28/09/2015 htlps://sapiens.agu.gov.

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA DEFESA
CGDAM - COORDENAÇÃO-GERAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO E
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PARECER n. 00744/2015/CONJUR-MD/CGU/AGU

NUP: 60502.001013/2015-61
INTERESSADOS: SERVIÇO DE INFORMAÇÕES AO CIDADÃO - SIC
ASSUNTOS: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE
DIREITO PÚBLICO

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. I -

Pedido de acesso à informação com base na Lei de Acesso à
Informação, Lei n° 12.527/2011.
II - Documento de inteligência produzido sob a égide da Lei
n° 9.883/1999.
III - Como os documentos de inteligência servem
exclusivamente para subsidiar uma tomada de decisão ou
ação governamental, não podendo ser considerados como de
interesse privado ou de interesse coletivo ou geral, tem-se por
inaplicável a eles a Lei de Acesso à Informação.
IV - Especialidade da regra plasmada no art. 9°-A da Lei n°
9.883/1999. Pela negativa de acesso à informação solicitada.

Senhor Consultor Jurídico,

1. RELATÓRIO
1. Os autos em epígrafe voltam para exame desta CONJUR-MD por força
do Despacho n° 127/SIC/DEORG/SEORI/SG/2015, no qual se requer manifestação
jurídica que possa respaldar a atuação da Pasta na sessão de julgamento de recurso de 3°
instância, no âmbito da Comissão Mista de Reavaliação de Informações da Presidência

https://sapiens.agu.gov.br/doctrnento/4415681 1/9
28/09/2015 https://sapiens.agagov.lx/d0curnento/4410381

da República - CMRI/PR.
2. O caso em tela cuida, na origem, de pedido de informações formulado
pelo Sr. Kelvin Daniel Capobianco junto ao Sistema de Informações ao Cidadão deste
Ministério da Defesa na internet, com fundamento nas disposições da Lei n° 12.527, de
18 de novembro de 2011 (vide fl. 03), no qual solicita acesso ao documento de
inteligência intitulado APRECIAÇÃO N° 40 DCI-E/SPEAI/MD, de 11 de outubro de
2001, que versaria sobre ameaças terroristas no País.
3. Na primeira vez em que provocada a se manifestar, a CONJUR-MD,
por meio do Parecer n° 00497/2015/CONJUR-MD/CGU/AGU, posicionou-se
favoravelmente à negativa de acesso nos termos da Lei de Acesso à Informação - LAI
(Lei n° 12.527/2011), pois o documento solicitado consistiria num material preparatório
de atividades de inteligência e protegido pelo sigilo profissional.
4. Por agora, contudo, trata-se de analisar o exame complementar
produzido pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas às fls. 130/134, no qual
sustenta a tese da especialidade da Lei n° 9.883/1999 e da consequente inaplicabilidade
da LAI à espécie.
5. Sobre esse último ponto, inclusive, a Secretaria de Organização
Institucional - SEORI, com fins de buscar uma maior segurança jurídica na sessão de
julgamento recursal que se avizinha, apresenta os questionamentos abaixo:
a)a utilização de certidão teria o condão de atrair a matéria ao
âmbito de aplicação da LAI e, conseguinte, implicar
sobreposição com a legislação especial que trata dos assuntos
de inteligência?
b) a fixação de condicionantes temporais inerentes à natureza
de documento preparatório tem caráter discricionário ou deve
ser previamente fixado pelas autoridades públicas?
c)o arcabouço normativo empregado para atribuir natureza de
inteligência ao documento estaria mitigado em face do
disposto no inciso XXXIII do art. 5°, no inciso II do §3° do
art. 37 e no §2°do art. 216 da Constituição Federal; no art. 22
da Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011; e no art. 6°,
inciso I, do Decreto n° 7.724, de 16 maio de 2012?
d) a eventual classificação do documento, ao amparo da LAI,
além de constituir precedente gravoso, colidiria com a
legislação que rege os assuntos de inteligência?
6. É o que se tem a relatar.
2. ANÁLISE
2.1 Considerações iniciais
7. Inicialmente, para facilitar a compreensão do tema, registra-se que num
primeiro momento serão analisadas apenas as alegações quanto à especialidade da Lei
n° 9.883/1999 e a inaplicabilidade da LAI aos documentos de inteligência. Somente após
a fixação da tese mais adequada juridicamente é que serão examinados pontualmente

htlps://sapiens.agu.gov.br/docunento/4415681 2/9
29/09/2015 HIps://sapiens.agagov.brldocumento/4415681

cada um dos questionamentos apresentados pela SEORI.

2.2 Da especialidade da Lei n° 9.883/99 em relação à LAI
8. De plano, deve-se alertar que a LAI regula o acesso dos cidadãos às
informações produzidas pelo Poder Público que sejam consideradas de interesse
particular ou de interesse coletivo ou geral.
9. Não é por outro motivo que a LAI, logo no preâmbulo e o seu art. 1°, faz
referência ao art. 5°, inciso XXXIII; ao art. 37, §3°, inciso II; e ao art. 216, §2°, todos da
Constituição Federal, que assim preconizam:
Art. 5° [...]
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos
informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;[...]

Art. 37 [...]
§ 3° A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando
especialmente:
1 - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos
em geral, asseguradas a manutenção de serviços de
atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e
interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda
Constitucional n° 19, de 1998)
H- o acesso dos usuários a registros administrativos e a
informações sobre atos de governo, observado o disposto
no art 5°, X e XXXIII; [...]

Art.216 [...]
§ 2° Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão
da documentação governamental e as providências para
franquear sua consulta a quantos dela necessitem. [...].
10. Justamente em razão do interesse privado ou do interesse coletivo ou
geral que pode recair sobre uma determinada informação é que a LAI firma a diretriz de
que a publicidade deve ser observada como preceito geral e o sigilo como a exceção,
assim como determina que cabe aos órgãos e entidades do poder público propiciar o
amplo acesso da informação. Ex vi:
Art. 3° Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a
assegurar o direito fundamental de acesso à informação e
devem ser executados em conformidade com os princípios
básicos da administração pública e com as seguintes
diretrizes:

httpsi/sMens.agu.gov.br/dournento/4415691 319
28/09/2015 haps://sapiens agu gov.brldocumento/4415881

I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo

como exceção; [...]

Art. 6° Cabe aos órgãos e entidades do poder público,

observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis,
assegurar a:
I - gestão transparente da informação, propiciando amplo
acesso a ela e sua divulgação; [...].

11. Igualmente, em virtude também do interesse privado ou do interesse

coletivo ou geral de uma determinada informação, a LAI dispõe que o amplo acesso a
ela somente poderá ser obstado quando sua divulgação puder afetar a segurança da
"à
sociedade ou do Estado (art. 23) ou quando contiver informações pessoais, respeitante
intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e
garantias individuais" (art. 31).
12. Por outro lado, as informações ou documentos sobre as atividades e
assuntos de inteligência seguem uma lógica totalmente oposta, como bem demonstra o
art. 9a-A da Lei n° 9.883/1999, que institui o Sistema Brasileiro de Inteligência e dá
outras providências. In verbis:
Art. 9° A - Quaisquer informações ou documentos sobre as
atividades e assuntos de inteligência produzidos, em curso ou
sob a custódia da ABIN somente poderão ser fornecidos, às
autoridades que tenham competência legal para solicitá-
los, pelo Chefe do Gabinete de Seguranca Institucional da
Presidência da República observado o respectivo grau de
sigilo conferido com base na legislação em vigor, excluídos
aqueles cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado. (Incluído pela Medida Provisória n°
2.123-30, de 2001) (Incluído pela Medida Provisória n°
2.216-37, de 2001)

§ 12 O fornecimento de documentos ou informações, não

abrangidos pelas hipóteses previstas no caput deste artigo,
será regulado em ato próprio do Chefe do Gabinete de
Segurança Institucional da Presidência da República.
(Incluído pela Medida Provisória n° 2.123-30, de 2001)
(Incluído pela Medida Provisória n° 2.216-37, de 2001)

§ 22 A autoridade ou qualquer outra pessoa que tiver

conhecimento ou acesso aos documentos ou informações
referidos no caput deste artigo obriga-se a manter o respectivo
sigilo, sob pena de responsabilidade administrativa, civil e
penal, e, em se tratando de procedimento judicial, fica
configurado o interesse público de que trata o art. 155, inciso
I, do Código de Processo Civil, devendo qualquer
investigação correr, igualmente, sob sigilo. (Incluído pela
Medida Provisória n° 2.123-30, de 2001) (Incluído pela
https://sapiers.agu.gov.br/docmento/4415881 419
28/09/2015 https://sapiens.acjugov.briclocumento/4415681

Medida Provisória n°2.216-37, de 2001) [Grifou-se].

13. Ou seja, pelo dispositivo supracitado, nem todas as autoridades públicas
têm amplo acesso aos documentos ou informações sobre atividades e assuntos de
inteligência produzidos, em curso ou custodiados na Agência Brasileira de Inteligência -
ABIN. Somente as autoridades que demonstrarem a necessidade de conhecer tais
informações e possuírem competência legal para as requerer é que terão acesso a esses
documentos.
14. Ademais, o caput do art. 9°-A, in fine, deixa claro que ainda que a
autoridade pública tenha competência para solicitar alguma informação de inteligência,
exclui-se dessa hipótese os dados "cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado".
15. Desse modo, se o regime jurídico dos documentos de inteligência não
confere amplo acesso às autoridades públicas, quanto mais para os cidadãos
particulares, que não têm, em regra, qualquer responsabilidade institucional pela
perseguição e consecução de finalidades públicas.
16. Outrossim, urge salientar que o termo "informações ou documentos
sobre as atividades e assuntos de inteligência prochridos, em curso ou soc custódia da
ABIN" aplica-se perfeitamente aos documentos oriundos das Forças Armadas e deste
Ministério quando relacionados com essa atividade, pois, segundo os arts. 3° e 4° da
própria Lei n° 9.883/1999, a ABIN é órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência
e os documentos e informações produzidos no ramo da atividade de inteligência serão
remetidos para a ABIN, para fins de integração. Ex vi:
Art. 32 Fica criada a Agência Brasileira de Inteligência -
ABIN, órgão da Presidência da República que. na posição de
órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência, terá a
seu cargo planejar, executar, coordenar, supervisionar e
controlar as atividades de inteligência do País obedecidas à
política e às diretrizes superiormente traçadas nos termos
desta Lei. (Redação dada pela Medida Provisória n° 1.999-17,
de 2000) (Redação dada pela Medida Provisória n° 2.216-37,
de 2001)
Parágrafo único. As atividades de inteligência serão
desenvolvidas, no que se refere aos limites de sua extensão e
ao uso de técnicas e meios sigilosos, com irrestrita
observância dos direitos e garantias individuais, fidelidade às
instituições e aos princípios éticos que regem os interesses e a
segurança do Estado.

Art. 42 À ABIN, além do que lhe prescreve o artigo anterior,

compete:
[...]
Parágrafo único. Os órgãos componentes do Sistema
Brasileiro de Inteligência fornecerão à ABIN, nos termos e

httQs•J/sapiers.egu.gov.tx/doarnento/44158a1 599
28/09/2015 hdps://sapiens.agu.gov.brldocumento/4415681

condições a serem aprovados mediante ato presidencial,

para fins de integração, dados e conhecimentos específicos
relacionados com a defesa das instituições e dos interesses
nacionais. [Grifou-se].
17. A diferença entre os regimes legais de tratamento das informações
públicas em geral e das informações de inteligência justifica-se juridicamente por um
motivo bem simples: ao contrário das informacões públicas em geral, as informações
de inteligência não são de interesse privado ou de interesse coletivo ou geral.
18. Nos termos do §2° do art. 1° da Lei n° 9.883/1999, inteligência é uma
atividade que objetiva a obtenção, a análise e a disseminação de informações
necessárias ao processo decisório do Poder Executivo, bem como busca salvaguardar
essas informações contra o acesso de pessoas ou órgãos não autorizados. Veja-se:
§ 22 Para os efeitos de aplicação desta Lei, entende-se como
inteligência a atividade que objetiva a obtenção, análise e
disseminação de conhecimentos dentro e fora do território
nacional sobre fatos e situações de imediata ou potencial
influência sobre o processo decisório e a ação governamental
e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado.
19. Não se pode olvidar também que a atividade de inteligência é
constituída ainda pelo ramo da contra-inteligência, a qual, na dicção da lei, é "a
atividade que objetiva neutralizar a inteligência adversa" (§3° do art. 1° da Lei n°
9.883/1999) e que, por isso, se revela totalmente contrária ao princípio da transparência
pública previsto na LAI.
20. Tem-se, por conseguinte, que a restrição e a reserva de informações -
e até mesmo a dissimulação, no caso específico da contra-inteligência - fazem parte da
própria essência da atividade de inteligência, razão pela qual não se mostra adequado
juridicamente aplicar a LAI para essas situações específicas.
21. Não é por outro motivo que o Ministério da Defesa, ao editar a Portaria
Normativa n° 1.000/MD, de 30 de abril de 2015, que cuida da Política de Gestão da
Informação desta pasta, dispôs que os documentos de inteligência serão,
independentemente de classificação, de acesso restrito. In verbis:
Art. 5° No âmbito do Ministério da Defesa, será mantido,
independentemente de classificação, acesso restrito em
relação às informações e documentos sob seu controle e posse
armazenados em qualquer suporte, relacionados a:
1...1
VI - documentos preparatórios, tais como relatórios e notas
técnicas decorrentes de investigações, auditorias e
fiscalizações, e outros documentos relativos à atividade de
correição, e de inteligência, bem como outras ações na área de
competência do Ministério da Defesa, quando ainda não
concluídos os respectivos procedimentos;[...].

Mps://sapiens.agu.gov.br/documento/4415681 6/9
28/09/2015 Mtps://sapiens.agu.gov.br/doc merda4415681

22. À luz da especificidade do regime jurídico dos documentos produzidos

em atividades de inteligência, também se conclui que o art. 2°, §2°, da Lei de Introdução
às normas do Direito Brasileiro corrobora com a inaplicabilidade da LAI à espécie. Ex
vi:
Art. 22 Não se destinando à vigência temporária, a lei terá
vigor até que outra a modifique ou revogue. (Vide Lei n°
3.991,de 1961)

§ 1-Q- A lei posterior revoga a anterior quando expressamente

o declare, quando seja com ela incompatível ou quando
regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.

§ 22 A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou

especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a
lei anterior.

§ 32 Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se

restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência. [Grifou-
se].

23. Em socorro dessa conclusão, deve-se frisar que ela encontra arrimo
inclusive nos próprios ditames da LAI, tal como aquele que reconhece a existência de
outras espécies de sigilo que fogem da alçada reguladora da LAI. É o caso do disposto
em seu art. 22, que assim preconiza:
Art. 22. O disposto nesta Lei não exclui as demais hipóteses
legais de sigilo e de segredo de justiça nem as hipóteses de
segredo industrial decorrentes da exploração direta de
atividade econômica pelo Estado ou por pessoa fisica ou
entidade privada que tenha qualquer vínculo com o poder
público.
24. Ora, à luz dessa norma, resta claro que a LAI é um disciplinamento
geral que não exclui a existência de outras hipóteses de sigilo legal, como, por exemplo,
a restrição de acesso das informações atinentes à atividade de inteligência.
25. Do mesmo modo, registra-se que as atividades de inteligência são tão
relevantes para o interesse nacional que não foram totalmente ignoradas pela LAI. Essa
lei, ao enumerar em seu art. 23 quais as informações que devem ser consideradas
imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado, deixou claro que os documentos
que puderem comprometer atividades de inteligência são passíveis de classificação.
26. Isto é, não são os documentos de inteligência que são passíveis de
classificação sigilosa, pois estes, como ressaltado, estão fora do âmbito da LAI, mas
somente aqueles documentos administrativos que podem comprometer as ações de
inteligência.
27. Diante de todo esse contexto, nos termos da Lei n° 9.883/1999. especial
em relação à LAI. conclui-se que os documentos produzidos no âmbito de atividades de
inteligência são de conhecimento restrito. sendo acessíveis apenas pelas autoridades
públicas que deles necessitam conhecer para uma tomada de decisão ou ação
https://sapiens.agu.gov.brldournento/4415681 7/9
28/09/2015 https://sapien5.agug0v.br/documen1o/4415681

governamental.
28. Como exceção. somente quando o documento de inteligência disser
respeito a possíveis violações de direitos humanos é que o sigilo próprio das informações
de inteligência devem ceder perante a prevalência dos direitos humanos, tal como
previsto nos arts. 4° e 5°. §3°. da Carta Magna.
2.3 Dos questionamentos específicos apresentados pela SEORI
29. Partindo-se da premissa fixada no item anterior, tem-se que o
questionamento de letra "a", atinente à confecção de certidões dos documentos de
inteligência que vierem a ser solicitados, não encontra respaldo na Lei n° 9.883/1999. A
emissão de certidões está prevista, isso sim, no art. T' da LAI, o qual se revela
inaplicável à espécie.
30. O mesmo ocorre com o questionamento de letra "b", atinente à fixação
de condicionantes temporais para a restrição de acesso de um documento preparatório.
A temporalidade dessa restrição de acesso está prevista na LAI, a qual não merece
incidir sobre o caso concreto.
31. Por fim, no tocante aos questionamentos de letra "c" e "d", tem-se que a
tese desenvolvida no item anterior deste parecer esclarece as tais dúvidas, firmando o
entendimento de que a legislação de inteligência é especial em relação à LAI.
3. CONCLUSÃO
32. Ante o exposto, a CONJUR-MD firma posição no sentido de que a Lei
n° 9.883/1999, que trata dos documentos e informações de inteligência, é especial em
relação à LAI. Diante de tal quadro, conclui-se que os documentos produzidos no âmbito
de atividades de inteligência estão fora da alçada da LAI, sendo acessíveis apenas,
independente de qualquer classificação, pelas autoridades públicas que deles
necessitam conhecer para uma tomada de decisão ou ação governamental.
33. Como exceção, somente quando o documento de inteligência disser
respeito a possíveis violações de direitos humanos é que o sigilo próprio das informações
de inteligência devem ceder perante a prevalência dos direitos humanos, tal como
previsto nos arts. 4° e 5°, §3°, da Carta Magna.
34. Devolvam-se os autos para a SEORI, com a urgência que o caso
requer.

À consideração superior.

Brasília, 23 de setembro de 2015.

BRUNO CORREIA CARDOSO

ADVOGADO DA UNIÃO
COORDENADOR-GERAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO E MILITAR

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DESPACHO n. 01626/2015/CONJUR-MD/CGU/AGU

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Brasília, 28 de setembro de 2015.

IDERVANIO DA SILVA COSTA

Consultor Jurídico do Ministério da Defesa

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