ATO ADMINISTRATIVO

Requisitos (condições de validade)

- Competência: é intransferível e improrrogável pela vontade dos interessados, isto é,

um agente público não pode, por única vontade, abrir mão de suas funções ou
transferi-las para outrem.
➔ Características
● Improrrogabilidade: é intransferível;
● Irrenunciabilidade: decorrência do princípio da indisponibilidade do
interesse público.
● Imprescritibilidade: apenas outra lei de mesma hierarquia pode
extinguir a competência anteriormente outorgada;
● Obrigatoriedade: sob pena de ser responsabilizado pela sua omissão.

➔ Delegação e Avocação
● Delegação: transferência de parte e competência inicialmente
atribuída a uma autoridade superior. É um ato que pode ser revogado
a qualquer tempo pela autoridade superior. Sempre é possível, salvo
nas hipóteses que a lei proibir.
● Avocação: competência passa a ser exercida por um agente
hierarquicamente superior. Ocorre apenas com parte da competência.
Não é possível, apenas quando a lei permitir.

➔ Usurpação de função e Função de fato

● Usurpação de função: é a mais grave, considerada crime, estando
tipificada no Código Penal. Está associada à prática de um ato
administrativo, privativo dos agentes públicos, por particular que não
reúne tais características.
● Função de fato: é a situação onde diversos atos administrativos são
praticados por sujeitos investidos na condição de agentes públicos,
mas com irregularidades na respectiva investidura. Neste caso, temos
que verificar se o administrado agiu com boa-fé ou má-fé.

- Finalidade: é o interesse coletivo que o ato administrativo pretende satisfazer e que

está expresso ou implicitamente previsto na legislação.
➔ Finalidade geral (mediata): é a obrigação que os entes públicos
possuem de garantir o bem-estar da população, não estando restrita
a uma determinada manifestação ou ato, mas sim a todas as
atividades do Poder Público.
➔ Finalidade específica (imediata): é aquele que o ato administrativo
deseja alcançar. Tal finalidade está diretamente relacionada com um
ato específico editado pela administração pública.

- Forma: é a exteriorização do ato administrativo, ou seja, a maneira pela qual

aparece a manifestação da vontade da Administração Pública.
 - Motivo: é o pressuposto de fato e de direito que determina a edição do ato
administrativo, ou seja, a razão de ele ter sido praticado.
➔ Teoria dos motivos determinantes: em caso de motivação dos atos
administrativos, a atuação da administração pública ficará vinculada
ao motivo exposto.
➔ Motivação: é a exteriorização da forma. Se um determinado ato, para
ser válido, necessita do requisito motivo, a motivação é a
exteriorização deste motivo.

- Objeto: é o conteúdo do ato administrativo, ou seja, seu efeito jurídico imediato, que
pode ser o de adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.

Competência, forma e finalidade: estão presentes em todo e qualquer ato administrativo.

Motivo e objeto: caracterizam o chamado mérito administrativo.

- Mérito administrativo: é a validação da conveniência e da oportunidade que a lei
deixa a cargo dos agentes competentes. Não pode ser analisado pelo Poder
Judiciário.

Conceitos/Noções gerais
É “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa
qualidade tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
- Unilateralidade: a vontade da administração pública prevalece sobre a vontade dos
particulares, uma vez que cabe ao Poder Público garantir o bem-estar de toda a
população.
- Manifestação de vontade: com a edição de um ato administrativo, o que a
administração deseja é a realização de um objetivo. Abrange todas as pessoas que
estejam atuando em nome do Poder Público.

Direito público: os atos administrativos são regidos, prioritariamente, pelo Direito Público.

Atos Administrativos x Atos Jurídicos x Fatos Jurídicos x Atos da Administração

- Atos Jurídicos: todas as manifestações de vontade que criem efeitos no
ordenamento jurídico.
- Fatos Administrativos: são realizações materiais e concretas da administração,
podendo ser alcançadas tanto por meio de atos administrativos quanto pela
realização de eventos alheios à vontade do Poder Público.
- Atos da Administração: abrange todos os atos praticados pela administração, ainda
que não regidos pelo direito público ou que se concretizem pela manifestação
bilateral de vontades (atos administrativos, contratos administrativos, normas
editadas pelo Poder Público, atos políticos, atos regidos pelo Direito Privado.

Classificação
- Atos administrativos materiais: execuções da administração pública. = Fatos
administrativos.
- Atos administrativos imateriais: são aqueles que produzem efeitos perante terceiros.
= Atos administrativos.
O Silêncio Administrativo
- A omissão da Administração pode representar aprovação ou rejeição da pretensão
do administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma competente.
- Não pode ser considerado ato administrativo, pois não se trata de manifestação de
vontade.
- Trata-se de um fato administrativo.
- No caso de rejeição, é necessário a motivação (justificativa).

Atos Vinculados x Atos Discricionários

- Atos Vinculados: são aqueles que todos os requisitos já apareceram previamente
definidos em lei, não havendo margem para a liberdade de atuação do agente
público.
- Atos Discricionários: são aqueles em que apenas os requisitos de competência,
finalidade e forma estão previamente definidos em alguma norma, de forma que o
agente estatal pode, quando da prática do ato, escolher o motivo e o objeto que
melhor atendam à necessidade do caso concreto.

Atributos
São as características que estes possuem para conseguir realizar as suas finalidades.
Asseguram à administração uma série de prerrogativas (vantagens) para o alcance dos
objetivos previstos quando da edição dos atos administrativos.

➔ Presunção de legitimidade: até que se prove o contrário, todos os atos editados pela
administração pública são tidos como legítimos e prontos para produzir todos os
efeitos.
● É relativa: não é absoluta, sendo admitida prova em contrário.
● Apenas a presunção de legitimidade está prevista em todos os atos.

*O ato administrativo é válido e produz efeitos até a prova em contrário.

➔ Autoexecutoriedade: a administração pode executar atos e exigir o cumprimento de

determinados atos administrativos, por parte de seus administrados, sem
necessidade de recorrer ao Poder Judiciário para exigir tal comportamento.
● Pode utilizar-se da força, quando tal medida se fizer necessário para que
suas ordens sejam obedecidas.
● É extremamente importante para a eficiência da administração pública.
● Exigibilidade: prerrogativa da administração exigir um determinado
comportamento.
● Executoriedade: prerrogativa da administração adotar diretamente uma
determinada medida.

*A administração não precisa de autorização do Poder Judiciário para

praticar o ato administrativo.

➔ Imperatividade: é a possibilidade de a administração criar, unilateralmente,

obrigações a terceiros, bem como impor restrições aos administrados
 independentemente de ter ocorrido a concordância de tais partes. Decorre do poder
extroverso do Estado.
● Poder extroverso: capacidade de impor obrigações a terceiros e a si própria.
● Poder introverso: capacidade de criar obrigações a si própria.

● Está presente na maioria dos atos. Não a encontramos nos atos enunciativos
(que apenas declaram uma situação já existente). Nem nos atos que tem a
função estrita de conceder um direito a particulares.

*A administração pode se impor a terceiros.

➔ Tipicidade: determina que o ato deve corresponder a uma das figuras definidas
previamente pela lei, como aptas a produzir determinados resultados, sendo
decorrente do princípio da legalidade.
● Representa uma garantia ao administrado.
● Está intimamente relacionada com a forma.
● Duas características asseguradas pelo atributo da tipicidade:
➢ Impedir que a administração produza atos dotados de imperatividade
sem previsão legal.
➢ Impedir a edição de atos totalmente discricionários.

*O ato deve corresponder a figuras definidas previamente em lei.

Invalidação e Controle Judicial dos Atos Administrativos

São as diversas formas que os atos administrativos podem ser retirados do universo
jurídico.

➔ Anulação: é o desfazimento do ato quando há ilegalidades. Efeitos retroativos (ex

tunc). Exceção: direitos adquiridos por terceiros de boa-fé. Deve ser garantido o
contraditório e a ampla defesa. Pode ser feita pela administração (autotutela) ou pelo
Poder Judiciário, desde que provocado.

➔ Revogação: é o desfazimento de um ato válido (sem vícios) por vontade da

administração pública que o produziu. Quando a administração considera o ato
inconveniente ou inoportuno. Incide diretamente no mérito administrativo = somente
a administração pode revogar um ato. A revogação apenas incide sobre os atos
discricionários (pois apenas estes possuem mérito administrativo). O próprio ato de
revogação é um ato discricionário. O Poder Judiciário pode apenas anular o ato e,
ainda sim, desde que provocado. Efeitos ex nunc = prospectivos.
Atos administrativos que não podem ser revogados:
● Atos vinculados (mérito administrativo);
● Atos já consumados (efeitos se esgotaram);
● Atos que já geraram direito adquirido;
● Atos que integram um procedimento administrativo;
● Atos denominados como “meros administrativos”.

➔ Convalidação: é a “reforma” do ato administrativo, quando possui um defeito

sanável. Os requisitos que podem ser sanados são a competência (quando não for
 exclusiva) e a forma (quando não for essencial). Está amparada na eficiência e na
economicidade. Efeitos ex tunc = retroagem.
Se divide em três hipóteses:
● Reforma: edição de novo ato. Retira a parte inválida e mantém a parte válida
do ato anterior.
● Conversão: após retirar a parte inválida, a administração a substitui. Ato de
aproveitamento.
● Ratificação: o servidor ou agente competente corrige os vícios sanáveis, com
efeitos retroativos. É o modo mais comum.

Anulação e Convalidação => Controle de Legalidade

Revogação => Controle de Mérito

Formas de desfazimento volitivo: anulação, revogação, convalidação => É

necessário um novo ato desfazendo o ato administrativo anterior.

➔ Cassação: quando o beneficiário deixa de atender aos requisitos com os quais

anteriormente se obrigara. É considerada uma sanção pela doutrina.

➔ Contraposição: quando um ato posterior extigngue o ato anterior, ainda que não faça
menção direta neste sentido. Os atos são inteiramente opostos.

➔ Extinção natural: é a ordem natural do ato administrativo. Quando cumpre todos os

seus efeitos e não pode ser mais utilizável.

➔ Extinção objetiva: desaparecimento do objeto do ato administrativo.

➔ Extinção subjetiva: desaparecimento do sujeito que se beneficiou do ato.

Espécies de Atos Administrativos

➔ Punitivos: contém uma sanção aos que descumprem normas legais ou

administrativas.
● Destinatários internos: fundamenta-se no poder disciplinar (servidores e
terceiros com vínculos específicos/direitos).
● Destinatários externos: fundamenta-se no poder de polícia (terceiros sem
vínculo direto).

➔ Enunciativos: não contém uma manifestação de vontade por parte da administração.

Apenas atestam uma situação preexistente.
Principais exemplos:
● Certidões: cópias ou fotocópias de atos ou fatos constantes em processos e
livros.
● Atestados: a administração comprova um fato ou uma situação de que tneha
conhecimento por seus órgãos competentes.
● Pareceres: manifestações de órgãos técnicos da administração (laudos
periciais).
 ➔ Ordinatórios; manifestações internas da administração quando da utilização de seu
poder hierárquico. Disciplina o comportamento de seus servidores.
Exemplos: as instruções internas, circulares, avisos, portarias, memorandos e os
ofícios.

➔ Normativos: contém comandos gerais e abstratos, servindo para regulamentar e

detalhar as disposições da lei. Não possuem destinatários certos (se assemelham às
leis, mas devem estar de acordo com esta).
● Considerado lei em sentido formal.
● Não podem ser impugnados diretamente pelos administrados, somente por
legitimados;
● Somente atacados por Ação Direta de Inconstitucionalidade;
● Caso impugnado, o ato deve ser renovado;

Exemplos:

➢ Decreto regulamentar: expedidos pelo Chefes do Poder Executivo para

regulamentar e detalhar como determinada lei deve ser observada e
cumprida pelos seus administrados.
➢ Instruções normativas: têm como titulares os Ministros de Estado e os
Secretários Municipais e Estaduais.
➢ Regimentos: decorrem do poder hierárquico e regulam o funcionamento
interno dos órgãos colegiados, tais como Tribunais e as Casas do Legislativo.
➢ Resoluções: são atos inferiores aos decretos, versando sobre matérias de
interesse interno dos respectivos órgãos.

➔ Negociais: a vontade da administração pública coincide com o interesse do

administrado. Pode resultar em atos discricionários ou vinculados e precários ou
definitivos. A vontade do administrado também deve ser respeitada, sob pena de
ocasionar a anulação do ato administrativo. Não se trata de uma relativização da
unilateralidade.
Duas merecem destaque:
● Licença: vinculado e definitivo, pois confere direitos ao particular que
preencheu todos os requisitos legais. A administração deve,
obrigatoriamente, conceder a licença. Se trata de um direito subjetivo do
particular.
● Autorização: unilateral, discricionário e precário. Possibilita que a
administração reveja sempre que necessário.
Também fazem parte: a permissão, a concessão, o visto, a admissão e a aprovação.

Classificação do Atos Administrativos

➔ Perfeição, Validade e Eficácia
● Perfeição: ato completou todo o processo de formação e observou todas as
etapas de elaboração. Caso não atenda ao que foi observado, será
considerado imperfeito. = Ciclo de formação
● Validade: confronto com o ordenamento jurídico. Se não tiver nenhum tipo de
vício, será considerado válido. Caso contrário, poderá ser nulo (impossível de
convalidação) ou anulável (possível de validação). = Ordenamento jurídico
 ● Eficácia: possibilidade de produzir efeitos perante terceiros. Se não depender
de nenhuma condição, será eficaz. Caso dependa, será pendente e ineficaz.
= Produção de efeitos

Possíveis combinações:
- Ato perfeito, válido e eficaz: completou o seu ciclo de formação, que
se encontra de acordo com o ordenamento jurídico e que está
produzindo os efeitos para os quais foi editado.
- Ato perfeito, válido e ineficaz: completou o seu ciclo de formação, que
se encontra de acordo com o ordenamento jurídico, mas que ainda
não está produzindo os efeitos para os quais foi editado.
- Ato perfeito, inválido e eficaz: completou o seu ciclo de formação e
está produzindo os atos para os quais foi editado. No entanto, o
ordenamento jurídico não foi respeitado, dando ensejo à sua
anulação ou convalidação.
- Ato perfeito, inválido e ineficaz: completou o seu ciclo de formação,
mas não observou o ordenamento jurídico e não está produzindo os
efeitos para os quais foi editado.

➔ Atos Vinculados e Atos Discricionários

A distinção refere-se ao grau de liberdade que o agente público tem para praticar os
atos.
● Atos vinculados: todos os requisitos já estarão previamente definidos em lei,
de forma que a margem de liberdade do agente é praticamente nula.
● Atos discricionários: o motivo e o objeto são deixados à escolha do agente
estatal, que deve optar, diante do caso concreto, por uma das hipóteses
previstas em lei. Com isso, a margem de liberdade funcional é ampliada,
devendo, contudo, ser exercida dentro dos limites da lei.

Atos vinculados
. Pouca margem de escolha para a realização do ato;
. Requisitos competência, finalidade e forma são sempre vinculados;
. Requisitos motivo e objeto são vinculados.

Atos discricionários
. Significativa margem de escolha para a realização do ato;
. Requisitos finalidade, competência e forma são sempre vinculados;
. Requisitos motivo e objeto são discricionários.

➔ Atos de Império, Atos de Gestão e Atos de Expediente

● Atos de Império: são aqueles em que a administração pública pratica com
algum ato de superioridade. Não é levado em conta a vontade do particular,
que, caso não concorde, deve procurar os meios legais.
● Atos de Gestão: quando a administração encontra-se em igualdade com o
particular, sem usar de sua supremacia. São regidos, em sua maioria, pelo
direito privado, com algumas derrogações do direito público.
● Atos de Expediente: da rotina interna da administração. São praticados por
servidores subalternos e sendo necessário para o regular andamento dos
 processos administrativos. Não apresentam manifestação de vontade, não
gerando efeitos no universo jurídico.

➔ Atos Simples, Atos Compostos e Atos Complexos

É levado em conta a quantidade de manifestações de vontades necessárias para a
formação do ato administrativo.
● Ato simples: depende da manifestação de vontade de apenas um órgão.
➢ Ato simples singular: uma pessoa.
➢ Atos simples colegiado: mais de uma pessoa.
● Ato composto: apenas uma manifestação de vontade, porém é necessário
outro ato com a finalidade de colocá-lo em funcionamento. Temos dois atos:
um que é a própria manifestação de vontade, exteriorizada por um único
órgão, e outro, de maneira prévia ou posterior ao ato principal, que apresenta
caráter instrumental, servindo apenas para colocar o primeiro em prática.
Dependendo do momento de sua realização, a denominação pode ser
aprovação, ratificação, visto ou homologação.
● Ato complexo: necessitam da manifestação de vontade de dois ou mais
órgãos administrativos. A manifestação de apenas um órgão é insuficiente
para que o ato administrativo passe a produzir efeitos. A cada etapa, é
necessário a manifestação de vontade de um órgão diferente.

➔ Atos Gerais e Atos Individuais

● Atos gerais: não têm destinatários certos, sendo que seu conteúdo se aplica
a todas as pessoas que se enquadram na situação neles prevista. São
sempre discricionários, sendo revogáveis a qualquer tempo pelo Poder
Público. Se assemelham às leis em muitos aspectos, mas não podem inovar
o ordenamento jurídico.
● Atos individuais: possuem destinatários determinados e certos, produzindo
efeitos concretos e se subordinando aos atos gerais. Podem ser
discricionários ou vinculados, somente podendo ser revogados se não
tiverem gerado o direito adquirido para o seu destinatário.

Atos gerais
. Destinatários incertos;
. Efeitos abstratos, tal como as leis;
. Ato discricionário;
. Regulamentam as leis;
. Como exemplo, temos as instruções normativas, os decretos e os
regulamentos.

Atos individuais
. Destinatários certos;
. Efeitos concretos;
. Ato discricionário ou vinculado;
. Subordinam-se aos atos gerais;
. Como exemplo, temos as nomeações para cargos públicos.