Atos Administrativos
Conceito, Elementos, Mérito do Ato
Administrativo, Teoria dos Motivos
Determinantes, Atributos e Classificação
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Tudo aquilo que fazemos nosso dia a dia
chamamos de atos. Alguns atos, em
especial, produzem efeitos jurídicos, ou
seja, interessam ao estudo do Direito. São
os atos jurídicos sempre manifestações
da vontade humana. Uma espécie desses
é o ato administrativo.
Assim, atos administrativos são aqueles
advindos da vontade da Administração
Pública na sua função própria, com
supremacia perante o particular, sob as
regras do regime jurídico administrativo,
de forma unilateral, já que os bilaterais
são ditos contratos administrativos.
Presidente da Câmara Municipal de determinada
cidade no Estado de Beta solicitou ao procurador
judicial da Casa Legislativa ocupante de cargo efetivo
que emitisse parecer sobre determinado caso. O
procurador exarou seu parecer jurídico que foi
aprovado pelo presidente que, em seguida, praticou o
ato administrativo final. Dois anos depois, com a
alteração na composição da Mesa Diretora da
Câmara, ficou comprovado que o ato administrativo
final praticado pelo anterior presidente era ilegal e
causou danos a terceiro.
Com base na jurisprudência e doutrina sobre o tema,
o procurador que subscreveu o parecer: Não pode ser
considerado solidariamente responsável com o
presidente da Câmara, exceto se comprovado que o
procurador agiu com dolo ou erro grosseiro
injustificável.
FGV - 2021 - Câmara de Aracaju - SE - Procurador Judicial
Os atos administrativos são toda
manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa
qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar,
extinguir e declarar direitos ou impor
obrigações aos administrados ou a si
própria.
Ressalte-se que a produção de atos
administrativos não é exclusividade do
Poder Executivo, ainda que seja sua
principal função. Os demais Poderes,
como se sabe, também pratica esses atos,
nas suas funções secundárias, Para que
fique patente a diferença, em suas
atividades primordiais, o Poder Judiciário
produz atos judiciais (dizer o Direito ao
caso concreto) e o Legislativo, atos
legislativos (produção de leis em sentido
genérico).
Atos administrativos são aqueles
produzidos por qualquer Poder, no
exercício da função administrativa.
Não são dessa espécie os atos praticados
pela Administração Pública em igualdade
de condições com o particular, ou seja,
seguindo as regras do Direito Civil ou
Comercial, como a emissão de um cheque
ou locação de um imóvel. São ditos
simplesmente atos privados praticados
pela Administração Pública.
Fatos e Atos da Administração
Os atos da Administração Pública são
divididos em:
 Materiais: também chamados
fatos administrativos, são
meras ações de
implementação da função
administrativa, como manter a
 cidade limpa ou corta uma Elementos
árvore. Não pretende produzir
Requisitos ou elementos de validade são
afeitos jurídicos, ainda que
as parcelas que compõem o esqueleto do
isso posso ocorrer, como o
ato, de presença quase sempre
dever de indenizar, em casos
obrigatória, sob pena de nulidade.
de prejuízo causado ao
particular. Então, enquanto o
ato produz efeitos jurídicos, o São os seguintes seus elementos:
fato não tem essa finalidade. É
apenas a atividade material, a 1. Competência;
execução concreta das
funções da Administração 2. Finalidade;
Pública. A construção de uma
lombada (fato) pode-se 3. Forma;
originar do deferimento de
4. Motivo;
um pedido do particular (ato)
ou em face do cumprimento 5. Objeto.
de uma ordem de serviço da Em qualquer ato, seja ele vinculado ou
Administração (ato). Aos fatos discricionário, os três primeiros requisitos
administrativos, por óbvio, serão de observância obrigatória, ou seja,
não se aplica a teoria geral sempre serão vinculados.
dos atos administrativos aqui
estudada, como elementos,
Na esfera civil, temos característica
atributos etc.
semelhante. O art. 104 do Código Civil de
 Jurídicos: são os que, com já
2002 assim prevê; “ A validade do
visto, produzem efeitos
negócio jurídico requer: I- agente capaz; II
jurídicos. Esses efeitos podem
– objeto lícito, possível, determinado ou
seguir as regras do Direito
determinável; III – forma prescrita ou não
Público, e assim se
defesa em lei”.
denominam atos
O ato que desprovido de qualquer um dos
administrativo, ou do Direito
elementos será invalido. Relembre
Privado.
também que competência, finalidade e
forma são obrigatoriamente observados
em qualquer tipo de ato, seja
Formação discricionário, seja vinculado.

Como já sabemos, o ato é uma

manifestação de vontade. No caso,
manifestação da Administração Pública.
Para sua formação, necessitam de cinco
elementos fundamentais, visto a seguir. A
falta de qualquer deles leva à nulidade do
ato, com regra.
Competência
É a capacidade, atribuída pela lei, do
agente público para o exercício de seu
mister. Como comentado, é sempre
vinculado. Então, qualquer ato, mesmo o
discricionário, só pode ser produzido pela
pessoa competente. Essa competência,
repita-se, é prevista na lei e atribuída o
cargo.
Quando o agente atua fora dos limites da
lei, diz-se que cometeu excesso de poder,
passível de punição. Importante que não
se confunda excesso com desvio de poder
(ou de finalidade). Ambos são
modalidades de abuso de poder, mas o
primeiro importa ofensa à regra de
competência, o segundo, ao elemento
finalidade do ato administrativo.
A auxiliar de necropsia da Polícia Civil do Estado do
Rio de Janeiro Maria está lotada em Posto Regional de
Polícia Técnica e Científica do interior do Estado.
Durante a madrugada, Maria, única policial de
plantão, recepcionou de policiais militares um
cadáver feminino para fins de perícia. Para adiantar o
trabalho, mesmo não havendo naquele momento
qualquer perito no órgão, Maria fez o exame pericial,
além de ter emitido e assinado sozinha o auto de
exame cadavérico (AEC), agindo em sentido contrário
ao que dispõem as normas aplicáveis às atribuições
de seu cargo. Pelos fatos narrados, percebe-se que a
perícia feita por Maria é inválida, por vício no
elemento do ato administrativo da: COMPETENCIA.
FGV - 2022 - PC-RJ - Auxiliar Policial de Necropsia de 3ª
Classe
Como citado acima, a competência tem
correspondência com a capacidade na
esfera civil. Porém, não se confundem. A
capacidade é um dado físico; a
competência, por sua vez, é um dado
legal.
Assim, no âmbito administrativo, diz que
não é competente quem quer, mas sim
quem pode, de acordo com a previsão
legal, sendo nulo o ato praticado por
agente incompetente.
A competência também é obrigatória,
intransferível, irrenunciável, imodificável,
imprescritível e improrrogável.
Improrrogável significa dizer que se é
incompetente hoje, continuará sendo
sempre, exceto por previsão legal
expressa em sentido contrário, é dizer,
um fato futuro não vai prorrogar, ampliar,
a competência do agente. Imprescritível é
aquela que continua a existir,
independentemente de seu não uso.
Dizer que é irrenunciável corresponde à
impossibilidade de o agente competente
“abrir mão” de praticá-la. Intransferível,
ou inderrogável, é a impossibilidade de se
transferir a competência de um para
outro, por interesse das partes.
No entanto, essas características não
vedam a possibilidade de delegação ou
avocação, quando prevista em lei.
E é a Lei nº 9.784/99, sobre processo
administrativo na esfera da
Administração Pública federal que cuidou
do tema expressamente, já antes tratado
no Decreto nº 200/67.
Relembrando, delegar corresponde ao
repasse de atribuições administrativas de
responsabilidade do superior para o
subalterno, e avocar representa o
caminho contrário da delegação, é dizer,
acontece a avocação quando o superior
atrai para si a tarefa de responsabilidade
do subordinando, podendo tal atividade
ter sido delegada para este ou ser de sua
competência originária.
E a citada Lei assim prevê, em seu art. 12:
“Art. 12. Um órgão administrativo e seu
titular poderão, se não houver
impedimento legal, delegar parte da sua
competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam
hierarquicamente subordinados, quando
for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput
deste artigo aplica-se à delegação de
competência dos órgãos colegiados aos
respectivos presidentes.”
Por outro lado, também proíbe a
delegação nos seguintes casos (art. 13):
 A edição de atos de caráter
normativo;
 A decisão de recurso
administrativos;
 As matérias de competência
exclusiva do órgão ou
autoridade.
Em atenção ao princípio da publicidade, o
ato de delegação e sua revogação
deverão ser publicados no meio oficial
(art. 14, “caput”). Ademais, o ato de
delegação é revogável a qualquer tempo
pela autoridade delegante (art. 14, § 2º).
Por fim, sobre a avocação, o art. 15 dessa
mesma Lei determina que “será
permitida, em caráter excepcional e por
motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de
competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior”.
Finalidade
A única e exclusiva finalidade de todo ato
administrativo é sempre o interesse
público, jamais podendo ser praticado
com a finalidade de atender a interesse
privado, caso em que será nulo e eivado
de vício de desvio de finalidade. Por isso,
é outro elemento sempre vinculado.
Em obediência ao princípio da
impessoalidade, aliado à moralidade, o
agente público não pode atuar visando
interesses pessoais, seus ou de algum
grupo de cidadãos, seja para beneficiá-los
indevidamente, ou prejudica-los à
margem da lei.
O atendimento à população por órgãos públicos deve
pautar-se em um conjunto de princípios morais
elevados, como o descrito a seguir.
A atuação da Administração Pública deve ocorrer sem
prejuízo ou benefício de parte do público atendido,
mantendo um tratamento isonômico, para realizar o
interesse coletivo.
O princípio descrito é o de: IMPESSOALIDADE.
FGV - 2021 - Prefeitura de Paulínia - SP - Agente de Apoio
Administrtivo
João é auxiliar de necropsia da Polícia Civil do Estado
Alfa e está lotado no Instituto Médico Legal. No
exercício de suas funções, João recebeu o cadáver de
um homem para limpeza e preparo para a autópsia. Ao
abrir o invólucro onde o corpo estava acondicionado,
João imediatamente reconheceu que o corpo era de
seu vizinho José, seu desafeto de longa data. Tendo
em vista que João também se considera inimigo de
toda a família do agora falecido José e com o objetivo
de prejudicar os parentes de seu vizinho, o policial
resolveu atrasar ao máximo a autópsia do cadáver e
deixou o corpo em local impróprio, por prazo muito
superior ao previsto nas normas aplicáveis. Agindo da
forma antes narrada, João violou diretamente o
princípio expresso da administração pública da:
Impessoalidade, pois deve agir na busca do interesse
da coletividade, sem beneficiar nem prejudicar
alguém em especial.
FGV - 2022 - PC-RJ - Auxiliar Policial de Necropsia de
3ª Classe
Assim, construir uma estrada com a
finalidade de facilitar o acesso à fazendo
de uma autoridade influente, ou
desapropriar um bem de um inimigo ou,
ainda, remover servidor para outra
localidade com o fim de puni-lo, são
exemplos de desvio de finalidade, que
tornam o ato nulo, por ofensa a esse
elemento vinculado de todo ato
administrativo, violando, inclusive,
preceito constitucional (art. 37,
“caput”, CF/88).
Forma
A forma é o modo através do qual se
exterioriza o ato administrativo, é seu
revestimento. É outro elemento sempre
essencial à validade do ato. Se não existe
forma, não existe ato; se a forma não é
respeitada, o ato é nulo. A forma só não é
vinculada quando a lei deixar ao agente a
escolha da mesma. Quando a lei a
estabelece, deve ser obedecida sempre,
sob pena de, repita-se, nulidade.
Como regra geral, os atos são escritos,
mas podem ser orais, ou então através de
placas e semáforos de trânsito, sinais
mímicos, como usados pelos policiais, etc.
O art. 22 da Lei nº 9.784/99, já citada,
regulamentando o processo
administrativo federal, determina que “os
atos do processo administrativo não
dependem de forma determina senão
quando a lei expressamente a exigir”.
Motivo
O motivo é a circunstância de fato ou de
direito que determina ou autoriza a
prática do ato. Então, é a situação fática
que justifica a realização do ato. Situação
de fato é o conjunto de circunstâncias
que motivam a realização do ato;
questões de direito é a previsão legal que
leva à prática do ato.
Esse componente do ato nem sempre
está previsto na lei. Quando está nela
descrito, é vinculante, ou seja, o ato
depende da ocorrência da situação
prevista. Em outras ocasiões, a lei defere
ao agente a avaliação da oportunidade e
conveniência da prática do ato que, nesse
casso, será discricionário.
É vinculante a concessão de licença para
que o servidor trate de sua própria saúde,
quando doente. Mas é discricionária a
concessão de licença para tratar de
assuntos particulares, pois somente será
deferida a critério da Administração (art.
91 e 102, VIII, b, Lei nº 8122/90).
O mérito administrativo é a análise da
oportunidade e da conveniência ao
praticar o ato.
O motivo não se confunde com a
motivação. Esta é a série de motivos
externados que justificam a realização de
determinado ato. Assim, todo o ato tem
seu motivo, mas nem sempre há a
motivação que é, repise-se a
exteriorização dos motivos.
Motivação = exposição dos motivos
•Motivo = são as razões de fato e de direito que
autorizam a imediata execução do ato administrativo
No caso em tela, as razões de fato e de direito (e não a
exposição dessas razões) que deram ensejo à prática
do ato de demissão representam o elemento ou
requisito do ato administrativo denominado: MOTIVO.
FGV - 2022 - PC-RJ - Técnico Policial de Necropsia
Seguindo essa corrente, a Lei nº 9.784/99,
sobre o processo administrativo federal,
assim regrou a motivação dos atos:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão
ser motivados, com indicação dos fatos e
dos fundamentos jurídicos, quando: I-
negue, limitem ou afetem direitos ou
interesses; II- imponha ou agravem
deveres, encargos ou sanções; III-decidam
processos administrativo de concurso ou
seleção pública; IV- dispensem ou
declarem a inexigibilidade de processo
licitatório; V- decidam recursos
administrativos; VI- decorram de reexame
de ofício. VII- deixem de aplicar
jurisprudência firmada sobre a questão
ou discrepem de pareceres, laudo,
propostas e relatórios oficiais; VIII –
importem anulação, revogação,
suspensão ou convalidação de ato
administrativo. § 1º A motivação deve ser
explícita, clara e congruente, podendo
consistir em declaração de concordância
com fundamentos de anteriores
pareceres, informações, decisões ou
propostas, que, neste caso, serão parte
integrante do ato. § 2º Na solução de
vários assuntos da mesma natureza, pode
ser utilizado meio mecânico que
reproduza os fundamentos das decisões,
desde que não prejudique direito ou
garantia dos interessados. § 3º A
motivação das decisões de órgãos
colegiado e comissões ou de decisões
orais constará da respectiva ata ou de
termo escrito.”
Ainda que a motivação nem sempre seja
exigência legal, deve-se, sempre que
possível, expor os motivos da realização
do ato, com vista ao melhor controle dos
atos administrativos, vez que, em face da
teoria dos motivos determinantes, o
motivo declarado vincula a validade do
ato: se o motivo for nulo, o ato também o
será.
Objeto
Objeto é o conteúdo do ato. É através
dele que a Administração exerce seu
poder, concede um benefício, aplica uma
sanção, declara sua vontade ou um
direito ao administrador etc.
Juntamente com o motivo, pode não
estar previsto expressamente na
legislação, cabendo ao agente
competente a opção que seja mais
oportuna e conveniente ao interesse
público, caracterizando, então o exercício
do Poder Discricionário.
Mérito do Ato Administrativo
Para alguns atos administrativos, como
citado, parte de seus elementos
formadores não tem um caminho
obrigatório indicado pela lei. Esses são os
atos discricionários, cujos objetos e
motivos podem ser avaliados, valorados,
dentro dos limites legais, pela autoridade
responsável por sua prática.
Maria acaba de ser aprovada em concurso público
para o cargo efetivo de técnico policial de necropsia
da Polícia Civil do Estado Alfa, inclusive obtendo
excelente aproveitamento no curso de formação
ministrado pela Acadepol. Em sua primeira lotação
que acaba de ser publicada no Diário Oficial, Maria
pretendia ser lotada no Instituto Médico Legal
sediado na capital do Estado Alfa, mas foi lotada em
determinado Posto Regional de Polícia Técnica e
Científica (PRPTC), no interior do Estado.
De acordo com a doutrina de Direito Administrativo,
em matéria de classificação do ato administrativo
quanto ao grau de liberdade do agente, o ato
praticado pelo secretário de Polícia Civil de lotação
inicial de Maria no citado PRPTC é um ato:
DISCRICIONÁRIO.
O que está em edital é ato vinculado. (Princípio de
vinculação ao edital)
O que está fora do edital: (lotações, excedentes..) são
atos discricionários da Administração pública.
FGV - 2022 - PC-RJ - Técnico Policial de Necropsia
De maneira diversa, nos atos vinculados,
todos os elementos são previstos
expressamente na lei, não deixando
margem de manobra ao agente.
Qualquer que seja o ato, vinculado ou
discricionário, a competência, finalidade e
forma sempre são de observância
obrigatória, distinguindo-se um do outro
apenas pelo motivo e objeto.
Relembre-se que tal discricionariedade,
ao analisar a valoração dos motivos e
escolher o objeto, não é ilimitada. A lei
sempre vai estabelecer, de forma
expressa ou não, alguns limites, dentro
dos quais o agente pode atuar
livremente. Fora desses limites, mesmo
nos atos discricionários, seu ato estará
eivado do vício de excesso de poder.
Assim, diz que não existe ato puramente
discricionário.
Esse ponto onde surge a distinção entre
esses dois tipos de atos é o que denomina
de mérito administrativo: verificação do
motivo e do objeto, em atenção à
oportunidade e conveniência da prática
do ato de uma ou outra maneira.
No ato vinculado não existe verificação
do mérito, pois a lei já esgotou as regras
para sua prática, não cabendo ao agente
escolha ou verificação da oportunidade e
da conveniência da prática daquele ato.
O mérito administrativo equivale a soma
da conveniência juntamente da
oportunidade.
Isto posto, conclui-se que os atos
vinculados são analisados do ponto de
vista da legalidade; os discricionários,
além da legalidade, também são vistos do
ponto de vista do mérito.
“Na Administração Pública não há liberdade nem
vontade pessoal. Enquanto na administração
particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei
autoriza.’’
MEIRELLES, Hely L. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª
ed.
São Paulo: Malheiros, 2002. p. 82.
À luz dos princípios constitucionais que regem a
Administração Pública, o princípio que melhor se
associa ao trecho apresentado é o do(a): LEGALIDADE.
E exatamente por isso que o controle dos
atos administrativos pelo Judiciário é
limitado.
Nos atos vinculados, como se afere a
legalidade de todos os requisitos do ato,
compete ao Judiciário o controle integral.
Porém, no caso dos discricionário, a
parcela relativa ao mérito foge da alçada
judicial. Restando apenas o controle dos
três elementos sempre vinculados.
Não há controle judicial do mérito
administrativo, justamente por conter
uma parcela subjetiva de valoração da
oportunidade e conveniência da prática
do ato.
Contudo, o que não cabe é a verificação
de escolha da autoridade administrativa
dentro dos limites impostos pela lei,
posto que ao agente é que compete a
verificação da melhor forma de atender
ao interesse público. Se a valoração dos
motivos e escolha do objeto deram-se
fora dos limites legais, naturalmente que
há uma ilegalidade que pode ser revista
pelo Judiciário, anulando o ato e
determinando a produção de outro,
dentro dos limites estabelecidos.
Repise-se: ao Judiciário, regra geral, só
cabe análise de legalidade do ato. No
caso do discricionário, esse controle pode
dar-se sempre no que respeita à
competência, finalidade e forma. Quanto
ao mérito, somente se exorbitar do
estabelecido em lei.
Algumas teorias foram desenvolvidas
para ampliar o controle judicial, mesmo
nos atos discricionários, para que se torne
efetivo o atendimento ao interesse
público.
O presidente da Câmara Municipal de Aracaju
delegou, nos termos e limites da lei, a prática de
determinado ato administrativo para Ricardo,
servidor público ocupante do cargo efetivo de
analista legislativo.
A citada delegação é um ato administrativo:
Discricionário, pode ser revogada a qualquer
tempo e não implica renúncia de competência.
FGV - 2021 - Câmara de Aracaju - SE - Analista Legislativo
Assim, se o agente usa do seu poder
discricionário para atingir fim diverso do
interesse coletivo, como vimos, age como
desvio de poder ou de finalidade, passível
de aferição judicial.
Outra forma baseia-se no princípio da
razoabilidade, aliado à proporcionalidade
e à moralidade. A parcela subjetiva do ato
não pode fugir a esses comandos
constitucionais. No entanto, a verificação
pelo Judiciário deve ser cuidadosa, pois a
parcela subjetiva é justamente a que
identifica o ato discricionário, e sua
existência, além de legalmente prevista, é
fundamental para o atingimento das
necessidades públicas, posto que o
agente que está próximo do problema,
tem melhores condições de avaliar o
melhor caminho.
Contudo, em determinadas situações, a
escolha fere o senso comum. Qualquer
cidadão perceberia que o ato foi injusto,
errado, imoral, contrário ao povo. Nesse
ponto, poderia o Judiciário atuar
também, justificando sua ação na
violação dos princípios supra citados. Se
essa injustiça, imoralidade etc, não está
tão patente assim, o controle judicial é
afastado.
Cite-se ainda a Teoria dos Motivos
Determinantes, a seguir analisada, que
também autoriza a fiscalização dos atos
quando o motivo é nulo ou inexistente,
ainda que faça parte do mérito
administrativo.
Um último comentário é necessário, o
Judiciário, quando no exercício de sua
atividade atípica (secundária de
administrador de seus órgãos e
servidores), também pratica atos,
inclusive discricionários. Nesse caso, ele
mesmo pode rever seus critérios de
oportunidade e conveniência, como, por
exemplo, ao fixar horário de atendimento
ao público, ou nomear servidores, ou,
ainda, adquirir materiais e equipamentos
para o desempenho de suas funções.
Teoria dos Motivos Determinantes
Nos chamados atos discricionários, os
requisitos relativos aos motivos e ao
objeto são valorados pelo responsável
pela prática do ato. Os demais requisitos
(competência, finalidade e forma) são
sempre vinculados.
Atenção:
 Motivos são pressupostos de
fato e de direito que
justificam o ato.
 Motivação é a manifestação
expressa, indicando os
motivos que levaram ao ato.
Para o efetivo exercício do controle, tanto
popular quanto judicial, dos atos
praticados pela Administração Pública,
fundamental que se saibam os motivos
que os embasam, sejam eles vinculados
ou discricionários.
Seguindo essa corrente mais atual, como
regra geral, todos os atos devem ser
motivados. As poucas exceções dizem
respeito a alguns atos discricionários.
Assim, naqueles em que a motivação não
é obrigatória, quando o motivo é
expressamente declarado, vincula-se ao
ato, de tal forma que a validade desse ato
dependerá da validade do motivo
externado. Essa é a Teoria dos Motivos
Determinantes.
João, observadas as formalidades legais, firmou ato
de permissão de uso de bem público com o Estado
Alfa, para instalação e funcionamento de um
restaurante em hospital estadual, pelo prazo de 24
meses. Passados seis meses, o Estado alegou que iria
instalar uma nova sala de UTI no local onde o
restaurante está localizado, razão pela qual revogou
unilateralmente a permissão de uso. Três meses
depois, João logrou obter provas irrefutáveis no
sentido de que o Estado não instalou nem irá instalar
a UTI no local. Inconformado, João buscou assistência
jurídica na Defensoria Pública, pretendendo
reassumir o restaurante.
Ao elaborar a petição judicial, o defensor público
informou a João que pleitear judicialmente a
invalidação da revogação do ato de permissão é:
viável, eis que, apesar de ser um ato discricionário,
aplica-se a teoria dos motivos determinantes, de
maneira que o Estado está vinculado à veracidade do
motivo fático que utilizou para a revogação.
É importante ressaltar que a REVOGAÇÃO da
PERMISSÃO ou AUTORIZAÇÃO não gera dever de
indenizar, uma vez que é PRECÁRIO.
FGV - 2022 - DPE-MS - Defensor Público Substituto
É o motivo que justifica a realização do
ato. Ele sempre existe, mas nem sempre é
dito. Então, se não era obrigatório sua
declaração, e foi dito, então se agrega
umbilicalmente ao ato.
Se o motivo for inexistente, o ato será
também inexistente. Se for nulo o motivo,
o ato, igualmente, será nulo. Por outro
lado, se o motivo, nulo, não está
formalmente declarado, o ato seguirá
válido, a não ser que contenha outro tipo
de vício.
Não se confunda a vinculação do motivo
expressado com a prática de um ato
vinculado.
Nos atos vinculados, a motivação é
sempre obrigatória. Em alguns
discricionários, não.
Porém, neste em que a motivação não é
obrigatória, uma vez feita, não torna o
ato vinculado: ele continua sendo um ato
discricionário.
A discricionariedade está em praticar o
ato de uma forma ou outra, em face dos
motivos possíveis. Uma vez feita a opção
por um dos caminhos, e declarado o
motivo dessa escolha, o ato passa a ter
sua existência e validade diretamente
ligada ao motivo, mas, repita-se, a
natureza do ato continua sendo
discricionária.
Atributos
Atributos são as características, as
qualidades dos atos administrativos, que
os distinguem dos demais atos jurídicos,
pois submetidos ao regime jurídico
administrativo.
Essas características são prerrogativas
concedidas à Administração Pública para
que atenda de maneira adequada às
necessidades do povo.
Várias são as correntes doutrinárias sobre
tais atributos, mas aqui vamos citar
aqueles mais importantes. Assim, são os
seguintes os atributos dos atos
administrativos:
1. Presunção de legitimidade e
veracidade;
2. Imperatividade;
3. Auto-executoriedade;
4. Tipicidade.
Presunção de Legitimidade e Veracidade
Presumir é entender, imaginar, supor,
admitir algo como certo ou verdadeiro.
Diz-se que se presume legítimo
determinado ato administrativo baseado
no princípio de legalidade. Se ao
administrador só cabe fazer o que a lei
admite, e da forma com, nela previsto,
então, se produziu algum ato, presume-se
que o fez respeitando a lei.
A presunção de veracidade refere-se aos
fatos citados pela Administração Pública.
No bojo de inquérito policial em que se apura a
eventual prática do crime de falsidade material,
consistente na suposta assinatura de Maria em um
contrato de locação, o Instituto de Criminalística
Carlos Éboli (ICCE) elaborou perícia grafotécnica
concluindo que a assinatura analisada é proveniente
do punho de pessoa identificada como João da Silva. O
laudo de exame grafotécnico foi elaborado por
peritos criminais com as devidas cautelas técnicas e 3. Cabe prova em contrário, a
legais. Insatisfeito com as conclusões do laudo, João
ser produzida por quem alega
da Silva procurou advogado que lhe explicou que, de
acordo com a doutrina de Direito Administrativo, o o vício, ou seja, há inversão do
citado laudo goza do atributo da: ônus da prova. Em geral, a
Presunção de veracidade, que não é absoluta, pois prova cabe à Administração
admite prova em sentido contrário.
Pública, mas, nesse caso, em
> presunção de legitimidade; presume- face da presunção citada, a
se que o ato foi praticado conforme com a lei.
prova caberá ao interessado;
> Presunção de veracidade; presume-
se que os fatos alegados pela adm. São 4. Não há manifestação judicial
verdadeiros. de ofício quanto à validade do
ato administrativo, mas
FGV - 2021 - PC-RJ - Perito Legista somente como provocação do
interessado;
No entanto, há duas formas de 5. Em obediência ao princípio da
presunção: autotutela, pode/deve a
Administração Pública rever
 “Juris et de jure”: de direito e seus próprios atos, de ofício.
por direito, presunção A presunção atinge todos os atos,
absoluta, que não admite inclusive aqueles praticados pela
prova em contrário; Administração com base no direito
privado. Qualquer que seja o ato, se
“Juris
 tantum”: diz de praticado pela Administração Pública,
presunção relativa ou será presumidamente legítimo e
condicional que, resultante do verdadeiro.
próprio direito, e, embora por
ele estabelecida com João, técnico policial de necropsia da Polícia Civil do
verdadeira, admite prova em Estado Alfa, requereu administrativamente a
contrário. concessão de abono de permanência, que foi
deferida, conforme publicação no Diário Oficial. No
O tipo aqui estudo é juris tantum. Ainda dia seguinte à publicação, o diretor do Departamento
que haja essa presunção, e todos devem de Recursos Humanos verificou que o servidor não
obediência ao ato enquanto não fazia juz ao abono de permanência, haja vista que
declarado inválido, cumprindo-o, pode ainda não preencheu todos os requisitos legais para
tal. Dessa forma, observadas as cautelas legais, o
haver prova em contrário. Então a secretário de Polícia Civil anulou o ato anterior de
presunção é relativa. concessão do abono de permanência.
Citem-se alguns dos efeitos das
presunções de legitimidade e veracidade: No caso em tela, o princípio implícito da
administração pública que embasou o ato de
invalidação praticado pelo chefe institucional é o
1. Não é necessária prévia princípio da: Autotutela, e a Administração Pública
manifestação do Judiciário pode agir de ofício, isto é, sem ser provocada a rever o
validando o ato; ato.

2. Todos devem cumpri-lo, FGV - 2022 - PC-RJ - Técnico Policial de Necropsia

enquanto não anulado;
Imperatividade
Os atos administrativos são imperativos,
se impõem aos destinatários
independentemente de concordarem ou
não com ele, criando-lhes obrigações.
É também chamado esse atributo de
Poder Extroverso, que garante ao Poder
Público a capacidade de produzir atos que
geram consequências perante terceiros,
impondo-lhes obrigações.
O poder coercitivo do Estado é que faz
com que esses atos sejam cumpridos,
ainda que ilegais, enquanto não
reconhecido tal vício.
Esse não é um atributo comum a todos os
atos, mas tão somente aos que impõem
obrigações aos administrados (como
normativos, punitivos, de polícia). Assim,
não têm essa característica os atos que
outorgam direitos (como autorização,
permissão, licença), tampouco aqueles
meramente administrativos (como
certidão, parecer).
Auto-Executoriedade
Esse atributo garante que Administração
Pública possa fazer executar o ato, por si
mesma e imediatamente, independente
de ordem judicial.
Baseia-se na necessidade, sempre, de
atender aos interesses públicos, muitas
vezes urgentes. Assim, a determinação de
requisição de bens por ocasião de
calamidade pública é auto executável.
Em operação conjunta da Polícia Civil (representada
por inspetores de polícia, no combate a crimes contra
as relações de consumo) com o Município
(representado por agentes de vigilância sanitária
municipal na repressão a atos infracionais), os
agentes públicos constataram que a padaria
diligenciada estava repleta de ratos e expondo à
venda produtos impróprios para o consumo. Além das
providências em âmbito criminal adotadas pelos
policiais, diante da urgência que se impunha e com
base em expressa previsão legal, os agentes
municipais interditaram a padaria.
A citada interdição é um ato administrativo com
atributo da: Autoexecutoriedade, que é um meio de
execução direta do ato administrativo que prescinde
de prévio controle jurisdicional, admitido o
contraditório diferido pelo particular interessado.
FGV - 2021 - PC-RJ - Inspetor de Polícia Civil
Afirmar que a execução independe de
manifestação do Judiciário não significa
dizer que esse ato escapa ao controle
judicial. Ele sim poderá ser levado ao
crivo desse Poder, mas somente “a
posteriori”, depois que já está sendo ou
foi cumprido, se houver provocação da
parte interessada. Não é o caso, repise-
se, de manifestação prévia para que seja
atendido. As vias mais comuns para a
defesa dos direitos ameaçados são o
mandado de segurança e o “habeas
corpus” (art. 5º, LXIX e LXVIII, CF/88).
Dois são os requisitos para que este
atributo esteja presente no ato
administrativo:
1. Previsão legal, como nos casos
de Poder de Polícia (interdição
de estabelecimentos
comerciais, apreensão de
mercadorias etc.);
2. Urgência, a fim de preservar o
interesse comum, como
demolição de um prédio que
ameaça ruir.
A título de ilustração, acrescente-se que,
na esfera do Direito Privado, raras são as existentes.
situações em que esse atributo está
presente. Em geral, para executar um
direito seu, o particular deve buscar
auxílio do Judiciário. Com exemplos de Quanto ao Conteúdo
exceções temos a legítima defesa e ação
para evitar o esbulho ou a turbação
(arts. 188, I e 1.210, § 1º, CC/2002).
Tipicidade
O ato administrativo deve corresponder a
tipos previamente definidos pela lei para
produzir os efeitos desejados. Assim, para
cada caso, há a previsão de uso de certo
tipo de ato em espécie. A esse atributo
denomina-se tipicidade.
A lei deve sempre estabelecer os tipos de
atos e suas consequências, garantindo ao
particular que a Administração Pública
não fará uso de atos inominados,
impondo obrigações de forma não Quanto à Formação de Vontade
prevista na lei. Por igual motivo, busca
impedir a existência de atos totalmente
discricionários, pois eles sempre deverão
obediência aos contornos estipulados em
lei.
Classificação
Classificações de atos existem as mais
variadas. Cada autor focaliza de uma
forma diferente o agrupamento de
características que julgam importantes.
Traremos aqui um conjunto que julgamos
útil, reafirmando que não há a intenção
de esgotar o tema, tampouco de
colacionar toda sorte de classificação
 Concretos: são atos
produzidos visando a um
único caso, específico, e nele
se encerram, como a
nomeação ou concessão de
férias a um servidor.
 Abstratos: chamados também
de normativos, são os que
atingem um número
indefinido de pessoas, e que
podem continuar sendo
aplicados inúmeras vezes,
como os regulamentos. São
adstritos aos comandos legais
e constitucionais.
 Ato simples: nasce da
manifestação de vontade de
apenas um órgão, seja ele
unipessoal (formado só por
uma pessoa) ou colegiado
(composto de várias pessoas).
É simples o ato que altera o
horário de atendimento da
repartição pública, emitido
por uma única pessoa, bem
assim a decisão administrativa
do Conselho de Contribuintes
do Ministério da Fazenda,
órgão colegiado, que expressa
uma vontade única.
 Ato complexo: para que seja
formado, necessita da
 manifestação de vontade de
dois ou mais órgãos
diferentes, de tal forma que
cada um desses órgãos não
pode, de forma independente,
produzir validamente tal ato:
enquanto todos os órgãos
competentes não se
manifestarem, o ato não
estará perfeito, não podendo
criar direitos ou atribuir
deveres. Nesse tipo de ato,
tem-se a união de várias
vontades que se juntam para
formar apenas.
O presidente da República, no regular exercício de
sua competência, editou Decreto Presidencial
regulamentando determinada Lei Federal e
estabelecendo que os Ministérios da Educação e da
Economia deveriam editar um ato conjunto dispondo
sobre certa matéria. Em seguida, os citados
Ministérios editaram regularmente uma Portaria
Interministerial sobre o tema. Seis meses depois, em
razão da mudança do titular da pasta da educação,
por entender que a portaria publicada não era mais
conveniente, o novo ministro da Educação manifestou
intenção de revogá-la, mas o ministro da Economia
não concordou.
No caso em tela, conforme jurisprudência do Superior
Tribunal de Justiça, por tratar a Portaria
Interministerial de ato administrativo:
Complexo, sua revogação demanda a manifestação
de vontade de ambos os ministros, por simetria com a
própria edição do ato.
FGV - 2022 - CGU - Auditor Federal de Finanças e Controle
 Ato composto: é aquele que
nasce da vontade de apenas
um órgão. Porém para que
produza efeitos, depende da
aprovação de outro ato, que o
homologa. Assim sendo,
afirma-se que um é arbitrária e imotivada por parte da administração
instrumental em relação ao
outro, pois há, aqui, dois atos,
um principal e outro
acessório.
Quanto aos Destinatários
 Individuais: são aqueles que
têm destinatários certos,
nominados, como no caso da
nomeação de servidores, ou
delegação de atribuições a um
subordinado. Pode ser para
apenas uma pessoa (singular),
como na desapropriação, ou
para várias (plural), como na
nomeação de vários
servidores no mesmo ato. O
importante é que se sabe
exatamente a quem se dirige
o ato.
Maria foi aprovada em concurso público para o cargo
efetivo de analista processual do Estado Delta e
classificada em quinto lugar. O edital do concurso
ofereceu apenas quatro vagas, não obstante
houvesse dez cargos efetivos vagos. O resultado final
do concurso foi regularmente homologado e, durante
o seu prazo de validade, que não foi prorrogado e
acaba na próxima semana, o Estado Delta convocou e
nomeou os quatro primeiros classificados. Maria
logrou obter informações e documentos que
comprovam, de forma cabal, que o Estado Delta
recentemente nomeou, sem prévio concurso público,
para cargo em comissão, três pessoas para
exercerem exatamente as mesmas funções afetas ao
cargo de analista processual, de necessidade
permanente para o Estado, sendo que, para
desempenho da mesma função, há ainda servidores
temporários com prorrogações sucessivas de seus
contratos de trabalho. Assim, Maria impetrou
mandado de segurança, pleiteando sua convocação,
nomeação e posse.
Consoante a atual jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal, a ordem deve ser:
Concedida, pois Maria passou a ter direito subjetivo à
nomeação, na medida em que foi preterida de forma
pública, em comportamento expresso que revela a
inequívoca necessidade de sua nomeação.
Nesse sentido, haverá direito subjetivo a nomeação,  Constitutivo: gera uma nova
excepcionalmente, quando:
situação jurídica aos
Haverá direito à nomeação se o candidato destinatários. Pode ser
conseguir demonstrar, de forma cabal:
outorgando um novo direito,
1) que existe inequívoca necessidade de nomeação como permissão de uso de
de aprovado durante o período de validade do bem público, ou impondo uma
certame; e
obrigação, como cumprir um
2) que está havendo preterição arbitrária e imotivada período de suspensão.
por parte da administração ao não nomear os
aprovados.  Declaratório: simplesmente
Ou seja, Maria conseguiu comprovar a necessidade afirma ou declara uma
da sua nomeação, pois três pessoas foram nomeadas situação já existente, seja de
em CC para exercerem exatamente a função do cargo
de analista, além do fato das prorrogações dos
fato ou de direito. Não cria,
contratos dos servidores temporários. transfere ou extingue a
situação existente, apenas a
OBS:
reconhece. Também é dito
Surgimento de novas vagas + necessidade do enunciativo. É o caso da
provimento + inexistência de restrição orçamentária = expedição de uma certidão de
direito subjetivo à nomeação. Info 630.
tempo de serviço.
O prazo para se questionar a preterição de nomeação
de candidato em concurso público é de 5 anos,  Modificativo: altera a situação
contado da data em que o outro servidor foi nomeado
no lugar do aprovado. Info 668. já existente, sem que seja
extinta, não retirando direitos
FGV - 2022 - TJ-AP - Juiz de Direito Substituto ou obrigações. A alteração do
horário de atendimento da
repartição é o exemplo desse
 Gerais: os destinatários são tipo de ato.
muitos, inominados, mas
 Extintivo: pode também ser
unidos por características em
chamado desconstitutivo, que
comum, que os faz
é o ato que põe termo a um
destinatários do mesmo ato
direito ou dever existentes.
abstrato. Para produzirem
seus efeitos, já que externos,
devem ser publicados. É desse
tipo o ato que fixa novo Quanto à Abrangência dos Efeitos
horário de atendimento ao
público pela repartição, que  Internos: destinados a
afeta a todos os usuários produzir seus efeitos no
daquele órgão, bem assim os âmbito interno da
decretos regulamentares, Administração Pública, não
instruções normativas etc. atingindo terceiros, como as
circulares e pareceres.

 Externo: tem como

Quanto aos efeitos destinatárias pessoas além da
 Administração Pública, e,
portanto, necessitam de
publicidade para que
produzam adequadamente
seus efeitos. São exemplos a
fixação do horário de
atendimento e a ocupação de
bem privado pela
Administração Pública.
Quanto ao Grau de Liberdade para
Produzir
 Vinculado: a lei estabelece
todos os contornos do ato,
como deve ser feito, quando,
por quem etc., não deixando
ao agente qualquer grau de
liberdade. Cumpridos todos os
requisitos legais, a
Administração Pública não
pode deixar de conceder a
aposentadoria a quem de
direito, ou a licença para
construir.
 Discricionário: a lei também
estabelece uma série de
regras para a prática de um
ato, mas deixa certo grau de
liberdade à autoridade, que
poderá optar por um entre
vários caminhos igualmente
válidos. Há uma avaliação
subjetiva prévia à edição do
ato, como os que permitem o
uso de bem público, como a
instalação de uma banca de
revista na calçada.
Maria, perita criminal da Polícia Civil do Estado do Rio
de Janeiro, que exerce a função de diretora do
Instituto de Criminalística Carlos Éboli (ICCE), recebeu
novos equipamentos adquiridos pela instituição para
modernização das perícias. Dessa forma, será
possível a realização de exames mais precisos que
possibilitarão identificar, por exemplo, uma droga
com técnica avançada e descobrir entorpecentes
novos no mercado. Para melhor otimizar e aproveitar
o uso desses equipamentos, Maria praticou ato
administrativo determinando que o setor específico
para elaboração de laudos de constatação de
substância entorpecente fosse transferido das salas
101 e 102 para as salas 202 a 204 do mesmo prédio do
ICCE, por serem mais amplas e com melhor
iluminação. Tendo em vista que tal ato administrativo
foi praticado segundo critérios de oportunidade e
conveniência de Maria, a doutrina de Direito
Administrativo o classifica, quanto ao grau de
liberdade do agente, como ato:
Discricionário, pois o agente público atua com certo
grau de liberdade.
FGV - 2021 - PC-RJ - Perito Legista
Quanto à Validade
 Válido: é o que atende a todos
os requisitos legais:
competência, finalidade,
forma, motivo e objeto. Pode
estar perfeito, pronto para
produzir seus efeitos ou estar
pendente de evento futuro.
 Nulo: é o que nasce com vício
insanável, ou seja, um defeito
que não pode ser corrigido.
Não produz qualquer efeito
entre as partes. No entanto,
em face dos atributos dos atos
administrativos, ele deve ser
observado até que haja
decisão, seja administrativa,
seja judicial, declarando sua
nulidade, que terá efeitos
retroativo, “ex tunc”, entre as
partes. Por outro lado,
deverão ser respeitados os
direitos de terceiros de boa-fé
 que tenha sido atingido pelo
ato nulo.
 Anulável: é o ato que contém
defeitos, porém, que podem
ser sanados, convalidados.
Ressalte-que, se mantido o
defeito, o ato será nulo; se
corrigido, poderá ser “salvo” e
passar a válido. Atente-se que
nem todos os defeitos são
sanáveis, mas sim aqueles
expressamente previsto em lei
e analisados no item seguinte.
 Inexistente: é aquele que
apenas aparenta ser um ato
administrativo, manifestações
de vontade da Administração
Pública. São produzidos por
alguém que se faz passar por
agente público, sem sê-lo, ou
que contém um objeto
juridicamente impossível.
Quanto à Exequibilidade
 Perfeito: é aquele que
completou seu processo de
formação, estando apto a
produzir seus efeitos.
Perfeição não se confunde
com validade. Este é a
adequação do ato à lei; a
perfeição refere-se às etapas
de sua formação.
 Imperfeito: não completou
seu processo de formação,
portanto, não está apto a
produzir seus efeitos,
faltando, por exemplo, a
homologação, publicação, ou
outro requisito apontado pela
lei.
 Pendente: para produzir seus
efeitos, sujeita-se a condição
ou termo, mas já completou
seu ciclo de formação,
estando apenas aguardando o
implemento desse acessório,
por isso não se confunde com
o imperfeito. Condição é
evento futuro e incerto, como
o casamento. Termo é evento
futuro e certo, como uma data
específica.
ATOS NORMATIVOS
As espécies de atos
administrativos são divididas
em atos normativos,
ordinatórios, negociais,
enunciativos e punitivos.
Os atos normativos serão
aqueles que contém um
comando geral do Executivo,
visando a correta aplicação da
lei. Promanam do executivo e
são leis no sentido material,
são gerais e abstratos,
equiparando-se para fins de
controle judicial.
são subdivididos em:
a)Decretos – atos de
competência exclusiva dos
Chefes do Poder Executivo. Já
os Decretos Legislativos são os
atos de caráter administrativo
dos corpos legislativos, que
regerão assuntos de
competência privativa e de
efeitos externos.
 O decreto não pode ser normativos. Da última espécie – atos normativos – é
correto apontar como exemplo: o regimento interno.
contrário à lei.
FGV - 2013 TCE-BA Agente Público
Podem ser gerais ou
normativos, independentes ou
autônomos e regulares ou de
execução. e)Resoluções – São atos
administrativos normativos
b)Regulamentos – Atos expedidos pelas autoridades
administrativos posteriores do executivo. Inferiores aos
aos decretos, oriundos para regulamentos e aos
especificar os mandamentos regimentos.
da lei ou para prover
disposições de lei. As leis não f)Deliberações – Atos
auto-executáveis dependem normativos ou decisórios
de regulamentos, que por sua provenientes de órgãos
vez não contrariem a lei colegiados que devem estar de
originária. A lei auto- acordo com os regulamentos e
executável não depende de regimentos das organizações
regulamentos para produzir coletivas. São via de regra
efeitos. vinculadas para a
Administração e geram
c)Instruções normativas – Atos direitos para seus
administrativos privativos dos beneficiários.
Ministros de Estado previstos
no art.87, inc. II da CF/88. ATOS ORDINÁRIOS

d)Regimentos – Atos
administrativos normativos Atos ordinatórios serão aqueles
internos. Visam reger o que visarem a disciplina do
funcionamento dos órgãos funcionamento da
colegiados e corporações Administração e a conduta
legislativas. Emanam do poder funcional de seus agentes.
hierárquico do Executivo, ou
São os atos ordinatórios
da capacidade de auto-
subdivididos em:
organização interna das
corporações legislativas e Instruções – são as ordens
judiciárias. Em função disto, só escritas e gerais que emanam
se destinam à disciplina dos do superior hierárquico e que
sujeitos do órgão que o visam atingir e orientar seus
expediu. subordinados dentro de suas
funções e atribuições;
A doutrina administrativista clássica traz os atos
administrativos divididos em espécies, nas quais são Circulares – ordens de serviço
elencados, dentre outros, os atos enunciativos, os escritas que são expedidas a
negociais, os ordinatórios, os punitivos e os
todos os funcionários do
serviço público, visando o São eles os seguintes: a)
ordenamento do serviço;
Portarias – atos internos
determinantes pessoal ou
genericamente de designação
de funcionários a determinados
cargos e funções;
Avisos – são aqueles atos
emanados dos Ministros de
Estado tratando de assuntos
relativos à sua pasta;
Ordens de serviço – As ordens
de serviço são as
determinações que visem a
autorizar ou desautorizar certa
e especificamente a pessoas
determinadas da realização de
serviço público;
ofícios – Comunicações escritas
de autoridades entre si ou a
subordinados e seus
superiores;
despachos – decisões
proferidas em requerimentos e
processos administrativos;
ATOS NEGOCIAIS
Atos negociais são aqueles
emanados da vontade
unilateral da Administração.
São eles de interesse tanto da
Administração quanto do
Administrado e geram direitos
e obrigações para ambos.
São atos administrativos
negociais as declarações de
vontade da autoridade
administrativa destinados a
produzir efeitos específicos e
individuais para o particular
interessado.
Licença; b) Autorização; c)
Permissão; d) Aprovação; e)
Admissão; f) Visto; g)
Homologação; h) Dispensa; i)
Renúncia; j) Protocolo
Administrativo.
ATOS ENUNCIATIVOS
Os atos enunciativos, embora
não contenham uma norma de
atuação, nem ordenem a
atividade administrativa interna,
nem estabeleçam uma relação
negocial entre o Poder Público e
o particular, enunciam porém,
uma situação existente, sem
qualquer manifestação de
vontade da Administração.
São as certidões, os atestados,
os pareceres, os pareceres
normativos, os pareceres
técnicos e as apostilas.
ATOS ADM PUNITIVOS
Por fim, os atos administrativos
punitivos são os que contêm
uma sanção imposta pela
Administração aos que
porventura infringirem
disposições legais,
regulamentares ou ordinárias
dos bens ou serviços públicos, a
punir e reprimir as infrações
administrativas ou a conduta
irregular dos servidores ou dos
particulares perante a
Administração.
São os seguintes: a) multa
administrativa; b) interdição
administrativa de atividade e c)
destruição de coisas.
Os atos administrativos estão
sujeitos à invalidação quando
inconvenientes, inoportunos ou
ilegítimos face aos interesses da
Administração.