Parte 1 - Atividade Administrativa

1. Formas jurídicas de atuação da administração

2. Atividade regulamentar
3. Atividade atícia
4. Atividade contratual

1. Formas jurídicas de atuação da administração

Exercício do poder administrativo:

As entidades cujo conjunto se designa por “Administra o P blica” exercem o poder
administrativo para cumprimento da sua miss o e realiza o das suas atribui es ( ns de
interesse p blico para os quais foram criadas por lei).

- Exclui atuações ao abrigo do Direito Privado (sem poder);

- Destina-se a realizar as atribuições da pessoa coletiva pública;
- Circunscreve-se às competências dos seus órgãos;
- Assume diversas formas (consoante a sua génese e objetivos);
A - Regulamento administrativo (art.° 135.° a 147.° CPA)
B - Ato administrativo (art.° 148.° a 183.° CPA)
C - Contrato administrativo (art.° 200.° a 202.° CPA)
D - Operações materiais da Administração

A - Regulamento Administrativo
“Normas jur dicas emanadas no exerc cio do poder administrativo por um rg o da
Administra o ou por outra entidade p blica ou privada para tal habilitada por lei.” São
normas gerais e abstratas, emanadas pelos órgãos competentes da AP, com fundamento
na lei.

Segundo o artº 135 CPA - “Consideram-se regulamentos administrativos as normas

jur dicas gerais e abstratas que, no exerc cio de poderes jur dico-administrativos, visem
produzir efeitos jur dicos externos”

Os regulamento administrativo porquê e para que servem?

- Necessidade de completar/desenvolver comandos gen ricos contidos na lei;
- Determina o do legislador de que sejam os rg os da AP a disciplinar certa mat ria.
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 Ferramenta indispens vel ao funcionamento do Estado:
• Liberta a Assembleia da Rep blica;
• Adapta o ordenamento jur dico multiplicidade das situa es reais;
• Regulamenta a atividade das entidades administrativas independentes.

De nição tripartida:

Formal - Normas jur dicas, gerais e abstratas;

Orgânico-formal - Emanado por um rg o de uma PCP integrada na AP (v. exce es)
com base numa lei habilitante);
- Por regra, a função administrativa é exercida por órgãos da AP
- Porém, pode ser exercida por PCP que não integrem a AP (e.g. a AR)
- Ou por entidades de direito privado (e.g. concessionários de bens públicos)

Lei habilitante

Funcional - Emanado no exerc cio do poder administrativo

Espécies de Regulamento administrativo

4 criterios:

Relação com a lei

- Complementares (são aqueles que desenvolvem a disciplina jurídica constante de
uma lei, ou seja, estes regulamentos são o desenvolvimento, operado por via
administrativa, da previsão legislativa, de modo a tornar a sua aplicação possível nas
situações concretas), ou de execução ( quando os órgãos administrativos os elaboram
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 no exercício da sua competência, sendo estes a expressão da autonomia de certos
órgãos ou entidades administrativas)
- Independentes ou autónomos

Objeto
- de organização / normas orgânicas ( versam sobre a organização da máquina
administrativa - distribuição das funções de uma pessoa coletiva pública, por exemplo)
- De funcionamento / Normas funcionais (são aqueles que procedem em particular, à
xação das regras de expediente, ou seja, são regulamentos procedimentais -
disciplinam a vida quotidiana dos serviços públicos. )
- De polícia / normas relacionais ( visam a imposição de limitações à liberdade
individual, com vista a evitar a produção de danos sociais - regulamentos de trânsito,
por exemplo)

Âmbito de aplicação
- Gerais (todo o território)
- Locais (áreas do território)
- Institucionais (aplicáveis apenas aos sujeitos sob jurisdição de uma dada
instituição)

Projeção da e cácia
- Internos* (efeitos restritos ao interior da entidade) - Não são considerados na
de nição do art.º 135 CPA; Não se lhes aplica o princípio da inderrogabilidade singular
dos regulamentos (impossibilidade de a AP derrogar um regulamento geral e abstrato
para um caso singular - os regulamentos não obrigam só os particulares, mas também
a própria Administração que os elaborou, de modo que nenhuma autoridade
administrativa pode deixar de o cumprir nos casos concretos, enquanto ele se
mantiver em vigor.)
- Externos (efeitos em relação a outras PCP ou a particulares)

Problema

Regulamentos internos/externos?

- Regulamentos institucionais que disciplinem o comportamento dos utentes de um

serviço público (e.g. alunos, doentes, presos);
- Regulamentos que a AP elabora para disciplinar a atuação dos seus trabalhadores

Distinção entre regulamento e lei

Os critérios de distinção entre regulamento e lei resultam menos de ditames técnico-

jurídicos absolutos e mais do tipo de organização político-administrativa de cada Estado
em cada momento histórico.
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Criterios propostos pela doutrina

• Primeiro critério: Escola Clássica Francesa (Carré de Malberg)

Critério da diferença entre princípios e pormenores:
• Lei: formula princípios
• Regulamento: disciplina dos pormenores

CRÍTICA: critério vago. Não existe uma clara distinção entre princípios e pormenores e
nada impede que haja pormenores numa lei e princípios num regulamento.

• Segundo critério: Escola Alemã de Direito Público/, Marcello Caetano

Critério da novidade:
• Lei: caráter inovador no ordenamento jurídico
• Regulamento: regulamentos de execução desenvolvem leis prévias e os
independentes existem para boa execução das leis e dinamizar a ordem legislativa
no seu conjunto.

CRÍTICA: os regulamentos independentes são inovadores, não dependendo de outra lei

que não a lei habilitante e criam direito. Pode haver regulamentos diferentes e
contraditórios nos municípios (ex: Planos Urbanísticos, posturas de trânsito)

• Terceiro Critério: critério da identidade material

Critério da identidade material
• Lei e regulamento são idênticos, sendo ambos substancialmente leis (normas
jurídicas gerais e abstratas).
• Só se distinguem nos planos formal e orgânico: diferente valor formal dos diplomas e
diferente posição hierárquica dos órgãos emissores.

CONSEQUÊNCIAS: a lei pode revogar um regulamento. Um regulamento não pode

revogar uma lei. Se um regulamento contrariar uma lei é ilegal.

• A CRP não estabelece qualquer critério material de de nição do regulamento;

• Não existem matérias que só possam ser disciplinadas por regulamento (inexistência
de reserva de regulamento);
• Cada matéria pode ser disciplinada:
- Apenas por lei (a lei consome o regulamento)
- Por lei e regulamento (em inúmeras proporções)

A lei determina
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O que distingue lei e regulamento são aspetos formais e orgânicos:

Lei - Todo o ato normativo emanado por um órgão com competência legislativa e tenha
forma de lei

Regulamento - Todo o ato normativo emanado por um órgão com competência

regulamentar e que tenha a forma de regulamento, ainda que independente ou autónomo

Ambos sao normas.

Porque é importante a distinção?

Por três ordens de razões:

1. Fundamento jurídico
• A lei só se fundamenta na Constituição
• O regulamento só é válido perante uma lei habilitante (art.º 112., nº 7 CRP)

2. Ilegalidade
• Uma lei pode validamente contrariar outra lei (ou coexistem ou uma revoga a outra)
• Um regulamento que contrarie uma lei é ilegal

3. Impugnação
• Uma lei só pode ser impugnada com fundamento em inconstitucionalidade
• Um regulamento ilegal pode ser impugnado administrativa e contenciosamente com
fundamento em ilegalidade

Distinção entre regulamento e ato normativo

Por regra, trata-se de uma distinção relativamente fácil, que se apoia na distinção entre
norma jurídica e ato jurídico
• Tanto o regulamento como o ato administrativo são comandos jurídico unilaterais
emitidos por uma órgão competente no exercício de um poder público de autoridade

• Regulamento – como norma jurídica, é norma geral e abstrata

• Ato administrativo – como ato jurídico, é uma decisão individual e concreta

Regulamento
• Geral: de ne os destinatários através de categorias universais
• Abstrato: de ne as situações a que se aplica através de conceitos ou categorias

Ato administrativo
• Individual: dirige-se a uma pessoa ou a um conjunto especí co de pessoas
• Concreto: regula uma situação individualizada
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Situações duvidosas

A. Comando relativo a um órgão singular

(ex: Presidente da República, Presidente da Câmara)

• Regulamento - se disser respeito a características da categoria e não da pessoa

titular do cargo
• Ato - se disser respeito à pessoa titular do cargo e não à categoria em abstrato.

B. Comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou

determináveis
(ex: promoção da atuais trabalhadores do Ministério X)

• Regulamento - se utilizar categorias abstratas (e.g. “promoção”, “atuais”,

“trabalhadores em funções públicas”)
• Ato - se contiver uma lista nominativa dos indivíduos abrangidos.

C. Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas mas para

ter aplicação numa única situação concreta
(ex: ordem dada aos habitantes de um município para que limpem de vegetação os seus
terrenos devido ao perigo de fogos orestais)

• Regulamento - Freitas do Amaral entende que é regulamento porque há

generalidade

• Ato - a generalidade da doutrina entende que se trata de ato administrativo

Regulamento vs. Ato administrativo

Importância da distinção

- Interpretação e integração
- Vícios e formas de invalidade
- Impugnação contenciosa

Interpretação e integração

• O regulamento interpreta-se e as suas lacunas integram-se de acordo com as regras de

interpretação e integração das normas jurídicas.
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• O ato administrativo interpreta-se e as suas lacunas integram-se de acordo com regras
próprias

Vícios e formas de invalidade

• O regulamento rege-se pelas mesmas regras relativas a vícios e invalidades que a lei
• O ato administrativo rege-se pelo paradigma de invalidade do negócio jurídico
(embora com signi cativos desvios e particularidades)

Impugnação contenciosa

• O regulamento pode ser considerado ilegal em qualquer tribunal

• A nulidade do ato administrativo pode ser conhecida por qualquer autoridade mas só
pode ser declarado nulo ou anulado pelos Tribunais Administrativos e Fiscais ou
pelos órgãos competentes para a anulação administrativa.

Fundamento do poder regulamento

- Do ponto de vista prático: impossibilidade ou inconveniência de previsão absoluta por

parte do legislador
- Do ponto de vista histórico: impossibilidade de aplicação rigorosa do princípio da
separação de poderes
- Do ponto de vista jurídico: reside na Constituição e na lei (princípio da legalidade). O
fundamento geral do poder regulamentar reside na Constituição. O fundamento de cada
regulamento reside na lei habilitante.

Limites ao poder regulamentar

Resultam da posição dos regulamentos nas fontes de Direito

1. Príncípios gerais de Direito

• Conjunto de máximas pré-estaduais

• Preceitos ligados à Ideia de Direito e ao Princípio da Justiça

2. Constituição

• Contém regras sobre competência e forma dos regulamentos

• A sua inobservância gera inconstitucionalidade
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3. Princípios gerais de Direito Administrativo
• Princípios que derivam de forma mediata da Ideia de Direito
• Ex: princípio da inderrogabilidade individual
• Ex: princípio da indisponibilidade dos bens da Administração de forma gratuita

4. Lei
• O regulamento não pode contrariar o ato legislativo
• Princípio da reserva de lei: o poder regulamentar não se pode desenvolver em matérias
reservadas à lei (restrição de direitos fundamentais, tipi cação de crimes, penas
impostos)
• Princípio da precedência de lei (lei habilitante prévia)
• Interpositio legislatoris: entre a CRP e o regulamento estará sempre o legislador.

5. Regulamentos de órgãos superiores

• Existe subordinação hierárquica entre regulamentos
• Existe ordem de preferência na aplicação dos regulamentos
• Os regulamentos do Governo prevalecem sobre todas as demais normas
administrativas (o Governo é o órgão máximo da Adminsitração Pública
• Regulamentos do município prevalecem sobre os da freguesia (art. 241º CRP)

Art. º143 CPA – São inválidos os regulamentos que:

• Infrinjam a Constituição, a lei, os princípios gerais de direito administrativo, as
normas de direito internacional ou de Direito da UE;
• Infrinjam regulamentos emanados por órgãos superiores;
• Infrinjam regulamentos emanados pelo delegante;
• Infrinjam os estatutos emanados ao abrigo de autonomia;
normativa nos quais se funde a competência para a respetiva emissão.

Art.º 138 CPA - Relação entre regulamentos

• Hierarquia dos regulamentos governamentais:
- Decretos Regulamentares
- Resoluções do Conselho de Ministros
- Portarias
- Despachos

• Os regulamentos do Governo prevalecem sobre os autárquicos

• Os regulamentos municipais prevalecem sobre os das freguesias

6. Regulamentos retroativos desfavoráveis Limites de competência e forma

• O regulamento não pode impor retroativamente deveres, encargos, ónus ou sanções
• São admissíveis regulamentos retroativos favoráveis
• Em qualquer caso, os efeitos não podem ser anteriores à data da lei habilitante

7. Limites de forma e competência

• A competência dos órgãos é de nida pela Constituição e pela lei
• Um regulamento emanado por um órgão sem poderes é inconstitucional ou ilegal
• Sendo o órgão competente, está vinculado às formalidades xadas na Constituição ou
na lei
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 1. Formas jurídicas de atuação da administração
2. Atividade regulamentar

A. Processo de elaboração do regulamento

Em Portugal (tal como nos EUA e Espanha), o procedimento regulamentar é tratado na lei
no contexto de um regime geral do procedimento do regulamento e do ato administrativo
(art.º 69.º e 97.º CPA)

Artº 97 CPA

Consagra expressamente o direito de petição em matéria regulamentar para:

- Elaboração
- Modi cação de regulamentos
- Revogação

Direito de petição estabelece dois deveres

Para o particular: Dever de fundamentar a sua petição

Para a administração: Dever de informar o particular do destino dado à sua petição :

Dever de informar o particular dos fundamentos

Cumpre distinguir três situações

1. As normas regulamentares em falta são necessárias para dar exequibilidade a atos

legislativos (omissão de regulamento de execução)
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 2. Estão em causa normas regulamementares lesivas de direitos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares

3. Restantes situações (diversas)

Relativamente à primeira

• A Adminsitração está obrigada a emitir o regulamento de execução, necessário a

tornar a lei exequível
• Não o fazendo, incorrem em ilegalidade por omissão — Sancionável jurisdicionalmente

Relativamente à segunda

A lei reconhece aos interessados o direito de solicitar a modi cação, suspensão,

revogação ou declaração de invalidade de regulamentos administrativos diretamente
lesivos

Relativamente à terceira

• A Administração mantém a sua autonomia regulamentar

• A petição do interessado não basta para desencadear o procedimento regulamentar
• Este depende de decisão do órgão competente — artº 98, nº1

Mantém-se obrigação de informar quanto ao destino da petição e respetivos

fundamentos

A. Inicio do Procedimento - artº98,nº1

1. Publicitação no site institucional da entidade

2. Órgão que decidiu desencadear o procedimento
3. Data de início do procedimento
4. Objeto do procedimento
5. Forma como se processa a constituição de interessado
6. Forma de apresentação de contributos

B. Projeto de regulamento - artº99

1. Regulamento é aprovado com base num projeto

2. Acompanhado de nota justi cativa fundamentada com ponderação de custos e
benefícios das medidas previstas
- Prover o órgão competente de informação sobre todos os aspetos a ponderar
antes da aprovação do regulamento
- Auxiliar na interpretação das normas, após publicação
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C. Audiência de interessados - artº 100, 101

1. Princípio da colaboração com os particulares(art.º11 CPA)

2. Princípio da participação dos interessados (art.º12. CPA)

Regulamento que afete – positiva ou negativamente – direta e imediatamente direitos ou

interesses legalmente protegidos dos cidadãos:

- Audiência, escrita ou oral, dos interessados previdamente constituídos

- Audiência pode ser dispensada:
- Se a emissão do regulamento for urgente
- Se a audiência puder comprometer a execução/utilidade do regulamento
- Se o no de interessados for tão elevado que a audiência se torne impraticável

- Quando a natureza da matéria o justi que:

• O órgão deve submeter a proposta a consulta pública (a referir no Preâmbulo)
• Publicação na 2a série do Diário da República ou na publicação o cial da
entidade
• Publicação no site da internet
• Interessados devem endereçar por escrito sugestões e comentários

D. Publicação

Princípio do Estado de Direito Democrático

• Publicidade dos atos de conteúdo genérico dos órgãos de soberania das regiões
autónomas e do poder local

• São publicados no Diário da República:

✓ Decretos Regulamentares
✓ Demais decretos e regulamentos do Governo (exceto internos)
✓ Decretos regulamentares regionais

E. Vigencia dos regulamentos - artº140

Os regulamentos iniciam a sua vigência:

• Na data neles xada
• Na ausência de xação, 5 dias após a publicação (não contanto este)
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 F. Modi cação e suspensão dos regulamentos - artº142

Um regulamento pode ser modi cado ou suspenso temporariamente.

Princípio do paralelismo das competências:

• Órgãos que elaboraram o regulamento
• Órgãos hierarquicamente superiores
• Órgãos tutelares

Princípio do paralelismo das formas:

• A modi cação e a suspensão devem seguir a mesma forma da elaboração

G. Inderrogabilidade singular

Um regulamento pode ser modi cado desde que por via geral e abstrata.

Não podem ser derrogados em casos isolados, mantendo-se em vigor para os demais
casos: os regulamentos externos vinculam diretamente os particulares mas também as
entidades que os emitiram.

Um regulamento que derrogue outro para um caso concreto não é um regulamento: é um

ato administrativo.

Ilegal por violação de regulamento

Fundamentos desta proibição

- Princípio da legalidade – A AP está sujeita ao ordenamento jurídico como um todo,

logo também às normas gerais e abstratas que ela própria cria
- Princípio da igualdade – não aplicar um regulamento a certos casos criaria situações
de desigualdade sem fundamento material

H. Termo - artº 144 a 146

Os regulamentos podem cessar a sua vigência por uma de 3 formas:

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- Caducidade
- Revogação
- Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral

Caducidade: o regulamento cessa a sua vigência pela ocorrência de factos que ope legis
( por força da lei) produzem esse efeito – art.º 145 CPA
• Regulamento temporário
• Revogação da lei que o regulamento executa

Revogação: o regulamento deixa de vigorar por um ato voluntário praticado no exercício

de poderes públicos – art.º 146 CPA
• Revogação, expressa ou tácita, por regulamento de grau e forma idênticos;
• Revogação, expressa ou tácita, por regulamento hierarquicamente superior ou de forma
mais solene;
• Revogação, expressa ou tácita, por lei

Só pode haver revogação de regulamentos de execução de leis em vigor ou de direito da

União Europeia se acompanhada de um novo regulamento, sob pena de continuarem em
vigor os regulamentos revogados até início de vigência de outro que o substitua.

Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral:

• Art.º 144. CPA: regula o regime da declaração administrativa de invalidade
• Art.º 72 e ss. CPTA: regula a declaração jurisdicional de invalidade

Art.º 144. CPA: regula o regime da declaração administrativa de invalidade

✓ Invocável a todo o tempo
✓ Por qualquer interessado
✓ Ilegalidade formal/procedimental: pela AP no prazo de 6 meses
✓ Efeitos desde a data de emissão do regulamento
✓ Repristinação das normas que haja revogado
✓ A retroatividade não afeta os casos julgados nem os atos adminsitrativos que se
tenham tornado inimpugnáveis

Art.º 72. CPTA: regula o regime da declaração jurisdicional de invalidade

✓ Invocável a todo o tempo
✓ Por qualquer interessado
✓ Efeitos desde a data de emissão do regulamento
✓ Repristinação das normas que haja revogado
✓ A retroatividade não afeta os casos julgados nem os atos adminsitrativos que
se tenham tornado inimpugnáveis
✓Salvo decisão em contrário do tribunal quando em matéria sancionatória de
conteúdo mais favorável (76.º, nº 4 CPTA)
 3. Atividade alicia

A. Evolução do conceito de ato administrativo

1ºfase - No rescaldo da Revolução Francesa, numa interpretação radical do princípio da

separação de poderes, entendeu-se que os tribunais judiciais deveriam abster-se de
intervir na atividade administrativa, sendo esta o exclusivo julgador da legalidade do ato
impugnado – GARANTIA DA AP

2ºfase - A partir de 1799, a noção de ato administrativo começa a ser utilizada para
de nir as atuações da AP que deve estar submetidas ao controlo dos tribunais
administrativos, com vista a impor a sua eliminação jurídica (atos lesivos dos particulares
ou exorbitantes dos limites da lei) – GARANTIA DOS PARTICULARES

1810 - Data em que o conceito terá sido utilizado pela primeira vez pelo Autor MERLIN,
com o seguinte sentido aproximado: decisão de uma autoridade administrativa ou uma
ação ou facto da administração relacionado com as suas
funções.

Hoje - O conceito de ato administrativo desempenha apenas a função de de delimitar o

âmbito de aplicação de certos meios processuais.
Art.º 268, nº 4 CRP – é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus
direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo a impugnação de quaisquer atos
administrativos que os lesem, a determinação da prática de atos administrativos
legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas.

B. Conceito, natureza e estrutura do Ato Administrativo

De nição doutrinaria Freitas Amaral - Ato jurídico unilateral praticado, no exercício

do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade
pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso
considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação
individual e concreta.

De nição legal - “Consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício

de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa
situação individual e concreta.”
Tal como sucede com o regulamento, o legislador clari ca que só se justi ca a aplicação
do regime procedimental e substantivo próprio do ato administrativo aos atos com
e cácia externa.
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Elementos do conceito

1. Ato jurídico
2. Ato unilateral
3. Ato praticado no exercício do poder administrativo
4. Ato de um órgão administrativo
5. Ato decisório
6. Ato que versa sobre uma situação individual e concreta

1. Ato juridico
Conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos, o que signi ca que o conceito não se
aplica:
• Atividades juridicamente irrelevantes
• Factos involuntários juridicamente relevantes
• Operações materiais

2. Ato Unilateral
Ato jurídico que provém de um só autor, cuja declaração é perfeita (completa)
independentemente da intervenção da vontade de outros órgãos ou sujeitos de direito.

Há atos administrativos que dependem da aceitação do interessado mas esta é apenas

condição de e cácia e não de validade do ato. Ex. nomeação de um dirigente. É um ato
unilateral que ca perfeito pela declaração de vontade da AP mas depende da aceitação
do nomeado para ser e caz.

Em Direito Administrativo existem atos bilaterais, como o contrato. Importa

distinguir os contratos dos atos administrativos dependentes da intervenção/
colaboração de um particular.
- CONTRATO: Se a intervenção do particular for requisito de existência
- ATO ADM.: Se a intervenção do particular for requisito de legalidade ou e cácia

A participação dos particulares (ex: audiência prévia) não descaracterizam o ato

administrativo como unilateral. A decisão do caso concreto cabe apenas à AP.

3. Exercício do Poder Administrativo

Só são atos administrativos os praticados ao abrigo de normas de direito público,
para desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública.
- Não são atos administrativos os atos da AP no desempenho de atividades de gestão
privada (ex: denúncia de contrato de arrendamento celebrado com particular)
- Não são atos administrativos os atos políticos, legislativos ou jurisdicionais, mesmo
que praticados por órgãos da AP (ex: atos dos agentes diplomáticos)
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4. Ato praticado por um órgão da AP

Trata-se de atos praticados pelos seguintes atores:

- Órgãos das pessoas coletivas públicas que compõem a AP (só uma minoria de sujeitos
estão autorizados por lei ou delegação de poderes a praticar atos administrativos –
segundo Otto Mayer, a “aristocracia da AP”
- Pessoas coletivas, públicas ou privadas, que não se integram na AP em sentido
orgânico (ex: privados, como os concessionários; públicos, do poder legislativo,
moderador ou judicial)

5. Ato Decisório

A expressão “decisão” signi ca “estatuição”, “determinação”, “resolução”.

- Nem todos os atos jurídicos praticados pela AP no exercício de um poder
administrativo que visem produzir efeitos numa situação individual e concreta são atos
administrativos.
- De entre esses, apenas o são os que contenham uma decisão, ou seja, uma estatuição
ou resolução de um caso, numa concreta situação jurídico-administrativa (ex: ato que
ordena a noti cação do requerente para apresentar no processo documentos em falta)

Já era esta a posição da doutrina (Rogério Soares, Vieira de Andrade, Sérvulo

Correia e Freitas do Amaral)

- Todos identi cavam e distinguiam do ato administrativo os atos instrumentais

Ex: chamar alguém ao procedimento para se pronunciar, ouvir peritos, solicitar pareceres,
ordenar a junção de documentos ou de provas

São decisões e, como tais, verdadeiros atos administrativos:

- As pronúncias da AP totalmente subordinadas à lei, tanto como as que implicam o
exercício de uma opção discricionária
- As pronúncias que agridam direitos dos particulares (e.g. expropriação) como as que
lhes sejam favoráveis (e.g. deferimento de um pedido de licença de construção)
- As decisões que produzam efeitos no ordenamento como as que recusam a produção
de tais efeitos

A expressão “decisão” signi ca “estatuição”, “determinação”, “resolução”.

- Nem todos os atos jurídicos praticados pela AP no exercício de um poder
administrativo que visem produzir efeitos numa situação individual e concreta são atos
administrativos.
- De entre esses, apenas o são os que contenham uma decisão, ou seja, uma estatuição
ou resolução de um caso, numa concreta situação jurídico-administrativa.
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 6. Ato produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta

Característica que visa distinguir o AA do Regulamento (geral e abstrato)

- As normas jurídica são comandos gerais e abstratos. O AA é um comando individual e
concreto.
- O AA deve ter em si dois elementos distintivos, sem os quais não pode valer na ordem
jurídica como ato válido e e caz:
• Individualização do destinatário
• Identi cação do caso sobre que versa

- Não são AA as leis nem os regulamentos

- Em França, por exemplo, tomou-se outra opção: a doutrina elabora um conceito mais
amplo de AA, dentro do qual cabem os atos regulamentares (dédicions
regulamentaires) e os atos individuais e concretos (actes individuels ou actes
particuliers).

Atos em que a AP toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas
Não é difícil distinguir entre atos genéricos e atos administrativos. Porém, há casos em
que a distinção não é tão clara:

Atos coletivos: o destinatário é um conjunto uni cado de pessoas ou um grupo orgânico

de pessoas
Ex: o Governo decide dissolver um órgão colegial: o destinatário é o conjunto dos
membros do órgão colegial. Sob aparência de um ato dirigido a várias pessoas, o que
existe é a determinação de cessão simultânea do mandato de todos os titulares do órgão

Atos plurais: a AP toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes (que
não formam um grupo ou órgão)
Ex: um despacho da Ministra da Saúde nomeia vinte trabalhadores em funções públicas
para vinte vagas numa Secretaria-Geral. Não é uma norma jurídica mas um feixe de AA
individuais e concretos.

Atos gerais: atos que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos,

determinados ou determináveis no local
Ex: 20 pessoas circundam o Presidente da República na baixa de Lisboa. Um agente a
PSP dá a seguinte ordem: “todos a dispersar!”. É um feixe de atos administrativos
reportados a várias situações individuais e concretas, sendo os destinatários
identi cáveis no local.

Não se consideram atos gerais os comandos administrativos que não permitem a

individualização no local
Ex: comando administrativo dirigido a “comerciantes”, “automobilistas”, “estudantes”.
Neste caso, o comando é uma norma, um comando geral e abstrato.

Não devem ser confundidos com atos genéricos, estes verdadeiras normas jurídicas,
sujeitas ao regime do regulamento.
Ex: se o comando administrativo não permite a identi cação dos destinatários
individualizadamente ou in loco, como quando se refere a “trabalhadores”, “estudantes”,
“comerciantes”.
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 A. Estrutura do ato Administrativo

Tal como qualquer outro ato jurídico, a estrutura do ato administrativo é composta por 4
elementos:
- Elementos subjetivos
- Elementos formais
- Elementos objetivos
- Elementos funcionais

Elementos subjetivos
O ato administrativo típico estabelece uma relação entre dois sujeitos de direito:
• Por regra: a AP e um particular
• Com menos frequência: duas pessoas coletivas públicas
Ex: autorização ou aprovação da tutela
• Raramente: duas pessoas coletivas privadas
Ex: concecionário de obras públicas rescinde, por motivos de interesse público,
contrato com particular que explora o restaurante de uma área de serviço da
autoestrada.

O ato administrativo típico estabelece uma relação entre dois sujeitos de direito:
• Exceção a esta regra: atos administrativos gerais direcionados para todos, capazes de
afetar múltiplos particulares

Ex: classi cação de um bem como sendo do domínio público; decisão de

construção de um aeroporto; decisão de construção de um pavilhão polidesportivo

Em circunstâncias normais (típicas) os sujeitos do AA são:

- A pessoa coletiva pública (ou uma pessoa coletiva privada dotada de poderes de
autoridade)
- O destinatário (normalmente, um particular mas pode ser outra pessoa coletiva
pública)

Elementos formais

Todo o ato administrativo tem uma forma: o modo pelo qual se exterioriza a decisão da
Administração.

• Forma do ato: oral/escrita

Por regra:
• os AA dos órgãos singulares são escritos
• os AA dos órgãos colegiais são orais (reduzidos a escrito por meio de atas)
fi
Não confundir forma do ato administrativo com:

• Formalidades da decisão: trâmites que a lei manda observar para garantir a correta
formação da decisão administrativa;

Não fazem parte do ato administrativo

• Anteriores
• Contemporâneas
• Posteriores

• Forma do documento quando o AA tenha a forma escrita

(ex: portaria, despacho, resolução, alvará)

Faz parte do ato administrativo

As formalidades apesar de não fazerem parte do ato, se houver ilegalidade que resulte da
inobservância de a lei permite:
• A impugnabilidade autónoma dos atos procedimentais lesivos
• A impugnação do ato nal com fundamento em ilegalidade cometida ao longo do
procedimento

Princípio da impugnação unitária

Elementos objetivos

Os elementos objetivos do AA são:

• o conteúdo (também designado por objeto imediato)
• o objeto (também designado por objeto mediato)
fi
Conteúdo Objeto

Substância da decisão Realidade exterior em que o ato incide

Ex. 1: Ato administrativo que determine a expropriação de um imóvel:

• Conteúdo: decisão de expropriar
• Objeto: terreno expropriado

Ex. 2: Ato administrativo de revogação:

• Conteúdo: decisão de extinção dos efeitos jurídicos de ato anterior
• Objeto: ato anterior que se visa revogar

Conteúdo

Principal Acessório

• Decisão principal ou conteúdo principal

Cláusulas acessórias ou
conteúdo acessório
(modo, condição, termo,
reserva de revogação,
cláusula “sob reserva de
direitos de terceiro”)
Necessário

Facultativo

EXEMPLOS:
• Modo: concessão de autorização de exploração de uma indústria impondo ao
empresário a construção de uma estação de tratamento de resíduos;
• Condição (resolutiva): concessão de licença de transporte aéreo, a cessar caso o
requerente não subscreva, em certo prazo, um contrato de seguro;
• Condição (suspensiva): nomeação de um dirigente sob condição de ser aprovado em
Curso de Alta Direção da Adminsitração Pública;
• Termo: contratação de um trabalhador em funções públicas até uma determinada data
futura;
• Reserva de revogação: possibilidade de extinção do ato se a AP entender que ocorreu
uma alterção de circunstâncias ou do interesse público;
• Sem prejuízo de direitos de terceiros: o ato pronuncia-se apenas sobre certa questão,
não incidindo sobre direitos de outrem. Se houver colisão entre a decisão e esses
direitos, o alcance/e cácia do ato carão dependentes de decisão judicial.

Elementos funcionais

O ato administrativo comporta 3 elementos funcionais:

- Causa
- Motivos
- Fins

Causa - Fundamento imediato de um ato administrativo

Exemplos:
• num ato administrativo de nomeação, a causa é o preenchimento de lugares vagos na
função pública;
• num ato administrativo de expropriação, a causa é a obtenção de imóveis necessários
à realização de um certo interesse público.

Motivos - Razões de agir que levam a AP a praticar um ato e com um certo conteúdo.

Exemplos:
• num ato administrativo de nomeação, o motivo é a classi cação em 1º lugar que o
trabalhador obteve no concurso público de provimento;
• num ato administrativo de expropriação, o motivo é a localização do imóvel por
referência ao traçado aprovado para a estrada a construir.

Determinantes ou Não determinantes

FUNDAMENTO

Razões de facto e de direito que determinaram a decisão.

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fi
fi
 Em muitos casos, a lei estabelece uma obrigação de fundamentação expressa do ato.

Fins - Objetivos a prosseguir através da prática do ato administrativo.

B. Elementos, requisitos e pressupostos

Elementos

Realidades que integram o próprio ato:

• Essenciais: sem eles o ato não existe

• Acessórios: podem ou não ser incluídos no ato

Requisitos

Exigências formuladas pela lei sobre cada um dos elementos do ato:

• De validade: a sua inobservância gera invalidade

• De e cácia: a sua inobservância gera ine cácia

Pressupostos

Situações de facto de que depende a possibilidade ou o dever legal de praticar um ato

administrativo ou de o praticar com certo conteúdo.

Exemplo:
• A existência de um vaga é pressuposto do ato administrativo de nomeação
• Um acidente de trabalho é pressuposto do ato de atribuição de uma pensão
• Uma alteração da ordem pública é pressuposto de um ato policial

C. Menções obrigatórias no ato administrativo

No art.º 151º, o CPA enumera um conjunto de menções que o ato administrativo (escrito)
deve obrigatoriamente conter:
- Indicação do autor do ato
- Identi cação do destinatário
- Conteúdo da decisão
- Data da decisão
- Assinatura do autor ou representante
fi
fi
fi
 Qual a nalidade deste conjunto de exigências?
• Permitir uma correta identi cação do ato administrativo
• Facilitar a interpretação do ato administrativo (a enunciação de todos os dados permite
extrair o sentido e alcance do ato)
• Proporcionar aos particulares os elementos necessários à sua defesa perante
ilegalidades do ato administrativo

Qual a consequência da omissão de alguma destas menções?

Omissão

al. a) 1ª parte, Delegação ou

b), c) d) e g) subdelegação
Totalidade das menções de poderes
obrigatórias

Irregularidade
Nulidade Anulabilidade

Qual a consequência da omissão de alguma destas menções?

Nulidade - o ato nao produz quaisquer efeitos

Anulabilidade - O ato produz efeitos mas podem ser destruídos retroativamente

Irregularidade - O ato produz os seus efeitos típicos mas pode gerar outros efeitos (e.g.
responsabilidade civil ou disciplinar)
fi
fi
A. Tipologia dos atos administrativos

Os atos administrativos dividem-se em dois grandes grupos:

- Atos primários : versam pela primeira vez sobre uma situação

Exemplos: nomeação de um dirigente; concessão de uma licença de construção,
expropriação de um terreno

- Atos secundários: versam sobre um ato primário anterior

Exemplos: rati cação de um erro de cálculo de um ato anterior, revogação um ato
administrativo anterior, suspensão de um ato administrativo anterior.

Atos primários

Atos impositivos - são atos que "determinam a alguém que adote uma certa conduta ou
então que coloquem o seu destinatário numa situação de sujeição a um ou mais efeitos
jurídicos". Por outras palavras, são atos que implicam a sujeição de determinada pessoa
a uma certa conduta da qual resultam efeitos jurídicos.
- De comando - são atos que impõem ao particular uma conduta positiva ou negativa.
- Punitivos - impõem a certa pessoa, tanto coletiva como singular uma sanção.
- Ablativos - impõem uma extinção ou compreensão do conteúdo de um direito.
- Juízos - estão relacionados à quali cação, através de valores de justiça ou
critérios especí cos, pessoas, coisas ou atos submetidos à sua apreciação através de
um órgão da Administração.

Atos permissivos - "são atos que possibilitam a alguém a adoção de uma conduta ou a
omissão de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados", por outras
palavras, são actos que dependem de uma autorização ou de uma permissão para a sua
efectivação.
- Autorização - é um ato pela qual um órgão da Administração permite a um particular
a pratica de um direito ou de uma competência, ou seja, o particular é titular de um
direito contudo, o exercício desse direito está dependente de uma autorização
administrativa.
- Licença - o particular não é titular de um direito contudo, através da lei e em casos
excepcionais a Administração pode permitir o exercício desse direito que, à partida
seria proibido.
- Concessão - um órgão da Administração Pública passa para uma entidade privada o
exercício de uma actividade pública.
- Delegação - um órgão da Administração que tem competência para decidir sobre
determinada matéria, transfere esse poder para outro órgão, mediante a lei.
- Admissão - um ato pelo qual um órgão da Administração investe um particular numa
determinada categoria legal, da qual irão decorrer uma atribuição de direitos e deveres.
- Subvenção - ocorre quando um orgão da Administração concede a um particular um
determinado valor em dinheiro com o objetivo de cobrir os custos que advêm de uma
actividade privada, porém é vista como de interesse público.
fi
fi
fi
 Atos secundários

- Atos itegrativos
- Aprovação - sem a qual um acto já praticado será ine caz;
- Visto - reconhecimento de determinado acto sem efectivação de juízos de valor
- Ato con rmativo - reiteração de determinado acto
- Rati cação-con rmativa - con rmação efectivada por determinado órgão
competente de um acto praticado por um órgão excepcionalmente competente

- Atos saneadores - são actos transformadores de um determinado acto anulável em

acto válido sendo insusceptível de impugnação contenciosa. Estes actos encontram-
se previstos no artigo 137º do CPA.
Apenas os actos anuláveis podem ser sanados, isto é, apenas estes actos podem
transformar-se em actos válidos e vigorar no ordenamento dando a certeza e a
segurança necessárias à ordem jurídica que, pelo contrário não acontece com os actos
nulos.
- Atos desintegrativos - são actos cujo conteúdo é contrário ou oposto ao de um acto
anteriormente praticado, podendo então concluir que distingue-se nesta medida, dos
actos integrativos e da revogação.

Atos instrumentais - Pronúncias administrativas que não envolvem uma decisão de

autoridade, auxiliando antes os atos administrativos.

- Simples declarações: atos auxiliares pelos quais a Administração exprime

o cialmente o conhecimento que tem de certos factos ou situações

- Atos opinativos: atos pelos quais a Administração emite o seu ponto de vista
fundamentado sobre uma questão técnica ou jurídica

Simples declarações
- Participações
- Certidões
- Atestados
- Informações

Atos opinativos
- Informações burocráticas
- Recomendações
- Pareceres
- obrigatório ou facultativo
- vinculativos ou não vinculativo
Salvo disposição expressa em contrário, os pareceres legalmente previstos são
obrigatórios e não vinculativos em Portugal - art 91, nº2
fi
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fi
fi
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 B. Classi cação dos atos administrativos

- Quanto ao autor
- Quanto aos destinatários
- Quanto ao conteúdo
- Quanto aos efeitos
- Quanto à localização no procedimento administrativo
- Quanto à suscetibilidade de execução administrativa

Quanto ao autor

• Marcello Caetano distinguia decisões de deliberações

• Hoje não faz sentido face ao teor do art. 148º CPA

• Todos os atos administrativos são decisões

• Se o autor for um órgão colegial, são deliberações

Faz sentido a distinção entre:

Atos administrativos

Simples Complexos

Provêm de um só órgão administrativo Neles intervêm dois ou mais órgãos administrativos

Importância da distinção entre atos simples e complexos: a revogação deve ser feita pelo
autor (art. 169º, nº 2 CPA) e a impugnação deve ser proposta contra o autor do ato.

Exemplo: Ato de um ministro que a lei de ne que deve revestir a forma de Decreto. O
autor do ato é o Ministro mas o Decreto deve ser promulgado pelo PR (art. 134o, b) CRP)
e referendado pelo PM (art. 140º, nº 1 CRP). Estes são corresponsáveis pelo ato mas não
seus autores.

Quanto ao destinatário

Atos administrativos
- Singulares
- Coletivos
- Plurais
fi
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 - Gerais

Quanto ao conteúdo

- com conteúdo de Direito Administrativo

- Com conteúdo de Direito Privado
- Com duplo conteúdo Administrativo e Privado. Ex. Veri cação da legitimidade no
procedimento urbanístico

Quanto aos efeitos

De execução instantanea
- Ex: decisão de encerramento de um estabelecimento comercial

De execução continuada
- Ex. concessão de uso privativo de um bem do domínio público; licença para instalação
de indústria, autorização para o exercício de uma atividade

Atos administrativos
- Positivos
- negativos

Importância da distinção entre atos positivos e negativos: a anulação ou revogação têm

consequências diferentes. A destruição de um ato positivo implica a eliminação dos seus
efeitos. A destruição de um ato negativo implica a necessidade de prática do ato positivo
que deveria ter sido praticado e ilegalmente não foi.
Exemplo: pedido de licença que é ilegalmente indeferido. Anulado o indeferimento, é
necessário praticar o contrariu actus, ou seja, emitir a licença.

Quanto à posição no procedimento

- De nitivos -
- em sentido horizontal
fi
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 - Não de nitivo
- em sentido vertical

Quanto à suscetibilidade de execução administrativa

Atos Administrativos

- Executórios - Atos exequíveis (cumprido/executado) e e cazes e cuja execução

coerciva por via administrativa é permitida ou não vedada por lei. Ou seja, é o poder da
Administração Pública de executar as suas próprias decisões sem haver necessidade da
tutela judicial. Assim, a Administração Pública por si só cumpre as suas funções com os
seus próprios meios, ainda quando tal execução inter ra na esfera privada do
administrado.

Exemplos de atos não exequíveis:

• Atos sujeitos a condição suspensiva ou termo inicial: art. 157º, nº 1, b) CPA;
• Ato sujeitos a aprovação ou referendo (idem);
• Atos sujeitos a visto do Tribunal de Contas;
• Atos sujeitos a publicidade anterioremente à publicação;
• Atos orais antes de reduzidos a ata (art. 34º, nº 6 CPA);
• Atos suspensos, por decisão administrativa ou judicial;

- Não executórios

Exemplos de atos não executórios:

• Atos tributários que impliquem o pagamento de certa quantia;
• Se o particular não cumpre voluntariamente, a execução forçada tem que ser
feita através dos Tribunais mediante um processo de execução scal;
• Demais obrigações pecuniárias devidas por força de ato administrativo: art. 179º, no
1 e 2 CPA (não pode a autoridade administrativa credora fazer seus objetos do
devedor para se fazer pagar. Tem de promover uma execução scal através dos
Tribunais – não há privilégio de execução prévia)
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