Acordão

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 24
16/08/2022 PRIMEIRA TURMA
TERCEIRO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

1.354.360 SÃO PAULO
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

AGTE.(S) : MUNICIPIO DE ARTUR NOGUEIRA
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICIPIO DE ARTUR
NOGUEIRA
AGDO.(A/S) : CONSORCIO INTERMUNICIPAL NA AREA DE
SANEAMENTO AMBIENTAL - CONSAB
ADV.(A/S) : RAFAEL ANGELO CHAIB LOTIERZO
Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. TERCEIRO AGRAVO INTERNO

EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ISS. IMUNIDADE.
CONSÓRCIO PÚBLICO. SERVIÇO DE SANEAMENTO. ATIVIDADE
ESSENCIAL.
1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se
consolidou no sentido de que a imunidade tributária recíproca pode ser
estendida à pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço
público de cunho essencial e exclusivo do Estado, como o é o serviço de
saneamento (ACO 2.730-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno).
2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não
houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência.
3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação
da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da

Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual, na
conformidade da ata de julgamento, por unanimidade de votos, em negar
provimento ao agravo regimental e aplicar à parte agravante multa de 1%
(um por cento) sobre o valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4°, do
CPC/2015), nos termos do voto do Relator. Inaplicável o art. 85, § 11, do
CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários
advocatícios de sucumbência.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Ementa e Acórdão
ARE 1354360 AGR-TERCEIRO / SP
Brasília, 5 a 15 de agosto de 2022.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO - Relator
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Relatório


ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICIPIO DE ARTUR
NOGUEIRA
AGDO.(A/S) : CONSORCIO INTERMUNICIPAL NA AREA DE
SANEAMENTO AMBIENTAL - CONSAB
ADV.(A/S) : RAFAEL ANGELO CHAIB LOTIERZO
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):
1. Agravo interno cujo objeto é decisão monocrática que

conheceu do recurso interposto pelo contribuinte para dar-lhe
provimento pelos seguintes fundamentos:
Trata-se de agravo interno cujo objeto é decisão

monocrática de minha relatoria que negou provimento ao
recurso extraordinário interposto pelo contribuinte.
A parte agravante sustenta, em essência, que “o
Recorrente, consórcio público de saneamento, ainda que
instituído sob a forma de associação de direito privado, presta
serviços de forma gratuita aos usuários finais, e não explora
atividade econômica, pelo contrário, presta serviços essenciais
de caráter obrigatório, o que determina a sua imunidade
tributária, e o tratamento processual equiparado ao de ente
público como se verá adiante”.
Torno sem efeito a decisão monocrática anteriormente
proferida e passo à nova análise do recurso.
A pretensão recursal merece prosperar. Com efeito, a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se consolidou no
sentido de que a imunidade tributária recíproca pode ser
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Relatório
estendida à pessoa jurídica de direito privado prestadora de

serviço público de cunho essencial e exclusivo do Estado, como
o é o serviço de saneamento. Nesse sentido, o seguinte
precedente:
AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL

ORIGINÁRIA. DIREITO TRIBUTÁRIO. LIMITAÇÕES
CONSTITUCIONAIS AO PODER DE TRIBUTAR.
IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA. TRIBUTOS
FEDERAIS. SERVIÇO PÚBLICO DE CUNHO ESSENCIAL
E DE EXPLORAÇÃO EXCLUSIVA. SANEAMENTO.
TRATAMENTO DE ÁGUA. COMPANHIA ESPÍRITO
SANTENSE DE SANEAMENTO. 1. A imunidade
tributária recíproca pode ser estendida a empresas
públicas ou sociedades de economia mista prestadoras de
serviço público de cunho essencial e exclusivo. Precedente:
RE 253.472, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator para o
acórdão Min. Joaquim Babosa, Pleno, DJe 1º.02.2011. 2.
Acerca da natureza do serviço público de saneamento
básico, trata-se de compreensão iterativa do Supremo
Tribunal Federal ser interesse comum dos entes
federativos, vocacionado à formação de monopólio
natural, com altos custos operacionais. Precedente: ADI
1.842, de relatoria do ministro Luiz Fux e com acórdão
redigido pelo Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno,
DJe 16.09.2013. 3. A empresa estatal presta serviço público
de abastecimento de água e tratamento de esgoto, de
forma exclusiva, por meio de convênios municipais.
Constata-se que a participação privada no quadro
societário é irrisória e não há intuito lucrativo. Não há
risco ao equilíbrio concorrencial ou à livre iniciativa, pois
o tratamento de água e esgoto consiste em regime de
monopólio natural e não se comprovou concorrência com
outras sociedades empresárias no mercado relevante.
Precedentes: ARE-AgR 763.000, de relatoria do Ministro
Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 30.09.2014
Relatório
(CESAN); RE-AgR 631.309, de relatoria do Ministro Ayres

Britto, Segunda Turma, DJe 26.04.2012; e ACO-AgR-
segundo 2.243, de relatoria do Ministro Dias Toffoli,
Tribunal Pleno, DJe 27.05.2016. 4. A cobrança de tarifa,
isoladamente considerada, não possui aptidão para
descaracterizar a regra imunizante prevista no art. 150, VI,
“a”, da Constituição da República. Precedente: RE-AgR
482.814, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski,
Segunda Turma, DJe 14.12.2011. 5. Agravo regimental a
que se nega provimento, com majoração de honorários
advocatícios, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. (ACO
2730 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno)
Na hipótese, o Tribunal de origem divergiu deste

entendimento razão pela qual merece reforma.
Diante do exposto, reconsidero a decisão anteriormente
proferida, e, com base no art. 932, V, c/c art. 1.042, § 5º, do
CPC/2015 e no art. 21, § 2º, do RI/STF, dou provimento ao
recurso extraordinário, a fim de reconhecer a imunidade do
contribuinte referente ao ISS dos exercícios de 2015, 2017 e 2018.
Invertam-se os ônus sucumbenciais. Inaplicável o art. 85, § 11,
do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de
honorários advocatícios de sucumbência. Julgo prejudicado o
agravo interno.
2. A parte agravante sustenta que: (i) trata-se de consórcio

público cuja natureza é de direito privado, razão pela qual não faz jus à
imunidade; (ii) o serviço prestado não é de cunho essencial.
3. É o relatório.
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO

VOTO
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):
1. Deixo de abrir prazo para contrarrazões, na medida em

que está sendo mantida a decisão que aproveita à parte agravada. Passo à
análise do recurso.
2. O agravo interno não merece provimento, tendo em vista

que a parte recorrente não traz novos argumentos aptos a afastar a
decisão agravada.
3. O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência do

Supremo Tribunal Federal, que se consolidou no sentido de que a
imunidade tributária recíproca pode ser estendida à pessoa jurídica de
direito privado prestadora de serviço público de cunho essencial e
exclusivo do Estado, como o é o serviço de saneamento. Nesse sentido, o
seguinte precedente:
AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL

ORIGINÁRIA. DIREITO TRIBUTÁRIO. LIMITAÇÕES
CONSTITUCIONAIS AO PODER DE TRIBUTAR.
IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA. TRIBUTOS
FEDERAIS. SERVIÇO PÚBLICO DE CUNHO ESSENCIAL E
DE EXPLORAÇÃO EXCLUSIVA. SANEAMENTO.
TRATAMENTO DE ÁGUA. COMPANHIA ESPÍRITO
SANTENSE DE SANEAMENTO. 1. A imunidade tributária
recíproca pode ser estendida a empresas públicas ou sociedades
de economia mista prestadoras de serviço público de cunho
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 0823-DE89-17A1-7820 e senha 0913-31B5-D862-C351
essencial e exclusivo. Precedente: RE 253.472, Rel. Min. Marco

Aurélio, Redator para o acórdão Min. Joaquim Babosa, Pleno,
DJe 1º.02.2011. 2. Acerca da natureza do serviço público de
saneamento básico, trata-se de compreensão iterativa do
Supremo Tribunal Federal ser interesse comum dos entes
federativos, vocacionado à formação de monopólio natural,
com altos custos operacionais. Precedente: ADI 1.842, de
relatoria do ministro Luiz Fux e com acórdão redigido pelo
Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 16.09.2013. 3. A
empresa estatal presta serviço público de abastecimento de
água e tratamento de esgoto, de forma exclusiva, por meio de
convênios municipais. Constata-se que a participação privada
no quadro societário é irrisória e não há intuito lucrativo. Não
há risco ao equilíbrio concorrencial ou à livre iniciativa, pois o
tratamento de água e esgoto consiste em regime de monopólio
natural e não se comprovou concorrência com outras
sociedades empresárias no mercado relevante. Precedentes:
ARE-AgR 763.000, de relatoria do Ministro Luís Roberto
Barroso, Primeira Turma, DJe 30.09.2014 (CESAN); RE-AgR
631.309, de relatoria do Ministro Ayres Britto, Segunda Turma,
DJe 26.04.2012; e ACO-AgR-segundo 2.243, de relatoria do
Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 27.05.2016. 4. A
cobrança de tarifa, isoladamente considerada, não possui
aptidão para descaracterizar a regra imunizante prevista no art.
150, VI, “a”, da Constituição da República. Precedente: RE-AgR
482.814, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski,
Segunda Turma, DJe 14.12.2011. 5. Agravo regimental a que se
nega provimento, com majoração de honorários advocatícios,
nos termos do art. 85, § 11, do CPC.
(ACO 2730 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno)
4. Diante do exposto, nego provimento ao agravo interno.

Aplico à parte agravante multa de 1% (um por cento) sobre o valor
atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015, em caso
de unanimidade da decisão. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma
vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de
sucumbência.
5. É como voto.
Extrato de Ata - 09/05/2022
PRIMEIRA TURMA
EXTRATO DE ATA
TERCEIRO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.354.360

PROCED. : SÃO PAULO
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICIPIO DE ARTUR NOGUEIRA
AGDO.(A/S) : CONSORCIO INTERMUNICIPAL NA AREA DE SANEAMENTO
AMBIENTAL - CONSAB
ADV.(A/S) : RAFAEL ANGELO CHAIB LOTIERZO (92255/SP)
Decisão: Após os votos dos Ministros Luís Roberto Barroso,

Relator, Cármen Lúcia, Alexandre de Moraes e Rosa Weber, que
negavam provimento ao agravo interno, com aplicação de multa,
pediu vista dos autos o Ministro Dias Toffoli. Primeira Turma,
Sessão Virtual de 29.4.2022 a 6.5.2022.
Composição: Ministros Cármen Lúcia (Presidente), Dias Toffoli,

Rosa Weber, Luís Roberto Barroso e Alexandre de Moraes.
Disponibilizou processos para esta Sessão o Ministro André

Mendonça, não tendo participado do julgamento desses feitos a
Ministra Cármen Lúcia.
Luiz Gustavo Silva Almeida

Secretário da Primeira Turma
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código BCF8-16F7-6D29-B17A e senha 4900-2F97-8D63-A15D
Voto Vista

VOTO-VISTA
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Trata-se, na origem, de execução fiscal com exceção de pré-
executividade. Nessa, o Consórcio Intermunicipal na Área de
Saneamento Ambiental (CONSAB) questiona a cobrança, por parte do
Município de Artur Nogueira, de ISS referente aos exercícios 2015, 2017 e
2018. O executado sustenta, entre outros pontos, a aplicação da
imunidade tributária recíproca.
A sentença foi pelo indeferimento da exceção de pré-executividade.
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou provimento à
apelação interposta pelo executado em acórdão assim ementado:
“Execução Fiscal ISS Exercícios de 2015, 2017 e 2018 -

Sentença julgando extinto o executivo fiscal nos termos do
artigo 924, II, do CPC Insurgência do apelante que faz jus a
imunidade tributária sob as regras da Fazenda Pública
Impossibilidade Pessoa jurídica de Direito Privado que não faz
jus a imunidade Ausência de previsão legal - Sentença mantida
- Recurso Improvido.”
O CONSAB manejou recurso extraordinário e o agravo do art. 1.042

do CPC/15.
Em decisão monocrática, o Relator, Ministro Roberto Barroso, em
juízo de retratação, deu provimento ao recurso extraordinário,
reconhecendo em favor do CONSAB a imunidade do contribuinte
referente ao ISS dos exercícios de 2015, 2017 e 2018. Foram invertidos os
ônus sucumbenciais.
Contra essa decisão, o Município de Artur Nogueira interpôs o
presente agravo regimental. Relata que o CONSAB, apesar de ser
consórcio público, possui personalidade jurídica de direito privado, nos
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 6F87-B934-7D5D-3696 e senha B79A-BE34-3B4B-B418
Voto Vista
termos da Lei nº 11.107/05. Cita o estatuto da entidade. Destaca que “o

conceito dado pelo estatuto do CONSAB já o intitula como ente privado
da administração pública”. Entende que o agravado não exerce atividade
essencial, não podendo, assim, se beneficiar das prerrogativas suscitadas.
Diz ser indiscutível a imunidade tributária dos consórcios públicos
com personalidade jurídica de direito público e dos consórcios públicos
com personalidade jurídica de direito privado, desde que tenham por
finalidade serviços assistenciais e de saúde. Contudo, afirma que, no
presente caso, estamos diante de consórcio cuja finalidade é assegurar
desenvolvimento urbano sustentável.
Em seguida, sustenta que o CONSAB, por possuir personalidade
jurídica de direito privado, com a finalidade de assegurar
desenvolvimento urbano sustentável, não pode ser equiparado à Fazenda
Pública.
O Relator votou pela negativa de provimento ao agravo regimental,
indicando que o Tribunal de origem não divergiu da jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal. Nesse ponto, consignou que a imunidade
tributária recíproca pode ser reconhecida em favor “de pessoa jurídica de
direito privado prestadora de serviço público de cunho essencial e
exclusivo do Estado, como o é o serviço de saneamento”.
É o relatório.
Discute-se a possibilidade de se reconhecer a imunidade tributária
recíproca em favor da CONSAB, no que diz respeito ao ISS cobrado pelo
Município de Artur Nogueira quanto aos exercícios de 2015, 2017 e 2018.
Já tive a oportunidade, no julgamento do RE nº 1.307.953/RJ-AgR-
segundo, de discorrer sobre as recentes orientações do Tribunal Pleno a
repeito da imunidade tributária recíproca.
Nesse caso, concluí pela impossibilidade de se reconhecer esse
beneplácito constitucional para se afastar o IPTU relativo a imóvel de
unidade federada cedido, a título precário, à empresa da iniciativa
privada Barcas S/A Transportes Marítimos, a qual, consoante definido nos
autos, busca o lucro e sua divisão a investidores privados, ainda que o
imóvel tributado seja aplicado em sua atividade-fim. Insta ressaltar que
Voto Vista
tal empresa não integrava a administração pública, não consistindo em

empresa governamental (empresa pública ou sociedade de economia
mista).
Reitero algumas passagens do voto que proferi naquela ocasião:
“Novas reflexões sobre a discussão foram lançadas no

recente julgamento de três temas de repercussão geral,
ensejando novas orientações a respeito da matéria.
Para o Tema nº 437, a Corte fixou a tese de que “[i]ncide o

IPTU, considerado imóvel de pessoa jurídica de direito público
cedido a pessoa jurídica de direito privado, devedora do
tributo”. Ressalto que, no caso paradigma, RE nº 601.720/RJ, a
cessionária era empresa privada (na espécie, uma
concessionária de veículos) que, explorando atividade
econômica em sentido estrito e buscando o lucro bem como sua
distribuição a particulares, atuava em concorrência com outras
empresas.
Na apreciação desse caso, o redator do acórdão, Ministro

Marco Aurélio, além de sustentar a inviabilidade de se
reconhecer a incidência daquela imunidade na espécie, aduziu
ser possível a cobrança do imposto em face de tal empresa, na
qualidade de contribuinte de direito. A respeito desse último
ponto, Sua Excelência destacou os arts. 32 e 34 do Código
Tributário Nacional (CTN) e disse ser admissível que 'se tome
como fato gerador não só a propriedade, como também o
domínio útil ou a posse quando esses fenômenos não estão na
titularidade daquele que normalmente os tem, ou seja, o
proprietário'.
Já para o Tema nº 385, foi fixada a seguinte tese:
'A imunidade recíproca, prevista no art. 150, VI, a, da

Constituição não se estende a empresa privada
arrendatária de imóvel público, quando seja ela
exploradora de atividade econômica com fins lucrativos.
Voto Vista
Nessa hipótese é constitucional a cobrança do IPTU pelo

Município.'
No caso paradigma desse tema, RE nº 594.015/SP, a

arrendatária do imóvel público era uma sociedade de economia
mista exploradora de atividade econômica em sentido estrito,
que atuava em regime concorrencial (na espécie, a Petrobras, a
respeito da qual vale conferir a ADI nº 3.366/DF).
Como consignei na decisão agravada, as teses fixadas para

os Temas nºs 437 e 385 não modificaram a orientação da Corte
firmada no paradigmático julgamento do RE nº 253.472/SP, no
qual o Tribunal concluiu não ser possível se cobrar da CODESP,
sociedade de economia mista prestadora de serviço público,
IPTU relativo a imóvel da União que estava cedido
precariamente à companhia para ser utilizado em suas
atividades-fim. Na essência, argumentou-se que a CODESP
seria verdadeira instrumentalidade estatal, sendo que ela
pertenceria, em quase sua totalidade, à União, e que a aplicação
da imunidade tributária recíproca a seu favor não resultaria em
quebra do equilíbrio concorrencial ou da livre iniciativa.
O julgamento desse caso foi assim ementado:
(...)
Em relação ao Tema nº 508, insta recordar ter o Tribunal

Pleno estabelecido a seguinte tese:
'Sociedade de economia mista, cuja participação

acionária é negociada em Bolsas de Valores, e que,
inequivocamente, está voltada à remuneração do capital
de seus controladores ou acionistas, não está abrangida
pela regra de imunidade tributária prevista no art. 150, VI,
‘a’, da Constituição, unicamente em razão das atividades
desempenhadas' (grifo nosso).
Voto Vista
Muito embora não estivesse em jogo, nesse caso, a

hipótese específica de imóvel de ente federado cedido a título
precário a particular, as orientações nele firmadas também
podem servir para o julgamento do presente feito.
No caso paradigma desse tema, RE nº 600.867/SP, a

Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
(SABESP), prestadora dos serviços públicos de esgotamento e
de fornecimento de água, pretendia ver reconhecida a aplicação
da imunidade tributária recíproca para se afastar a cobrança de
IPTU.
Em harmonia com as considerações que haviam sido

lançadas no já citado caso da CODESP (RE nº 253.472/SP), o
Relator, Ministro Joaquim Barbosa, assentou a inviabilidade do
reconhecimento do beneplácito constitucional em favor da
SABESP. Destacou Sua Excelência que: a) essa empresa tinha
ações negociadas em bolsas de valores, sendo que seus
investidores, além de poderem auferir ganho de capital com a
negociação das ações, também faziam jus 'à distribuição de
lucros, sob as formas legais admissíveis, como dividendos, juros
sobre capital próprio, debêntures, partes negociáveis etc.'; b)
configuraria desvio sistêmico 'assegurar garantias
indissociáveis do Estado e do interesse público aos
empreendimentos dotados de capacidade contributiva e têm
como cuja função distribuir os resultados dessa atividade ao
patrimônio dos empreendedores'; c) os investidores privados
detinham 49,7% das ações da empresa.
Importante chamar a atenção para alguns pontos

levantados no julgamento desse caso.
Em primeiro lugar, não foi acolhida a tese de que a

imunidade tributária recíproca deveria ser reconhecida por ela
incidir sobre o próprio serviço público, o que resultaria, ao
cabo, na promoção da modicidade tarifária. Nos debates
inclusive se registrou que, caso essa tese fosse adotada, seria
necessário reconhecer a imunidade em prol do transporte
coletivo de passageiros e das empresas prestadoras desse
Voto Vista
serviço público. Em segundo lugar, em diversos momentos se

realçou que a imunidade tributária recíproca não deveria ser
utilizada para, de forma indireta, aumentar o lucro a ser
distribuído a investidores privados.
A respeito desses pontos, vale conferir trecho do voto do

Ministro Teori Zavascki, que bem destacou que o serviço
prestado pela SABESP poderia ser prestado pelo regime de
concessão ou de autorização:
‘Essa atividade prestada por essa sociedade de

economia mista pode ser prestada pelo regime de
concessão ou autorização, a critério do Poder Público, no
caso municipal, inclusive, nos termos do artigo 30, inciso
V, da Constituição. E, neste caso mais específico, com mais
razão. Nós estamos diante de uma empresa estruturada
em regime de produção de lucro, inclusive com ações
negociadas em bolsa de valores. Não me parece
compatível com o instituto da imunidade tributária que
esse instituto seja utilizado para, de forma indireta,
aumentar o lucro de empresa, porque reduz as suas
despesas e, em outras palavras, produzir riqueza,
produzir lucro a ser distribuído para investidores
privados. Não me parece compatível. Acho que é uma
extensão do princípio da imunidade recíproca que não
pode ser ampliada, afinal, estamos diante de uma exceção
ao poder de tributar que não comporta, no meu entender
esse tipo de elastério. Se nós considerarmos que, no caso
específico, haveria imunidade, porque a imunidade incide
sobre serviços - como agora salientou o voto do Ministro
Barroso ‐, esse argumento levaria a consequências
importantes, como, por exemplo, a necessidade de
imunizar os serviços de transporte coletivo que a própria
Constituição, no artigo 30, inciso V, quando trata das
competências municipais, estabelece:
(...)
Voto Vista
Quer dizer, nós teríamos que, então, também

imunizar as empresas prestadoras de transporte coletivo
pelo fato de a imunização incidir sobre serviço.’
Vale ainda mencionar trecho dos debates:
‘O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhor

Presidente, eu só penso que não devemos chegar a um
ponto de considerar que as concessionárias de serviço
público estejam imunes, mesmo sendo empresas privadas.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO

- Não, elas certamente não estão...
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA

(PRESIDENTE E RELATOR) - Para fazê-lo, nós teríamos
que descumprir a Constituição.’
Acrescento, ainda, o que disse o Ministro Joaquim Barbosa

no julgamento da ADI nº 3.089/DF. Não obstante o caso tenha
versado sobre a não aplicação da imunidade recíproca em prol
das pessoas que exercem atividade notarial, algumas
manifestações de Sua Excelência podem ser aproveitadas no
presente feito. Na ocasião, o Ministro asseverou a
impossibilidade de a imunidade tributária recíproca beneficiar
particulares que explorem serviços públicos concedidos ou
delegados devidamente remunerados. Por ser esclarecedor,
transcrevo trecho do voto proferido por Sua Excelência:
‘Observo que a imunidade tributária recíproca opera

como mecanismo de ponderação e calibração do pacto
federativo, destinado a assegurar que entes desprovidos
de capacidade contributiva vejam diminuída a eficiência
na consecução de seus objetivos definidos pelo sistema
jurídico.
Voto Vista
Por outro lado, a imunidade recíproca também é

uma clara salvaguarda contra o risco de utilização de
tributos como instrumento de pressão econômica entre os
membros do pacto federativo. McCulloch v. Maryland,
conhecido leading-case de 1819, é referência máxima na
matéria.
Nesse sentido, tanto os objetivos como os efeitos do

reconhecimento da aplicação da imunidade recíproca são
passíveis de submissão ao crivo jurisdicional, em um
exame de ponderação e proporcionalidade, não bastando
a constatação objetiva da natureza pública do serviço que
se está a tributar.
Assim, a imunidade recíproca é uma garantia ou

prerrogativa imediata de entidades políticas federativas, e
não de particulares que executem, com inequívoco intuito
lucrativo, serviços públicos mediante concessão ou
delegação, devidamente remunerados. Vale a pena citar, a
propósito, as judiciosas palavras do Juiz Stone, da Corte
Suprema dos Estados Unidos da América, que, com as
devidas ressalvas, lançam luzes esclarecedoras sobre a
questão em debate:
‘Assinalou-se [nos precedents Helvering v.

Mountain Producers Corporation e Helvering v.
Gerhardt) que a imunidade implícita de um governo
e de seus entes administrativos em relação à taxação
por outro (ente governamental), como princípio de
interpretação constitucional, deve ser objeto de
interpretação restritiva. É que a expansão da
imunidade de um ente federativo restringe, em igual
medida, o poder soberano de tributar de outra
entidade federativa, e quando a imunidade é
invocada pelo particular ela tende a operar em seu
próprio benefício, às expensas do poder tributante e
sem o benefício correspondente para o ente
Voto Vista
governamental em cujo nome a imunidade é

invocada.’ (Graves v. N.Y. ex rel. O´Keefe, 306 U.S.
483 1938 - Grifei).
Registro, ainda, semelhante opinião de Misabel

Derzi, verbis:
‘[...] a imunidade recíproca não beneficia

particulares, terceiros que tenham direitos reais em bens
das entidades públicas, nem créditos ou rendas de outrem
contra tais entidades como queria Pontes de Miranda –
cessando os ´odiosos´ privilégios de funcionários públicos,
magistrados, parlamentares ou militares; não se estende,
pelos mesmos fundamentos, aos serviços públicos
concedidos, nem exonera o promitente comprador da
obrigação de pagar impostos relativamente ao bem
imóvel.’ (BALEEIRO, Aliomar. Limitações Constitucionais
ao Poder de Tributar, 7ª ed., at. Misabel Derzi. Rio de
Janeiro: Forense, 2005, p. 295)’ (grifos no original).
A partir de todas as considerações acima, reitero a

conclusão a que cheguei na decisão agravada, isto é, não se
pode reconhecer a imunidade tributária recíproca em relação ao
IPTU atinente a imóvel de propriedade de ente federado cedido
a título precário a empresa privada concessionária de serviço
público não integrante da Administração Pública (ou seja, não
consistente em empresa pública nem em sociedade de
economia mista), ainda que o imóvel seja utilizado nas
atividades-fim da empresa.
A Barcas S/A Transportes Marítimos se enquadra nesse

contexto, sendo certo que tem ela o claro objetivo de produzir
lucros e de distribuí-los a investidores privados. A propósito, a
própria agravante aduz que, do ponto de vista das
concessionárias de transporte aquaviário de passageiros, a
Voto Vista
finalidade da exploração dessa atividade é auferir lucro.
Corroborando a compreensão, repito o precedente que

citei na decisão agravada: RE nº 1.170.302/TO.
(...)
Ressalto que não desconheço a existência de julgados

indicando, genericamente, que as concessionárias de serviços
públicos de prestação obrigatória e exclusiva do Estado são
beneficiárias da imunidade tributária recíproca. Nesse sentido:
RE nº 1.328.250/SP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto
Barroso, DJe de 31/8/21.
Com as devidas vênias, julgo que essa compreensão

merece, consoante as argumentações que expus, novas
reflexões. Nessa toada, vide, por exemplo, que, se a
concessionária for sociedade de economia mista e se enquadre
na hipótese mencionada na tese do Tema nº 508, não pode ela
gozar da imunidade em questão. Se as próprias sociedades de
economia mista concessionárias de serviço público devem
observar certas condições para o gozo da imunidade – como ser
uma verdadeira instrumentalidade estatal, não distribuindo
lucros a investidores privados –, por que as empresas
particulares (não integrantes da Administração Pública)
concessionárias do mesmo serviço poderiam se beneficiar do
beneplácito de modo genérico?”
No presente caso, estamos diante de consórcio público instituído por

municípios, com personalidade jurídica de direito privado, que presta
serviço público essencial e não concorrencial, como destacou o Relator.
Vale lembrar que a ora recorrida atua no saneamento e, mais
genericamente, no desenvolvimento urbano sustentável, áreas em relação
às quais as municipalidades têm competência para atuar
administrativamente.
Sobre a essencialidade das atividades municipais relacionadas com o
desenvolvimento urbano, menciono o art. 182 do texto constitucional.
10
Voto Vista
Esse dispositivo evidencia a conexão dessa matéria (o desenvolvimento

urbano pelo Poder Público Municipal) com o desenvolvimento das
funções sociais da cidade (comumente, a doutrina associa elas à
habitação, ao trabalho, à circulação e à recreação) 1 e com a garantia do
bem-estar de seus habitantes.
Ademais, é incontroverso que, tratando-se de consórcio público com
personalidade de direito privado, não possui a ora agravada finalidade
econômica (a própria Lei nº 11.107/05, em seu art. 4º, inciso IV 2, é
determinante quanto a isso). Afora isso, consórcios públicos são
“entidades associativas de Entes da Federação”3 (e não, portanto, de
particulares).
Outrossim, como bem destacou o CONSAB no recurso
extraordinário, com apoio em lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
muito embora a Lei nº 11.107/05 só tenha expressamente previsto que os
consórcios públicos na forma de associações públicas integram a
Administração Indireta dos entes consorciados, silenciando quanto aos
demais, “é evidente que o mesmo ocorrerá com os que tenham
personalidade de direito privado”4. Como leciona a professora, “todos os
entes criados pelo Poder Público para o desempenho de funções
administrativas do Estado têm que integrar a Administração Pública
Direta (...) ou Indireta”.
Vai na mesma direção o Juiz Federal Dirley da Cunha Junior, em seu
Curso de direito administrativo: “é inegável que o consórcio público
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 19. ed. São Paulo: Malheiros,
2021.
2 “Art. 4º São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam:
(…)
IV – a previsão de que o consórcio público é associação pública ou pessoa jurídica de direito
privado sem fins econômicos;” (grifo nosso).
3 ARAGÃO, Alexandre Santos de. Comentário ao artigo 241. In: CANOTILHO, J.J.
Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à
Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. p. 2.171.
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo [livro eletrônico]. 33. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 2020.
11
Voto Vista
instituído sob a forma de pessoa jurídica de direito privado também

integra a administração indireta dos entes da Federação consorciados” 5,
tendo presente o fato de ter sido esse criado pelos próprios entes
federados.
Pois bem. O Tribunal de origem deixou de reconhecer a imunidade
tributária recíproca ao CONSAB em razão de ele ter personalidade
jurídica de direito privado e de atuar no desenvolvimento urbano
sustentável.
À luz das considerações anteriores e das particularidades do próprio
CONSAB — considerado o contexto fático delineado pelo Tribunal a quo
—, entendo que o presente caso (embora não se tenha, aqui, uma empresa
governamental, mas associação) é análogo àqueles nos quais a Corte
reconhece a imunidade tributária recíproca em favor de empresas
públicas ou sociedades de economia mista prestadoras de serviço de
saneamento básico em regime não concorrencial.
Isso é, o CONSAB, por ser consórcio público intermunicipal com
personalidade jurídica de direito privado que presta serviço público
essencial e não concorrencial, com as particularidades acima, consiste em
verdadeira instrumentalidade do Poder Público, tal como a Companhia
de Saneamento de Alagoas (CASAL), cujo caso foi debatido na ACO nº
2.243/DF-AgR-segundo, de minha relatoria:
“Agravos regimentais em ação cível originária. Imunidade

tributária recíproca. Artigo 150, VI, a, da CF/88. Possibilidade
de reconhecimento a sociedade de economia mista, atendidos
os pressupostos fixados pelo Supremo Tribunal Federal.
Competência para apreciação da causa. Artigo 102, I, f, da
CF/88. Interpretação restritiva. Exclusão de município do polo
passivo. Direito a repetição do indébito e ao reenquadramento
do sistema de PIS/COFINS. Matérias de ordem
infraconstitucional inaptas a abalar o pacto federativo. Agravos
regimentais não providos. 1. Nos autos do RE nº 253.472/SP,
5 CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de direito administrativo. 10. ed. Salvador:
Juspodivm, p. 176.
12
Voto Vista
esta Corte firmou o entendimento de que é possível a extensão

da imunidade tributária recíproca às sociedades de economia
mistas prestadoras de serviço público, desde que observados os
seguintes parâmetros: (i) a imunidade tributária recíproca,
quando reconhecida, se aplica apenas à propriedade, bens e
serviços utilizados na satisfação dos objetivos institucionais
imanentes do ente federado; (ii) atividades de exploração
econômica destinadas primordialmente a aumentar o
patrimônio do Estado ou de particulares devem ser submetidas
à tributação, por se apresentarem como manifestações de
riqueza e deixarem a salvo a autonomia política; e c) a
desoneração não deve ter como efeito colateral relevante a
quebra dos princípios da livre concorrência e do exercício de
atividade profissional ou econômica lícita. 2. É possível a
concessão de imunidade tributária recíproca à Companhia de
Saneamento de Alagoas (CASAL), pois, em que pese ostentar,
como sociedade de economia mista, natureza de ente privado:
(i) executa serviço público de abastecimento de água e
tratamento de esgoto; e (ii) o faz de modo exclusivo; (iii) o
percentual de participação do Estado de Alagoas no capital
social da empresa é de 99,96%; (iv) trata-se de empresa de
capital fechado. São, ademais, tais premissas que, juntamente
com o dispositivo do decisum, formam a coisa julgada, não
havendo, destarte, que se falar que a mera possibilidade de
alteração no quadro societário da empresa seria impedimento à
prolação de decisão concessiva da imunidade tributária
recíproca a sociedade de economia mista. 3. Em face da
literalidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Carta Maior,
não compete a esta Corte, em sede originária, processar e julgar
causas na qual antagonizem sociedade de economia mista
estadual e município, ainda que se trate de demanda versante
sobre imunidade tributária recíproca em cujo polo passivo se
situe também a União. 4. Questões referentes à repetição do
indébito tributário e à mudança no regime de recolhimento do
PIS e COFINS não guardam feição constitucional e não são
aptas a atrair a competência do STF, ante a ausência de
13
Voto Vista
potencial para abalar o pacto federativo. 5. Agravos regimentais

não providos” (ACO nº 2.243/DF-AgR-segundo, Tribunal Pleno,
de minha relatoria, DJe de 27/5/16).
Por fim, chamo a atenção para o fato de que deve ser compreendida
cum grano salis a afirmação genérica de que, segundo a consolidada
jurisprudência da Corte, “a imunidade tributária recíproca pode ser
estendida à pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço
público de cunho essencial e exclusivo do Estado”. Como consignei no
RE nº 1.307.953/RJ-AgR-segundo, não é qualquer pessoa jurídica de
direito privado que preste esse tipo de serviço que poderá gozar do
beneplácito constitucional.
Ante o exposto, acompanho o Relator, negando provimento ao
agravo regimental.
É como voto.
14
Extrato de Ata - 16/08/2022
PRIMEIRA TURMA
EXTRATO DE ATA
TERCEIRO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.354.360

PROCED. : SÃO PAULO
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICIPIO DE ARTUR NOGUEIRA
AGDO.(A/S) : CONSORCIO INTERMUNICIPAL NA AREA DE SANEAMENTO
AMBIENTAL - CONSAB
ADV.(A/S) : RAFAEL ANGELO CHAIB LOTIERZO (92255/SP)
Decisão: Após os votos dos Ministros Luís Roberto Barroso,

Relator, Cármen Lúcia, Alexandre de Moraes e Rosa Weber, que
negavam provimento ao agravo interno, com aplicação de multa,
pediu vista dos autos o Ministro Dias Toffoli. Primeira Turma,
Sessão Virtual de 29.4.2022 a 6.5.2022.
Decisão: A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo

regimental e aplicou à parte agravante multa de 1% (um por cento)
sobre o valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4°, do CPC/2015),
nos termos do voto do Relator. Inaplicável o art. 85, § 11, do
CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários
advocatícios de sucumbência. Primeira Turma, Sessão Virtual de
5.8.2022 a 15.8.2022.
Composição: Ministros Cármen Lúcia (Presidente), Dias Toffoli,

Rosa Weber, Luís Roberto Barroso e Alexandre de Moraes.
Disponibilizou processos para esta Sessão o Ministro André

Mendonça, não tendo participado do julgamento desse feito a
Ministra Cármen Lúcia.
Luiz Gustavo Silva Almeida

Secretário da Primeira Turma
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 9173-2FFF-11DE-BD0E e senha 7E65-D226-34E1-3131

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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 24

16/08/2022 PRIMEIRA TURMA

TERCEIRO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. TERCEIRO AGRAVO INTERNO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 24

ARE 1354360 AGR-TERCEIRO / SP

Brasília, 5 a 15 de agosto de 2022.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO - Relator

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 24

09/05/2022 PRIMEIRA TURMA

TERCEIRO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. Agravo interno cujo objeto é decisão monocrática que

Trata-se de agravo interno cujo objeto é decisão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 24

ARE 1354360 AGR-TERCEIRO / SP

estendida à pessoa jurídica de direito privado prestadora de

AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 24

ARE 1354360 AGR-TERCEIRO / SP

(CESAN); RE-AgR 631.309, de relatoria do Ministro Ayres

Na hipótese, o Tribunal de origem divergiu deste

2. A parte agravante sustenta que: (i) trata-se de consórcio

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 24

09/05/2022 PRIMEIRA TURMA

TERCEIRO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. Deixo de abrir prazo para contrarrazões, na medida em

2. O agravo interno não merece provimento, tendo em vista

3. O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência do

AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 24

ARE 1354360 AGR-TERCEIRO / SP

essencial e exclusivo. Precedente: RE 253.472, Rel. Min. Marco

4. Diante do exposto, nego provimento ao agravo interno.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 24

ARE 1354360 AGR-TERCEIRO / SP

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 24

TERCEIRO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.354.360

Decisão: Após os votos dos Ministros Luís Roberto Barroso,

Composição: Ministros Cármen Lúcia (Presidente), Dias Toffoli,

Disponibilizou processos para esta Sessão o Ministro André

Luiz Gustavo Silva Almeida

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 24

16/08/2022 PRIMEIRA TURMA

TERCEIRO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

“Execução Fiscal ISS Exercícios de 2015, 2017 e 2018 -

O CONSAB manejou recurso extraordinário e o agravo do art. 1.042

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 24

ARE 1354360 AGR-TERCEIRO / SP

termos da Lei nº 11.107/05. Cita o estatuto da entidade. Destaca que “o

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 24

ARE 1354360 AGR-TERCEIRO / SP

tal empresa não integrava a administração pública, não consistindo em

“Novas reflexões sobre a discussão foram lançadas no

Para o Tema nº 437, a Corte fixou a tese de que “[i]ncide o

Na apreciação desse caso, o redator do acórdão, Ministro

Já para o Tema nº 385, foi fixada a seguinte tese: