Supremo Tribunal Federal

Supremo Tribunal Federal
Coordenadoria de Análise de Jurisprudência

DJe nº 213 Divulgação 29/10/2014 Publicação 30/10/2014
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Ementário nº 2754 - 1
27/06/2007 PLENÁRIO
AG.REG. NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 1.255 RORAIMA
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

AGTE.(S) : ESTADO DE RORAIMA
ADV.(A/S) : PGE-RR - JOÃO FELIX DE SANTANA NETO
AGDO.(A/S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AGDO.(A/S) : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E
DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA
E M E N T A: “AÇÃO CAUTELAR INOMINADA” – DIREITO

AMBIENTAL – CRIAÇÃO DE RESERVA EXTRATIVISTA –
PROCEDIMENTO DE INSTITUIÇÃO DESSA UNIDADE DE USO
SUSTENTÁVEL – NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE CONSULTA
PÚBLICA (LEI Nº 9.985/2000, ART. 22, § 2º E § 3º, C/C O
DECRETO Nº 4.340/2002, ART. 5º, “CAPUT”) – PRECEDENTE DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – INSTITUIÇÃO, PELA UNIÃO
FEDERAL, DE RESERVA EXTRATIVISTA EM ÁREA QUE
COMPREENDE TERRAS PÚBLICAS PERTENCENTES A UM ESTADO-
-MEMBRO DA FEDERAÇÃO – EXISTÊNCIA DE POTENCIAL
CONFLITO FEDERATIVO – INSTAURAÇÃO DA COMPETÊNCIA
ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL
DA FEDERAÇÃO – PRECEDENTES – DESAPROPRIAÇÃO, PELA
UNIÃO FEDERAL, DE BENS INTEGRANTES DO PATRIMÔNIO
PÚBLICO ESTADUAL – A QUESTÃO DA PRIMAZIA
EXPROPRIATÓRIA – POSSIBILIDADE DO ATO EXPROPRIATÓRIO,
SUJEITO, NO ENTANTO, QUANTO À SUA EFETIVAÇÃO, À PRÉVIA
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA DO CONGRESSO NACIONAL
(DL Nº 3.365/41, ART. 2º, § 2º) – CONTROLE POLÍTICO, PELO PODER
LEGISLATIVO DA UNIÃO, DO ATO EXCEPCIONAL DE
EXPROPRIAÇÃO FEDERAL DE BENS INTEGRANTES DO
PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO ESTADUAL – DOUTRINA –
NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO REGULAR PROCEDIMENTO
EXPROPRIATÓRIO, INCLUSIVE COM O RECONHECIMENTO DO
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 7047612.
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AC 1255 MC-AGR / RR
DEVER DA UNIÃO FEDERAL DE INDENIZAR O ESTADO-MEMBRO –

PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONFLITO
ENTRE A UNIÃO FEDERAL E AS DEMAIS UNIDADES FEDERADA NO
EXERCÍCIO, EM TEMA AMBIENTAL, DE SUA COMPETÊNCIA
MATERIAL COMUM – CRITÉRIOS DE SUPERAÇÃO DESSE
CONFLITO: CRITÉRIO DA PREPONDERÂNCIA DO INTERESSE E
CRITÉRIO DA COLABORAÇÃO ENTRE AS PESSOAS POLÍTICAS –
RECONHECIMENTO, NA ESPÉCIE, EM JUÍZO DE DELIBAÇÃO,
DO CARÁTER MAIS ABRANGENTE DO INTERESSE DA UNIÃO
FEDERAL – INOCORRÊNCIA, AINDA, DE SITUAÇÃO DE
IRREVERSIBILIDADE DECORRENTE DA CONSULTA PÚBLICA
CONVOCADA PELO IBAMA – AUSÊNCIA, NA ESPÉCIE, DOS
PRESSUPOSTOS DA PLAUSIBILIDADE JURÍDICA (“FUMUS BONI
JURIS”), DE UM LADO, E DA POSSIBILIDADE DE LESÃO
IRREPARÁVEL OU DE DIFÍCIL REPARAÇÃO (“PERICULUM IN
MORA”), DE OUTRO – MEDIDA LIMINAR INDEFERIDA –
INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO – RECURSO DE
AGRAVO IMPROVIDO – NÃO COMPROVAÇÃO DO
AJUIZAMENTO DA AÇÃO PRINCIPAL – ART. 796 DO CÓDIGO DE
PROCESSO CIVIL – VÍNCULO DE ACESSORIEDADE E DE
DEPENDÊNCIA DO PROCESSO CAUTELAR EM RELAÇÃO À CAUSA
PRINCIPAL – CONSEQUENTE EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO
CAUTELAR SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência da
Ministra Ellen Gracie, na conformidade da ata de julgamentos e das notas
taquigráficas, por unanimidade de votos, em negar provimento ao
recurso de agravo e declarar extinto o processo cautelar, nos termos do
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AC 1255 MC-AGR / RR
voto do Relator. Ausentes, justificadamente, neste julgamento, o Senhor

Ministro Sepúlveda Pertence e a Senhora Ministra Cármen Lúcia.
Brasília, 27 de junho de 2007.
CELSO DE MELLO – RELATOR
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AGTE.(S) : ESTADO DE RORAIMA
ADV.(A/S) : PGE-RR - JOÃO FELIX DE SANTANA NETO
AGDO.(A/S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AGDO.(A/S) : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E
DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O

Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustre
Subprocurador-Geral da República Dr. WAGNER DE CASTRO
MATHIAS NETTO, ao opinar pelo não provimento do recurso de agravo,
assim resumiu e apreciou a presente causa (fls. 227/229):
“Medida cautelar. Reserva extrativista

federal. Área pertencente ao Estado de
Roraima. Pretensa violação ao pacto
federativo. Ausência dos requisitos do
‘fumus boni juris’ e ‘periculum in mora’.
Pelo indeferimento.
Esta ação cautelar é manejada com o objetivo de

suspender procedimento de consulta pública, exigido pela
Lei 9.985/2000, para a criação de reserva extrativista federal em área
pertencente ao Estado de Roraima, já destinada a finalidade
semelhante, eis que a conduta caracterizaria possível lesão ao pacto
federativo.
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AC 1255 MC-AGR / RR
A liminar restou indeferida.

Da decisão foi interposto agravo ainda não apreciado.
Vêm os autos para manifestação do ‘custos legis’.
A iniciativa não é de prosperar.
Com efeito, a questão projeta-se sobre conturbado contexto
fático, de difícil aferição em via de cognição restrita, verificando-se, em
tese, a inexistência de óbice normativo à criação de reserva extrativista
federal em área pertencente ao estado, desde que observado o devido
processo legal.
Ademais, a mera consulta pública, objeto da proteção cautelar
requerida, não tem o condão de produzir efeitos definitivos e causar
prejuízo de difícil reparação a eventual direito do requerente,
destacando-se, inclusive, que restou cancelada por razões climáticas,
conforme informações prestadas pelo IBAMA às fls. 92-93.
Assim, a medida, ostentando natureza precária e meramente
assecuratória, deve fundar-se na conjugação do ‘periculum in mora’ e
do ‘fumus boni juris’, ausentes na espécie, como demonstrou, de forma
inequívoca, a decisão agravada, que deve ser mantida por seus
próprios fundamentos.
Do exposto, opina o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
pelo desprovimento do agravo.” (grifei)
É o relatório.
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VOTO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Entendo não assistir

razão à parte ora recorrente.
Consoante salientei na decisão ora questionada, cuida-se de “ação

cautelar inominada”, de caráter preparatório, ajuizada pelo Estado de
Roraima em face da União Federal e do IBAMA, promovida com o
objetivo de suspender a realização de consulta pública, cuja convocação,
fundada na Lei nº 9.985/2000 (art. 22, § 2º), destina-se a compor fase do
procedimento estatal de criação de “Reserva Extrativista”, dentro de
cujos limites situam-se terras públicas estaduais pertencentes ao autor, ora
agravante, consoante alegação por este deduzida com apoio em certidão
do registro imobiliário (fls. 24).
O Estado de Roraima, ora agravante, sustenta que esse procedimento

ofende o pacto federativo (fls. 06/07), desrespeita o direito de propriedade de
Roraima sobre terras públicas estaduais (fls. 08), transgride os limites da
competência administrativa do IBAMA, enquanto entidade executora da
política nacional do meio ambiente (fls. 12/14), e compromete a execução de
projetos que essa unidade da Federação instituiu – “projetos de assentamento,
reserva extrativista e programa de manejo florestal em benefício da população
ribeirinha” (fls. 09) – na mesma área sobre a qual incide “a proposta de criação
da Reserva Extrativista Baixo Rio Branco – Jauaperi” (fls. 21), o que – segundo
alegado na petição inicial – vulnera a autonomia estadual (fls. 09/11) e afeta o
direito do Estado de Roraima ao seu próprio desenvolvimento (fls. 08/09).
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AC 1255 MC-A GR / RR
O exame dessa questão impõe algumas considerações prévias em

torno da competência desta Suprema Corte, considerada a norma inscrita
no art. 102, inciso I, “f”, da Constituição da República.
Sabemos que essa regra de competência confere ao Supremo

Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo
a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as
controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam,
perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação.
Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte

impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo
federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as
pessoas estatais que integram a Federação brasileira.
Daí a observação constante do magistério doutrinário (MANOEL

GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários à Constituição
Brasileira de 1988”, vol. 2/219-220, 1992, Saraiva), cuja lição, ao ressaltar
essa qualificada competência constitucional do Supremo Tribunal
Federal, acentua:
“Reponta aqui o papel do Supremo Tribunal Federal como

órgão de equilíbrio do sistema federativo. Pertencente embora à
estrutura da União, o Supremo tem um caráter nacional que o
habilita a decidir, com independência e imparcialidade, as causas
e conflitos de que sejam partes, em campos opostos, a União e
qualquer dos Estados federados.” (grifei)
É por essa razão que o Supremo Tribunal Federal, ao interpretar a

norma de competência inscrita no art. 102, I, “f”, da Carta Política, veio a
proclamar que “o dispositivo constitucional invocado visa a resguardar o
equilíbrio federativo” (RTJ 81/330-331, Rel. Min. XAVIER DE
ALBUQUERQUE), advertindo, por isso mesmo, que não é qualquer causa
que legitima a invocação do preceito constitucional referido, mas,
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exclusivamente, aquelas controvérsias de que possam derivar situações

caracterizadoras de conflito federativo (RTJ 132/109 – RTJ 132/120).
Esse entendimento jurisprudencial evidencia que a aplicabilidade

dessa norma constitucional restringe-se, tão somente, àqueles litígios cuja
potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o
princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da
Federação.
Não é por outro motivo que esta Suprema Corte tem advertido, em
sucessivas decisões (RTJ 81/675 – RTJ 95/485, v.g.), que, ausente qualquer
situação que introduza instabilidade no equilíbrio federativo ou que
ocasione ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relações entre as
entidades integrantes do Estado Federal, deixa de incidir, ante a ausência
dos seus pressupostos de atuação, a norma de competência que confere a
esta Suprema Corte, como acima já enfatizado, o papel eminente de Tribunal
da Federação (ACO 597-AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno).
Reconheci, por tais razões, na espécie, na linha dos precedentes

mencionados, a competência originária do Supremo Tribunal Federal
para processar e julgar a presente causa, porque nela vislumbro a
potencial ocorrência de conflito federativo, o que autoriza esta Suprema
Corte a examinar o pedido liminar deduzido pelo Estado de Roraima
(fls. 02/19).
Ao analisar, contudo, a postulação cautelar deduzida pelo Estado de

Roraima na presente sede processual, devo assinalar, tal como o fiz na
decisão ora recorrida, que a questão central suscitada nesta causa consiste
em saber se a União Federal, agindo por si ou por intermédio do IBAMA,
pode, ou não, instituir reservas extrativistas em áreas que compreendem
terras pertencentes a um determinado Estado-membro e nas quais tal unidade
federada esteja a implantar e a desenvolver projetos da mesma natureza.
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Sabemos que, no sistema constitucional brasileiro, a União, os Estados-

-membros, o Distrito Federal e os Municípios dispõem de competência
para adotar medidas tendentes a assegurar a proteção ambiental
(JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Direito Ambiental Constitucional”, p. 75,
item n. 8, 5ª ed., 2004, Malheiros), mesmo porque a preservação da
integridade do meio ambiente – além de representar direito fundamental
que assiste à generalidade das pessoas – traduz obrigação político-jurídica
indeclinável que se impõe a todas as esferas de poder, como esta Suprema
Corte já teve o ensejo de reconhecer e proclamar:
“– Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado. Trata-se de um típico direito de terceira geração (ou de
novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero humano
(RTJ 158/205-206). Incumbe ao Estado e à própria coletividade a
especial obrigação de defender e preservar, em benefício das
presentes e futuras gerações, esse direito de titularidade coletiva e de
caráter transindividual (RTJ 164/158-161). O adimplemento desse
encargo, que é irrenunciável, representa a garantia de que não se
instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos
intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de
solidariedade, que a todos se impõe, na proteção
desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral.
Doutrina.
.......................................................................................................
– O princípio do desenvolvimento sustentável, além de
impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra
suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos
pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo
equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia,
subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando
ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes,
a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa
nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos
direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente,
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que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser

resguardado em favor das presentes e futuras gerações.”
(ADI 3.540-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
É certo que os limites de atuação normativa e administrativa das

pessoas políticas que compõem a estrutura institucional da Federação
brasileira (CF, art. 18, “caput”) acham-se predeterminados no próprio texto
da Constituição da República, que define, mediante a técnica dos poderes
enumerados e residuais, a esfera de atribuições de cada uma das unidades
integrantes do Estado Federal, como resulta claro do que dispõem os
arts. 21 a 24 da Lei Fundamental.
Nesse contexto, cabe à União Federal, considerada a maior

abrangência dos interesses por cuja defesa deve velar, o desempenho de
um papel de alto relevo no plano da proteção ambiental e da utilização
dos mecanismos inerentes ao fiel adimplemento de tal encargo
constitucional.
Expressivo, sob tal aspecto, o douto magistério de JOSÉ AFONSO DA

SILVA (“Direito Ambiental Constitucional”, p. 76, item n. 10, 5ª ed., 2004,
Malheiros), que bem situa o exercício, pela União Federal, dos poderes
que derivam de sua competência constitucional em tema de proteção ao
meio ambiente:
“À União resta uma posição de supremacia no que tange

à proteção ambiental. A ela incumbe a Política geral do Meio
Ambiente, o que já foi materializado pela Lei 6.938, de 1981.
Cabe-lhe elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território (art. 21, IX). Só nisso já se tem uma base
sólida para o estabelecimento de planos nacionais e regionais de
proteção ambiental.” (grifei)
Vê-se, portanto, considerada a repartição constitucional de competências

em matéria ambiental, que, na eventualidade de surgir conflito entre as
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pessoas políticas no desempenho de atribuições que lhes sejam comuns –

como sucederia, p. ex., no exercício da competência material a que
aludem os incisos VI e VII do art. 23 da Constituição –, tal situação de
antagonismo resolver-se-á mediante aplicação do critério da
preponderância do interesse e, quando tal for possível, pela utilização do
critério da cooperação entre as entidades integrantes da Federação, como
observa, em preciso magistério, CELSO ANTONIO PACHECO FIORILLO
(“Curso de Direito Ambiental Brasileiro”, p. 79, item n. 4.2, 7ª ed., 2006,
Saraiva):
“Por vezes, o fato de a competência ser comum a todos os

entes federados poderá tornar difícil a tarefa de discernir qual a
norma administrativa mais adequada a uma determinada
situação. Os critérios que deverão ser verificados para tal análise
são: a) o critério da preponderância do interesse; e b) o critério
da colaboração (cooperação) entre os entes da Federação, conforme
determina o já transcrito parágrafo único do art. 23. Desse modo,
deve-se buscar, como regra, privilegiar a norma que atenda de
forma mais efetiva ao interesse comum.” (grifei)
Isso significa que, concorrendo projetos da União Federal e do

Estado-membro visando à instituição, em determinada área, de reserva
extrativista, o conflito de atribuições será suscetível de resolução, caso
inviável a colaboração entre tais pessoas políticas, pela aplicação do
critério da preponderância do interesse, valendo referir – como já
assinalado – que, ordinariamente, os interesses da União revestem-se de
maior abrangência.
Ao examinar o pleito deduzido pelo Estado de Roraima, devo

assinalar, tal como registrado na decisão que indeferiu a medida cautelar, que,
entre as unidades de conservação que compõem o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), estão as unidades de uso
sustentável (Lei nº 9.985/2000, art. 7º, II), em cujo Grupo inclui-se, como
categoria autônoma, a Reserva Extrativista (“lex cit.”, art. 14, IV),
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definida, pela legislação ambiental (Lei nº 9.985/2000, art. 18, “caput”),

como “uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja
subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de
subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos
básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso
sustentável dos recursos naturais da unidade”.
O processo de instituição da reserva extrativista – área que se

qualifica como de domínio público, com uso concedido às populações
extrativistas tradicionais mediante contrato de concessão de direito real
de uso, além da formalização de termo de compromisso, ambos
necessariamente compatíveis com o Plano de Manejo da unidade
de conservação (Lei nº 9.985/2000, arts. 18, § 1º, e 23, c/c o
Decreto nº 4.340/2002, art. 13) – compõe-se de diversas fases, entre as quais
destacam-se, como estágios prévios, a efetivação de estudos técnicos e a
realização de consulta pública (“lex cit.”, art. 22, §§ 2º e 3º), sendo que
esta tem por finalidade “subsidiar a definição da localização, da dimensão e
dos limites mais adequados para a unidade” (Decreto nº 4.340/2002, art. 5º,
“caput”).
Uma vez formalmente instituída a reserva extrativista, o ato de sua

criação – além de indicar as atividades econômicas, de segurança e de
defesa nacional nela compreendidas (Decreto nº 4.340/2002, art. 2º, IV) –
legitimará a imposição de proibições e a adoção de restrições e limitações
administrativas previstas na legislação ambiental (Lei nº 9.985/2000,
art. 18, §§ 3º a 7º), em ordem a preservar, recuperar, defender e manter tal
unidade de conservação.
As áreas públicas pertencentes aos Estados-membros (como sucede

na espécie) e aos Municípios, de um lado, e as áreas sob domínio privado,
de outro, quando incluídas nos limites da reserva extrativista criada por
ato federal, deverão ser objeto de regular processo expropriatório por parte
da União Federal, considerada a garantia a todos assegurada pela
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Constituição da República (CF, art. 5º, incisos XXII e XXIV), notadamente

aquela consistente na obrigação estatal de efetivar a justa indenização,
ainda que o expropriado – atingido, em seu patrimônio, por ato da própria
União Federal – seja uma entidade integrante da Federação (RTJ 50/686 –
RTJ 62/465 – RTJ 93/788, v.g.).
Tratando-se de áreas públicas pertencentes aos Estados-membros,

e devendo elas ser incluídas nos limites da reserva extrativista
projetada pela União Federal, a esta impor-se-á, para efeito de
formalização da declaração expropriatória, a prévia obtenção de
autorização legislativa a ser concedida pelo Congresso Nacional ,
em face do que dispõe a Lei Geral das Desapropriações (Decreto-
-lei nº 3.365/41, art. 2º, § 2º).
Não obstante a União Federal detenha primazia expropriatória sobre os

bens dos Estados-membros (CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO,
“Curso de Direito Administrativo”, p. 745, item n. 19, 15ª ed., 2003,
Malheiros), torna-se essencial – considerada a necessidade de preservação da
harmonia nas relações institucionais entre as pessoas políticas integrantes
da Federação – que a desapropriação, presente tal contexto, seja precedida
de autorização legislativa, o que permitirá ao Congresso Nacional
(notadamente ao Senado Federal, que é o garante do equilíbrio da
organização federativa) o exercício do controle político sobre ato que se
reveste de tão grave repercussão no plano do domínio patrimonial dos
entes que compõem o Estado Federal brasileiro.
A razão de ser dessa primazia expropriatória – que confere

precedência à União Federal em face dos bens pertencentes às demais
unidades federadas – justifica a legitimidade do ato excepcional da
desapropriação que incida sobre o patrimônio imobiliário dos Estados-
-membros, sem que tal procedimento represente ofensa ao estatuto
constitucional da Federação (JOSÉ CARLOS DE MORAES SALLES,
“A Desapropriação à Luz da Doutrina e da Jurisprudência”, p. 135/140,
123
itens ns. 3.5 e 3.6, 4ª ed., 2000, RT; HELY LOPES MEIRELLES, “Direito
Administrativo Brasileiro”, p. 598, item n. 2.1.2, 31ª ed., atualizada por
Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel
Burle Filho, 2005, Malheiros; DIOGENES GASPARINI, “Direito
Administrativo”, p. 657/658, item n. 2, 8ª ed., 2003, Saraiva, v.g.), cabendo
referir, neste ponto, ante a extrema pertinência de suas observações, o
douto magistério de LUCIA VALLE FIGUEIREDO (“Curso de Direito
Administrativo”, p. 311/312, item n. 4.5, 4ª ed., 2000, Malheiros):
“Pergunta que se põe: se estamos diante de uma Federação e

não há hierarquia entre os entes políticos, qual a explicação para
essa ordem hierárquica? A explicação, consoante se nos afigura, diz
respeito à hierarquia de interesses.
Na verdade, os interesses da União, de espectro mais
amplo, devem preferir aos interesses do Estado, e assim
sucessivamente.” (grifei)
Isso tudo evidencia, notadamente em face da norma de competência

exclusiva inscrita no art. 21, IX, da Constituição da República, o caráter
preponderante (porque mais abrangente) do interesse da União Federal
em tema ambiental, em ordem a reconhecer-lhe, ordinariamente,
precedência, se e quando concorrerem, relativamente à mesma área,
projetos federais e estaduais eventualmente conflitantes, ressalvada, no
entanto, a possibilidade constitucional – sempre desejável – de cooperação
entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nos termos
de lei complementar da própria União, cujas normas considerarão, para
efeito da referida colaboração, o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional (CF, art. 23, parágrafo único).
Presentes as razões expostas, não vejo como dar provimento ao

presente recurso de agravo, para deferir a pretendida suspensão cautelar da
consulta pública em questão, eis que a realização de mencionada
consulta pública – tratando-se de criação de unidade de conservação
(como a reserva extrativista) –, além de constituir exigência imposta pelo
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ordenamento positivo (Lei nº 9.985/2000, art. 22, § 2º), que dela

unicamente exclui a instituição de Estação Ecológica ou de Reserva
Biológica, foi considerada imprescindível pelo Supremo Tribunal
Federal:
“(...) O processo de criação e ampliação das unidades de

conservação deve ser precedido da regulamentação da lei, de
estudos técnicos e de consulta pública. O parecer emitido pelo
Conselho Consultivo do Parque não pode substituir a consulta
exigida na lei. O Conselho não tem poderes para representar a
população local.”
(MS 24.184/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Pleno – grifei)
Observo, ainda, por necessário, em face da alegada ocorrência de

“periculum in mora”, que a realização da consulta pública não faz
instaurar situação de irreversibilidade, seja porque dela poderá resultar
resposta negativa da população interessada, seja, ainda, em caso de
resposta afirmativa, porque o ato de criação da mencionada Reserva
Extrativista Baixo Rio Branco – Jauaperi dependerá de expropriação das
terras públicas estaduais nela compreendidas (o que apenas se viabilizará
mediante prévia autorização legislativa do Congresso Nacional), cabendo
referir, também, que o ato de instituição de tal unidade de conservação
será passível, em tese, de invalidação por esta Suprema Corte, se e
quando julgada eventualmente procedente a ação principal a ser
ajuizada pelo Estado de Roraima (fls. 18).
Cumpre relembrar, neste ponto, por oportuno, que o deferimento de

medida liminar, resultante do concreto exercício do poder geral de
cautela outorgado aos juízes e Tribunais, somente se justificará em face
de situações que se ajustem aos pressupostos da plausibilidade jurídica
(“fumus boni juris”), de um lado, e da possibilidade de lesão irreparável
ou de difícil reparação (“periculum in mora”), de outro.
10
125
Sem que concorram esses dois requisitos – que são necessários,

essenciais e cumulativos –, não se legitima a concessão da medida liminar.
Foi por tal razão que a douta Procuradoria-Geral da República, ao

opinar pelo não provimento do presente recurso de agravo, deixou
assentada a seguinte observação (fls. 228):
“(...) a mera consulta pública, objeto da proteção cautelar

requerida, não tem o condão de produzir efeitos definitivos e causar
prejuízo de difícil reparação a eventual direito do requerente,
destacando-se, inclusive, que restou cancelada por razões climáticas,
conforme informações prestadas pelo IBAMA às fls. 92-93.
Assim, a medida, ostentando natureza precária e meramente
assecuratória, deve fundar-se na conjugação do ‘periculum in mora’ e
do ‘fumus boni juris’, ausentes na espécie, como demonstrou, de forma
inequívoca, a decisão agravada, que deve ser mantida por seus
próprios fundamentos.”
Por todas essas razões que venho de mencionar, entendo ser

inacolhível a pretensão formulada pelo Estado de Roraima, ora recorrente,
motivo pelo qual nego provimento ao presente recurso de agravo.
Cumpre acentuar, finalmente, que este processo cautelar vem

tramitando no Supremo Tribunal Federal, até a presente data, sem que,
no entanto, sequer se tenha notícia da causa principal a que ele,
necessariamente, deve estar vinculado, seja em caráter preparatório, seja em
caráter incidental.
É preciso ter presente que há entre o processo cautelar e as demais

categorias procedimentais inequívoca relação de acessoriedade. A tutela
cautelar não existe em função de si própria. Supõe, por isso mesmo, para
efeito de sua apreciação, a perspectiva de um processo principal
(CPC, art. 796).
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126
A acessoriedade e a instrumentalidade, nesse contexto, constituem notas

caracterizadoras do processo e da tutela cautelares. “Destinado a
garantir complexivamente o resultado de outro processo”, assinala JOSÉ
FREDERICO MARQUES (“Manual de Direito Processual Civil”,
vol. IV/361, item n. 1.048, 1976, Saraiva), “o processo cautelar se relaciona
com este, como o acessório com o principal. Daí o predomínio e hegemonia
do processo principal, de que o cautelar é sempre dependente” (grifei).
Existe, por isso mesmo, em casos como o que ora se examina, uma
situação de conexão por acessoriedade, que decorre do vínculo existente entre
a medida cautelar, de um lado, e a causa principal, de outro. Nesse sentido,
o magistério, sempre autorizado, de JOSÉ FREDERICO MARQUES
(“Instituições de Direito Processual Civil”, vol. I/340, 3ª edição, e
vol. III/256-257, 2ª edição, Forense) e de GIUSEPPE CHIOVENDA
(“Instituições de Direito Processual Civil”, vol. II/298-299, tradução
da 2ª edição italiana por ENRICO TULLIO LIEBMAN, 1943, Saraiva).
Como precedentemente assinalado, a relação de essencial dependência

que existe entre este procedimento e a causa principal impede que se dê
tramitação autônoma ao pedido cautelar deduzido pela parte ora
recorrente, em face do vínculo de irrecusável acessoriedade que subordina ao
destino do processo principal a subsistência da postulação ora em exame.
Sendo assim, em face das razões expostas, e acolhendo, ainda, o parecer

da douta Procuradoria-Geral da República (fls. 227/229), nego
provimento ao presente recurso de agravo e declaro extinto, ainda, este
processo cautelar, sem resolução de mérito.
É o meu voto.
12
127
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG.NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 1.255-4

PROCED.: RORAIMA
A G T E .(S): ESTADO DE RORAIMA
ADV.(A/S): PGE-RR - JOÃO FELIX DE SANTANA NETO
A G D O .(A/S): UNIÃO
ADV. (A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AGDO. (A/S) : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS
RECURSOS
NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos

termos do voto do Relator, negou provimento ao recurso de
agravo e declarou extinto o processo cautelar. Ausentes,
justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro
Sepúlveda Pertence e a Senhora Ministra Cármen Lúcia.
Presidiu o julgamento a Senhora Ministra Ellen Gracie.
Plenário, 27.06.2007.
Presidência da Senhora Ministra Ellen

Gracie. Presentes à sessão os Senhores Ministros Sepúlveda
Pertence, Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes,
Cezar Peluso, Carlos Britto, Joaquim Barbosa, Eros Grau,
Ricardo Lewandowski e Cármen Lúcia.
Vice-Procurador-Geral da República, Dr.

Roberto Monteiro Gurgel Santos.
Luiz Tomimatsu
Secretário

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Coordenadoria de Análise de Jurisprudência

AG.REG. NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 1.255 RORAIMA

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

E M E N T A: “AÇÃO CAUTELAR INOMINADA” – DIREITO

DEVER DA UNIÃO FEDERAL DE INDENIZAR O ESTADO-MEMBRO –

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

voto do Relator. Ausentes, justificadamente, neste julgamento, o Senhor

Brasília, 27 de junho de 2007.

CELSO DE MELLO – RELATOR

AG.REG. NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 1.255 RORAIMA

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O

“Medida cautelar. Reserva extrativista

Esta ação cautelar é manejada com o objetivo de

A liminar restou indeferida.

AG.REG. NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 1.255 RORAIMA

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Entendo não assistir

Consoante salientei na decisão ora questionada, cuida-se de “ação

O Estado de Roraima, ora agravante, sustenta que esse procedimento

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“– Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

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Presentes as razões expostas, não vejo como dar provimento ao

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