Inteiro Teor. Acórdão STF RE 1.318.552. Inconstitucionalidade Lei de Angra Dos Reis

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 13
15/09/2021 SEGUNDA TURMA
AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.318.552 R IO DE JANEIRO
RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

AGTE.(S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE ANGRA
DOS REIS
AGDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO
RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO
RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : CÂMARA MUNICIPAL DE ANGRA DOS REIS
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO

EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. TERCEIRO
SETOR. LEI FEDERAL 9.637/98. COMPOSIÇÃO DO CONSELHO
CONSULTIVO DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. DESACORDO COM A
NORMA FEDERAL. USURPAÇÃO COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ART.
22, XXVII, CRFB. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.
1. A Lei federal nº 9.637/1998 é o marco legal das organizações
sociais, responsável por estabelecer as normas gerais para que uma
organização social seja reconhecida como tal, tendo tratado, inclusive, das
regras para estruturação de seu Conselho de Administração.
2. Conforme a repartição constitucional de competências, cabe aos
Municípios legislar sobre assuntos de interesse, local, bem como
suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II),
desde que não contrarie a norma geral federal.
3. Agravo regimental a que se nega provimento.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da

Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual de 3 a
14 de setembro de 2021, sob a Presidência do Senhor Ministro Nunes
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Ementa e Acórdão
RE 1318552 AGR / RJ
Marques, na conformidade da ata de julgamento e das notas

taquigráficas, por unanimidade de votos, em negar provimento ao agravo
regimental, nos termos do voto do Relator.
Brasília, 15 de setembro de 2021.
Ministro EDSON FACHIN

Relator
Documento assinado digitalmente
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Relatório

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE ANGRA
DOS REIS
AGDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO
RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO
RIO DE JANEIRO
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Trata-se de agravo

regimental (eDOC 33) interposto em face de decisão monocrática em que
dei provimento ao recurso do ora Agravado, nos seguintes termos (eDOC
27):
Trata- se de recurso extraordinário interposto em face de

acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro,
assim ementado (eDOC 4, p. 1):
AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI Nº 2.792 DE
10 DE OUTUBRO DE 2011 MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS
REGRAS PARA O TERCEIRO SETOR ALEGAÇÃO DE
INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL PARA A
COMPOSIÇÃO DO CONSELHO CONSULTIVO DAS
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS ALEGAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, ACRESCIDA DO
VÍCIO MATERIAL PELA CONTAMINAÇÃO DE TODO O
DISPOSITIVO ASSUNTO JÁ DECIDIDO À EXAUSTÃO PELO
E. STF NA ADI Nº 123/DF AUSÊNCIA DE
INCONSTITUCIONALIDADE FISCALIZAÇÃO
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Relatório
RE 1318552 AGR / RJ
PERMANENTE, SEM PREJUÍZO DE COMISSÃO, PREVISTA

EM LEI, ALIADA A ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS E
DO PRÓPRIO MINISTÉRIO PÚBLICO VÍCIO INEXISTENTE,
TANTO NO TERRRENO FORMAL COMO NO ASPECTO
MATERIAL INTERPRETAÇÃO CONFORME QUE SE DÁ NA
LINHA DO JÁ DECIDIDO POR ESTE ÓRGÃO ESPECIAL NO
JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE DE Nº
0034705.10.2009.8.19.0000, EM RELAÇÃO À LEI EDITADA
PELO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO.
Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 7,
p.1).
No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102,
III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts.
22, XXVII, 24, VI, IX, XII, § 1º, 30, 37, caput, e 198, inciso III,
todos da Constituição Federal.
Nas razões recursais, sustenta-se a inconstitucionalidade
formal da norma, por violação à competência da União para
editar normas gerais de contratação para as administrações
públicas.
Aduz que a lei municipal está em desacordo com o marco
legal das organizações sociais, a Lei federal 9.637/1988, que
impõe, como requisito para que determinada entidade seja qualificada
como Organização Social, que, na composição do Conselho de
Administração, haja representantes do Poder Público e da sociedade
civil. No entanto, a Lei nº 2.792/2011 do Município de Angra dos
Reis, nos arts. 2º, I, d, e 3º, I, não prevê, na composição do Conselho
de Administração das Organizações Sociais, a participação de
representantes do Poder Público e da sociedade civil e normas gerais
sobre educação, ciência, tecnologia, pesquisa, meio ambiente, cultura,
saúde e desporto (eDOC 9, p.2).
Defende também a inconstitucionalidade material da
norma por violação aos princípios da Administração Pública e
da participação popular na elaboração e controle de políticas
públicas de saúde.
A Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça local
Relatório
RE 1318552 AGR / RJ
admitiu o recurso extraordinário (eDOC 13).

É o relatório. Decido.
A irresignação merece prosperar.
A norma ora questionada, ao regulamentar as atividades
locais do chamado terceiro setor em desacordo com a norma
federal, invadiu a competência legislativa da União para editar
normas gerais de contratação, educação, ciência, tecnologia,
pesquisa, meio ambiente, cultura, saúde e desporto, à luz dos
arts. 22, XXVII e 24, VI, IX, XII, todos da Constituição Federal.
Destaco abaixo as previsões da Lei federal nº 9.637/1998
acerca dos requisitos para que uma organização social seja
reconhecida como tal e esteja apta a formalizar parceria com o
setor público, bem como as regras para estruturação de seu
Conselho de Administração:
Art. 2º São requisitos específicos para que as entidades
privadas referidas no artigo anterior habilitem-se à qualificação
como organização social:
I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo
sobre:
(...)
d) previsão de participação, no órgão colegiado de
deliberação superior, de representantes do Poder Público e de
membros da comunidade, de notória capacidade profissional e
idoneidade moral;
Art. 3º O conselho de administração deve estar
estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto,
observados, para os fins de atendimento dos requisitos de
qualificação, os seguintes critérios básicos:
I - ser composto por:
a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos
representantes do Poder Público, definidos pelo estatuto da
entidade;
b) 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos
representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo
estatuto;
c) até 10% (dez por cento), no caso de associação civil, de
Relatório
RE 1318552 AGR / RJ
membros eleitos dentre os membros ou os associados;

d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos
pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notória
capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral;
e) até 10% (dez por cento) de membros indicados ou
eleitos na forma estabelecida pelo estatuto;
Na repartição constitucional de competências restou
estabelecido que compete concorrentemente a todos os entes
federados legislar sobre as matérias tratadas no art. 24 do texto
constitucional, além de assentar a competência dos Municípios
para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como
suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art.
30, I e II), desde que não contrarie a norma geral federal.
Assim, não há espaço para que o legislador municipal, no
exercício de sua competência concorrente complementar,
dispense requisitos tido como essenciais para a organização e
habilitação de entidades privadas como organizações sociais,
como o fez a lei de Angra dos Reis.
Observa-se ainda que restou assentado na ADI 1.923, Red.
p/ acórdão Min. Luiz Fux, DJe 17.12.2015, que julgou a
constitucionalidade daquele marco legal, a necessidade de se
observar o percentual de participação do Poder Público e da
sociedade civil na composição do Conselho de Administração
para que a organização social pudesse obter os benefícios
previstos em Lei. Eis a ementa do julgado:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TERCEIRO
SETOR. MARCO LEGAL DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS.
LEI Nº 9.637/98 E NOVA REDAÇÃO, CONFERIDA PELA LEI
Nº 9.648/98, AO ART. 24, XXIV, DA LEI Nº 8.666/93.
MOLDURA CONSTITUCIONAL DA INTERVENÇÃO DO
ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO E SOCIAL.
SERVIÇOS PÚBLICOS SOCIAIS. SAÚDE (ART. 199,
CAPUT ), EDUCAÇÃO (ART. 209, CAPUT ), CULTURA
(ART. 215), DESPORTO E LAZER (ART. 217), CIÊNCIA E
TECNOLOGIA (ART. 218) E MEIO AMBIENTE (ART. 225).
Relatório
RE 1318552 AGR / RJ
ATIVIDADES CUJA TITULARIDADE É COMPARTILHADA

ENTRE O PODER PÚBLICO E A SOCIEDADE. DISCIPLINA
DE INSTRUMENTO DE COLABORAÇÃO PÚBLICO-
PRIVADA. INTERVENÇÃO INDIRETA. ATIVIDADE DE
FOMENTO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE RENÚNCIA AOS
DEVERES ESTATAIS DE AGIR. MARGEM DE
CONFORMAÇÃO CONSTITUCIONALMENTE
ATRIBUÍDA AOS AGENTES POLÍTICOS
DEMOCRATICAMENTE ELEITOS. PRINCÍPIOS DA
CONSENSUALIDADE E DA PARTICIPAÇÃO.
INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 175, CAPUT ,
DA CONSTITUIÇÃO. EXTINÇÃO PONTUAL DE
ENTIDADES PÚBLICAS QUE APENAS CONCRETIZA O
NOVO MODELO. INDIFERENÇA DO FATOR TEMPORAL.
INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO DEVER
CONSTITUCIONAL DE LICITAÇÃO (CF, ART. 37, XXI).
PROCEDIMENTO DE QUALIFICAÇÃO QUE CONFIGURA
HIPÓTESE DE CREDENCIAMENTO. COMPETÊNCIA
DISCRICIONÁRIA QUE DEVE SER SUBMETIDA AOS
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PUBLICIDADE,
MORALIDADE, EFICIÊNCIA E IMPESSOALIDADE, À LUZ
DE CRITÉRIOS OBJETIVOS (CF, ART. 37, CAPUT).
INEXISTÊNCIA DE PERMISSIVO À ARBITRARIEDADE.
CONTRATO DE GESTÃO. NATUREZA DE CONVÊNIO.
CELEBRAÇÃO NECESSARIAMENTE SUBMETIDA A
PROCEDIMENTO OBJETIVO E IMPESSOAL.
CONSTITUCIONALIDADE DA DISPENSA DE LICITAÇÃO
INSTITUÍDA PELA NOVA REDAÇÃO DO ART. 24, XXIV,
DA LEI DE LICITAÇÕES E PELO ART. 12, §3º, DA LEI Nº
9.637/98. FUNÇÃO REGULATÓRIA DA LICITAÇÃO.
OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE,
DA PUBLICIDADE, DA EFICIÊNCIA E DA MOTIVAÇÃO.
IMPOSSIBILIDADE DE EXIGÊNCIA DE LICITAÇÃO PARA
OS CONTRATOS CELEBRADOS PELAS ORGANIZAÇÕES
SOCIAIS COM TERCEIROS. OBSERVÂNCIA DO NÚCLEO
ESSENCIAL DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO
Relatório
RE 1318552 AGR / RJ
PÚBLICA (CF, ART. 37, CAPUT ). REGULAMENTO

PRÓPRIO PARA CONTRATAÇÕES. INEXISTÊNCIA DE
DEVER DE REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO PARA
CONTRATAÇÃO DE EMPREGADOS. INCIDÊNCIA DO
PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IMPESSOALIDADE,
ATRAVÉS DE PROCEDIMENTO OBJETIVO. AUSÊNCIA
DE VIOLAÇÃO AOS DIREITOS CONSTITUCIONAIS DOS
SERVIDORES PÚBLICOS CEDIDOS. PRESERVAÇÃO DO
REGIME REMUNERATÓRIO DA ORIGEM. AUSÊNCIA DE
SUBMISSÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE PARA O
PAGAMENTO DE VERBAS, POR ENTIDADE PRIVADA, A
SERVIDORES. INTERPRETAÇÃO DOS ARTS. 37, X, E 169,
§1º, DA CONSTITUIÇÃO. CONTROLES PELO TRIBUNAL
DE CONTAS DA UNIÃO E PELO MINISTÉRIO PÚBLICO.
PRESERVAÇÃO DO ÂMBITO CONSTITUCIONALMENTE
DEFINIDO PARA O EXERCÍCIO DO CONTROLE
EXTERNO (CF, ARTS. 70, 71, 74 E 127 E SEGUINTES).
INTERFERÊNCIA ESTATAL EM ASSOCIAÇÕES E
FUNDAÇÕES PRIVADAS (CF, ART. 5º, XVII E XVIII).
CONDICIONAMENTO À ADESÃO VOLUNTÁRIA DA
ENTIDADE PRIVADA. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À
CONSTITUIÇÃO. AÇÃO DIRETA JULGADA
PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA CONFERIR
INTERPRETAÇÃO CONFORME AOS DIPLOMAS
IMPUGNADOS.
Destaco, ainda, trecho do parecer oferecido pela
Procuradoria-Geral da República, nesse mesmo sentido (eDOC
25, p. 9):
Deve ser registrado, por fim, que a falta de previsão
normativa acerca da necessidade de inclusão de representantes
do Poder Público e da sociedade civil nos Conselhos de
Administração das Organizações Sociais responsáveis, como
visto, não só pela fiscalização das atividades como também por
tantas outras atribuições de elevada importância no
funcionamento da entidade, representantes que, não custa
repetir, devem corresponder a mais de cinquenta por cento do
Relatório
RE 1318552 AGR / RJ
Conselho, há esvaziamento da própria possibilidade do ente

federado, no caso o Município de Angra dos Reis/RJ,
concretizar a finalidade buscada pela Lei ora impugnada,
exatamente por faltar a essas organizações sociais a composição
almejada pela lei geral.
Essa circunstância revela relação de conexão que acaba
por inviabilizar toda a Lei em questão, a impossibilitar a
declaração de inconstitucionalidade parcial do texto da Lei
2.792/2011.
Portanto, a decisão recorrida não observou as normas
gerais previstas na Lei 9.637/1998, o que resulta em
malferimento de normas constitucionais de reprodução
obrigatória pela Constituição do Estado do Rio de Janeiro,
razão pela qual deverá ser dado provimento ao recurso
extraordinário para declarar a inconstitucionalidade da Lei
2.792/2011 do Município de Angra dos Reis/RJ.
Assim, ao excepcionar requisito expresso na Lei federal
9.637/1998 para a configuração de uma organização social, a Lei
2.792/2011, do município de Angra dos Reis incorreu em vício
de inconstitucionalidade formal, extrapolando os limites da
competência legislativa municipal.
Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário
a fim de declarar de inconstitucionalidade da lei municipal e
reformar o acórdão recorrido, nos termos dos artigos 932, V, b,
do CPC, por estar o acórdão recorrido em confronto com
entendimento do Plenário desta Suprema Corte.
Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC,
em virtude de se tratar de recurso oriundo de ação direta de
inconstitucionalidade.
Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que não há falar em

usurpação da competência da União para editar normais gerais sobre
contratos administrativos, pois os contratos de gestão sobre os quais
versa a lei declarada inconstitucional não possuem natureza contratual,
mas sim de convênio administrativo.
Alega que, por força da autonomia municipal cada ente possui
Relatório
RE 1318552 AGR / RJ
competência para organizar sua administração, inclusive para legislar

sobre convênios administrativos, não se podendo exigir a observância
obrigatória dos demais entes federados à Lei 9.637/98. Ressalta, ainda,
que alei federal não tem natureza de norma geral.
Por fim, aduz que o entendimento desta Suprema Corte exarado na
ADI 1923 no tocante à composição dos conselhos de administração é
inaplicável ao caso.
A parte Agravada, devidamente intimada, apresentou manifestação
pelo desprovimento do recurso (eDOC 37).
É o relatório.
Voto - MIN. EDSON FACHIN
VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Não assiste razão à

parte ora Agravante.
O Recorrente não trouxe argumentos com aptidão para infirmar a
decisão ora agravada.
Com efeito, conforme consignado na decisão agravada, a Lei federal
nº 9.637/1998 é o marco legal das organizações sociais, responsável por
estabelecer as normas gerais para que uma organização social seja
reconhecida como tal, tendo tratado, inclusive, das regras para
estruturação de seu Conselho de Administração.
Ressalto, uma vez mais, que este Supremo Tribunal Federal, no
âmbito da ADI 1293, já reafirmou a constitucionalidade do modelo
previsto pela lei federal.
Assim, diversamente do alegado pelo Agravante, a Lei nº 9.637/1998
tem caráter de norma geral, editada no exercício da competência
constitucional da União para legislar sobre normas gerais de contratação
para toda a Administração, prevista no art. 22, XXVII, da Constituição
Federal.
Não se trata de restringir ou abrandar o poder de auto-
organização municipal, mas sim de obediência à regra de repartição
constitucional de
competências segundo a qual os Municípios podem legislar sobre
assuntos de interesse local, bem como suplementar a legislação federal e a
estadual no que couber (art. 30, I e II), desde que não contrarie a norma
geral federal.
Tendo a Lei federal 9.637/1988 imposto como requisito para que
determinada entidade seja habilitada como Organização Social, que, na
composição do Conselho de Administração, haja representantes do Poder
Público e da sociedade civil, não há espaço para que o legislador
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Voto - MIN. EDSON FACHIN
RE 1318552 AGR / RJ
municipal, no exercício de sua competência concorrente complementar,

dispense tal requisito sem incorrer em inconstitucionalidade formal.
Destaco, ainda, que para fins de repartição da competência para
legislar sobre normas gerais de contratação para a Administração, a
jurisprudência desta Suprema Corte não faz a distinção pretendida pelo
Agravante quanto à natureza jurídica do contrato de gestão, sendo que a
Constituição Federal, em seu art. 22, XXVII, faz menção expressa a todas
as modalidades de contratação.
Ante o exposto, voto pelo não provimento do presente agravo
regimental.
É como voto.
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Extrato de Ata - 15/09/2021
SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.318.552

PROCED. : RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS
AGDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
Decisão: A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo

regimental, nos termos do voto do Relator. Segunda Turma, Sessão
Virtual de 3.9.2021 a 14.9.2021.
Composição: Ministros Nunes Marques (Presidente), Gilmar

Mendes, Ricardo Lewandowski e Edson Fachin.
Hannah Gevartosky
Secretária
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15/09/2021 SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.318.552 R IO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da

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Brasília, 15 de setembro de 2021.

Ministro EDSON FACHIN

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15/09/2021 SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.318.552 R IO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Trata-se de agravo

Trata- se de recurso extraordinário interposto em face de

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PERMANENTE, SEM PREJUÍZO DE COMISSÃO, PREVISTA

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admitiu o recurso extraordinário (eDOC 13).

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membros eleitos dentre os membros ou os associados;

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ATIVIDADES CUJA TITULARIDADE É COMPARTILHADA

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PÚBLICA (CF, ART. 37, CAPUT ). REGULAMENTO

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Conselho, há esvaziamento da própria possibilidade do ente

Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que não há falar em

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competência para organizar sua administração, inclusive para legislar

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15/09/2021 SEGUNDA TURMA

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O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Não assiste razão à

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municipal, no exercício de sua competência concorrente complementar,

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Decisão: A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo

Composição: Ministros Nunes Marques (Presidente), Gilmar

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