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Supremo Tribunal Federal

Ementa e Acórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 15

08/06/2021 PLENÁRIO

AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 7.091 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO


AGTE.(S) : FRENTE NACIONAL PELA VOLTA DAS FERROVIAS
ADV.(A/S) : BRUNO CÉSAR DESCHAMPS MEIRINHO
(48641/PR)
AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE INJUNÇÃO


COLETIVO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO LEGISLATIVA QUANTO À ATIVIDADE DE
MINERAÇÃO E À SEGURANÇA DE BARRAGENS.
1. Mandado de injunção coletivo alegando omissão do Congresso
Nacional na edição de lei sobre a atividade mineradora e a segurança de
barragens.
2. As providências exigidas pela tragédia de Brumadinho, lastimável
em todos os sentidos, não podem ser acudidas pela via do mandado de
injunção. O cabimento do writ pressupõe a existência de um direito
garantido na Constituição cujo exercício é inviabilizado pela ausência de
norma regulamentadora.
3. A matéria objeto desta ação já está disciplinada no Decreto-Lei nº
227/1967, que instituiu o Código de Mineração, na Lei nº 12.334/2010, que
estabeleceu a Política Nacional de Segurança de Barragens, e na Lei nº
13.575/2017, que criou a Agência Nacional de Mineração. O mandado de
injunção não é o instrumento adequado para avaliar se essas normas
satisfazem os ditames constitucionais.
4. Ademais, não há preceito constitucional proclamando
categoricamente os direitos que estariam pendentes de regulamentação, o
que impede o conhecimento do mandado de injunção.
5. Agravo interno a que se nega provimento.

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 97B3-E7A8-28B8-468B e senha B68B-FC53-8D91-D46A
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Ementa e Acórdão

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MI 7091 AGR / DF

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do


Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual, por maioria de votos, em
negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator, vencido o
Ministro Gilmar Mendes, que julgava prejudicados o mandado de
injunção e o agravo regimental.
Brasília, 28 de maio a 7 de junho de 2021.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO - Relator

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Relatório

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10/05/2019 PLENÁRIO

AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 7.091 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO


AGTE.(S) : FRENTE NACIONAL PELA VOLTA DAS FERROVIAS
ADV.(A/S) : BRUNO CÉSAR DESCHAMPS MEIRINHO
(48641/PR)
AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

RELATÓRIO:

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. Trata-se de agravo interno interposto contra decisão


monocrática por mim proferida, com a seguinte ementa (doc. 9):

“Direito constitucional. Mandado de injunção coletivo.


Ausência de omissão legislativa quanto à atividade de
mineração e à segurança de barragens.
1. Mandado de injunção coletivo alegando omissão do
Congresso Nacional na edição de lei sobre a atividade
mineradora e a segurança de barragens.
2. As providências exigidas pela tragédia de Brumadinho,
lastimável em todos os sentidos, não podem ser acudidas pela
via do mandado de injunção. O cabimento do writ pressupõe a
existência de um direito garantido na Constituição cujo
exercício é inviabilizado pela ausência de norma
regulamentadora.
3. A matéria objeto desta ação já está disciplinada no
Decreto-Lei nº 227/1967, que instituiu o Código de Mineração,
na Lei nº 12.334/2010, que estabeleceu a Política Nacional de
Segurança de Barragens, e na Lei nº 13.575/2017, que criou a
Agência Nacional de Mineração. O mandado de injunção não é
o instrumento adequado para avaliar se essas normas
satisfazem os ditames constitucionais.

Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código A183-4B9A-9787-1B19 e senha 5505-A4A3-3799-90FF
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Relatório

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MI 7091 AGR / DF

4. Ademais, não há preceito constitucional proclamando


categoricamente os direitos que estariam pendentes de
regulamentação, o que impede o conhecimento do mandado de
injunção.
5. Writ não conhecido.”

2. A agravante alega que “a Lei do Mandado de Injunção é


clara ao disciplinar que não basta a existência da lei para afastar o
cabimento do writ, sendo possível também o controle judicial no caso de a
lei revelar-se insuficiente para o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais”. Sustenta, ainda, que, dado o risco inerente à atividade
minerária, deve ser garantida a eficácia dos direitos sociais do art. 6º da
CF/1988, para que não sejam erigidos os obstáculos da reserva do possível
e do caráter programático da norma.

3. É o relatório.

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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO

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10/05/2019 PLENÁRIO

AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 7.091 DISTRITO FEDERAL

VOTO:

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. Conheço do agravo, por ser tempestivo.

2. No mérito, entendo que a decisão recorrida não merece


reforma. As providências exigidas pela tragédia de Brumadinho,
lastimável em todos os sentidos, não podem ser acudidas pela via do
mandado de injunção. Segundo a jurisprudência do STF, o writ se destina
a viabilizar o exercício de direitos que se encontrem pendentes de
regulamentação normativa, por omissão do Poder Público no
atendimento a um dever de legislar imposto pela Constituição.

3. A matéria objeto desta ação, porém, já está disciplinada no


Decreto-Lei nº 227/1967, que instituiu o Código de Mineração, na Lei nº
12.334/2010, que estabeleceu a Política Nacional de Segurança de
Barragens, e na Lei nº 13.575/2017, que criou a Agência Nacional de
Mineração, não havendo mora do Poder Legislativo. É certo que o
mandado de injunção é cabível contra omissões parciais (Lei nº
13.300/2016, art. 2º) quando se pretende a extensão de disciplina jurídica
já existente a um grupo que deveria figurar entre os seus destinatários.
Isso porque, para os excluídos, a situação se equipara à ausência de
norma. Esse, no entanto, não é o caso dos autos. Embora os recentes
acidentes ocorridos com as barragens de Mariana e Brumadinho
demonstrem a necessidade de se refletir sobre a legislação existente, o
mandado de injunção não é o instrumento adequado para avaliar se ela
satisfaz os ditames constitucionais. Não se presta a modificar dispositivo
legal que, na visão da impetrante, não atende plenamente à Constituição.
Esse é o entendimento assente no STF, como se pode ver a seguir:

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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO

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MI 7091 AGR / DF

“Agravo regimental em mandado de injunção. 2. Direito


de participação popular em procedimento de sabatina de
candidato a ministro do Supremo Tribunal Federal. Ausência de
dever constitucional de legislar sobre a matéria. 3. Natureza
mandamental do remédio constitucional. Pressuposta omissão
legislativa que inviabilize a fruição de direitos e liberdades
constitucionalmente assegurados e de prerrogativas relativas à
nacionalidade, soberania e cidadania. Inocorrência. 4.
Existência de ato normativo infraconstitucional
regulamentador da pretensão. Inadequação do instrumento à
veiculação de insatisfação com o conteúdo da norma. 5.
Descabimento do mandado de injunção. 6. Agravo regimental
a que se nega provimento”. (MI 6.681-AgR, Rel. Min. Gilmar
Mendes, j. em 07.04.2017 – grifos acrescentados)

“Agravo regimental no mandado de injunção. Policial


militar do Estado de Pernambuco. Existência de
disciplinamento normativo regulamentador de aposentadoria
especial. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. O
mandado de injunção possui natureza mandamental e volta-se
à colmatagem de lacuna legislativa capaz de inviabilizar o gozo
de direitos e liberdades constitucionalmente assegurados, bem
assim de prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e
à cidadania (art. 5º, LXXI, CF/1988). 2. Havendo norma
incidente sobre a situação concreta do impetrante, num ou
noutro sentido, que ampare o exercício do direito à
aposentadoria especial, em plano obviamente diferenciado dos
servidores públicos em geral, submetidos às previsões do art. 40
da Constituição Federal e demais regras de transição, carece de
interesse a impetração, uma vez ausente qualquer omissão a
ser sanada. 3. A mera insatisfação ou injustiça com o conteúdo
normativo não autoriza o manuseio do instrumento, havendo
de ser resolvida a discrepância entre os interesses da categoria
e a realidade jurídica abstrata no plano estritamente
legislativo. Precedentes. 4. Agravo regimental ao qual se nega
provimento”. (MI 6.464-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em

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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO

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MI 7091 AGR / DF

07.10.2015 – grifos acrescentados)

4. Ademais, os dispositivos constitucionais indicados pela


agravante não proclamam categoricamente os direitos que estariam
pendentes de regulamentação. Com efeito, não se infere das normas que
consagram os direitos ao trabalho, à moradia, ao transporte, à segurança
e à redução dos riscos inerentes a uma atividade laborativa a obrigação
de o Congresso Nacional alterar a Lei nº 12.334/2010 nos moldes
requeridos pela impetrante, ainda que tenham como base recomendações
produzidas por comissão de uma das casas legislativas. A Constituição
não determina um patamar mínimo para multas contra infrações
cometidas por mineradoras, não dispõe acerca dos poderes de agências
reguladoras e outros órgãos de fiscalização do setor, não trata da
responsabilidade civil dos empreendedores em caso de acidentes e não
versa sobre barragens. Não havendo dever de legislar imposto pela CF
sobre as questões levantadas na petição inicial, não existe omissão
inconstitucional a ser suprida por esta via. Nesse sentido: MI nº 6.591-
AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 16.06.2016.

5. Diante do exposto, voto pelo não provimento do recurso.

6. É como voto.

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Extrato de Ata - 10/05/2019

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PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 7.091


PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO
AGTE.(S) : FRENTE NACIONAL PELA VOLTA DAS FERROVIAS
ADV.(A/S) : BRUNO CÉSAR DESCHAMPS MEIRINHO (48641/PR)
AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: Após os votos dos Ministros Roberto Barroso


(Relator), Edson Fachin, Ricardo Lewandowski e Alexandre de
Moraes, que negavam provimento ao agravo interno, pediu vista dos
autos o Ministro Gilmar Mendes. Plenário, Sessão Virtual de
3.5.2019 a 9.5.2019.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de


Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen
Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e
Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza


Assessora-Chefe do Plenário

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Voto Vista

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08/06/2021 PLENÁRIO

AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 7.091 DISTRITO FEDERAL

VOTO–VISTA

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Trata-se de agravo


regimental interposto contra decisão proferida pelo relator, Ministro
Roberto Barroso, que indeferiu a petição inicial do mandado de injunção
sob a justificativa de que a matéria objeto deste writ já está disciplinada na
legislação federal. Confira-se a ementa da decisão:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE


INJUNÇÃO COLETIVO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO
LEGISLATIVA QUANTO À ATIVIDADE DE MINERAÇÃO E
À SEGURANÇA DE BARRAGENS.
1. Mandado de injunção coletivo alegando omissão do
Congresso Nacional na edição de lei sobre a atividade
mineradora e a segurança de barragens.
2. As providências exigidas pela tragédia de Brumadinho,
lastimável em todos os sentidos, não podem ser acudidas pela
via do mandado de injunção. O cabimento do writ pressupõe a
existência de um direito garantido na Constituição cujo
exercício é inviabilizado pela ausência de norma
regulamentadora.
3. A matéria objeto desta ação já está disciplinada no
Decreto-Lei nº 227/1967, que instituiu o Código de Mineração,
na Lei nº 12.334/2010, que estabeleceu a Política Nacional de
Segurança de Barragens, e na Lei nº 13.575/2017, que criou a
Agência Nacional de Mineração. O mandado de injunção não é
o instrumento adequado para avaliar se essas normas
satisfazem os ditames constitucionais.
4. Ademais, não há preceito constitucional proclamando
categoricamente os direitos que estariam pendentes de
regulamentação, o que impede o conhecimento do mandado de
injunção.

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http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 52F9-1511-C1E0-B33E e senha C4E5-502B-118D-6380
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5. Writ não conhecido”.

Conforme relatado pelo Ministro Barroso, “a agravante alega que a Lei


do Mandado de Injunção é clara ao disciplinar que não basta a existência da lei
para afastar o cabimento do writ, sendo possível também o controle judicial no
caso de a lei revelar-se insuficiente para o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais. Sustenta, ainda, que, dado o risco inerente à atividade minerária,
deve ser garantida a eficácia dos direitos sociais do art. 6º da CF/1988, para que
não sejam erigidos os obstáculos da reserva do possível e do caráter programático
da norma”.
O processo foi incluído em ambiente de julgamento virtual do
Tribunal Pleno, ocasião em que pedi vista dos autos para melhor análise
da matéria.
No caso, a Frente Nacional de Profissionais Liberais, Trabalhadores,
Operadores, Usuários e Associações em Defesa das Ferrovias –
FERROFRENTE impetrou mandado de injunção em que sustenta, em
síntese, que a legislação referente à proteção em barragens é insuficiente
para resguardar os direitos à vida, à dignidade da pessoa humana, à
moradia, ao transporte e à segurança, bem como à redução dos riscos
inerentes ao trabalho.
Vislumbra omissão do Congresso Nacional em editar lei para “a)
Outorgar poder regulamentar, disciplinar e sancionador aos órgãos técnicos do
setor; b) Endurecer os limites das multas e sanções; c) Atribuir responsabilidade
objetiva aos empreendedores do setor em caso de ocorrência de acidentes; e d)
Aperfeiçoar o órgão responsável pelo setor, com a possível criação de uma agência
específica para barragens, e fortalecendo-o com equipe técnica em número
suficiente para atender à demanda”. (eDOC 1, p. 7)
O relator negou seguimento à ação em decisão assim ementada:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE


INJUNÇÃO COLETIVO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO
LEGISLATIVA QUANTO À ATIVIDADE DE MINERAÇÃO E
À SEGURANÇA DE BARRAGENS. 1. Mandado de injunção
coletivo alegando omissão do Congresso Nacional na edição de

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lei sobre a atividade mineradora e a segurança de barragens. 2.


As providências exigidas pela tragédia de Brumadinho,
lastimável em todos os sentidos, não podem ser acudidas pela
via do mandado de injunção. O cabimento do writ pressupõe a
existência de um direito garantido na Constituição cujo
exercício é inviabilizado pela ausência de norma
regulamentadora. 3. A matéria objeto desta ação já está
disciplinada no Decreto-Lei nº 227/1967, que instituiu o Código
de Mineração, na Lei nº 12.334/2010, que estabeleceu a Política
Nacional de Segurança de Barragens, e na Lei nº 13.575/2017,
que criou a Agência Nacional de Mineração. O mandado de
injunção não é o instrumento adequado para avaliar se essas
normas satisfazem os ditames constitucionais. 4. Ademais, não
há preceito constitucional proclamando categoricamente os
direitos que estariam pendentes de regulamentação, o que
impede o conhecimento do mandado de injunção. 5. Writ não
conhecido.”

Em sede de agravo regimental, reafirmou a decisão recorrida.


Acompanharam Sua Excelência os Ministros Edson Fachin, Ricardo
Lewandowski e Alexandre de Moraes.
Por cuidar-se de problemática com sensíveis impactos ecológicos,
pedi vista dos autos para melhor exame da demanda.
De saída, verifico que, após meu pedido de vista, ocorreu fato
superveniente com aptidão para prejudicar a ação, conforme previsto
no art. 21, IX, do Regimento Interno do STF.
Sendo assim, nos termos do inciso III do art. 7º do RISTF,
proponho questão de ordem pela declaração da perda do objeto do
mandado de injunção.
Observo que, em 30 de setembro de 2020, entrou em vigor a Lei
federal 14.112, que alterou a Política Nacional de Segurança de Barragens,
prevista na Lei 12.334/2010, regulamentando todos os itens que
compunham a pretensão da agravante.
De fato, o art. 2º-A da Lei 12.334/2010 agora assim preconiza: “Fica
proibida a construção ou o alteamento de barragem de mineração pelo método a

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montante.”
Em relação à responsabilidade civil objetiva do empreendedor pela
segurança da barragem, observo que atualmente se encontra prevista a
desnecessidade da existência de culpa para fins de reparação dos danos
causados pelo rompimento da estrutura (arts. 4º, III, e 17-A, caput, da Lei
12.334/2010).
No tocante aos poderes de polícia dos órgãos de fiscalização do setor
minerário, a fiscalização da segurança de barragens hodiernamente
compete às seguintes entidades:

“Art. 5º A fiscalização da segurança de barragens caberá,


sem prejuízo das ações fiscalizatórias dos órgãos ambientais
integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama):
I - à entidade que outorga o direito de uso dos recursos
hídricos, observado o domínio do corpo hídrico, quando o
objeto for de acumulação de água, exceto para fins de
aproveitamento hidrelétrico;
II - à entidade que concede, autoriza ou registra o uso do
potencial hidráulico, quando se tratar de uso preponderante
para fins de geração hidrelétrica;
III - à entidade que regula e fiscaliza as atividades
minerárias, para fins de disposição de rejeitos, observado o
disposto no inciso V do caput deste artigo;
IV - à entidade que concede a licença ambiental, para fins
de disposição de resíduos industriais;
V - à entidade que regula, licencia e fiscaliza a produção e
o uso da energia nuclear, quando se tratar de disposição de
rejeitos de minérios nucleares.
§ 1º Os órgãos fiscalizadores referidos no caput deste
artigo devem dar ciência ao órgão de proteção e defesa civil das
ações de fiscalização que constatarem a necessidade de adoção
de medidas emergenciais relativas à segurança de barragens.
§ 2º A fiscalização prevista no caput deste artigo deve
basear-se em análise documental, em vistorias técnicas, em
indicadores de segurança de barragem e em outros
procedimentos definidos pelo órgão fiscalizador.

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§ 3º O órgão fiscalizador deve manter canal de


comunicação para o recebimento de denúncias e de
informações relacionadas à segurança de barragens.”

Ademais, houve o acréscimo do capítulo V-A inteiramente destinado


às infrações e às sanções motivadas por ilícitos relativos à segurança das
barragens, de modo que, por força do art. 17-C da legislação mencionada,
é possível a cominação de múltiplas penalidades, dentre as quais se
incluem embargo e suspensão total da atividade, demolição de obra,
apreensão de minérios e caducidade do título minerário, além de sanções
restritivas de direito, cujo espectro abarca desde restrições de acesso a
incentivos fiscais e linhas de financiamento até o cancelamento de licença,
registro, concessão, permissão ou autorização da exploração econômica.
Confira-se, ainda, a possibilidade de as multas pecuniárias alcançarem o
patamar de R$ 1 bilhão, a teor do art. 17-E dessa lei.
Por fim, quanto à criação de uma agência específica para barragens,
entendo tratar-se de questão pertinente à estrutura orgânica da
Administração Federal, matéria de iniciativa do Presidente da República
e submetida à livre margem de conformação do Parlamento. De qualquer
forma, considero que também nesse aspecto a pretensão por
normatização encontra-se ultrapassada pela novel legislação, uma vez
que há uma plêiade de instrumentos destinados à concretização da
Política Nacional de Segurança de Barragens, nos termos do art. 6º da Lei
12.334/2010.
Por todas as razões declinadas, incide, no caso, jurisprudência da
Corte que reconhece hipótese típica de prejudicialidade, apta a legitimar
a extinção do mandado de injunção sem julgamento de mérito, na
hipótese de superveniência da legislação vindicada. Nesse sentido, cito o
MI-AgR-ED-ED 6.751, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski,
Tribunal Pleno, DJe 4.9.2020, e o MI-AgR-ED-AgR 3.215, de relatoria do
Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 1º.10.2014.
Ante o exposto, voto no sentido da prejudicialidade do mandado de
injunção, com prejuízo do agravo regimental, nos termos do art. 21, IX, do
Regimento Interno do STF.

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Extrato de Ata - 08/06/2021

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EXTRATO DE ATA

AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 7.091


PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO
AGTE.(S) : FRENTE NACIONAL PELA VOLTA DAS FERROVIAS
ADV.(A/S) : BRUNO CÉSAR DESCHAMPS MEIRINHO (48641/PR)
AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: Após os votos dos Ministros Roberto Barroso


(Relator), Edson Fachin, Ricardo Lewandowski e Alexandre de
Moraes, que negavam provimento ao agravo interno, pediu vista dos
autos o Ministro Gilmar Mendes. Plenário, Sessão Virtual de
3.5.2019 a 9.5.2019.

Decisão: O Tribunal, por maioria, negou provimento ao recurso,


nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Gilmar Mendes,
que julgava prejudicados o mandado de injunção e o agravo
regimental. Plenário, Sessão Virtual de 28.5.2021 a 7.6.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio,


Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli,
Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e
Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza


Assessora-Chefe do Plenário

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