Atos administrativos

1. Atos da Administração x Atos administrativos

Não são sinônimos. São atos da administração os praticados pela Administração, aqueles praticados
por órgãos do poder executivo e entes da administração indireta, que podem ser regidos pelo direito
público ou privado. Quando regidos pelo direitos público, esses atos são, ao mesmo tempo, atos
administrativos e atos da administração. Entretanto, os atos administrativos também podem ser
praticados fora da administração.

1.1. Atos da administração:

São atos jurídicos, ou não, por meio dos quais a Administração emite uma declaração de vontade
para executar a lei aos casos concretos e fazer prevalecer o interesse público sobre os interesses
particulares, no desempenho das suas atividades.

a) Atos Políticos – função política (declaração de guerra; anistia; veto de lei). São de natureza
jurídica, editados pelo Estado no exercício de função política de soberania. Ex. sanção do
presidente a um projeto de lei. Não se sujeitam ao controle jurisdicional em abstrato. Alguns
doutrinadores criticam essa classificação, pois a função de governo não se confunde com a
administrativa.

b) Atos privados da Administração – quando o Estado age sem utilização de suas

prerrogativas. A relação jurídica é horizontal, há igualdade entre os contratantes
(administração x particular), a administração não se vale da sua supremacia. Ex.: doação,
permuta.

c) Atos materiais (fatos administrativos) – atos de mera execução da atividade pública. Não
manifestam vontade, apenas executam uma manifestação de vontade anterior. Ex.:
construção de estrada, pavimentação.

d) Atos administrativos.

1.2. Atos administrativos:

É um ato jurídico por meio do qual o Estado, ou quem lhe faça às vezes, exprime uma declaração
unilateral de vontade, no exercício de suas prerrogativas públicas, consistentes em providências
jurídicas complementares da Lei, a título de lhe dar execução, sujeitas ao controle de legitimidade
pelo Judiciário, no desempenho de atividades essencialmente administrativas da gestão dos
interesses coletivos.

Atos praticados pelo Estado no exercício da função administrativa, sob o regime de direito
público e ensejando uma manifestação do Estado ou de quem lhe faça as vezes.

a) Ato jurídico – tem por fim criar, alterar, extinguir algo no mundo do Direito, no que se
diferenciam do fato administrativo (realizações da administração sem declaração de
vontade).

b) Estado (três poderes) e quem lhe faça as vezes (delegatários, concessionários, que atuam
em nome do Estado e podem exprimir declaração de vontade em nome do mesmo, emitindo
atos administrativos).
 c) Providências jurídicas complementares da Lei – atividade precípua da administração na
sua função de executar a lei, de ofício, ao caso concreto.

OBS: É possível que esses atos administrativos não sejam atos da administração. A doutrina
majoritária entende que eles podem ser delegados em algumas situações. Assim, nem todo ato da
administração é ato administrativo e nem todo ato administrativo é ato da administração.

2. Elementos/Requisitos dos Atos Administrativos

A doutrina majoritária aponta cinco elementos.

Lei de Ação Popular (L.4717/65, art. 2°) – A falta de um dos requisitos torna o ato inválido
(anulável, podendo ser sanado).

Atenção! Para os atos vinculados, todos os elementos são vinculados.

Nos atos discricionários, competência, finalidade, forma são sempre elementos vinculados. São
elementos definidos em lei e em regra não podem ser modificados. Todavia, nesses atos, o motivo e
o objeto são discricionários. Assim, é nos elementos motivo e objeto dos atos discricionários que se
encontra o mérito do ato administrativo.

Motivo ≠ Objeto ≠ Finalidade: Motivo são as razões de fato e de direito que levam à prática do
ato, portanto, antecede o ato. Finalidade sucede à prática deste, porque corresponde a algo que a
administração quer alcançar. Objeto consiste no resultado da prática do ato.

A) Competência/Sujeito

Competência é o conjunto de atribuições definidas por lei, conferida aos órgãos e agentes
públicos para, em nome do Estado, exprimir a declaração de vontade do mesmo através dos
atos administrativos.

O sujeito competente deve ser necessariamente um agente público.

Competência é irrenunciável, imprescritível (não perde pelo desuso), improrrogável (não

adquire pelo costume) e não admite transação ou acordo.

Não se presume, dependendo sempre de previsão legal.

Competência tem que ser originária e expressa. Quem pratica o ato é aquele que
originariamente tem competência para a sua prática.

Há, porém, situações excepcionais (aquele que não tinha competência originária se torna
temporariamente competente para a prática do ato) – Apenas quando: legalmente
autorizadas; em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados:

 Delegação – Pode ser para agentes de mesma hierarquia ou nível inferior. Exige
publicação oficial e deverá especificar as matérias e poderes transferidos. Passível de
revogação a qualquer tempo.

Quem responde pelo ato delegado? Aquele para quem foi delegado. Súmula 510.

OBS: Delegação não é transferência de competência. É extensão. Quem detém

continua competente. Cláusula de reserva implícita.
  Avocação – Autoridade que busca para si a competência de outro agente. Só é
possível avocar competência de agente subordinado. Temporária e por motivos
relevantes. Pressupõe hierarquia e inexistência de competência exclusiva.

OBS: são vedadas delegação e avocação de competência para: edição de atos normativos;
decisão de recurso hierárquico; competência definida em lei como exclusiva.

B) Forma

É o meio necessário para que o ato produza efeitos no mundo jurídico; é a exteriorização da
vontade; elemento que integra a formação do ato (fundamental para completar seu ciclo de
existência).

É, em regra, escrito, em idioma nacional e vinculado.

A fim de que o ato administrativo seja válido é preciso que seja realizado conforme as
exigências definidas pela lei (formalidades específicas do ato), cuja ausência gera vício de
legalidade, com sua consequente invalidação.

Existem, entretanto, atos que não possuem forma pré-definida em lei ou a lei possibilita
mais de uma maneira de realizar o ato. Nesses casos, há um ato administrativo com
elemento forma discricionário.

Forma (quando prescrita em lei) → elemento vinculado.

Em algumas circunstâncias, o defeito de forma representa mera irregularidade sanável,

quando o vício não atinge qualquer esfera de direito, podendo ser convalidado.

≠ Formalidade – não é elemento de todo ato administrativo, é uma solenidade especial para
prática de determinados dos atos que a exigem.

O não cumprimento da formalidade torna o ato irregular, já o vício de forma gera nulidade.

Silêncio administrativo – para a doutrina majoritária, não produz nenhum efeito. É

necessário, porém, reconhecer ao administrado o direito de resposta, que pode ser
questionado pela via judicial.

C) Motivo

Razões de fato ou direito que justificam a prática do ato.

Para que seja válido, é necessário que obedeça a algumas exigências:

1. Materialidade do ato – motivo deve ser verdadeiro e compatível com a realidade

fática apresentada pelo administrador;
2. Correspondência com o motivo previsto em lei;
3. Congruência entre o motivo declarado e o resultado prático do ato – soma do
objeto com a finalidade do ato.
 ≠ Motivação – Princípio constitucional. É a exigência de que a Administração revele,
manifeste os motivos do ato; é a justificação do ato; sua apresentação dos motivos.

O entendimento majoritário é de que a motivação é obrigatória em praticamente todos os

atos administrativos. Porém, existem casos em que a lei dispensa a motivação. Ex.: cargos
em comissão – livre nomeação e exoneração (livre de motivação).

Se obrigatória, a falta de motivação implica na ilegalidade do ato.

Para alguns autores, há separação entre o ato vinculado e discricionário e a obrigação de

motivar. No ato administrativo vinculado, a simples menção do fato e da regra aplicável
pode ser suficiente; já nos atos discricionários, é imprescindível a motivação detalhada.

Imprescindível que a motivação seja prévia ou contemporânea à prática do ato, devendo

ser explícita, clara e congruente.

Teoria dos Motivos Determinantes → O motivo revelado pela Administração para a prática
do ato deve ser seguido estritamente, sob pena de nulidade do ato. Os motivos determinam e
condicionam a validade do ato.

Caso 1: servidor efetivo exonerado com motivação falsa – nulidade do ato. Vício de motivo.

Caso 2: exonerou servidor efetivo sem motivação – nulidade do ato. Vício de forma.

O administrador pode praticar o ato sem declarar o motivo (quando não é obrigatório).
Porém, se a motivação for realizada, ela passa a integrar o ato, vinculando-o. Assim,
havendo vício na motivação, o ato será inválido.

O Direito brasileiro admite a motivação aliunde/alheia – apresenta a motivação de um ato

para justificar a prática de outro. Faz remissão à motivação apresentada em outro ato, com
intuito de justificar o presente. Ex.: autoridade A emite parecer com determinada
fundamentação. Autoridade B, na justificação de seu ato, apenas remete aos motivos do
parecer A, sem sequer apresentá-los.

D) Objeto

É o efeito principal do ato no mundo jurídico. É o resultado prático do ato causado em uma
esfera de direitos.

Para que o objeto seja válido, exige-se 3 requisitos: licitude, possibilidade e determinação

A análise da discricionariedade e vinculação é imprescindível no estudo do motivo e objeto

do ato. Normalmente, a discricionariedade de um ato se encontra no motivo ou no objeto. É
onde se encontra o mérito do ato.

E) Finalidade

É o bem jurídico objetivado pelo ato; o que se visa proteger com uma determinada conduta.

Ato deve ser praticado buscando alcançar o interesse coletivo. Essa é a finalidade genérica.
 A doutrina compreende que a finalidade genérica nem sempre será vinculada, já que
interesse público é conceito vago e ao administrador cabe fazer o juízo de conveniência e
oportunidade para a escolha da melhor razão de interesse público.

A finalidade específica de cada ato está sempre prevista em lei, tendo em vista que, para
cada propósito que a administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei.

OBS: Ato que foge da sua finalidade específica prevista em lei, mesmo que atenda a outra
finalidade benéfica ao interesse público, estará incorrendo em desvio de finalidade ou
desvio de poder, e será inválido.

Tredestinação → É o desvio de finalidade específica, mantendo a finalidade genérica.

Lícita no caso excepcional de desapropriação comum (Estado deve sempre definir a

finalidade. Porém, se o Estado modifica a destinação posteriormente, sendo a mesma
pública, o ato é válido).

3. Atributos e Qualidades dos Atos Administrativos

Os atos administrativos são regidos pelo direito público, o que significa que na prática de atos, a
administração goza de todas as prerrogativas e se submete a todas as limitações de Estado.

1) Presunção de Legalidade e Legitimidade

Entende-se que quando expedido, o ato é presumivelmente legal, já que existe todo um
procedimento jurídico para a sua realização; é legítimo, porque coaduna com as regras da
moral. Assim, o ato administrativo presume-se editado de acordo com as normas e
princípios gerais de direito.

O ato vigora enquanto não afastado. Se declarado ilegítimo, a declaração de nulidade

retroage à data de origem do ato.

OBS: aqui não há inversão do ônus da prova. Pois quem alega é quem prova.

2) Presunção de Veracidade

Fé pública. Ao conteúdo do ato e aos fatos que o compõe, corresponde à verdade de fato.

Até que se prove o contrário, todos os fatos que o ato administrativo apresentou são
presumivelmente verdadeiros.

Inversão do ônus da prova em relação aos fatos alegados pela administração.

Presunção “juris tantum” de veracidade – presunção relativa (cede diante de prova em

contrário).

3) Imperatividade

É a qualidade pela qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente

de sua concordância. A imposição do ato de forma coercitiva independe de o administrado
reputá-lo válido ou inválido.
 Coercitividade – só poderá haver resistência judicial ao ato, porém, enquanto isso não
ocorrer, o particular estará a ele obrigado.

Não é atributo de todo ato, e sim dos atos que encerram obrigações para os administrados.
O administrado fica constituído em uma obrigação, ainda que contra sua vontade.

Os atos negociais, que apenas permitem certas atividades ao administrado, não possuem
esse atributo.

4) Exigibilidade

Capacidade de exigir que obrigação já imposta pela administração seja cumprida, sob pena
de a administração se valer de meios indiretos de coação (sempre previstos em lei). Ex.:
Multa.

Em regra, está prevista em todo ato administrativo.

5) Auto-Executoriedade

Esse atributo tem que vir expresso em lei, salvo se não for possível outra solução no caso
concreto. A administração se vale de meios diretos de coação para execução do ato, sem ser
necessário requerer no judiciário a ação.

Afasta o controle jurisdicional prévio do ato. Para a doutrina majoritária, não está presente
em todos os atos, nem mesmo em todos aqueles que geram obrigações. Decorre de lei ou
urgência. Contraditório é diferido. Ex.: demolição de obra.

OBS: Segundo entendimento da Maria Silvia, Auto-executoriedade é gênero, que se divide

em exigibilidade e executoriedade. Para ela, a Auto-executoriedade é o poder que o Estado
tem de exigir o cumprimento do que foi imposto pelo ato, sem precisar recorrer ao
judiciário. Pode ser por meios indiretos (exigibilidade) e diretos (executoriedade).

6) Tipicidade

Acrescentado pela Maria Silvia Zanella. Porém, não é atributo (prerrogativa) em seu
sentido. Mas a maior parte da doutrina inclina-se a esse entendimento. Todo ato
administrativo tem que estar previamente permitido por lei. Impede que a administração
pratique atos inominados.

4. Formação e efeitos

Para a sua plenitude, o ato administrativo deve ser perfeito, válido e eficaz.

OBS: Quando o ato intenciona a produção de feitos perante a sociedade, ele fica dependente da
publicidade.

a) Perfeição – Conclusão de todas as etapas necessárias à sua formação.

b) Validade – ato expedido em conformidade com o ordenamento jurídico (lei em sentido

amplo).
 c) Eficácia – aptidão do ato para a produção de efeitos.

Como regra geral, os atos administrativos perfeitos e válidos já estão aptos a produzir
efeitos, então, a eficácia decorre da expedição do ato válido.

Em algumas situações o próprio ato pode diferir a eficácia. Ex.: condição (incerto) ou termo
(certo) – ato administrativo pendente (perfeito, pois já cumpriu as etapas de formação;
válido, expedido conforme o ordenamento. Porém, ainda não é apto para produzir efeitos,
pois sua eficácia depende de evento futuro certo ou incerto).

O efeito principal do primeiro ato é dar início à formação do ato final. Porém, ele tem efeito
acessório, qual seja, a prática do primeiro exige a do segundo. Quebra da inércia. Esse efeito
é chamado de efeito prodrômico do ato administrativo: efeito que o primeiro ato tem de
exigir a manifestação do segundo ato para a formação do ato complexo ou composto.

Qual o efeito prodrômico das decisões proferidas contra a fazenda pública? Remessa
necessária.

5. Classificação dos atos administrativos

1) Quanto ao regramento:

 Atos discricionários – A lei prevê mais de um comportamento possível a ser

adotado pelo administrador no caso concreto. Com isso, este possui uma margem de
escolha para definir a melhor atuação (juízo de conveniência e oportunidade),
sempre dentro dos limites da lei.

Margem de escolha disponível dentro dos limites da lei.

Administrador público escolhe qual atuação mais oportuna e conveniente (mérito)

dentro dos parâmetros da lei.

Ocorre também quando a lei é omissa ou quando a situação é descrita por conceitos
vagos. Cabe ao administrador, conforme conveniente ao interesse público, promover
a conduta adequada.

Judiciário não intervém. Porém, se esse limite de mérito é extrapolado e o agente

público atua além do que a lei permite, o judiciário pode intervir, pois se trata de
análise da legalidade do ato.

Portanto, o simples fato de a lei estabelecer liberdade para o administrador não

significa que este poderá fazer dela o que bem entender. Exige-se o comportamento
ideal, compatível com todo ordenamento jurídico e apto, no caso concreto, a atender
com perfeição à finalidade da norma.

 Atos vinculados – Não há margem de escolha. Ocorre sempre que a lei prevê todos
os elementos do ato de forma objetiva. Lei simplesmente define a atuação do Estado,
sem possibilitar escolha. Próprio legislador define objetivamente qual a melhor
forma de atuação.

Surge para o administrado o direito subjetivo de exigir da autoridade a edição do ato.

 OBS: Há sempre um pouco de liberdade, embora se trate somente de liberdade
temporal (dentro do prazo legal). Não há que se falar em absoluta vinculação; como
não há absoluta discricionariedade, já que o ato deve estar submetido aos limites da
lei.

2) Quanto a formação:

 Simples (01 vontade) – É todo ato administrativo que decorre de uma única
manifestação de vontade, expressada por um único órgão ou agente público. A
maioria dos atos é simples (ex.: nomeação, exoneração). Pouco importa se o órgão é
singular ou colegiado.

 Complexo (01 + 01 vontade) – Soma de vontades absolutamente independentes.

Duas vontades de órgãos independentes se somam para a formação desse ato. Ato
cuja formação depende de mais 01 ou mais vontade emanada por mais de um órgão.
Ex. Promoção por merecimento dos desembargadores do TRF (o TRF encaminha
para o Presidente, que escolherá 01 dentre os 03 nomes).

 Composto (01 + 01 vontade) – Há uma vontade principal + uma vontade acessória,

dependente do primeiro ato. Emanadas dentro de um mesmo órgão público e em
patamar de desigualdade, mas que precisa de uma vontade acessória de outro agente
ou órgão para dar eficácia e validade à norma principal.

OBS: A segunda vontade é ratificadora da primeira.

Atenção! Diferente do ato composto, que é formado pela vontade única de um órgão, a
aprovação é ato complexo, somente se formando com a conjugação de vontades
independentes de órgãos diversos.

Ex.: aposentadoria do servidor público. Complexo: aprovação do órgão ao qual o servidor

está vinculado + aprovação do tribunal de contas respectivo.

Súmula vinculante 3. Caso o TC não aprove a aposentadoria do servidor, ele apenas

impede que o direito de aposentadoria se aperfeiçoe. Com isso, não há anulação de ato
perfeito, de modo que quando o TC não aprova a aposentadoria não é preciso que se ofereça
contraditório prévio.

Aprovação tácita: se passados 5 anos sem a manifestação do TC, aperfeiçoa-se a

aposentadoria. Se o TC resolver anular após esse prazo, deverá possibilitar o contraditório e
ampla defesa.

3) Quanto aos destinatários:

 Gerais – Têm como destinatários os indivíduos em geral, incertos e indeterminados.

Situação de fato descrita que atingirá todos aqueles que se enquadrarem naquela
descrição.

 Individuais – Atinge pessoa determinada, ou pessoas determinadas. Não é somente

aquele que se dirige apenas a um indivíduo, mas aquele que individualiza as pessoas
que serão atingidas por aquele ato. Ex.: nomeação, exoneração, etc.

OBS: Quando geram direitos adquiridos são irrevogáveis! Súmula 473 STF.
 4) Quanto ao objeto:

 Atos de império – Atos nos quais o Estado atua com todas as prerrogativas de
Estado, se valendo da supremacia do interesse público sobre o privado. Atos
praticados com garantias de direito público. Atos administrativos propriamente dito.

 Atos de gestão – Estado abre mão das prerrogativas públicas e atua em igualdade
com o particular.

 Atos de expediente – Atos que dão andamento à atuação administrativa. Não

manifestam vontade.

OBS: para a doutrina moderna, os atos de gestão e de expediente não são atos
administrativos, mas da administração. Os de gestão são atos privados e os de expediente
são atos materiais.

5) Quanto aos resultados na esfera jurídica:

 Atos Ampliativos – São aqueles que geram direitos. Ampliam a esfera jurídica do
particular ao qual se dirigem. Ex.: licenças, autorizações, etc.

 Atos Restritivos – Administração pública impõe limitações à atividade do particular.

Atos sancionatórios ou atos de punição ou que geram obrigações ao particular.
Restrigem a esfera jurídica dos particulares.

6. Modalidades de Atos administrativos

6.1. Normativos:

Atos que a administração pública pratica para a edição de normas gerais e abstratas, dentro dos
limites da lei. Várias são as espécies:

a) Regulamentos – postos em vigência por meio de decretos. Regulamento é o conteúdo do

ato administrativo, todavia, conforme ele precisa de forma especial, esta é o decreto.

É ato administrativo de caráter explicativo ou supletivo; inferior à lei; com eficácia externa
(regulamento executivo).

 Regulamento executivo – complementa a lei, com normas para a sua fiel execução.
Não podem inovar na ordem jurídica.

 Regulamento autônomo – inova na ordem jurídica, excepcionalmente, para

extinguir cargos vagos e para organização da Administração, desde que não crie
novas despesas.

b) Decretos – atos administrativos de competência exclusiva dos chefes do poder executivo,

destinados a situações gerais ou individuais.

c) Instruções normativas – atos normativos expedidos por outras autoridades públicas

(Ministros e Secretários) para execução das leis, decretos e regulamentos.
 d) Regimentos – atos normativos de atuação interna, destinados a reger o funcionamento de
órgãos colegiados e corporações legislativas. Não obriga particulares em geral.

e) Resoluções – atos normativos ou individuais, emanados de autoridades de elevado escalão

administrativo para disciplinar matéria de sua competência específica.

f) Deliberações – atos normativos expedidos pelos órgãos colegiados.

6.2. Ordinatórios:

Praticados para a ordenação interna da atividade administrativa. Visam disciplinar a conduta

funcional de seus agentes. Exercício do poder hierárquico.

a) Portaria – chefes de órgãos e repartições expedem determinações gerais ou especiais aos

seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários. Ex.:
instauração de Inquérito policial (quando não for instaurado por auto de prisão em
flagrante); de Processo Administrativo Disciplinar; Sindicância.

b) Circular – as autoridades superiores emitem ordens uniformes a funcionários subordinados

para regulamentar internamente a execução dos serviços.

c) Ordem de serviço – ato administrativo que certas autoridades públicas editam para
determinarem a implementação ou realização de algum fato material (fato administrativo).
Ex.: Ordem de construção.

d) Memorando (comunicação interna – mesmo órgão) / Ofício (comunicação externa – entre

autoridades públicas diferentes ou autoridade pública e particular).

e) Instrução – normas gerais e abstratas de orientação interna das repartições, emanadas de

seus chefes, a fim de prescrever o modo pelo qual seus subordinados deverão dar andamento
aos seus serviços.

f) Despachos – decisão das autoridades administrativas sobre assunto de interesse individual

ou coletivo, submetido à sua apreciação. Decisões finais ou interlocutórias. Devem ser
publicados.

6.3. Negociais:

São aqueles que contêm uma declaração de vontade da administração, coincidente com a vontade
do particular. Desejados por ambas as partes, cujos efeitos não são por elas livremente estipulados,
mas decorrem de lei.

a) Alvará – instrumento formal por meio do qual a administração expressa aquiescência, no

sentido de ser desenvolvida certa atividade pelo particular, cujo exercício é limitado pelo
Poder de Polícia. Conteúdo é o consentimento do Estado. Por isso, há alvará de autorização
e de licença.

b) Licença – Ato unilateral e vinculado. Enseja direito subjetivo do particular. Estado consente
que o particular exerça atividade material finalizada.
 OBS: No caso da licença para edificar, há divergência quanto à possibilidade de revogação.
Para o STJ, é possível se sobrevier interesse público relevante, desde que indenizados os
prejuízos.

c) Autorização – Ato administrativo, unilateral, discricionário e precário, através do qual a

Administração faculta a um terceiro interessado o exercício de uma atividade material ou
uso privativo de bem público, ou prática de ato que, sem esse consentimento, seria
legalmente proibido.

d) Permissão – Ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso,

através do qual a Administração faculta ao particular interessado o uso privativo de um bem
público, ou prestação de um serviço público.

OBS: Lei 8987/95, art. 40 – Permissão para prestação de serviço público é contrato
administrativo bilateral, distinguindo-se da autorização para prestação de serviço público
(mais precária).

Autorização de uso público ≠ Permissão de uso público: o interesse envolvido na

autorização de uso público, que é bem mais precário, leva em conta o interesse particular; já
a permissão de uso público leva em conta o interesse público predominantemente.

e) Admissão – Ato unilateral e vinculado, por meio de qual se permite ao particular usufruir de
determinado serviço público. Ex.: admissão em escola pública; admissão em hospital
público.

f) Homologação – Ato unilateral e vinculado, pelo qual a administração exerce o controle

sobre um procedimento administrativo, reconhecendo-o a legalidade. O ato legítimo, válido,
deve ser homologado. Apenas controle de legalidade e somente após o ato praticado.

g) Aprovação – Ato unilateral e discricionário, pelo qual a administração exerce atividade de

controle prévio ou sucessivo de outro ato praticado pela própria administração ou por
particular. Analisa também critérios de conveniência e oportunidade, além da legalidade.

6.4. Punitivos:

Atos que contêm uma sanção imposta àqueles que infringem disposições legais, regulamentares e
ordinatórias de bens e serviços públicos.

Visam a punir ou reprimir as infrações administrativas ou o comportamento irregular dos servidores

ou dos particulares, perante a Administração.

Decorrentes de diversos poderes da administração, como o poder disciplinar, o poder de polícia e o

poder hierárquico.

Depende sempre de devido processo legal, com respeito ao contraditório e à ampla defesa
(indispensáveis).

6.5. Enunciativos:

Atos em que o Estado atesta situações de fato ou manifesta opiniões. São os pareceres, as certidões
e os atestados.
Atos enunciativos que atestam fatos:

a) Certidões – espelho de um registro público. São cópias ou fotocópias autenticadas de atos

ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontrem nas repartições
públicas. Poder público não manifesta vontade, limitando-se a transcrever;

b) Atestados – administração comprova um fato ou situação de que tenha conhecimento por

seus órgãos competentes;

c) Apostilas/Apostilamento/Averbação – ato por meio do qual o Estado informa algo novo

ou acrescenta informação.

OBS: para a doutrina moderna, não são atos administrativos propriamente dito, pois não ensejam
manifestação de vontade do Estado.

Atos enunciativos que emitem opiniões:

Ato pelo qual os órgaos consultivos emitem opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua
competência. São os Pareceres. Podem ser:

a) Pareceres opinativos – Regra. Emitem opinião e autoridade que recebe pode concordar ou
contrariar;

b) Pareceres vinculantes – obriga a autoridade a qual ele se dirige. Somente mediante

disposição legal expressa);

c) Pareceres facultativos – não precisa ser expedido. Autoridade que julgará a sua
necessidade, requerendo sua emissão ou não. Será sempre não vinculante;

d) Pareceres obrigatórios – lei exige a sua emissão. Pode ser vinculante ou não vinculante.
Como regra será não vinculante.

OBS: existem 2 espécies de pareceres que não são pareceres efetivamente falando:

 Parecer normativo (Ato normativo). Situação concreta que exigiu da autoridade

administrativa emissão de um parecer. Para que se tome sempre aquela conduta emitida no
parecer em situações similares, é emitido um parecer normativo, transformando o ato em
norma geral e abstrata.

 Parecer técnico (Ato enunciativo). Não emite apenas opinião, mas informa aspectos
técnicos acerca de uma determinada conduta. "Laudo". Conclusão técnica sobre determinada
situação. Para que esse parecer seja contrariado é necessário que se emita laudo técnico
posterior justificando.

Atenção! Responsabilidade do parecerista – apenas se for vinculante.

Ex.: Foi emitido parecer pela autoridade X. A Autoridade Y, seguindo aquela opinião, praticou o
ato e gerou um dano. Y responde.

Responde X também? Se o parecer for vinculante, X responde também. Se o parecer não for
vinculante, o parecerista X não se responsabiliza. Devendo demonstrar o dolo deste ou erro
grosseiro (nem toda doutrina).
7. Extinção dos Atos Administrativos

Pode ocorrer:

 Extinção natural do ato – cumprimento dos efeitos; esgotamento de conteúdo; execução

material; advento de condição ou termo;
 Extinção pela perda do objeto ou sujeito – desaparecimento da pessoa ou coisa;
 Renúncia – abdicação pelo beneficiado;
 Retirada – iniciativa do poder público (revogação, anulação, cassação, caducidade ou
contraposição).

7.1. Hipóteses de retirada:

1) Contraposição – sempre que a administração pública expede novo ato que se contrapõe ao
primeiro. Não é um novo ato que retira o primeiro; é um novo ato que trata de uma matéria e
acessoriamente extingue os efeitos do primeiro ato.

Ex.: nomeação e exoneração. A exoneração de um servidor é um ato que tem como efeito
básico extinguir ato anterior; há contraposição à nomeação.

2) Cassação – ocorre quando há ilegalidade superveniente por culpa do beneficiário. Em

virtude do descumprimento das condições impostas (requisitos legais) durante a execução
do ato e que deveriam ser mantidas. Decorre de alteração fática.

3) Caducidade – ocorre quando há ilegalidade superveniente em virtude de legislação nova.

Há superveniência de norma jurídica que impede a sua manutenção. Decorre de alteração
jurídica.

Há direito a indenização? Depende da precariedade do ato. Se precário, não há indenização.

4) Renúncia – consiste na extinção de efeitos ante a rejeição pelo beneficiário de uma situação
jurídica favorável de que desfrutava em consequência daquele ato.

7.2. Invalidação:

Invalidação – atos que gozam de qualquer desconformidade;

Anulação – ato administrativo que tem o poder de retirar outro ato do ordenamento jurídico.

Há diversas formas de invalidação dos atos administrativos.

Segundo classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello, atos inválidos podem ser divididos em:
inexistente, nulos, anuláveis e irregulares.

A) Atos nulos – lei assim os declara. Também são nulos quando verificada a impossibilidade
material de sua convalidação (não admitem conserto ou reprodução de forma válida).

Nos atos nulos, protegem-se direitos de terceiros de boa-fé, bem como efeitos patrimoniais
pretéritos concernentes ao administrado, para evitar enriquecimento sem causa da
administração e dano injusto ao administrado.
 Até a sua invalidação, não se admite a resistência contra eles, sendo presumidamente
válidos.

Não admitem convalidação e devem ser anulados!

B) Atos Anuláveis – aqueles cuja lei assim os declara ou que puderem ser praticados sem
vício. Normalmente, admite-se o ato anulável quando o defeito é de competência ou de
forma, desde que possua defeito sanável. Regime equivale ao do ato nulo, exceto pela
possibilidade de convalidação.

OBS: Doutrinadores defendem que, quando houver possibilidade de convalidação, a

Administração está obrigada a Convalidar o ato, apesar de a Lei 9784/99 tratar a
convalidação como faculdade da administração.

C) Atos inexistentes – se encontram fora do possível jurídico; vedados pelo Direito. São
imprescritíveis; não admitem convalidação; admite-se direito de resistência contra eles,
podendo o destinatário se recusar a cumpri-lo. Quando declarados, não se ressalvam efeitos
pretéritos.

D) Atos irregulares – padecem de vício material irrelevante. Não atinge a validade do ato, já
que não atinge a segurança e garantias dos administrados. Possível aplicação de sanção ao
agente que o praticou.

7.3. Anulação:

Poder de supressão de outro ato ou da relação jurídica dele nascida, por haver sido produzido em
desconformidade com a ordem jurídica, tratando-se de ato ilegítimo ou ilegal.

Anulação ocorre quando o ato tem um vício originário de ilegalidade, sendo ilícito desde o
momento em que foi praticado.

Anulação produz efeitos ex tunc, resguardados os direitos adquiridos de terceiros de boa-fé.

Não existe direito adquirido a manutenção de ato nulo. Princípio da segurança jurídica. Não se
mantém o ato nulo, mas sim alguns efeitos desse ato em relação a terceiro de boa-fé.

Segundo Celso Antônio, se o ato ilegal for restritivo de direitos, produz efeitos ex tunc; se
ampliativo, os efeitos são ex nunc.

Doutrina e jurisprudência reconhecem o direito à indenização quando o administrado constituiu

despesa e desde que esteja de boa-fé.

Pode ser realizada:

1. Pela administração pública – Autotutela (processo administrativo prévio);

2. Mediante provocação do particular interessado – Direito de petição;
3. Pelo judiciário – remédios constitucionais.

Direito de petição:

1) Representação: peticiona ao poder público, na intenção de anular ato lesivo ao interesse

público.
 2) Reclamação: ocorre todas as vezes que o sujeito peticiona ao órgão público para anular ato
que viole o direito dele próprio.

Para a anulação, há previsão em L. 9784/99 quanto ao limite temporal:

Quando diante de atos ampliativos, a administração pública tem prazo decadencial de 5 anos para
declarar a invalidade desse ato. Salvo comprovada má-fé.

Antes dessa lei não havia prazo decadencial. Portanto, se praticado antes da promulgação, o prazo
será contado da vigência da norma; porém, se após a sua vigência, o prazo será contado da prática
do ato ilegal.

Passados os 5 anos, a administração perde o direito de anular o ato ilegal, devendo, se for o caso,
recorrer à via judicial, que poderá fazê-lo a qualquer tempo, considerando que ato nulo não produz
efeito e não admite convalidação.

Ação judicial para anulação de ato administrativo: prazo prescricional de 05 anos

7.4. Convalidação:

Ato administrativo por meio do qual o administrador corrige os defeitos de um ato anterior que
contém um defeito sanável.

Trata-se do suprimento de invalidade de um ato, apresentando efeitos retroativos. Garante os

efeitos futuros e pretéritos do ato. O ato convalidador remete-se ao ato inválido para legitimar seus
efeitos pretéritos.

Para convalidar o ato: a) o vício deve ser sanável e b) essa convalidação não pode causar
prejuízos à administração pública e nem a terceiros.

Sempre que a administração estiver perante ato suscetível de convalidação deverá fazê-lo.

Tipos de convalidação:

1. Ratificação – mesma autoridade;

2. Confirmação – outra autoridade;
3. Saneamento – ato do particular.

Diferencia-se do instituto da conversão (sanatória) → seu objetivo é a manutenção da ordem

jurídica. O ato solene, que não preenche os requisitos para tanto, deve ser transformado em um ato
mais simples, bastando-lhe os requisitos. O ato é anulável na convalidação e nulo na conversão.
Neste, ele é transformado para outra categoria, produzindo os efeitos condizentes com sua nova
natureza.

7.4. Revogação:

É a extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, em razão de
conveniência e oportunidade, respeitados os efeitos precedentes.

O ato é lícito, regular e foi expedido em conformidade com o ordenamento jurídico. Apesar de
válido, o ato torna-se inconveniente à Administração.
Produz efeitos ex nunc (efeitos prospectivos). São mantidos, pois o ato foi produzido validamente.
Porém, o que se quer é impedir que ele continue a produzir efeitos pela falta de interesse público na
sua manutenção.

Só a própria administração, no âmbito de cada poder da república, é quem que pode revogar.
(Princípio da autotutela). Os outros Poderes poderão revogar seus próprios atos administrativos.

OBS: Não é possível a revogação judicial do ato administrativo – motivo de conveniência e

oportunidade (análise de mérito). O Judiciário não poderá revogar ato administrativo no exercício
de sua função típica, que é a função jurisdicional, já que não pode adentrar no mérito
administrativo.

Não há limite temporal para o seu exercício. Contudo, para a manutenção da segurança jurídica, há
limites materiais, definidos conforme o conteúdo do ato administrativo.

Os atos abstratos são sempre revogáveis. Já nos atos concretos, a revogação faz cessar uma relação
presente para dispor de outro modo, por isso, gera situações irrevogáveis:

a) Atos consumados (já exauriu todos seus efeitos) – Revogação atinge os efeitos futuros do
ato e ato consumado não produz efeitos futuros;
b) Atos vinculados – Não há análise de oportunidade e conveniência;
c) Fontes de direitos adquiridos – nem Emenda Constitucional pode revogá-los.
d) Atos meramente enunciativos.
e) Integram procedimento – opera-se a preclusão;
f) Atos complexos – dependem de integração de vontades;
g) Decisão final de processo contencioso;
h) Lei declare;
i) Atos de controle – competência se exaure com a expedição do ato controlador.

OBS: Compreensão do STF: Não há direito adquirido a regime jurídico.

Súmula 473: Poder de Autotutela da Administração. A Administração pode revogar seus próprios
atos, respeitado o direito adquirido.