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Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 13
04/09/2023 PLENÁRIO
AG.REG. NOS EMB.DECL. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 7.025 RIO DE

JANEIRO
RELATOR : MIN. ANDRÉ MENDONÇA

AGTE.(S) : FLAVIO MARCOS DE AZEVEDO SILVA
ADV.(A/S) : LEONARDO DE CARVALHO BARBOZA
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO -GERAL DO SENADO FEDERAL
AGDO.(A/S) : ESTADO DO RIO DE JANEIRO E OUTRO(A/S)
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
AGDO.(A/S) : UNIÃO
EMENTA
AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO

NO MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL.
AGENTE PENITENCIÁRIO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.
NORMA REGULADORA. EXISTÊNCIA. DESCABIMENTO DA
INJUNÇÃO.
1. Mandado de injunção em que se pretende seja considerado
especial o período de labor desempenhado como agente penitenciário
junto ao Sistema Penitenciário do Estado do Rio de Janeiro.
2. O dispositivo em face do qual foi requerida a providência
injuncional veio a ser expressamente revogado pela Emenda
Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019.
3. O Estado do Rio de Janeiro, no exercício da competência prevista
no art. 24, § 3º, da Constituição da República, regulamentou a
aposentadoria especial dos agentes penitenciários a ele vinculados.
4. À falta do pressuposto de ausência de norma reguladora, o
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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mandado de injunção revela-se insuscetível de conhecimento, ausente

interesse processual que justifique a impetração.
5. Agravo regimental a que se nega provimento.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, na Sessão Virtual de 25 de

agosto a 1º de setembro de 2023, acordam os Ministros do Supremo
Tribunal Federal, por unanimidade, em negar provimento ao agravo
regimental, nos termos do voto do Relator.
Brasília, 4 de setembro de 2023.
Ministro ANDRÉ MENDONÇA

Relator
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Relatório

JANEIRO

ADV.(A/S) : LEONARDO DE CARVALHO BARBOZA
ADV.(A/S) : ADVOGADO -GERAL DO SENADO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
AGDO.(A/S) : UNIÃO
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA (RELATOR):
1. Trata-se de mandado de injunção impetrado por Flávio Marcos de

Azevedo Silva em face do Congresso Nacional, visando ao
reconhecimento da mora legislativa na regulamentação do direito à
aposentadoria especial de servidor em atividade de risco, prevista no art.
40, § 4º, da Constituição.
2. Relatou ter ingressado em 30/06/1997 no então Departamento do

Sistema Penitenciário do Rio de Janeiro (Desipe), atual Secretaria de
Estado de Administração Penitenciária (SEAP), como agente
penitenciário, tendo permanecido no órgão de administração
penitenciária estadual até 27/06/2001. Afirmou que, em 03/07/2001,
ingressou no Departamento de Polícia Federal, como agente de polícia,
local onde permanecia exercendo suas atividades até o momento da
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Relatório
MI 7025 ED-AGR / RJ
impetração.
3. Pretende, a partir de reconhecimento da alegada mora legislativa

em regulamentar o dispositivo constitucional em comento, que este
Supremo Tribunal Federal profira decisão de efeito concretista, para
determinar a aplicação ao seu caso da Lei Complementar nº 51, de 1985,
na extensão dada pela decisão nos autos do MI nº 6.985/DF.
4. O eminente Ministro Marco Aurélio, então Relator, determinou a

emenda da inicial para a correta indicação das autoridades coatoras,
passando a constar do polo passivo o Presidente da República e os
Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
5. Na decisão de e-doc. 13 foi indeferido o pedido liminar e

determinada a citação do Estado do Rio de Janeiro e da Rioprevidência e,
na decisão de e-doc. 22, foi deferido o ingresso da União no feito.
6. Recebidas as informações prestadas pelo Senado Federal e pela

Câmara dos Deputados, foi determinada a intimação do impetrante para
justificar o interesse no prosseguimento da demanda, tendo em vista o
advento da Emenda Constitucional nº 103, de 2019.
7. Sustentada pelo impetrante a manutenção do seu interesse

processual (e-doc. 50), o processo foi a mim distribuído, nos termos do
art. 38, inc. IV, al. “a”, do RISTF.
8. Examinados os autos, neguei seguimento ao mandado de injunção

(e-doc. 53).
9. Opostos embargos de declaração (e-doc. 58), foram rejeitados, ante

a ausência de vício (e-doc. 63).
10. O impetrante interpõe agravo regimental (e-doc. 69), em que
Relatório
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reitera haver “interesse processual no julgamento da lide”. Argumenta que “a

mora legislativa federal não deixa de existir quando o Estado Federado regula a
matéria através da competência legislativa concorrente (...), já que há necessidade
de tratamento uniforme das exceções às regras de aposentadoria dos servidores
públicos, ressaltando que a superveniência da lei federal suspende a eficácia da lei
estadual, no que lhe for contrário”.
11. Invoca o art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 9.717, de 1998, que,
segundo alega, “impossibilita que o Estado do RJ conceda a aposentadoria
especial da LC Estadual 57/1989 até que lei complementar federal discipline a
matéria ou que a lacuna existente seja preenchida pelo Poder Judiciário através
do mandado de injunção, que é o que se pretende no presente feito”. Repisa que
“o artigo 89, § 1º da Constituição do Estado do RJ também condiciona a
concessão da aposentadoria especial por atividade de RISCO na forma prevista
na legislação federal (que ainda não existe)”. Aduz que deve ser afastada a
Súmula Vinculante nº 33, “pelas funções de constante risco e periculosidade
que são inerentes ao r. cargo, além de similaridades com as carreiras policiais”, e
requer seja aplicado o entendimento firmado no MI nº 6.985/DF, em
relação ao Sindicato dos Servidores da Secretaria de Justiça do Estado
do Rio de Janeiro (SSSJURJ). Afirma que “deve o tempo de contribuição do
Agravante, enquanto Agente Penitenciário, ser apreciado sob a égide do art. 1º
da Lei Complementar nº 51/1985, devido ao risco inerente ao ofício que exercia”.
12. Pugna, ao final, seja determinado “(i) à Autoridade Coatora para

que, em prazo razoável, promova a edição de norma regulamentadora do art. 40,
§ 4º, CF, no que tange a atividade exercida pelos agentes penitenciários; bem
como (ii) à autoridade administrativa competente que, com base na LC nº
51/1985, conceda ao Impetrante a aposentadoria especial de que trata o art. 40, §
4°, II, da Constituição, uma vez que satisfaz todos os requisitos”.
13. Intimados os agravados, o Estado do Rio de Janeiro e o Fundo

Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro (Rioprevidência)
manifestaram-se no e-doc. 74, pugnando pela manutenção da decisão
Relatório
MI 7025 ED-AGR / RJ
agravada.
É o relatório.

Relator
Voto - MIN. ANDRÉ MENDONÇA

JANEIRO
VOTO
O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA (RELATOR):
1. Preenchidos os pressupostos recursais genéricos, conheço do

agravo regimental e passo ao exame do mérito.
2. Pretende o agravante seja considerado especial o período de labor

por ele desempenhado como agente penitenciário junto ao Sistema
Penitenciário do Rio de Janeiro, fundamentando sua pretensão na falta de
norma regulamentadora desse direito, em âmbito federal, e postulando a
aplicação do quanto decidido no MI nº 6.985/DF.
Sem razão.
4. Nesse sentido, para demonstrar o descabimento da pretensão

recursal, transcrevo fundamentos do decisum agravado:
“18. No MI nº 6985 foi apreciada a injunção coletiva

apresentada pelo Sindicato dos Servidores da Secretaria de
Justiça do Estado do Rio de Janeiro, em que se buscava a
concessão de ordem a viabilizar a concessão de aposentadoria
para servidores que exercem atividade de risco. No referido
julgado foi tratada, especificamente, a situação dos agentes
penitenciários (caso do impetrante).
19. Inicialmente, o eminente Ministro Relator, Luís
Roberto Barroso, havia concedido, parcialmente, a ordem, para
determinar a verificação dos requisitos para a concessão da
aposentadoria especial à luz da LC nº 51/1985. Não obstante,
em 23 de outubro de 2018, após a prestação de informações pelo
Estado do Rio de Janeiro, o mesmo e. Ministro reconsiderou a
decisão e decidiu pelo não conhecimento do writ.
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MI 7025 ED-AGR / RJ
20. Após a interposição de agravo interno, a referida

decisão monocrática de negativa de seguimento foi mantida
pela unanimidade do Plenário do Supremo Tribunal Federal.
21. Desse modo, o precedente apontado pelo impetrante
como sustentáculo da sua pretensão consolidou-se,
efetivamente, em sentido contrário ao seu pleito.
22. Transcrevo a ementa do julgado para melhor
compreensão das razões que fundamentaram o acórdão desta
Suprema Corte:
Ementa: Direito Constitucional e Administrativo.

Agravo Interno no mandado de injunção coletivo. Agente
penitenciário. Lei Estadual. Aposentadoria especial. 1.
Mandado de injunção impetrado com base no art. 40, § 4º,
II, da Constituição, que prevê a necessidade de edição de
leis complementares ainda inexistentes a fim de instituir
requisitos diferenciados para a concessão de
aposentadoria de servidores públicos, cujas atividades
sejam de risco (inciso II). 2. O Estado do Rio de Janeiro, no
entanto, com base no art. 24, § 3º, da CF/1988,
regulamentou a aposentadoria especial dos agentes
penitenciários. Assim sendo, em razão da existência de
norma regulamentadora para amparar o exercício do
direito pretendido, falta interesse para a impetração.
Precedentes. 3. Agravo a que se nega provimento. (grifos
nossos)
(MI 6985 AgR-AgR, Relator(a): ROBERTO
BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 14/12/2018,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 07-02-2019
PUBLIC 08-02-2019)
23. Da leitura do voto do e. Relator, que restou

acompanhado pela unanimidade do Plenário do Supremo
Tribunal Federal, extrai-se que o Estado do Rio de Janeiro, com
base no art. 24, § 3º, da CF/1988, efetivamente, regulamentou a
aposentadoria especial dos agentes penitenciários, de modo
MI 7025 ED-AGR / RJ
que, em razão da existência de norma regulamentadora para

amparar o exercício do direito pretendido, resta ausente o
interesse processual na impetração.
24. Referida solução, adotada em caráter unânime por esta
Corte, deve ser prestigiada, em respeito ao princípio da
colegialidade. Assim, diante da identidade da questão jurídica
versada nos presentes autos, resta consignado o descabimento
do mandado de injunção na espécie.
25. À falta do pressuposto de ausência de norma
reguladora que torne inviável o exercício do direito subjetivo do
impetrante, o mandado de injunção revela-se insuscetível de
conhecimento e o autor carecedor de interesse processual.”
5. Tal como referido na decisão agravada, no precedente invocado na

inicial injuncional e nas razões do presente agravo — MI nº 6.985/DF —,
foi apreciado mandando de injunção coletivo impetrado pelo Sindicato
dos Servidores da Secretaria de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, em
que se buscava a concessão de ordem que viabilizasse a aposentadoria
dos servidores em atividade de risco. De fato, a controvérsia versada no
mencionado julgado trata-se, especificamente, da situação do ora
agravante, outrora ocupante do cargo de agente penitenciário do Estado
do Rio de Janeiro.
6. Ainda que, de início, o eminente Ministro Relator Roberto Barroso

tenha concedido, em parte, a ordem para determinar a verificação dos
requisitos para a concessão da aposentadoria especial à luz da Lei
Complementar nº 51, de 1985, logo após a prestação de informações pelo
Estado do Rio de Janeiro, sua Excelência reconsiderou a decisão e não
conheceu do writ, em decisão mantida pelo Plenário do Supremo Tribunal
Federal, em sede de agravo regimental. Reproduzo os fundamentos do
respectivo acórdão:
“2. Conforme afirmei na decisão agravada, o mandado de

injunção destina-se a viabilizar o exercício de direitos que se
encontrem pendentes de regulação normativa, por omissão do
MI 7025 ED-AGR / RJ
Poder Público no atendimento a um dever de legislar imposto

pela Constituição. Pressupõe, desse modo, a existência de
preceito constitucional dependente da regulamentação por
norma de categoria inferior na hierarquia normativa.
3. Na época da impetração, já vigia no Estado do Rio de
Janeiro a Lei Complementar estadual nº 57/1989, a qual
considera insalubre e perigosa, para fins de aposentadoria
especial, a atividade profissional dos servidores ocupantes de
cargos de Inspetor de Segurança Penitenciária, Agente de
Segurança Penitenciária e Guarda de Presídio. A legislação
estadual assegura ao servidor que completar 30 anos de efetivo
serviço, se homem, e 25 anos, se mulher, o direito à
aposentadoria. Desse modo, havendo norma que regulamenta a
situação concreta da parte impetrante, editada com fundamento
na competência suplementar dos Estados, falta-lhe interesse
para a impetração.
4. Essa orientação, inclusive, tem fundamentado decisões
em mandados de injunção impetrados por servidores do
sistema penitenciários do Estado de São Paulo, que, tal como o
Estado do Rio de Janeiro, editou lei para regulamentar a
aposentadoria especial de seus agentes penitenciários. (...)
(...)
6. Por fim, o fato de a Constituição do Estado do Rio de
Janeiro prever, em seu art. o art. 89, § 1º, a necessidade de lei
federal para regulamentar a aposentadoria especial tampouco
infirma as conclusões da decisão agravada. Em primeiro lugar,
porque a lei federal para regulamentar a aposentadoria especial
de agentes penitenciários não foi editada. Em segundo lugar,
porque a ausência de regulamentação federal não impede que o
Estado exerça, nos termos do art. 24, § 3º, da CF/1988, a sua
competência legislativa suplementar. A superveniência de lei
federal importará tão somente na cessação de eficácia da
legislação estadual naquilo em que for conflitante. Não se trata
de hipótese de nulidade ou de incompetência legislativa.”
7. Como se vê, o precedente invocado orientou-se no mesmo sentido
MI 7025 ED-AGR / RJ
da decisão ora agravada, em que reconhecido o descabimento do

mandado de injunção, diante da superveniência de lei estadual
reguladora e da expressa revogação do artigo em face do qual o ora
agravante havia requerido a providência injuncional, qual seja, o art. 40 ,
§ 4º, inciso II, da Constituição.
8. De fato, em face da Emenda Constitucional nº 103, de 12 de

novembro de 2019, a aposentadoria especial passou a ser regulada pelo
art. 40, § 4º-B, segundo o qual “poderão ser estabelecidos por lei complementar
do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para
aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente
socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do
art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144”.
9. Ademais, a via do mandado de injunção é imprópria à

impugnação de eventual óbice ao exercício do direito à aposentadoria
especial, dada a existência de norma estadual garantidora.
10. Com efeito, as disposições da Lei Complementar estadual nº 57,

de 1989, passaram a regular a aposentadoria dos servidores estaduais
exercentes dos cargos nela especificados, dentre os quais estão incluídos
os agentes penitenciários.
11. Tal como consignado na decisão agravada, à falta do pressuposto

de ausência de norma reguladora que tornasse inviável o exercício do
direito subjetivo pleiteado pelo ora agravante, o mandado de injunção
revelou-se insuscetível de conhecimento, ausente interesse processual que
lhe justificasse a impetração.
12. Ressalte-se que, para os fins de mandado de injunção, é

irrelevante a remissão contida no art. 89, § 1º, da Constituição do Estado
do Rio de Janeiro à regulação da aposentadoria especial por parte da
legislação federal. Nos termos do art. 24, § 2º, da CRFB, “a competência da
MI 7025 ED-AGR / RJ
União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar
dos Estados”. Em se tratando de matéria sujeita à competência legislativa
concorrente, consoante disposição contida no parágrafo subsequente (art.
24, § 3º, da CRFB), a regulação por lei estadual é suficiente à sua
aplicabilidade no âmbito desse ente federado, considerando-se que
eventual superveniência de lei federal sobre o tema importará, apenas, na
suspensão da eficácia da lei estadual na parte que lhe seja contrária, nos
termos do § 4º do mesmo dispositivo.
13. Verifica-se, assim, que os argumentos expendidos pelo agravante

não se prestam à desconstituição dos fundamentos do decisum agravado,
que deve, portanto, ser mantido.
14. Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental.
É como voto.

Relator
Extrato de Ata - 04/09/2023
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NOS EMB.DECL. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 7.025

PROCED. : RIO DE JANEIRO
ADV.(A/S) : LEONARDO DE CARVALHO BARBOZA (64014/DF, 116636/RJ)
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DO SENADO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
AGDO.(A/S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, negou provimento ao

agravo regimental, nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão
Virtual de 25.8.2023 a 1.9.2023.
Composição: Ministros Rosa Weber (Presidente), Gilmar Mendes,

Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Roberto Barroso, Edson
Fachin, Alexandre de Moraes, Nunes Marques, André Mendonça e
Cristiano Zanin.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
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AG.REG. NOS EMB.DECL. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 7.025 RIO DE

RELATOR : MIN. ANDRÉ MENDONÇA

AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO

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mandado de injunção revela-se insuscetível de conhecimento, ausente

Vistos, relatados e discutidos estes autos, na Sessão Virtual de 25 de

Brasília, 4 de setembro de 2023.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA

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O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA (RELATOR):

1. Trata-se de mandado de injunção impetrado por Flávio Marcos de

2. Relatou ter ingressado em 30/06/1997 no então Departamento do

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3. Pretende, a partir de reconhecimento da alegada mora legislativa

4. O eminente Ministro Marco Aurélio, então Relator, determinou a

5. Na decisão de e-doc. 13 foi indeferido o pedido liminar e

6. Recebidas as informações prestadas pelo Senado Federal e pela

7. Sustentada pelo impetrante a manutenção do seu interesse

8. Examinados os autos, neguei seguimento ao mandado de injunção

9. Opostos embargos de declaração (e-doc. 58), foram rejeitados, ante

10. O impetrante interpõe agravo regimental (e-doc. 69), em que

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reitera haver “interesse processual no julgamento da lide”. Argumenta que “a

12. Pugna, ao final, seja determinado “(i) à Autoridade Coatora para

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O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA (RELATOR):

1. Preenchidos os pressupostos recursais genéricos, conheço do

2. Pretende o agravante seja considerado especial o período de labor

4. Nesse sentido, para demonstrar o descabimento da pretensão

“18. No MI nº 6985 foi apreciada a injunção coletiva

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20. Após a interposição de agravo interno, a referida

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23. Da leitura do voto do e. Relator, que restou

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que, em razão da existência de norma regulamentadora para

5. Tal como referido na decisão agravada, no precedente invocado na

6. Ainda que, de início, o eminente Ministro Relator Roberto Barroso

“2. Conforme afirmei na decisão agravada, o mandado de

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Poder Público no atendimento a um dever de legislar imposto

7. Como se vê, o precedente invocado orientou-se no mesmo sentido

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da decisão ora agravada, em que reconhecido o descabimento do

8. De fato, em face da Emenda Constitucional nº 103, de 12 de

9. Ademais, a via do mandado de injunção é imprópria à

10. Com efeito, as disposições da Lei Complementar estadual nº 57,

11. Tal como consignado na decisão agravada, à falta do pressuposto

12. Ressalte-se que, para os fins de mandado de injunção, é

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13. Verifica-se, assim, que os argumentos expendidos pelo agravante

14. Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental.

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