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Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 18
02/03/2022 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.371 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA

DE INCONSTITUCIONALIDADE. PREVISÃO LEGAL DE SIGILO EM PROCESSOS
ADMINISTRATIVOS.
1. Ação direta contra o art. 78-B da Lei nº 10.233/2001, que
estabelece sigilo em processos administrativos sancionadores instaurados
pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT e pela Agência
Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ.
2. A regra no Estado democrático de Direito inaugurado pela
Constituição de 1988 é a publicidade dos atos estatais, sendo o sigilo
absolutamente excepcional. Somente em regimes ditatoriais pode ser
admitida a edição ordinária de atos secretos, imunes ao controle social. O
regime democrático obriga a Administração Pública a conferir máxima
transparência aos seus atos. Essa é também uma consequência direta de
um conjunto de normas constitucionais, tais como o princípio
republicano (art. 1º, CF/1988), o direito de acesso à informação detida por
órgãos públicos (art. 5º, XXXIII, CF/1988) e o princípio da publicidade
(art. 37, caput e § 3º, II, CF/1988).
3. A Constituição ressalva a publicidade em apenas duas
hipóteses: (i) informações cujo sigilo seja imprescindível à segurança do
Estado e da sociedade (art. 5º, XXXIII, parte final); e (ii) proteção à
intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas (arts. 5º, X e 37, §
3, II, CF/1988). Como se vê, o sigilo só pode ser decretado em situações
específicas, com forte ônus argumentativo a quem deu origem à restrição
ao direito fundamental à informação, observado o princípio da
proporcionalidade.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 0045-1197-2E25-EA10 e senha C97B-2CFA-5011-E763
Ementa e Acórdão
ADI 5371 / DF
4. A restrição contida no dispositivo legal impugnado não se

amolda às exceções legítimas ao acesso à informação pública. Não se
vislumbra, em abstrato, nos processos administrativos instaurados pela
ANTT e pela ANTAQ para apuração de infrações e/ou aplicação de
penalidades, nenhuma informação cujo sigilo seja imprescindível à
segurança do Estado e da sociedade ou que configure violação ao núcleo
essencial dos direitos da personalidade.
5. Procedência do pedido, com a declaração de
inconstitucionalidade do art. 78-B da Lei nº 10.233/2001.
6. Fixação da seguinte tese de julgamento: “Os processos
administrativos sancionadores instaurados por agências reguladoras contra
concessionárias de serviço público devem obedecer ao princípio da publicidade
durante toda a sua tramitação, ressalvados eventuais atos que se enquadrem nas
hipóteses de sigilo previstas em lei e na Constituição”.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual, por unanimidade de votos,
em julgar procedente o pedido e declarar a inconstitucionalidade do art.
78-B da Lei nº 10.233/2001, com fixação da seguinte tese de julgamento:
“Os processos administrativos sancionadores instaurados por agências
reguladoras contra concessionárias de serviço público devem obedecer ao
princípio da publicidade durante toda a sua tramitação, ressalvados
eventuais atos que se enquadrem nas hipóteses de sigilo previstas em lei
e na Constituição”, nos termos do voto do Relator. O Ministro Gilmar
Mendes acompanhou o Relator com ressalvas.
Brasília, 18 a 25 de fevereiro de 2022.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO - Relator
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Relatório

RELATÓRIO:
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta

pelo Procurador-Geral da República – PGR contra o art. 78-B da Lei nº
10.233/2001, que estabelece sigilo em processos administrativos
sancionadores instaurados pela Agência Nacional de Transportes
Terrestres - ANTT e pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários -
ANTAQ. O dispositivo possui o seguinte teor:
“Art. 78-B. O processo administrativo para a apuração de

infrações e aplicação de penalidades será circunstanciado e
permanecerá em sigilo até decisão final.”
2. O autor sustenta que a publicidade dos atos estatais é a

regra no Estado democrático de direito, sendo o sigilo admitido apenas
excepcionalmente, nos termos do art. 5º, XXXIII e 37, caput e § 3º, II, da
CF/1988. No seu entender, “a garantia constitucional à obtenção de
informações deriva tanto da necessidade de transparência do Estado,
como do próprio avanço das concepções de uma democracia
participativa”. Além disso, alega que a Lei de Acesso à Informação fixou
parâmetros objetivos para a decretação de sigilo pela Administração
Pública, apenas em hipóteses consideradas imprescindíveis à segurança
da sociedade ou do Estado.
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Relatório
ADI 5371 / DF
3. O Congresso Nacional manifestou-se pela

constitucionalidade do dispositivo impugnado, sob o argumento de que o
ordenamento jurídico brasileiro admite diversas exceções ao princípio da
publicidade, desde que tais restrições não prejudiquem o direito ao
contraditório e à ampla defesa. Assim, a norma questionada seria fruto de
ponderação legislativa razoável e resguardaria a eficiência das diligências
probatórias no curso dos processos administrativos de apuração de
infrações administrativas.
4. A Presidência da República também defendeu a

improcedência do pedido e afirmou que a decretação de sigilo prevista no
art. 78-B da Lei nº 10.233/2001 é temporária e motivada para preservação
da segurança da investigação e da própria sociedade, configurando
relativização aceitável do princípio constitucional da publicidade.
5. No mesmo sentido, o Advogado-Geral da União frisou a

temporariedade da decretação de sigilo e a necessidade de preservação
da fase instrutória e do princípio da presunção de inocência. Asseverou,
ainda, que o princípio constitucional da publicidade não é absoluto e que
a restrição legal é proporcional.
6. O Procurador-Geral da República, em seu parecer, opina

pela procedência integral do pedido, sob o fundamento de que o sigilo
fixado pelo artigo impugnado viola o princípio da publicidade e o direito
constitucional à informação, e não encontra fundamento em qualquer
exceção constitucional à transparência dos processos administrativos.
7. É o relatório.
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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
VOTO:
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):
1. O pedido deve ser julgado procedente. A regra no Estado

democrático de Direito inaugurado pela Constituição de 1988 é a
publicidade dos atos estatais, sendo o sigilo absolutamente excepcional. A
nova ordem constitucional “rejeita o poder que oculta e não tolera o
poder que se oculta”, na célebre passagem do Min. Celso de Mello[1].
Somente em regimes ditatoriais pode ser admitida a edição ordinária de
atos secretos, imunes ao controle social[2]. De fato, o regime democrático
obriga a Administração Pública a conferir máxima transparência aos seus
atos. Essa é também uma consequência direta de um conjunto de normas
constitucionais, tais como o princípio republicano (art. 1º, CF/1988), o
direito de acesso à informação detida por órgãos públicos (art. 5º, XXXIII,
CF/1988) e o princípio da publicidade (art. 37, caput e § 3º, II, CF/1988), do
qual se originam os deveres de transparência e de prestação de contas à
sociedade civil, bem como a possibilidade de ampla responsabilização
dos agentes públicos por eventuais irregularidades (v. MS 28.178, sob
minha relatoria).
2. A Constituição ressalva a publicidade em apenas duas

hipóteses: (i) informações cujo sigilo seja imprescindível à segurança do
Estado e da sociedade (art. 5º, XXXIII, parte final); e (ii) proteção à
3, II, CF/1988). Como se vê, o sigilo só pode ser imposto em situações
excepcionais, com forte ônus argumentativo a quem deu origem à
restrição ao direito fundamental à informação, observado o princípio da
proporcionalidade. Os atos contrários à transparência, que não se insiram
em exceções constitucionalmente admitidas, devem ser catalogados como
uma “ocultação ilegítima, que apenas contribui para a opacidade da
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ADI 5371 / DF
Administração Pública”[3]. Em situações semelhantes à do caso vertente,

a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal STF é uníssona em
prestigiar a liberdade de informação, in verbis:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.

RESTRIÇÕES GENÉRICAS E ABUSIVAS À GARANTIA
CONSTITUCIONAL DE ACESSO À INFORMAÇÃO.
AUSÊNCIA DE RAZOABILIDADE. VIOLAÇÃO AOS
PRINCÍPIOS DA PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA.
SUSPENSÃO DO ARTIGO 6º-B DA LEI 13.979/11, INCLUÍDO
PELA MP 928/2020. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA.
1. A Constituição Federal de 1988 consagrou
expressamente o princípio da publicidade como um dos vetores
imprescindíveis à Administração Pública, conferindo-lhe
absoluta prioridade na gestão administrativa e garantindo
pleno acesso às informações a toda a Sociedade.
2. À consagração constitucional de publicidade e
transparência corresponde a obrigatoriedade do Estado em
fornecer as informações solicitadas, sob pena de
responsabilização política, civil e criminal, salvo nas hipóteses
constitucionais de sigilo.
3. O art. 6º-B da Lei 13.979/2020, incluído pelo art. 1º da
Medida Provisória 928/2020, não estabelece situações
excepcionais e concretas impeditivas de acesso à informação,
pelo contrário, transforma a regra constitucional de publicidade
e transparência em exceção, invertendo a finalidade da proteção
constitucional ao livre acesso de informações a toda Sociedade.
4. Julgamento conjunto das Ações Diretas de
Inconstitucionalidade 6.347, 6.351 e 6.353. Medida cautelar
referendada.” (ADI 6.351-MC-Ref/DF, ADI 6347 MC-Ref/DF e
ADI 6353 MC-Ref/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes)
“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO QUE

INDEFERE ACESSO A DOCUMENTOS RELATIVOS AO
PAGAMENTO DE VERBAS PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA DE
SIGILO. CONCESSÃO DA ORDEM.
ADI 5371 / DF
1. A regra geral num Estado Republicano é a da total

transparência no acesso a documentos públicos, sendo o sigilo a
exceção. Conclusão que se extrai diretamente do texto
constitucional (arts. 1º, caput e parágrafo único; 5º, XXXIII; 37,
caput e § 3º, II; e 216, § 2º), bem como da Lei nº 12.527/2011, art.
3º, I.
2. As verbas indenizatórias para exercício da atividade
parlamentar têm natureza pública, não havendo razões de
segurança ou de intimidade que justifiquem genericamente seu
caráter sigiloso.
3. Ordem concedida.” (MS 28.178, sob minha relatoria)
3. Essa prevalência da publicidade em detrimento do sigilo,

extraída diretamente do texto constitucional e da jurisprudência do STF,
foi reforçada pela Lei de Acesso à Informação - LAI (Lei nº 12.527/2011),
marco legal na concretização dos princípios da publicidade e da
transparência nas relações Estado-cidadão. A LAI estabelece: (i) a
publicidade como regra e o sigilo como exceção (art. 3º, I); (ii) a
divulgação de informações de interesse público, independentemente de
solicitações (art. 3º, II); e (iii) o fomento ao desenvolvimento da cultura de
transparência na administração pública (art. 3º, IV). Ademais, na esteira
das exceções constitucionais, o diploma normativo prevê as hipóteses nas
quais o sigilo poderá ser legitimamente determinado pelo Poder Público,
nos seguintes termos:
“Art. 23. São consideradas imprescindíveis à

segurança da sociedade ou do Estado e, portanto,
passíveis de classificação as informações cuja divulgação
ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a
integridade do território nacional;
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de
negociações ou as relações internacionais do País, ou as
que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros
Estados e organismos internacionais;
ADI 5371 / DF
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da

população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira,
econômica ou monetária do País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações
estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa
e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a
sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse
estratégico nacional;
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de
altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus
familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem
como de investigação ou fiscalização em andamento,
relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.”
4. Note-se que a Lei de Acesso à Informação tão somente

densificou o conceito jurídico indeterminado “segurança da sociedade e
do Estado”, contido no art. 5º, XXXIII, parte final, da CF/1988, para
enumerar as informações passíveis de restrição de divulgação e de acesso
pelos cidadãos. Sem embargo, em que pese o evidente propósito de
prestígio ao acesso à informação, o legislador, uma vez mais, fez uso de
normas abertas para catalogar as exceções à publicidade, circunstância
que dá margem a subjetivismos e abusos interpretativos[4]. Nesse
sentido, a Retrospectiva Brasil 2020, da Transparência Internacional,
aponta poucos avanços e muitos retrocessos no país naquele ano.
Especificamente no que tange ao acesso à informação, a organização sem
fins lucrativos revela preocupante cenário, nos seguintes termos:
“Em 2020, se tornaram evidentes os desafios à

aplicação da Lei de Acesso à Informação, um avanço
crucial que conferiu mais transparência à
administração pública brasileira. Em março, quando
o Covid-19 começava a se espalhar pelo país, o
ADI 5371 / DF
presidente Jair Bolsonaro publicou uma Medida

Provisória suspendendo prazos para respostas a
pedidos feitos com base na citada lei em situações
específicas que envolviam autoridades públicas em
quarentena, trabalhando de maneira remota ou
diretamente envolvidas na luta contra a pandemia1.
A suspensão foi revertida um mês depois pelo
Supremo Tribunal Federal. Em junho, a
Controladoria-Geral da União (CGU) reverteu uma
posição anterior para negar acesso, solicitado com
base na Lei de Acesso à Informação, a pareceres
jurídicos relacionados a vetos e sanções presidenciais
a leis. Sob o questionável argumento de sigilo entre
advogado e cliente, os pareceres jurídicos foram, na
prática, considerados sigilosos e, assim, deixaram de
ser fornecidos com base na lei de acesso, um
argumento que havia sido aplicado pela Advocacia-
Geral da União, em 2017 e 2018, durante o governo
do presidente Michel Temer. No entanto,
considerando que esses pareceres jurídicos
geralmente contêm mais que argumentos legais, a
negativa acaba sendo um impedimento para
compreender o processo de elaboração de políticas
públicas. De acordo com a imprensa, técnicos da
CGU se posicionaram contrariamente à decisão de
junho. Em paralelo às já mencionadas barreiras
impostas pelo governo federal contra a aplicação da
lei, no último ano, governos locais e determinados
órgãos federais atrasaram, negaram com argumentos
fracos ou simplesmente ignoraram pedidos feitos por
meio da lei[5].”
5. Esse cenário fático atesta a importância de o Supremo

Tribunal Federal, como guardião da Constituição, manter-se vigilante na
defesa incondicional da transparência do Estado brasileiro. A
normatividade constitucional e legal largamente favorável à publicidade
ADI 5371 / DF
estatal não tem obstado medidas governamentais tendentes a impedir o

acesso da sociedade civil aos atos e contratos administrativos. Note-se
que a conjuntura atual, de informatização da Administração Pública e de
trabalho em regime remoto, deveria favorecer justamente o contrário, ou
seja, a ampliação dos mecanismos de publicidade administrativa, com o
incremento dos sites de transparência pública e a digitalização de
processos administrativos, permitindo-se que qualquer cidadão acesse os
dados estatais em tempo real.
6. Em síntese, as conclusões a que se chega até aqui são as

seguintes: (i) a regra no regime democrático instaurado pela Constituição
de 1988 é a publicidade dos atos estatais, sendo o sigilo absolutamente
excepcional; (ii) a Constituição afasta a publicidade em apenas duas
hipóteses: informações cujo sigilo seja imprescindível à segurança do
Estado e da sociedade (art. 5º, XXXIII, parte final); e proteção à
3, II, CF/1988); (iii) essas exceções constitucionais, regulamentadas pelo
legislador especialmente na Lei de Acesso à Informação, devem ser
interpretadas restritivamente, sob forte escrutínio do princípio da
proporcionalidade; (iv) esta Corte deve se manter vigilante na defesa da
publicidade estatal, pois retrocessos à transparência pública têm sido
recorrentes. Com fundamento nessas premissas, passo a analisar o pedido
formulado nesta ação direta de inconstitucionalidade.
7. A presente ADI versa sobre o sigilo imposto pelo art. 78-B

da Lei nº 10.233/2001, em processos administrativos sancionadores
instaurados pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT e
pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, até a
decisão final dessas autarquias. Transcreva-se, uma vez mais, o
dispositivo questionado pelo PGR:
“Art. 78-B. O processo administrativo para

a apuração de infrações e aplicação de
penalidades será circunstanciado e
ADI 5371 / DF
permanecerá em sigilo até decisão final.”
8. Entendo que essa hipótese legal não se amolda às exceções

legítimas à publicidade. Ao menos em abstrato, não vislumbro, nesses
processos administrativos instaurados pela ANTT e pela ANTAQ,
nenhuma informação cujo sigilo seja imprescindível à segurança do
Estado e da sociedade ou que configure violação ao núcleo essencial do
direito à privacidade e à honra. Nesse sentido, o AGU, ao defender a
constitucionalidade da norma impugnada, invocou dois fundamentos
para justificar a restrição de acesso aos processos, a saber: (i) presunção
constitucional de inocência; e (ii) preservação do serviço prestado pela
empresa investigada. Nenhum deles, todavia, é suficiente para afastar a
regra da transparência dos atos públicos. Senão, vejamos.
9. A presunção constitucional de inocência das

concessionárias nunca poderia, por si só, afastar a publicidade dos
processos administrativos sancionadores. Se assim o fosse, todos os
processos judiciais e administrativos que envolvessem direta ou
indiretamente a imposição de penas ou outras sanções seriam sigilosos. A
Constituição de 1988 caminhou em sentido diametralmente oposto:
assegurou a publicidade dos julgamentos pelo Poder Judiciário como
diretriz (art. 93, IX, CF/1988) e possibilitou a restrição da publicidade dos
atos processuais somente em casos específicos, desde que não haja
prejuízo ao interesse público à informação (art. 5º, LX, CF/1988). O
Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de apreciar a
constitucionalidade de regras relativas a julgamentos públicos. Nessa
perspectiva, destaque-se trecho do voto do Min. Marco Aurélio na ADI
4.638 MC, no qual a Corte referendou, cautelarmente, a
constitucionalidade de previsão regulamentar de publicidade dos
processos disciplinares abertos pelo CNJ contra magistrados:
“O respeito ao Poder Judiciário não pode ser obtido por

meio de blindagem destinada a proteger do escrutínio público
os juízes e o órgão sancionador. Tal medida é incompatível com
ADI 5371 / DF
a liberdade de informação e com a ideia de democracia, a

pressupor, como adverte Norberto Bobbio – em O futuro da
democracia. Trad. Marco Aurélio Nogueira. 11ª ed. São Paulo:
Paz e Terra, 2000, p. 98 –, o exercício do poder público em
público, de forma a viabilizar a crítica e o controle social. Faz-se
necessário, portanto, que as decisões em processos disciplinares
que envolvam magistrados sejam tomadas à luz do dia, à luz da
democracia. Não é dado a juízes e órgãos sancionadores
pretender eximir-se da fiscalização da sociedade. O sigilo
imposto com o objetivo de proteger a honra dos magistrados
contribui para um ambiente de suspeição e não para a
credibilidade da magistratura, pois nada mais conducente à
aquisição de confiança do povo do que a transparência e a força
do melhor argumento.”
10. Sendo assim, a ordem constitucional brasileira não adota o

sigilo como regra sequer em processos administrativos disciplinares ou
em processos judiciais criminais, nos quais a tensão com o princípio da
presunção de inocência é bem mais aguda. Não há que se cogitar, com
mais razão, em restringir-se o acesso à informação pública contida em
processos administrativos perante a ANTT ou a ANTAQ, em que,
usualmente, os interessados são empresas privadas na condição de
concessionárias de serviços públicos federais. Ressalte-se que a
privacidade, a honra e a proteção de dados das pessoas físicas assumem
feição intimamente ligada à dignidade da pessoa humana. Nas pessoas
jurídicas, esses direitos tutelam interesses diversos, em muitos casos de
índole exclusivamente patrimonial[6].
11. O argumento da AGU no sentido de que o pleno acesso ao

conteúdo dos processos prejudicaria o serviço prestado pela empresa
investigada é meramente especulativo, não encontrando corroboração nos
fatos. Com efeito, não parecem ser as inúmeras autuações das
concessionárias de transporte, como as de metrô e trem, que tornam o
serviço de má qualidade. Antes o inverso: por apresentar falhas, é que a
atuação dessas empresas dá ensejo à instauração de processos
ADI 5371 / DF
administrativos sancionadores. O conteúdo de tais processos é,

inequivocamente, de interesse da população, que é, em última análise,
quem sofre rotineiramente com os erros na condução da atividade.
12. Pelo exposto, julgo procedente o pedido e declaro a

inconstitucionalidade do art. 78-B da Lei nº 10.233/2001. Proponho a
fixação da seguinte tese de julgamento: “Os processos administrativos
sancionadores instaurados por agências reguladoras contra
concessionárias de serviço público devem obedecer ao princípio da
publicidade durante toda a sua tramitação, ressalvados eventuais atos
que se enquadrem nas hipóteses de sigilo previstas em lei e na
Constituição”.
13. É como voto.
[1] O trecho completo é o seguinte: “O novo estatuto político

brasileiro – que rejeita o poder que oculta e que não tolera o poder que se
oculta – consagrou a publicidade dos atos e das atividades estatais como
expressivo valor constitucional, incluindo-o, tal a magnitude desse
postulado, no rol dos direitos, das garantias e das liberdades
fundamentais (...)”. Voto proferido no MS 28.178, sob minha relatoria, j.
em 04/03/2015.
[2] Lucas Rocha Furtado, Curso de direito administrativo, 2016, p. 92-
97.
[3] André Ramos Tavares, “Comentário ao artigo 5º, inciso XXXIII”,
In: José Joaquim Gomes Canotilho, Gilmar Ferreira Mendes, Ingo
Wolfgang Sarlet, Lenio Luiz Streck (coords.), Comentários à Constituição do
Brasil, 2013, p. 740-745.
[4] Como se sabe, a interpretação corrente dos conceitos jurídicos
indeterminados aponta para três zonas distintas: a zona de certeza
positiva, a qual contém o que certamente está incluído no sentido da
norma, a zona de certeza negativa, que exclui à partida algumas
interpretações possíveis, e a chamada zona cinzenta, na qual estaria
ADI 5371 / DF
situada a discricionariedade do intérprete. V. o denso estudo de Celso

Antônio Bandeira de Mello, Discricionariedade e Controle Jurisdicional, 2ª
edição, 7ª tiragem, São Paulo, 2006. O jurista paulista alude à expressão
“conceitos imprecisos”. Com acerto, afirma que tais conceitos são fluidos
e vagos, mas ainda assim têm algum conteúdo determinável, isto é, uma
densidade normativa mínima. Assim sendo, o intérprete, no caso em
estudo o agente público, não possui discricionariedade plena na sua
concretização corriqueira, mas deve se mover dentro das zonas possíveis
de interpretação dos conceitos jurídicos indeterminados. Cf, em especial,
a narrativa contida nas páginas 28-32.
[5] Transparência Internacional, Retrospectiva Brasil 2020, p. 38.
[6] Gustavo Tepedino, Heloisa Helena Barboza e Maria Celina Bodin
de Moraes, Código Civil Interpretado, 2007, p. 137. No mesmo sentido, cite-
se o Enunciado nº 286, da IV Jornada de Direito Civil do Conselho da
Justiça Federal: “os direitos da personalidade são direitos inerentes e
essenciais à pessoa humana, decorrentes de sua dignidade, não sendo as
pessoas jurídicas titulares de tais direitos”.
10
Extrato de Ata - 28/06/2021
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.371

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: Após o voto do Ministro Roberto Barroso (Relator),

que julgava procedente o pedido formulado na ação direta,
declarava a inconstitucionalidade do art. 78-B da Lei nº
10.233/2001 e propunha a fixação da seguinte tese de julgamento:
“Os processos administrativos sancionadores instaurados por
agências reguladoras contra concessionárias de serviço público
devem obedecer ao princípio da publicidade durante toda a sua
tramitação, ressalvados eventuais atos que se enquadrem nas
hipóteses de sigilo previstas na Constituição e na Lei de Acesso à
Informação (Lei nº 12.527/2011)”, pediu vista dos autos o Ministro
Gilmar Mendes. Plenário, Sessão Virtual de 18.6.2021 a 25.6.2021.
Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio,

Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli,
Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e
Nunes Marques.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
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Voto Vista
VOTO VISTA
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Trata-se de ação direta de

inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria-Geral da República
contra o art. 78-B da Lei nº 10.233/2001, que estabelece o sigilo em
processos administrativos sancionadores instaurados pela Agência
Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e pela Agência Nacional de
Transportes Aquaviários – ANTAQ. Eis a redação do preceito
impugnado:
Art. 78-B. O processo administrativo para a apuração de

infrações e aplicação de penalidades será circunstanciado e
permanecerá em sigilo até decisão final.
O eminente Ministro Relator encaminhou voto pela procedência do

pedido, propondo a seguinte tese de julgamento: “Os processos
administrativos sancionadores instaurados por agências reguladoras
contra concessionárias de serviço público devem obedecer ao princípio da
publicidade durante toda a sua tramitação, ressalvados eventuais atos
que se enquadrem nas hipóteses de sigilo previstas na Constituição e na
Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011)”.
Pedi vista dos autos para melhor debruçar-me sobre a questão
controvertida.
E ao fazê-lo, adiro à fundamentação do eminente Ministro Roberto
Barroso, no que assentou a inadequação de dispositivo legal que
extrapola as excepcionais hipóteses constitucionais nas quais admitido o
sigilo.
De fato, não há justificativa constitucional, em abstrato, para que
todos os processos administrativos sancionadores das agências
reguladoras tramitem sob o manto do segredo.
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Voto Vista
ADI 5371 / DF
Peço vênia, contudo, para não endossar a tese de julgamento

proposta pelo eminente Ministro Relator.
Justamente em virtude da multiplicidade de situações concretas que
podem exigir o sigilo, o alcance da tese, restrito às hipóteses da
Constituição Federal e da Lei de Acesso à Informação, é insuficiente para
contemplar as possibilidades fáticas de imposição do segredo à luz do
ordenamento jurídico pátrio.
Basta observar que há na legislação outras hipóteses em que o sigilo
é admitido, sem qualquer contestação de sua legitimidade sob o ângulo
constitucional, como ocorre com as normas protetivas da propriedade
industrial, encartadas na Lei nº 9.279/1996.
Ante o exposto, acompanho o eminente Ministro Relator, com as
ressalvas acima preconizadas, e julgo procedente o pedido para declarar a
inconstitucionalidade do art. 78-B da Lei nº 10.233/2001.
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Extrato de Ata - 02/03/2022
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.371

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
Decisão: Após o voto do Ministro Roberto Barroso (Relator),

que julgava procedente o pedido formulado na ação direta,
declarava a inconstitucionalidade do art. 78-B da Lei nº
10.233/2001 e propunha a fixação da seguinte tese de julgamento:
“Os processos administrativos sancionadores instaurados por
agências reguladoras contra concessionárias de serviço público
devem obedecer ao princípio da publicidade durante toda a sua
hipóteses de sigilo previstas na Constituição e na Lei de Acesso à
Informação (Lei nº 12.527/2011)”, pediu vista dos autos o Ministro
Gilmar Mendes. Plenário, Sessão Virtual de 18.6.2021 a 25.6.2021.
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente o

pedido e declarou a inconstitucionalidade do art. 78-B da Lei nº
10.233/2001, com fixação da seguinte tese de julgamento: “Os
processos administrativos sancionadores instaurados por agências
reguladoras contra concessionárias de serviço público devem
obedecer ao princípio da publicidade durante toda a sua
hipóteses de sigilo previstas em lei e na Constituição”, nos
termos do voto do Relator. O Ministro Gilmar Mendes acompanhou o
Relator com ressalvas. Plenário, Sessão Virtual de 18.2.2022 a
25.2.2022.
Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes,

Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber,
Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes Marques
e André Mendonça.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 18

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.371 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 18

4. A restrição contida no dispositivo legal impugnado não se

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO - Relator

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 18

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.371 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta

“Art. 78-B. O processo administrativo para a apuração de

2. O autor sustenta que a publicidade dos atos estatais é a

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 18

3. O Congresso Nacional manifestou-se pela

4. A Presidência da República também defendeu a

5. No mesmo sentido, o Advogado-Geral da União frisou a

6. O Procurador-Geral da República, em seu parecer, opina

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 18

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.371 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. O pedido deve ser julgado procedente. A regra no Estado

2. A Constituição ressalva a publicidade em apenas duas

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 18

Administração Pública”[3]. Em situações semelhantes à do caso vertente,

“EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.

“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO QUE

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 18

1. A regra geral num Estado Republicano é a da total

3. Essa prevalência da publicidade em detrimento do sigilo,

“Art. 23. São consideradas imprescindíveis à

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 18

III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da

4. Note-se que a Lei de Acesso à Informação tão somente

“Em 2020, se tornaram evidentes os desafios à

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 18

presidente Jair Bolsonaro publicou uma Medida

5. Esse cenário fático atesta a importância de o Supremo

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 18

estatal não tem obstado medidas governamentais tendentes a impedir o

6. Em síntese, as conclusões a que se chega até aqui são as

7. A presente ADI versa sobre o sigilo imposto pelo art. 78-B

“Art. 78-B. O processo administrativo para

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permanecerá em sigilo até decisão final.”

8. Entendo que essa hipótese legal não se amolda às exceções

9. A presunção constitucional de inocência das

“O respeito ao Poder Judiciário não pode ser obtido por

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a liberdade de informação e com a ideia de democracia, a

10. Sendo assim, a ordem constitucional brasileira não adota o

11. O argumento da AGU no sentido de que o pleno acesso ao

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administrativos sancionadores. O conteúdo de tais processos é,

12. Pelo exposto, julgo procedente o pedido e declaro a

13. É como voto.

[1] O trecho completo é o seguinte: “O novo estatuto político

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situada a discricionariedade do intérprete. V. o denso estudo de Celso

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