Superior Tribunal de Justia

RECURSO ESPECIAL N 28.222 - SAO PAULO (1992/0026117-5) RELATORA : MIN. ELIANA CALMON RELATORA P/ACRDO : MIN. NANCY ANDRIGHI RECTE : MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE SAO PAULO RECDO : MUNICIPIO DE ITAPETININGA ADVOGADO : OZILDES AGOSTINHO RODRIGUES E OUTROS EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ARTIGOS 23, INCISO VI E 225, AMBOS DA CONSTITUIO FEDERAL. CONCESSO DE SERVIO PBLICO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO MUNICPIO. SOLIDARIEDADE DO PODER CONCEDENTE. DANO DECORRENTE DA EXECUO DO OBJETO DO CONTRATO DE CONCESSO FIRMADO ENTRE A RECORRENTE E A COMPANHIA DE SANEAMENTO BSICO DO ESTADO DE SO PAULO - SABESP (DELEGATRIA DO SERVIO MUNICIPAL). AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXCLUSO DE RESPONSABILIDADE DO MUNICPIO POR ATO DE CONCESSIONRIO DO QUAL FIADOR DA REGULARIDADE DO SERVIO CONCEDIDO. OMISSO NO DEVER DE FISCALIZAO DA BOA EXECUO DO CONTRATO PERANTE O POVO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO PARA RECONHECER A LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICPIO. I - O Municpio de Itapetininga responsvel, solidariamente, com o concessionrio de servio pblico municipal, com quem firmou "convnio" para realizao do servio de coleta de esgoto urbano, pela poluio causada no Ribeiro Cairito, ou Ribeiro Taboozinho. II - Nas aes coletivas de proteo a direitos metaindividuais, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a responsabilidade do poder concedente no subsidiria, na forma da novel lei das concesses (Lei n. 8.987 de 13.02.95), mas objetiva e. portanto, solidria com o concessionrio de servio pblico, contra quem possui direito de regresso, com espeque no art 14, 1o da Lei n. 6.938/81. No se discute, portanto, a liceidade das atividades exercidas pelo concessionrio, ou a legalidade do contrato administrativo que concedeu a explorao de servio pblico; o que importa a potencialidade do dano ambiental e sua pronta reparao. ACRDO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia, na conformidade dos votos e das notas taquigrficas constantes dos autos, por maioria, conhecer do recurso e lhe dar provimento, nos termos do voto da Sra. Ministra Nancy Andrighi. Votou vencida a Sra. Ministra-Relatora. Votaram com a Sra. Ministra Nancy Andrighi os Srs. Ministros Francisco Peanha Martins, Paulo Gallotti e Franciulli Netto. Braslia, 15 de fevereiro de 2000. (data do julgamento).
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Ministro Francisco Peanha Martins Presidente Ministra Nancy Andrighi Relatora

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RECURSO ESPECIAL N 28.222 - SAO PAULO (92/0026117-5) RELATOR RECTE RECDO ADVOGADO : : : : MIN. ELIANA CALMON MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE SO PAULO MUNICIPIO DE ITAPETININGA OZILDES AGOSTINHO RODRIGUES E OUTROS RELATRIO A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: 1. O MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO ajuizou ao civil pblica contra a PREFEITURA MUNICIPAL DE ITAPETININGA, alegando que a mesma tem-se mantido omissa quanto poluio das guas do Ribeiro do Carrito ou Taboozinho, recebendo despejos de esgotos urbanos sem tratamento, o que o toma imprestvel para abrigar vida. Pede a condenao da Municipalidade na obrigao de tratar da rede de esgotos, de tal modo que no haja poluio nos cursos e afluentes fluviais. 2. A ao foi julgada procedente, com base na Constituio Federal que garante, no art. 225, o direito ao meio-ambiente ecologicamente equilibrado, cabendo ao Poder Pblico o dever de defend-lo e preserv-lo. O Municpio recorreu, e o Tribunal deu provimento ao recurso, reformando a sentena, ao argumento de que era parte ilegtima para figurar no plo passivo o Municpio, porque o mesmo firmou com uma empresa, a COMPANHIA DE SANEAMENTO BSICO DO ESTADO DE SO PAULO - SABESP, contrato de realizao do servio de coleta de esgoto urbano. Assim, concluiu a deciso colegiada que, por fora do convnio, sem possibilidade de interveno direta do poder concedente, cabe concessionria responder pela demanda. 3. O MPF aviou recurso especial, alegando ter o julgado ontrariado a Constituio Federal nos artigos 225 e seus pargrafos e art. 23, VI, e vulnerada a Lei n. 6.938/81, artigos 3o, III e IV e artigo 14, 1o. 4. Deferido o processamento do especial (fls. 143/148), subiram os autos a esta Instncia, tendo a SUB-PROCURADORIA GERAL DA REPBLICA opinado pelo provimento do recurso. Relatei.

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RECURSO ESPECIAL N 28.222 - SAO PAULO (92/0026117-5) RELATOR RECTE RECDO ADVOGADO : : : : MIN. ELIANA CALMON MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE SO PAULO MUNICPIO DE ITAPETININGA OZILDES AGOSTINHO RODRIGUES E OUTROS VOTO VENCIDO A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (RELATORA): - A Lei n. 6.938, de 31/08/81, ao estabelecer a Poltica Nacional do Meio-Ambiente, definiu como poluidor quem direta ou indiretamente exerce atividades causadoras de degradao ambiental, independente de culpa. Pelo contrato de concesso assinado entre o Municpio e a SABESP COMPANHIA DE SANEAMENTO BSICO DO ESTADO DE SO PAULO, foi transferida a administrao e explorao dos servios de abastecimento de gua e de coleta e destino final de esgotos sanitrios no Municpio. Naturalmente que, sem a presena da concessionria, dotada de personalidade jurdica prpria, no seria possvel a condenao da Municipalidade, que se desligou da tarefa que lhe era afeta, para transmitir a outrem, conforme prova doc. fls. 56/69. O Municpio no poluidor direto ou indireto, simplesmente porque desimcumbiu-se da atividade eminentemente estatal para deleg-la a uma empresa. Com estas consideraes, no conheo do recurso.

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CERTIDO DE JULGAMENTO SEGUNDA TURMA

Nro. Registro: 1992/0026117-5

PAUTA: 09/11/1999

RESP 28222/SP
JULGADO: 09/11/1999

Relator Exmo. Sr. Min. ELIANA CALMON Presidente da Sesso Exmo. Sr. Min. FRANCISCO PECANHA MARTINS Subprocurador-Geral da Repblica EXMO. SR. DR. WAGNER DE CASTRO MATHIAS NETTO Secretrio (a) SRA. DRA. BARDIA TUPY VIEIRA FONSECA AUTUAO
RECTE RECDO ADVOGADO : : : MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE SAO PAULO MUNICPIO DE ITAPETININGA OZILDES AGOSTINHO RODRIGUES E OUTROS

CERTIDO Certifico que a egrgia SEGUNDA TURMA ao apreciar o processo em epigrafe, em sesso realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso: Apos o voto da Sra. Ministra-Relatora, nao conhecendo do recurso, pediu vista, antecipadamente, a Sra. Ministra Nancy Andrighi. Aguardam os Srs. Ministros Paulo Gallotti, Franciulli Netto e Francisco Peanha Martins. O referido verdade. Dou f. Braslia, 9 de novembro de 1999

BARDIA TUPY VIEIRA FONSECA Secretrio (a)

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RECURSO ESPECIAL N. 28.222 - SO PAULO (1992/0026117-5) RELATORA ORIGINRIA : MIN. ELIANA CALMON RELATORA DESIGNADA : MIN. NANCY ANDRIGHI RECTE : MINISTRIO PUBLICO DO ESTADO DE SO PAULO RECDO : MUNICPIO DE ITAPETTNINGA ADVOGADO : OZILDES AGOSTINHO RODRIGUES E OUTROS VOTO-VISTA A Excelentssima Senhora Ministra NANCY ANDRIGHI: O Ministrio Pblico do Estado de So Paulo props ao civil pblica contra a Prefeitura do Municpio de Itapetininga, pela poluio causada no Ribeiro Carrito, ou Ribeiro Taboozinho. A v. sentena julgou procedente o pedido, afastando a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelo ru, ao argumento de ter sido firmado com a Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo - SABESP, contrato de concesso para a realizao do servio de coleta de esgoto, cabendo, ento, esta concessionria a responsabilidade pelo danos causados. O ru interps apelo suscitando novamente dita preliminar e o Tribunal ad quem deu provimento ao mesmo. O Ministrio Pblico do Estado de So Paulo interps Recurso Especial, com fundamento no art. 105, III, "a", da Constituio, em face da violao da Lei n. 6.938/81, arts. 3o, III e IV e art. 14, 1o. Brevemente relatados os fatos, passo anlise das razes do presente recurso. Pelo Contrato de Concesso firmado, entre o Municpio de Itapetininga e a Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo - SABESP, foi outorgado concessionria o direito de implantar, ampliar, administrar e explorar, com exclusividade, os servios de abastecimento de gua e de coleta e destino final de esgotos sanitrios no Municpio 1. O administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello apresenta o seguinte conceito de concesso de servios pblicos:
"Concesso de servio pblico o instituto atravs do qual o Estado atribui o exerccio de um servio pblico a algum que aceita prest-lo em nome prprio, por sua conta e risco, nas condies fixadas e alterveis uni lateralmente pelo Poder Pblico, mas sob garantia contratual de um equilbrio econmico-financeiro, remunerando-se pela prpria explorao do servio, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usurios do servio. " 2

O em. administrativista, concessionrio, esclarece:

alusivamente

responsabilidade

do

82. "O concessionrio - j foi visto - gere o servio por sua conta, risco e perigos. Da que incumbe a ele responder perante terceiros pelas obrigaes
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contradas ou por danos causados. Sua responsabilidade pelos prejuzos causados a terceiros e ligados prestao do servio governa-se pelos mesmos critrios e princpios reitores da responsabilidade do Estado, pois ambas esto consideradas conjuntamente no mesmo dispositivo constitucional, o art. 37, 6o, cujos termos so os seguintes: "As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de Direito Privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. "

Contudo, excepciona tal regra, admitindo a responsabilidade subsidiria do concedente em caso de insolvncia do concessionrio responsvel4. Ocorre que o caso sub examine apresenta uma particularidade, pois, trata-se de responsabilidade por dano ambiental, de natureza objetiva, respondendo, solidariamente, o Estado (poder concedente) e o concessionrio de servio pblico.
1 2 3 4

Fl. 56 Curso de direito Administrativo. 11 edio, Malheiros Editores, 1999, pg. 499 In ob. citada, pg. 541 In ob. citada, pg. 542

Veja-se que o dano refere-se poluio nas guas do Ribeiro Carrito, ou Taboozinho, por receber esgotos domsticos, o que foi inclusive constatado pela percia:
Com base nas anlises efetuadas, observa-se que as guas do Ribeiro Carrito tem sua qualidade prejudicada a medida que recebe contribuies de esgotos domsticos ao longo de seu percurso, caracterizando-se desta forma como a principal fonte causadora de sua poluio. 3 Com base nas anlise efetuadas, confirma-se que a fonte precipua causadora da poluio ao Ribeiro Carrito so os esgotos domsticos lanados "in natura" ao longo de seu leito. 6

E o dano decorreu da execuo do objeto do Contrato de Concesso firmado entre a recorrida e a Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Pauto - SABESP. A especificidade do presente caso constata-se ante o disposto na Constituio Federal, em especial no art. 225, quando dispe que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Assim, o fato de ter havido concesso do servio pblico no faz desaparecer a titulariedade do concedente que, por fora do art. 23, inciso VI, da Lei Maior, firma a competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para a proteo do meio ambiente e o combate poluio em qualquer de suas formas. Note-se que o Municpio no perdeu o direito de explorar tal servio, pois tinha e continua a ter sua titularidade, apenas atribuiu o exerccio da execuo de um servio pblico a uma empresa que aceitou prest-lo em nome prprio, podendo, inclusive, retom-lo qualquer tempo, desde que o interesse coletivo
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assim determine. Em verdade, o que ocorre na espcie a caracterizao da solidariedade na responsabilidade extracontratual por dano ambiental sufragada pela doutrina, expressamente adotada pelo Cdigo Civil, verbis: Art. 1518:
5 Fl. 6 Fl.

15 40

"Os bens do responsvel pela ofensa ou violao do direito de outrem ficam sujeitos reparao do dano causado, e, se tiver mais de um autor a ofensa, todos respondero solidariamente pela reparao".

Trata-se, evidentemente, de uma hiptese de solidariedade legal, tambm denominada imperfeita ou aparente, criada por fico legal. Destes paradigmas decorre a legitimidade passiva do Municpio de Itapetininga para figurar no plo passivo desta ao civil pblica, porque a defesa do meio ambiente no pode ser preterida por um contrato de concesso, mas constitui dever do Municpio (art. 23, VI, C. F. -88), devendo ser salientado que o fim da Administrao Pblica se resume num nico objetivo, qual seja, o de promover o bem comum da coletividade atravs dos servios pblicos. Oportuno lembrar que poluidor : "a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental" (art. 3o, IV da Lei 6938/81), onde fica evidenciada "legitimao passiva a todos os responsveis pelas situaes ou fatos ensejadores da ao, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive as estatais, autrquicas ou paraestatais, porque tanto estas como aquelas podem infringir normas de Direito material de proteo ao meio ambiente e ao consumidor, incidindo na previso do art. 1o da Lei 7347/85, e expondo-se ao controle judicial de suas condutas" (Hely Lopes Meirelles - Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblico, Mandado de Injuno e Habeas Data. So Paulo: RT, 12 ed., p. 123) O entendimento esposado no presente voto coaduna-se com a jurisprudncia deste Colendo Tribunal:
"AO CIVIL PBLICA. RESPONSVEL DIRETO E INDIRETO PELO DANO CAUSADO AO MEIO AMBIENTE. SOLIDARIEDADE. HIPTESE EM QUE SE CONFIGURA LITISCONSRCIO FACULTATIVO E NO LITISCONSRCIO NECESSRIO. I - A ao civil pblica pode ser proposta contra o responsvel direto, contra o responsvel indireto ou contra ambos, pelo danos causados ao meio ambiente. Trata-se de caso de responsabilidade solidria, ensejadora do litisconsrcio facultativo (CPC, art. 46, I) e no do litisconsrcio necessrio (CPC, art. 46). II - Lei n. 6.938, de 31.8.91, arts. 3, IV, 14. 1o. e 18, pargrafo nico. Cdigo Civil, arts. 896.904 e 1.518. Aplicao. III - Recurso especial no conhecido".
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Idntica lio colhida na melhor doutrina, conforme anota RODOLFO DE

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CAMARGO MANCUSO8, em nota de rodap:
"Cf. Camargo Ferraz, Milar e Nery Jr.: 'Segundo entendemos, o Poder Pblico poder sempre figurar no plo passivo de qualquer demanda dirigida reparao do bem coletivo violado: se ele no for responsvel por ter ocasionado diretamente o dano, por intermdio de um de seus agentes, o ser ao menos solidariamente, por omisso no dever que s seu de fiscalizar e impedir que tais danos aconteam. Ao Estado restar, no entanto, voltar-se regressivamente, neste ltimo caso, contra o direto causador do dano' (A ao civil pblica... op. cit., p. 76). No mesmo sento, Paulo Affonso Leme Machado: 'Para compelir, contudo, o Poder Pblico a ser prudente e cuidadoso no vigiar, orientar e ordenar a sade ambiental nos casos em que haja prejuzo para as pessoas, para a propriedade ou para os recursos naturais mesmo com a observncia dos padres oficiais, o Poder Pblico deve responder solidariamente com o particular (Direito ambiental..., op. cit., p. 93)".

Forte em tais razes, dou provimento ao Recurso Especial, para que seja julgado o mrito, retornando ao Tribunal "a quo" para que no se suprima um grau de jurisdio. o voto.
7 8

Resp n. 37.354-9-SP, 2 turma, Rel. Min. Antnio de Pdua Ribeiro

MANCUSO, RODOLFO DE CAMARGO. Ao Civil Pblica em defesa do meio ambiente ..., Ed. RT, 6 Edio, So Paulo, pg. 277.

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RESP 00028222/SP
JULGADO: 15/02/2000

Relator Exmo. Sr. Min. ELIANA CALMON Presidente da Sesso Exmo. Sr. Min. FRANCISCO PECANHA MARTINS Subprocurador-Geral da Repblica EXMO. SR. DR. JOSE FLAUBERT MACHADO ARAUJO Secretrio (a) SRA. DRA. BARDIA TUPY VIEIRA FONSECA AUTUAO
RECTE RECDO ADVOGADO : : : MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE SAO PAULO MUNICIPIO DE ITAPETININGA OZILDES AGOSTINHO RODRIGUES E OUTROS

CERTIDO Certifico que a egrgia SEGUNDA TURMA ao apreciar o processo em epgrafe, em sesso realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso: Prosseguindo-se no julgamento, apos o voto-vista da Sra. Ministra Nancy Andrighi, conhecendo do recurso e lhe dando provimento, no que foi acompanhada pelos Srs. Ministros Francisco Peanha Martins, Paulo Gallotti e Franciulli Netto, a Turma, por maioria, vencida a Sra. Ministra-Relatora, conheceu do recurso e lhe deu provimento, nos termos do voto da Sra. Ministra Nancy Andrighi, que lavrara o acordo. O referido verdade. Dou f. Brasilia, 15 de fevereiro de 2000

BARDIA TUPY VIEIRA FONSECA Secretrio(a)

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