5.

DIREITO ADMINISTRATIVO I  Autotutela

5.1. Conceito, princípios e fonte
As fontes referem-se as leis, costumes (prática
Conceito: conjunto harmônico de reiterada com aceitação social), doutrina e
princípios juridicos que regem os órgãos, os jurisprudência que deram origem ao Direito
agentes e as atividades públicas tendentes a Administrativo.
realizar concreta, direta e imediatamente os fins
5.2. Atos administrativos X atos da
desejados pelo Estado.
administração
Os princípios podem ser:
Nem todo ato praticado pela Administração é
 Explícitos (art. 37, CF) ato administrativo, uma vez que este é uma espécie
Legalidade dos atos da administração.
Impessoalidade: neutro; Os atos da administração podem ser:
 Finalidade: interesse público
 Privados: regime de direito privado;
 Isonomia: respeito às diferenças.
 Materiais: mera execução de atividade;
Moralidade
 Políticos: exercício da função política;
 Moral comum e moral
administrativa;  Administrativos: regime de direito público.

Ex.: nepotismo é ilegal na Atos administrativos consistem na forma

administração, mas não na política. pela qual o Estado, ou quem atue em seu nome,
Publicidade: clareza e transparência; manifesta sua vontade, com vistas a dar fiel
 Exceto em casos de segurança cumprimento à lei. Os atos administrativos estão
social, do estado, interesse pessoal sempre sujeitos ao controle de legalidade pelo Poder
e intimidade. Judiciário. É, antes de mais nada, um ato jurídico
Eficiência: qualidade unilateral, ou seja, uma conduta geradora de efeitos
 Implícitos: no mundo do direito.
 Continuidade do serviço público;
Configura-se na manifestação da autoridade,
 Razoabilidade e proporcionalidade;
ou seja, na atuação do servidor ou agente público
 Especialidade; dotado de poder de decisão, que deve preencher
 Motivação; alguns requisitos norteados pelo interesse público.
 Ampla defesa e contraditório;
Em síntese, podemos definir o ato
 Indisponibilidade do interesse
administrativo como um ato jurídico, unilateral e
público;
com caráter decisório, praticado no exercício de uma
 Supremacia do interesse público;
atividade administrativa pública, destinada a
 Segurança jurídica;
produzir efeitos jurídicos numa situação individual e
 Tutela ou controle;
concreta, com observância do regime jurídico

78
administrativo. Entende-se por regime jurídico
administrativo a supremacia do interesse público
sobre o particular, a indisponibilidade desse direito e
os princípios norteadores da Administração Pública
Os atributos do ato administrativo são:
 Presunção de legitimidade: presume-se que
possui competência para decidir. Assim, uma
vez praticado, presume-se sua legalidade,
veracidade e moralidade. No entanto, essa
presunção é relativa, pois admite prova em
contrário, com ônus probatório
administrado.
o Veracidade.
 Imperatividade: o ato constitui obrigação
unilateral, ou seja, é imposto a coercibilidade
para o cumprimento ou execução.
 Autoexecutoriedade: possibilidade
executar determinados atos diretamente sem
ordem judicial, apenas quando previsto em lei
ou em casos de urgência.
 Tipicidade: para cada finalidade que a
Administração pretende alcançar, existe um
ato definido em lei. Isso é uma garantia ao
administrado, a fim de evitar
discricionários.
5.3. Elementos dos atos administrativos
São as partes que integram os
administrativos:
 Sujeito ou competência:
o em razão da matéria: a função exige
critérios particulares
o em relação à hierarquia: critérios de
maior e menor relevância;
o em razão do lugar.
A autoridade, no exercício das prerrogativas
de seu cargo, deverá atuar no limite de suas
atribuições. Se ultrapassá-lo, incidirá em vícios
(excesso de poder) quando o ato é incompatível com
a competência.
A competência é um elemento vinculado, previsto
em Lei, como base a Constituição:
 Art. 21: exclusivas da União;
 Art. 22: privativas da União (delegável);
 Art. 23: comuns a União, Estados, Municípios
do e DF;
 Art. 24: concorrente: União faz regra geral e
Estado faz regra complementar (Municípios
estão como subsidiários dos Estados);
 Art. 25: residual do Estado;
 Art. 30: residual do Município.
de
A titularidade da competência é intrasferível,
no entanto, o exercicio de parte das atribuições pode
ser transferido em caráter temporário, por meio de
delegação ou avocação.
A delegação é a atribuição para terceiro, com
ou sem hierarquia, do exercicio de atribuição do
atos delegante, podendo ser realizada, exceto se houver
vedação legal. Em suma, não pode haver delegação
em atos de competência exclusiva, atos normativos e
recursos administrativos.
atos
A avocação é atrair para si competência de
subordinado, logo, existe hierarquia. Além disso, em
regra, não pode ser realizado, exceto em caso
excepcionais, por motivos relevantes e justificados,
além de ser temporário.
 Finalidade:
o Geral: satisfazer ao interesse público;
79
 o Específica: é aquela em que a lei elegeu  Ela poderá, motivadamente, convalidar os
para o ato em específico. atos inválidos quando a invalidade decorrer de
vício de ordem formal, desde que possa ser
Como não se concebe que o ato não satisfaça
suprimo de modo eficaz. No entanto, não será
ao interesse público ou da finalidade prevista em lei,
admitida quando dela resultar prejuízo a
é um elemento vinculado.
Administração ou a terceiros, ou se for ato
O desvio de finalidade configura-se na fuga ao impugnado.
interesse público, no desvio da finalidade
OBS.: A forma é vinculada ou discricionária?
determinada pelas normas de regência. Portanto, o
Depende se estiver prevista em lei.
vício que atinge o interesse público (finalidade) é um
vício que ofende de morte o ato, sendo impossível  Motivo:
sua convalidação.
Representa a situação (de fato ou de direito) que
 Forma: autoriza a Administração a manifestar-se em um
determinado sentido (atuar). A inexistência ou a
Forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade
impropriedade do motivo não permite sua
da Administração. Em sentido amplo, também se
convalidação, levando à invalidação do ato.
incluem como formas as exigências procedimentais
para realização do ato. O motivo pode ser vinculado ou
discricionário.
A forma escrita é a regra, mas a exceções, como
no caso dos sinais de trânsito, porém, deve estar Todo ato deve ter um motivo, mas nem todo
expressamente prevista em lei e ser de conhecimento ato precisa da exposição dele Ex. a exoneração de
público. ocupante de cargo de provimento em comissão não
precisa de motivação, mas precisa de motivo
A forma pode ser entendida como formalidade
que cerca a prática do ato, a publicação, a motivação, Teoria dos motivos determinantes:
o direito de defesa e as formalidades essenciais à
 Em síntese, essa teoria expressa uma verdade
validade do ato.
incontestável, ou seja, o motivo indicado
Convalidação: (determinante) para a decisão da
Administração deve ser verdadeiro, deve, de
 A lei de ação popular aponta:
fato, existir ou ter existido. A ausência do
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio motivo implica, necessariamente,
das entidades mencionadas no artigo anterior, nos a invalidade do ato, não se falando, por óbvio,
casos de: b) o vício de forma consiste na omissão em convalidação.
ou na observância incompleta ou irregular de
OBS.: A existência de vícios com relação ao motiva
formalidades indispensáveis à existência ou
não comporta convalidação.
seriedade do ato;
 Objeto/conteúdo:

80
 É o efeito jurídico imediato que o ato produz. O incompetente, mas não em caso de
conteúdo vem descrito na norma, correspondendo ao competência exclusiva;
próprio enunciado do ato.  Forma:
o Desde que possa ser
A validade do conteúdo (objeto) deve atender a
suprido de modo eficaz.
alguns requisitos: ser lícito, ser possível de fato e de
o Não se admite convalidação nos casos que
direito, ser certo quanto aos destinatários e observar
resultarem em prejuízo para a
a necessária adequação entre meios e fins, vedada a
Administração ou terceiros ou, ainda, atos
imposição de obrigações, restrições e sanções em
impugnados.
medida superior àquelas estritamente necessárias ao
o Tipos de convalidação:
atendimento do interesse público. Fugindo disso,
 Ratificação: correção dos vícios de
haverá vício.
competência;
5.4. Vícios dos Atos Administrativos  Conversão: mantém a parte válida, tira
Exemplos a inválida e substitui por uma válida –

Competência Excesso de poder forma.

Forma Desvio de poder  Anulação:

Finalidade Desvio de poder para o A anulação (ou invalidação) poderá
atendimento de alcançar também os atos discricionários e,
interesse particular neste caso, a razão da invalidade será a
Motivo Quando for falso falta de correlação lógica entre o motivo e
juridicamente o conteúdo do ato, tendo em vista sua
inadequado finalidade.
Objeto Quando for proibido ou  Revogação:
não previsto em lei, o O ato é válido e legítimo, mas a
imoral, impossível ou Administração passa a entender a
incerto. necessidade de supressão, pois se tornou
5.5. Extinção dos atos administrativos inconveniente e inoportuno ao interesse
público.
 Convalidação:
o Apenas a Administração pode revogar seus
o É o ato de declarar a nulidade (invalidade)
atos.
do ato. Ou seja, admitir um ato viciado,
o O ato revogador desconstitui o revogado,
errado.
produzindo efeito ex nunc, preservando os
o Em caso de:
efeitos produzidos até a data da sua
 Competência:
revogação.
o É possível se a autoridade
competente ratificar o ato da

81
 ≠ entre revogação e anulação o Unilateral: praticado somente pela
Revogação Anulação administração;
Conveniência e Ilegalidade o Gratuito ou oneroso
oportunidade o Vinculado (requisitos)
Efeitos ex nunc Efeitos ex tunc
 Permissão (licitação):
Somente a Tanto a
administração pública administração Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da
realiza quanto o poder
lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
judiciário podem
anular o ato permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos.

 Atos inexistentes: inconsideráveis o Permissão é ato administrativo e concessão

 Atos nulos: vícios insanáveis é contrato. O primeiro é um termo (aceita

o Precisa de confirmação: é a decisão da ou não), o segundo é negociável. O

Administração que implica em renúncia ao primeiro é pessoa física ou jurídica, já a

poder de anular o ato ilegal. Mais segura concessão é apenas pessoas jurídicas.

 Quando não é possível convalidar e o Unilateral;

nem reformar, o ato nulo fica como o Gratuito ou oneroso;

está, pois, mesmo estando nulo há o Discricionário (em favor da

benefício social (ex.: favela) administração);

 Atos anuláveis: vícios sanáveis, corrigíveis o Vinculado (tem requisitos, uma vez

o Por meio de convalidação estabelecidos, escolhe se aceita ou não);

o Precário (pode ser extinta a qualquer
 Reforma: quando não há vício, mas é possível
momento sem indenização alguma).
melhorar. Anulação parcial.
o É a melhoria do ato, pois ele não havia  Permissão qualificada: tem data de

erro. vencimento, mas pode ser revogada antes do

prazo final, no entanto, só pode mediante
5.6. Espécies de atos administrativos
indenização.
Atos materiais:  Autorização:
o Quando um bem público será utilizado
Pode ser chamado também de atos negociais,
pelo particular. Ex.: festa de igreja
ou seja, são aqueles que contêm uma declaração de
realizada na praça (bem público), que para
vontade do Poder Público coincidente com a vontade
estar regularizada, necessita de
do particular. Assim, visa a concretização de negócio
autorização.
públicos ou atribuição de direitos ou vantagens ao
o Precária para extinguir;
particular.
o Discricionária para conceder;
 Admissão: ingressar e usufruir de um o Não é indenizável;
estabelecimento público.  Licença:

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 o É um ato vinculado (quesitos) o Autônomo: não é baseado em lei e é usado
 Ex.: advogado e OAB para extinção de cargo ou órgão público.
o Preenchido os quesitos, gerará direito  Resolução: expedidos pelas altas autoridades
adquirido. do executivo para regulamentar matéria
o É um ato em que a administração permite exclusiva. Sendo obrigatória, poque é baseada
ao particular a realização de uma atividade em lei.
fiscalizada, é um ato de polícia. o É emitida pelos Ministros ou secretários
 Homologação: estaduais ou municipais.
o Controle dos próprios atos da  Regulamentos: visa especificar
administração mandamentos previstos ou não em leis.
o É um ato de controle de ato ou acordo  Deliberação: são decisões tomadas por
anterior; órgãos colegiados.
o Ato praticado por uma autoridade e OBS.: Se não concordar com a
controlado por outra. classificação de um concurso público,
o Ex.: o governador autoriza o defensor geral deve abrir um mandado de segurança
Atos complementares

a abrir concurso, este nomeia uma contra o presidente da comissão, pois

comissão com alguns defensores, o foi ele quem deu publicidade a
defensor geral homologa se houver de decisão da classificação.
acordo com a legalidade e moralidade.  Portaria: atos emanados por chefes de
 Aprovação: órgãos públicos aos seus subalternos
o É um ato unilateral e discricionário pela determinando a realização de atos gerais ou
conveniência e oportunidade. especiais. É uma forma da autoridade de
o Manifestação discricionária do explicar em detalhes.
administrador a respeito de outro ato. o Comunicação interna;
o Pode ser prévia ou posterior o Processo administrativo disciplinar.
 Visto: o Serve para abertura de inquérito policial,
o Ato que vai limitar a verificação da abertura de processo administrativo
legitimidade formal de outro ato; punitivo (pena máxima é demissão) ou
o Poderá também ser apenas a ciência em sindicância administrativo.
relação ao outro.  Despacho: decisões tomadas pela
Administração. É um ato de autoridade, esta,
Atos formais
individual.
 Decreto: atos normativos exclusivo do chefe
 Aviso: atos de titularidade de Ministros em
do executivo.
relação ao Ministério
o Executivo: regulamentação da lei;
 Ordem de serviços: é a delegação de ordens
e divisão de tarefas de maneira interna.

83
  Circular: são normas internas, escritas,  Simples: nasce por meio da manifestação de
voltadas a determinados agentes (ex.: vontade de um órgão ou agente da
definição de horário) Administração.
 Atestado: são atos pelos quais a  Complexo: nasce da manifestação da vontade
Administração Pública comprova um fato ou de mais de um órgão ou agente;
uma situação de que tenha conhecimento por  Composto: nasce da manifestação de vontade
seus órgãos competentes. de um órgão ou agente, mas dependendo de
 Certidão: são cópias ou fotocópias fiéis e outra vontade que o ratifique para produzir
autenticadas de atos ou fatos constantes em efeitos (vontade principal + acessória).
processo, livros ou documentos que se
Quanto ao objeto:
encontrem na repartição pública.
 Império: praticados com supremacia em
5.7. Classificação
relação ao particular e servidor, impondo o
Quanto ao alcance: seu cumprimento obrigatório. São atos de
ofício e impostos coercitivamente aos
 Interno: praticado no âmbito interno da
administrados.
Administração, incidindo sobre órgãos e
 Gestão: praticados em igualdade de condição
agentes administrativos. Voltados para a
com o particular, ou seja, sem usar de suas
própria administração.
prerrogativas sobre o destinatário. A
 Externo: no âmbito externo, atingindo
administração atua sem utilizar da
administrados e contratados. Sua
supremacia;
obrigatoriedade só incide após a publicação
 Expediente: praticados para dar andamento a
no Diário Oficial.
processos e papéis que tramitam internamente
Quanto aos destinatários: na administração pública. São atos de rotina

 Gerais: tem finalidade normativa, atingindo administrativa, internos, sem conteúdo

as pessoas que se enquadram na situação
jurídica nele estabelecida. Sem distinção.
 Coletivos:
 Individuais: atinge pessoas
determinadas, criando situações jurídicas
individuais. E, por ser subjetivo, pode ser
objeto de contestação por seu titular.
Quanto a formação:
decisório.
Quanto a exequibilidade:
 Perfeitos: quando está plenamente formado,
certas e
assim, consequentemente, começa a produzir
efeitos;
 Imperfeitos: sua formação está incompleta,
faltando um ato complementar (ex.: falta
publicar o ato);
 Pendentes: tem uma condição para que
comece a produzir efeitos;

84
  Consumador: os efeitos já foram exauridos,
mas poderá gerar responsabilidade ao Estado.
Quanto ao conteúdo:
 Constitutivo: é o ato que vai criar uma nova
situação jurídica, criando, modificando ou
extinguindo seu direito.
 Extintivo: extingue situações jurídicas.
 Declaratório ou enunciativos: este ato vai
reconhecer um direito já existente.
 Modificativo: alteram situações preexistente.
 Abdicativo: aquele em que o titular abre mão
de um direito.
Quanto ao objeto:
 Ato principal: encerra a manifestação de
vontade final da Administração.
 Ato complementar: um ato que aprova ou
ratifica o ato principal (aprovação, visto,
homologação)
 Ato intermediários: aquele que concorre para
a formação de um ato principal e final (edital)
 Ato condição: que se antepõe a outro para
permitir a sua realização (concurso é ato-
condição da nomeação efetiva)
5.8. Extinção do Ato Administrativo
Os atos administrativos podem ser extintos
de maneira natural, por meio do “ipso Iuri” (extinção
de pleno direito), quando há o cumprimento dos
efeitos da execução material ou o implemento de
condições resolutivas ou termo final. No entanto, há
outras maneiras, como:
A anulação, ou também denominada
invalidação, é o desfazimento do ato administrativo,
com base no seu poder de autotutela, sobre os
próprios atos. Assim, quando um ato foi produzido
com alguma ilegalidade, a própria administração
declara sua anulação (nada impede que o Judiciário
o faça). Seus efeitos são retroativos, “ex tunc”, ou
seja, será como se nunca tivesse existido exceto
quando atinge terceiro de boa-fé.
 Objeto: ato ilegal
 Competência: Administração ou Judiciário
 Efeito: ex tunc
o Exceto: funcionário de fato (atos
ampliativos) em que o efeito é ex nunc.
Art. 54. O direito da Administração de anular os
atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
Decorrendo efeitos favoráveis ao destinatário, e o
ato não sendo anulado neste prazo, o ato será
convalidado tacitamente.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o
prazo de decadência contar-se-á da percepção do
primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular
qualquer medida de autoridade administrativa que
importe impugnação à validade do ato.
OBS.: a forma que criou o decreto é a mesma que a
anulará, ou seja, o ato foi realizado por meio de um
decreto, ele será anulado por um decreto.
Já a revogação, é discricionário em que a
administração extingue um ato válido por mera
oportunidade e conveniência. É uma forma de
desfazer um ato válido, porém sem mais utilidade.
Seus efeitos, por sua vez, é “ex nunc”, validando
todas as situações atingidas por ele antes da
revogação.
85
OBS.: Ab-rogação: revogação total e; Derrogação: condições para sua manutenção. Seus efeitos são “ex
revogação parcial. tunc”, proativos, ou seja, contados da data de sua
produção a diante.
 Objeto: ato eficaz e discricionário
 Competência: administração A caducidade, outra forma de extinção, se dá
 Efeito: ex nunc quando por lei superveniente, o ato administrativo
tem sua manutenção impedida. Quando surgi um ato
Súmula 346: A Administração pública pode
geral, este prevalece sobre o específico.
declarar a nulidade dos seus próprios atos.
A contraposição ou também, derrubada, é a
Súmula 473: A Administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os retirada do ato por edição de outro ato que impede a
tornam ilegais, porque deles não se originam manutenção do ato vigente. Em outras palavras, um
direitos; ou revoga-los, por motivo de ato até então vigente é impedido de surtir efeitos
conveniência ou oportunidade, respeitados os devido a edição de um outro ato que trata da mesma
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os matéria. Um ato específico se contra dispõe com
casos, a apreciação judicial. outro ato específico.
Lei nº 9.784/99, Art. 53. A Administração deve
A renúncia, por sua vez, é a retirada do ato
anular seus próprios atos, quando eivados de vício
pela rejeição pelo próprio beneficiário do ato.
de legalidade, e pode revogá-los por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os Quanto a convalidação dos atos
direitos adquiridos. administrativos, trata-se de um ato jurídico praticado
pela própria Administração para corrigir
Há, porém, atos administrativos que não
determinado ato anulável, para que este possa
podem ser revogados, são aquele vinculados ou já
continuar surtindo efeito no mundo jurídico. Ou seja,
consumados, complexo, entre outros.
convalidar é tornar o ato válido.
≠ entre revogação e anulação
Assim, vai sanar os defeitos de forma a
REVOGAÇÃO ANULAÇÃO
validade o ato, porém, se esses defeitos não forem
Conveniência e Ilegalidade
supridos, o ato será nulo.
oportunidade
Efeitos ex nunc Efeitos ex tunc Ademais, há uma possibilidade prevista em
Somente a adm. Pública Tanto a adm. quanto o lei (nº 9.784/99) em que é expresso a convalidação
realiza poder judiciário (se sobre processo administrativo federal, exceto se
provocado). acarretar em lesão ao interesse público ou prejuízo a
terceiros.

A cassação trata-se da retirada do ato em Seus efeitos serão sempre retroativos, “ex
virtude do descumprimento pelo beneficiário de uma tunc”, além de que, não pode ser praticado para
condição imposta pela Administração. Ou seja, é a atender interesse privado (visto que essa não é a
extinção do ato válido por descumprimento das

86
finalidade do ato público). Outrossim, caso não seja
sobre matéria exclusiva, pode ser delegado.

A validade do ato administrativo traduz sua

aptidão intrínseca para produzir efeitos jurídicos
correspondente ao tipo legal a que pertence,
conforme o regime jurídico administrativo (ou seja,
obedece a lei). A validade dos atos comporta a
observância dos preceitos legais e, sendo válido, será
eficaz para produzir efeitos.

87