 71, IV, da CF/88, não se aplica o prazo de decadência previsto no art. 54 da Lei nº
9.784/99. Isso porque em processos de “controle abstrato”, o Tribunal de Contas não faz o exame de ato
específico do qual decorre efeito favorável ao administrado. A Corte está examinando a regularidade das
contas do órgão e a repercussão sobre eventual direito individual é apenas indireta. STF. 1ª Turma. MS
34224/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 15/8/2017 (Info 873).

#ATENÇÃO: Teoria das nulidades no Direito Administrativo. Teoria monista – todos os atos eivados de
ilegalidade são nulos, pelo interesse público existente. Teoria dualista (Carvalho Filho) – há atos nulos e
anuláveis (podem ser convalidados), mas a regra deve ser a nulidade, pelo interesse público existente.

#SELIGA: a regra é que a administração é obrigada a anular o ato ilegal. Exceções – decurso do tempo
(decadência de 5 anos) ou a consolidação dos efeitos produzidos (Teoria do fato consumado).

 Revogação: retirada de um ato administrativo por motivos de conveniência e oportunidade. O

Poder Judiciário não poder rever mérito/conveniência e oportunidade. Judiciário não pode revogar atos de
outros poderes. Tem efeitos ex nunc. Prazo: não tem prazo, mas tem limite material. Ex. ato administrativo
não pode ser revogado quando a lei o declarar irrevogável, atos vinculados, atos administrativos que geraram
direitos adquiridos, atos enunciativos, atos adm. que já exauriram seus efeitos.

*#DEOLHONAJURIS: O Poder Judiciário não pode fazer a revisão judicial do mérito da decisão administrativa
proferida pelo CADE. A expertise técnica e a capacidade institucional do CADE em questões de regulação
econômica exige que o Poder Judiciário tenha uma postura deferente (postura de respeito) ao mérito das
decisões proferidas pela Autarquia. A análise jurisdicional deve se limitar ao exame da legalidade ou
abusividade do ato administrativo. O CADE é quem detém competência legalmente outorgada para verificar se
a conduta de agentes econômicos gera efetivo prejuízo à livre concorrência. As sanções antitruste, aplicadas
pelo CADE por força de ilicitude da conduta empresarial, dependem das consequências ou repercussões
negativas no mercado analisado, sendo certo que a identificação de tais efeitos anticompetitivos reclama
acentuada expertise. STF. 1ª Turma. RE 1083955/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 28/5/2019 (Info 942).
 A revogação4 não tem limite temporal, mas apenas limite material, ou seja, não se fala em
revogação nos casos de atos vinculados, atos com efeitos exauridos, ato que não está na órbita de
competência, nos casos de direito adquirido, etc.

#SELIGA: mera irregularidade é vício de padronização que não compromete a validade do ato.

#ATENÇÃO: há vícios que comprometem a validade do ato, mas são sanáveis. Em geral, são vícios de forma e
competência. Podem ser convalidados. Apesar do vício sanado, o ato permanece o mesmo.

#SELIGA: convalidação não se confunde com conversão (sanatória), pois neste último caso, há aproveitamento
do ato, porém, é convertido em outro mais simples.

#TABELALOVERS:
CONVERSÃO CONVALIDAÇÃO
É a transformação de um ato em outro, para Correção feita no ato, que continua a ser o mesmo.
aproveitar o que for válido. Ex tunc (retroativo).
Ex tunc (retroativo).

#SELIGA: se o vício é insanável, há de ser feita ponderação; perceber se a anulação causa mais prejuízos do
que a manutenção do ato. Se anulação gerar mais prejuízos do que a manutenção, é melhor fazer a
estabilização dos efeitos do ato (STJ). - ato nulo.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: No julgamento do Recurso em Mandado de Segurança nº 18.780?RS, que

ocorreu em 12/04/2012, o Superior Tribunal de Justiça ratificou o entendimento de que “é incabível a
restituição ao erário dos valores recebidos de boa-fé pelo servidor público em decorrência de errônea ou
inadequada interpretação da lei por parte da Administração Pública. Em virtude do princípio da legítima
confiança, o servidor público, em regra, tem a justa expectativa de que são legais os valores pagos pela
Administração Pública, porque jungida à legalidade estrita”

#ATENÇÃO: Extinção com reflexo em interesses individuais – tem de haver processo administrativo prévio com
contraditório e ampla defesa.

4
A seguinte assertiva foi considerada correta (TJPR – 2017): A revogação de um ato administrativo deve apresentar os
seus motivos devidamente externados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos.
 É possível a Convalidação apenas quando o vício se inserir no conceito de “defeitos sanáveis”, ou
seja, naqueles que se referem à Competência (desde que não se trate de competência exclusiva) e à Forma
(desde que não se trate de forma essencial – motivação, p. ex. - e, portanto, seja viável a renovação da forma
correta). Todavia não podem ser convalidados os vícios que alcançam os elementos Finalidade (desvio de
finalidade), Motivo (inexistência ou incongruência dos motivos) e Objeto (ilicitude lato sensu do objeto).

#RESUMINDO: São insanáveis e não passíveis de convalidação (manutenção do ato) os vícios de

finalidade/motivo/objeto. No que tange à competência e à forma, só será sanável se aquela não for exclusiva e
essa não for essencial.

#TABELALOVERS:
Vícios na Vícios na competência Vícios na forma
finalidade/motivo/objeto
INSANÁVEIS. Por quê? SANÁVEIS, salvo competência SANÁVEIS, salvo forma
exclusiva. essencial.
Finalidade está atrelada ao
interesse público. Logo, não é Isso porque a competência Isso porque se a lei determina
tolerável qualquer violação a esse exclusiva não cabe a um tipo de forma, não possível
interesse. Ex: tredestinação ilícita manutenção. Até porque aproveitar nada.
(direito à retrocessão). competência exclusiva sequer é
Motivo é insanável, já que todo e passível de delegação.
qualquer ato deve corresponder
a um elemento de fato e de
direito. Não cabe exteriorização
de um ato sem motivo.
Objeto é insanável, já que o ato
não pode, em hipótese alguma,
ser
ilícito/impossível/indeterminado.

#ATENÇÃO: Divergência. Princípio da legalidade não é absoluto. Todos os princípios da ordem devem ser
respeitados. Se a anulação comprometer outros princípios da ordem jurídica, é preciso ponderar. Se a
anulação causar mais prejuízos que a manutenção do ato é melhor manter. Em nome da segurança jurídica e
boa-fé. Estabilização dos efeitos do ato. - 5 anos, conforme art. 54, da Lei nº 9784/99. Art. 54. O direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários
decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

#DEOLHONAJURIS:
*(Atualizado em 03.07.2020): No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever
os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando se
comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em
procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. Ex: 2003,
João, ex-militar da Aeronáutica, recebeu anistia política, concedida por meio de portaria do Ministro da
Justiça. Em 2006, a AGU emitiu nota técnica fazendo alguns questionamentos sobre a forma indevida pela qual
estavam sendo concedidas anistias políticas, dentre elas a que foi outorgada a João. Em 2011, o Ministro da
Justiça determinou que fossem revistas as concessões de anistia de inúmeros militares, inclusive a de João. Em
2012, foi aberto processo administrativo para examinar a situação de João e, ao final, determinou-se a
anulação da anistia política. Mesmo tendo-se passado mais de 5 anos, a anulação do ato foi possível, seja por
força da parte final do art. 54 da Lei nº 9.784/99, seja porque o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/99
não se aplica quando o ato a ser anulado afronta diretamente a Constituição Federal. STF. Plenário. RE
817338/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 16/10/2019 (repercussão geral – Tema 839) (Info 956). É possível
a anulação do ato de anistia pela Administração Pública, evidenciada a violação direta do art. 8º do ADCT,
mesmo quando decorrido o prazo decadencial contido na Lei nº 9.784/99. STJ. 1ª Seção. MS 19.070-DF, Rel.
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. Acd. Min. Og Fernandes, julgado em 12/02/2020 (Info 668).

*No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de
anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de
ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o
devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. Ex: 2003, João, ex-militar da Aeronáutica,
recebeu anistia política, concedida por meio de portaria do Ministro da Justiça. Em 2006, a AGU emitiu nota
técnica fazendo alguns questionamentos sobre a forma indevida pela qual estavam sendo concedidas anistias
políticas, dentre elas a que foi outorgada a João. Em 2011, o Ministro da Justiça determinou que fossem
revistas as concessões de anistia de inúmeros militares, inclusive a de João. Em 2012, foi aberto processo
administrativo para examinar a situação de João e, ao final, determinou-se a anulação da anistia política.
Mesmo tendo-se passado mais de 5 anos, a anulação do ato foi possível, seja por força da parte final do art. 54
da Lei nº 9.784/99, seja porque o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica quando o ato a
ser anulado afronta diretamente a Constituição Federal. STF. Plenário. RE 817338/DF, Rel. Min. Dias Toffoli,
julgado em 16/10/2019 (repercussão geral – Tema 839) (Info 956).

*Não é inconstitucional medida provisória que, ao tratar sobre os órgãos vinculados à Presidência da República,
confere status de Ministro de Estado ao chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, ainda que seu titular
a ser nomeado, venha a ter foro por prerrogativa de função no STF.
Não há desvio de finalidade na edição deste ato. A norma, ao estabelecer a organização básica dos Ministérios e
demais órgãos ligados à Presidência da República, é matéria que está no âmbito decisório do chefe do Poder Executivo da
União. Não se sustenta, do ponto de vista jurídico, o argumento de que a criação da Secretaria-Geral com status de
Ministério de Estado implicaria burla aos postulados constitucionais de moralidade e probidade na Administração,
porque a criação ou extinção de ministérios e órgãos da Presidência também está no campo de decisão do chefe do
Poder Executivo. A nomeação de determinada pessoa para o cargo de Ministro de Estado é um ato subsequente e que,
em princípio, está na alçada político-administrativa do Presidente da República (art. 84), desde que presentes os
requisitos do art. 87 da CF/88. STF. Plenário. ADI 5717/DF, ADI 5709/DF, ADI 5716/DF e ADI 5727/DF, Rel. Min.
Rosa Weber, julgados em 27/3/2019 (Info 935).

*(Atualizado em 04/02/2021) LEI 13.655/2018 E NORMAS SOBRE SEGURANÇA JURÍDICA E EFICIÊNCIA NA

CRIAÇÃO E NA APLICAÇÃO DO DIREITO PÚBLICO

A Lei nº 13.655/2018 incluiu na LINDB os arts. 20 a 30 prevendo regras sobre segurança jurídica e
eficiência na criação e na aplicação do direito público. Vale ressaltar que o art. 25 foi vetado. A interpretação
dos arts. 20 a 30, portanto, deve ser a de que eles se aplicam para temas de direito público, mais
especificamente para matérias de Direito Administrativo, Financeiro, Orçamentário e Tributário. Tais regras
não se aplicam, portanto, para temas de direito privado. Trataremos das inovações com maior pertinência ao
tema dos atos administrativos.

1. DECISÃO COM BASE EM VALORES JURÍDICOS ABSTRATOS

A Lei nº 13.655/2018 acrescenta à LINDB o art. 20, cujo caput possui a seguinte redação:

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos
abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Resumo:
• Não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências
práticas da decisão.
• Isso vale para decisões proferidas nas esferas administrativas (ex: em um PAD), controladora (ex:
julgamento das contas de um administrador público pelo TCE) e judicial (ex: em uma ação civil pública
pedindo melhores condições do sistema carcerário).

2. MOTIVAÇÃO DEVERÁ DEMONSTRAR A NECESSIDADE E ADEQUAÇÃO

Veja o que diz o parágrafo único do art. 20 acrescentado pela Lei nº 13.655/2018:
Art. 20. (...)
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis
alternativas.

Motivação
Todas as decisões, sejam elas proferidas pelos órgãos administrativos, controladores ou judiciais,
devem ser motivadas. Isso significa que o administrador, conselheiro ou magistrado, ao tomar uma decisão,
deverá indicar os motivos de fato e de direito que o levaram a agir daquela maneira.

Novo requisito da motivação

O administrador, conselheiro ou magistrado quando for...
• impor alguma medida ou
• invalidar ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa

... deverá demonstrar que a decisão tomada é necessária e a mais adequada.

... explicando, inclusive, as razões pelas quais não são cabíveis outras possíveis alternativas.

Ex: em uma licitação na qual se descobre que houve fraude, o administrador que decidir pela anulação do ato
deverá demonstrar que essa medida é necessária e adequada para resguardar a moralidade administrativa e
que não é possível que seja feita a convalidação (possível alternativa), considerando que houve
superfaturamento e, portanto, prejuízo ao erário, por exemplo.

Necessidade e adequação
 Esses conceitos de “necessidade” e “adequação” foram emprestados do legislador da explicação que a
doutrina dá a respeito do princípio da proporcionalidade. O princípio da proporcionalidade divide-se em três
subprincípios:
a) subprincípio da ADEQUAÇÃO: no qual deve ser analisado se a medida adotada é idônea (capaz) para atingir
o objetivo almejado;
b) subprincípio da NECESSIDADE: consiste na análise se a medida empregada é ou não excessiva; e
c) subprincípio da PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO: representa a análise do custo-benefício da
providência pretendida, para se determinar se o que se ganha é mais valioso do que aquilo que se perde.

3. DECISÃO QUE ACARRETE INVALIDAÇÃO DE ATO, CONTRATO, AJUSTE, PROCESSO OU NORMA

ADMINISTRATIVA

A Lei nº 13.655/2018 demonstrou uma preocupação muito grande com decisões que acarretem
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa. Por isso, inseriu na LINDB dois
dispositivos para tratar sobre o tema: o parágrafo único do art. 20 e o art. 21.
O art. 20, parágrafo único, vimos acima. Confira agora o caput do art. 21:
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências
jurídicas e administrativas.
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições
para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se
podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam
anormais ou excessivos.

Justificativa dos juristas que auxiliaram na elaboração do anteprojeto

O art. 21 “exige o exercício responsável da função judicante do agente estatal. Invalidar atos,
contratos, processos configura atividade altamente relevante, que importa em consequências imediatas a
bens e direitos alheios. Decisões irresponsáveis que desconsiderem situações juridicamente constituídas e
possíveis consequências aos envolvidos são incompatíveis com o Direito. É justamente por isso que o
projeto busca garantir que o julgador (nas esferas administrativa, controladora e judicial), ao invalidar atos,
contratos, processos e demais instrumentos, indique, de modo expresso, as consequências jurídicas e
administrativas decorrentes de sua decisão.” (https://www.conjur.com.br/dl/parecer-juristas-rebatem-
criticas.pdf)
Exigências de motivação
Conjugando os arts. 20 e 21 da LINDB, podemos concluir que a decisão que acarrete a invalidação de
ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá...
• demonstrar a necessidade e adequação da invalidação;
• demonstrar as razões pelas quais não são cabíveis outras possíveis alternativas;
• indicar, de modo expresso, suas consequências jurídicas e administrativas.

Vale ressaltar que tais exigências são aplicáveis para as esferas administrativa, controladora ou
judicial.

Regularização
A invalidação de um ato, contrato, ajuste, processo ou norma pode acarretar graves prejuízos para a
parte envolvida, para a própria Administração e também para terceiros. Pensando nisso, o parágrafo único
do art. 21 trata sobre o tema, assim como sobre a possiblidade de regularização da situação:

Art. 21 (...)
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições
para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se
podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam
anormais ou excessivos.

Exemplo de aplicação do dispositivo: no caso de invalidação de contrato administrativo, a autoridade

pública julgadora que determinar a invalidação deverá definir se serão ou não preservados os efeitos do
contrato, como, por exemplo, se os terceiros de boa-fé terão seus direitos garantidos. Deverá, ainda, decidir se
é ou não o caso de pagamento de indenização ao particular que já executou as prestações, conforme
disciplinado pelo art. 59 da Lei nº 8.666/93. (https://www.conjur.com.br/dl/parecer-juristas-rebatem-
criticas.pdf)

4. REVISÃO DEVERÁ LEVAR EM CONTA A ORIENTAÇÃO VIGENTE NA ÉPOCA DA PRÁTICA DO ATO

Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato,
ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as
orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se
declarem inválidas situações plenamente constituídas.
 Algumas vezes demoram anos para que a Administração Pública (controle interno), o Tribunal de
Contas ou o Poder Judiciário examine a validade de um ato ou contrato administrativo (em sentido amplo) que
já tenha se completado. Nesse período, pode acontecer de o entendimento vigente ter se alterado. Caso isso
aconteça, o ato deverá ser analisado conforme as orientações gerais da época e as situações por elas regidas
deverão ser declaradas válidas, mesmo que apresentem vícios.
O Prof. Jacintho Arruda Camara, Vice-Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Público, defende o
dispositivo: “A norma fortalece a ideia de irretroatividade do direito em prejuízo de situações jurídicas
perfeitas, constituídas de boa-fé, em coerência com o ordenamento à época vigente. Visa dar segurança no
longo prazo para situações jurídicas plenamente constituídas à luz de um entendimento geral válido. Para isso,
estabelece que eventual revisão da validade de ato administrativo (leia-se: ato, contrato, ajuste, processo ou
norma) deverá considerar o entendimento consolidado à época de sua produção. O dispositivo dá amparo
legal à racionalidade que deve estar presente em procedimentos de revisão de ato administrativo: a
invalidação do ato por mudança de orientação não torna ilegal situação constituída na vigência da orientação
anterior.” (http://antonioanastasia.com.br/documentos/).
De outro lado, o Ministério Público Federal, em Nota Técnica, afirma que se trata de previsão perigosa
porque amplia muito a possibilidade de “convalidação” dos atos viciados, não fazendo qualquer ressalva
quanto a ilegalidades graves: “O dispositivo, a rigor, traz mais justificativas abertas para eventual convalidação
de ato ou de contrato inexistentes ou nulos. De fato, os atos anuláveis, convalidados, seriam até aceitáveis. O
dispositivo, no entanto, abre espaço para que, considerando a passagem do tempo, a estabilidade das
relações, a “orientação geral” que não foi à época contestada, o ato inexistente ou o ato nulo se tornem
válidos. Assim, esses atos não seriam mais considerados inexistentes ou nulos com efeitos ex tunc. Esse tipo de
conduta/previsão, no entanto, fere os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. Importante relembrar que a validação do ato administrativo depende da verificação
contrastada entre ele e a ordem jurídica, sendo que descompasso constatado deve possibilitar a reposição ao
estado de legalidade.” (https://www.conjur.com.br/dl/nota-tecnica-pgr-lindb.pdf).

Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos

públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por
prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.

O parágrafo único procura conceituar o que seriam “orientações gerais”. No entanto, a conceituação é
por demais vaga e emprega expressões abstratas e genéricas.
5. COMPROMISSO PARA ELIMINAR IRREGULARIDADE, INCERTEZA JURÍDICA OU SITUAÇÃO CONTENCIOSA
NA APLICAÇÃO DO DIREITO PÚBLICO

Em que consiste esse compromisso

O art. 26 da LINDB prevê a possibilidade de a autoridade administrativa celebrar um acordo
(compromisso) com os particulares com o objetivo de eliminar eventual irregularidade, incerteza jurídica ou
um litígio (situação contenciosa). Ex: determinado particular estava desenvolvendo clandestinamente
atividade econômica que exigiria prévia licença. Esta situação é descoberta e o art. 26 permite que seja
realizada uma negociação entre a autoridade administrativa e este particular a fim de sanar essa
irregularidade.
Para que esse compromisso seja realizado, é indispensável a prévia manifestação do órgão jurídico (ex: AGU,
PGE, PGM). Em alguns casos de maior repercussão, é necessária também a realização de audiência pública.
Confira a redação do caput do art. 26:

Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público,
inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e,
quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral,
celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a
partir de sua publicação oficial.

Requisitos do termo de compromisso:

§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo:
I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais;
II – (VETADO);
III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por
orientação geral;
IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis
em caso de descumprimento.
§ 2º (VETADO).

6. IMPOSIÇÃO DE COMPENSAÇÃO
Art. 27. A decisão do processo, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, poderá impor
compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da
conduta dos envolvidos.
§ 1º A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as partes sobre seu cabimento, sua
forma e, se for o caso, seu valor.
§ 2º Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado compromisso processual entre os
envolvidos.

Veja a opinião da Sociedade Brasileira de Direito Público a respeito desse artigo: “O dispositivo em
questão visa evitar que partes, públicas ou privadas, em processo na esfera administrativa, controladora ou
judicial aufiram benefícios indevidos ou sofram prejuízos anormais ou injustos resultantes do próprio processo
ou da conduta de qualquer dos envolvidos. O art. 27 tomou o cuidado de exigir que a decisão que impõe
compensação seja motivada e precedida da oitiva das partes. Há, também nesse caso, a possibilidade de
celebração de compromisso processual entre os envolvidos.” (http://antonioanastasia.com.br/documentos/)

7. CONSULTA PÚBLICA

Art. 29. Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de
mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados,
preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão.
§ 1º A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e demais condições da consulta pública,
observadas as normas legais e regulamentares específicas, se houver.
§ 2º (VETADO).

“O art. 29, ao prever a consulta pública prévia à edição de atos normativos por autoridade
administrativa, procura trazer transparência e previsibilidade à atividade normativa do Executivo. Trata-se de
medida consentânea com as melhores práticas.” (http://antonioanastasia.com.br/documentos/).

8. INSTRUMENTOS PARA AUMENTAR A SEGURANÇA JURÍDICA

Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas,
inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas.
Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao
órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.
 DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO

DIPLOMA DISPOSITIVOS

LINDB Art. 20 a 30.

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspovidm, 2015.

GUEDES, Danilo. Ponto a Ponto Concursos - Anotações Pessoais.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Método, 2016.