Atos administrativos

Conceito - conceito amplo

Maria Sylvia di Pietro - envolve atos administrativos,

atos privados, atos bilaterais, atos
A declaração do Estado ou de políticos
quem o represente, que produz efeitos
jurídicos imediatos, com observância da X fatos administrativos
lei, sob regime jurídico de direito - ato material (execução concreta
público e sujeita a controle do Poder do que foi definido pelo Estado)
Judiciário
-decorre do ato
Atos administrativos administrativo
- declaração/manifestação de Ou
vontade UNILATERAL
- atividade não intencionalmente
- do Estado produziu efeitos jurídicos indiretos
Todos os poderes em Ou
função administrativa
- evento da natureza que acabou
- produz efeitos jurídicos produzindo efeitos jurídicos
imediatos administrativos
- capaz de criar direitos e Ex: morte de um servidor
obrigações público
- regime jurídico de direito Pode ser
público
 Fato jurídico humano
- presunção de
 Fato jurídico natural
legitimidade
Silêncio administrativo
- sujeitos a lei
Omissão administrativa
- administração pública
está sujeita ao princípio da legalidade Não é ato administrativo
- todos os atos administrativos > Pode produzir efeitos
estão sujeitos ao controle judicial
- lei em regra é omissa, mas
- discricionários pode falar qual a consequência do
silêncio
- vinculados
- concordância tácita
Outros conceitos
- rejeição tácita
X atos da Administração
Lei omissa
- é qualquer ato da
Amdinsitração público - não define o que o silêncio fera
 - após prazo – tempo razoável Mesmo que sejam viciados
 Ato vinculado Todos os atos administrativos ( atos da
o Juiz pode deferir administração)
o Juz pode mandar Presunção relativa
conceder
 Ato discricionário Iuris tantum
o Juiz pode mandar Admite prova em contrário
a APU decidir
o Faz parte do Imperatividade
direito de petição Atos administrativos podem impor
Atributos obrigações
Atos administrativos independem de
Presunção de legitimidade e veracidade
concordância
Autoexecutoriedade
Poder extroverso/atos cogentes
Tipicidade
Princípio da supremacia do interesse
Imperatividade público
Todos atos administrativos tem Não está em todos atos administrativos
 Presunção de legitimidade e
veracidade Presente Ausente
 Tipicidade Atos que Atos
impõe enunciativos
Alguns atos administrativos tem obrigações e
restrições Atos
 Autoexecutoriedade negociais
 Imperatividade
Atos que
Presunção de legitimidade e veracidade Obs: coercibilidade pode ser

Legitimidade Imperatividae

Atos se presumem Uso da força

lícitos/legítimos
Autoexecutoriedade
Veracidade
Autoexecutoriedade
Fatos/fundamentos se presumem
Prerrogativa da APU de executar
verdadeiros
diretamente suas decisões
Não é absoluta
De forma direta e imediata
Principalmente em PAD não
Sem precisar de autorização judicial
existe- tem que provar o que tá
alegando que o servidor fez Uso da força/meios diretos de coação
Consequência Poder de polícia/poder disciplinar
Aptos a produzirem efeitos de imediato Não retira o controle judicial do ato
Consta em duas situações Como o ato de exterioriza
 urgência Motivo
 expressamente previsto em lei
Pressupostos de fato e de direito
vedado
Objeto
 atos contra o patrimônio Efeito jurídico imediato do ato
financeiros (conteúdo)
 demais atos sem urgência
 demais atos não previstos em lei Competência/sujeito competente
ex: multas, desapropriação, Poder para praticar o ato
pagamento de servidores
Poder legal
Exigibilidade Executoriedade
Não executa Autoexecutorieda  primária
de o CRF, leis
Meios indiretos Meios diretos  secundária
Possibilita uso da o outras normas
força
O próprio APU executa características
administrado
executa poder-dever
> irrenunciável
Tipicidade Exercício obrigatório
Figuras definidas em lei – a lei dá o ato Não pode abrir mão
de acordo com o resultado
> imprescritível
Manifestação do princípio da legalidade
Não se perde com o tempo
Atos adminsitrativos não podem ser
inominados > improrrogável

- ato s bilaterais podem ser Não se ganha com o tempo

inominados > intransferível
Elementos de formação/ - por ato próprio não pode ser
requisitos de validade transferida a titularidade por acordo
Comfiformob - não afasta delegação/avocação,
porque continuo popular
Competência
Delegação
Poder atribuído ao agente para
praticar o ato Atribuir o exercício da competência
para terceiros
Finalidade
Com hierarquia – vertical
Resultado pretendido/efeito
mediato Sem hierarquia – horizontal
Forma Avocação
Autoridade superior puxa para si a o objeto ato
atribuição do subordinado
é vício insanável – não pode convalidar
Delegação Avocação
Atribuir Atrair para si forma
competência a competência do definida como o meio de apresentação
terceiro subordinado do ato administrativo
Com ou sem Com hierarquia
hierarquia (vertical) exteriorização
(vertical ou
horizontal) regra
É regra Exceção - escrito
Pode ser usada, Somente
desde que não realizada se Exceções
tenha vedação
Excepcional
Oral, gestos, símbolos
legal Motivos
relevantes, Ex: guarda levanta a mão para você
justificados parar)
Temporária
Não pode se Não pode se Exemplos: decreto, portaria,
(CENORA) competência
Competência exclusiva do Sentidos
exclusiva subordinado  Estrito
Atos normativos o Exteriorização do ato
Recursos
administrativos  Amplo
o Exteriorização +
procedimento
Finalidade
Tradicionalmente como elemento
Genérica vinculado
- dever de atender o interesse - mas vem sido retirado pelo
público formalismo moderado (informalismo)
- princípio da impessoalidade - Instrumento das formas
Fim mediato/resultado/invariável Vício sanável
Sempre busca atender o interesse “ausência de motivação” – faz parte da
coletivo forma -> faltou na forma explicitar a
Sentidos forma

 amplo Motivos
o genérica Razões/pressupostos
o interesse público
 De fato
 estrito
o Concreto
o específica
o Ex: servidor público
o variável
faltou e recebeu multa
o cada ato tem um
 De lei
propósito específico
 o Encontrar na lei  lícito
 possível
X motivação
 certo
- é a fundamentação concreta  moral
- é vício de forma exemplo: suspensão do servidor X pelo
prazo de 30 dias
Teoria dos motivos determinantes
vício insanável
Validade do ato está vinculada à
veracidade dos fatos objeto natural x objeto acidental
Ocorre em ato vinculado/discricionário Objeto Objeto acidental
natural
Ocorre quando a motivação é
Efeito Elemento acessório do
obrigatória ou não obrigatória
jurídico do ato administrativo
Se colocou no papel, tem que ser ato Só ocorre nos atos
verídico administrati discricionários
vo Cláusulas acessórias
Motivação é obrigatória? Decorre de para ampliar ou
lei restringir o objeto
- em regra, sim natural
- exceto Podem ser:
 Encargo/modo
- cargo em comissão Ônus para o
destinatário
Motivação posterior
 Termo
- em regra, a motivação deve ser Tempo/
prévia ou concomitante momento
início ou fim
Formas de motivar Evento futuro e
certo
 Contextual
 Condição
o expressa
Evento futuro e
 aliunde incerto
o por referência Pode ser:
ex: adoto o parecer da o Suspen
comissão para siva
fundamentar a decisão o Resolut
iva
motivo pode ser objeto de controle –
não discute o mérito
Vícios dos atos administrativos
objeto
Vício de competência
representa os efeitos jurídicos imediatos
do ato administrativo Pode ser
conteúdo  Incompetência
tem que ser
 o Agente que praticou o  Do Interesse público
ato não tem poder legal  Do previsto em lei
para praticá-lo
Sanável?
 Incapacidade
o Tem o poder legal para Não – é ato nulo
praticar o ato
Vício de forma
o Mas na situação em
específico não pode Omissão ou observância incompleta das
praticá-la formalidades previstas em lei
Pode ser:
Adota uma forma não prevista em lei
o Impedimento
o Suspeição Não observa o procedimento
Função de fato Sanável?
É quando o agente não ingressou no Sim – passível de convalidação
cargo público de forma regular
Exceto – forma essencial ao ato
Teoria da aparência
Vício de motivo
Não pode gerar prejuízos para terceiros
Espécies
de boa fé
 Motivo falso
Em regra não gera nulidade
 Motivo inexistente
Usurpação de função  Motivo juridicamente
inadequado/ilegítimo
É um crime
o Até tem motivo, mas não
Não tem qualquer relação com a APU justifica a prática do ato
administrativo
Mas se passa por um
Ex: demito A porque ele
É um golpe é alto demais
A tem 2,10 ms, mas o
Ato não é administrativo – é ato
motivo não justifica o ato
inexistente – não produz qualquer efeito
na APU Sanável?
Sanável? Não
Regra – sim Ato nulo
Exceto – competência exclusiva Vício de objeto
Vício de finalidade Objeto
Desvio de poder (modalidade de abuso  Proibido em lei
de poder)  Praticado com conteúdo diverso
Ato praticado com fim diferente do que do previsto em lei
deveria ser  Impossível
Ex: conceder licença de saúde
Seja para servidor que faleceu
 Tem autor que considera que se Classificação dos atos
o objeto é impossível o ato é administrativos
inexistente
 Imoral Quanto aos seus destinatários
 Incerto  Gerais
o Não define quem são o São os atos normativos
seus destinatários, coisas, o Atos que disciplinam
tempo, lugar
ação futuras
Sanável? o Gerais, abstratos,
impessoais
Não (REGRA) Ex: regulamentos,
Mérito dos atos administrativos instruções normativas
 Atos individuais
Margem de liberdade o Atos concretos
Juízo de conveniência e oportunidade o Destinatários –
individualizados
Dentro dos limites da lei + o Pode ser individualizado
razoabilidade + proporcionalidade de forma coletiva
- análise destes não se confunde Ex: concedo gratificação
com o exame de mérito a todos servidores que
trabalham no setor X
Valorar motivos / escolher o objeto o Impugnável de maneira
Prerrogativa da APU direta

- não pode ser violada pelo Quanto as prerrogativas

Poder Judiciário
 De império
- Poder Judiciário não pode fazer o Atos de autoridade
exame de mérito o O poder público age com
seus poderes
Nenhum ato é absolutamente
o Poder de
discricionário
coerção/extroverso
Vinculação e discricionariedade o Supremacia do interesse
público sob o
 Competência
administrado ou sob o
o vinculado
servidor
 Finalidade
o Vinculado Ex: desapropriação, atos
 Forma de poder de polícia,
o Vinculado regulamentos
 Motivo  De gestão
o Vinculado ou o APU como gestora de
discricionário bens e serviços
 Objeto o Igualdade – horizontal
o Vinculado ou
discricionário
 o Alienações, aquisição de
bens, locação de
imóveis, atos negociais
 De expediente
o de rotina interna
o sem caráter decisório,
não vinculante e sem
forma específica
o andamento de processos
o encaminhamento de
documentos/protocolo/re
gistro
quanto a liberdade de ação
 discricionário
o margem de liberdade
(limitada)
o valoração dos motivos e
do objeto
o deve buscar o fim legal
do ato
 vinculado
o sem liberdade
o todos os elementos são
definidos em lei
ex: concessão de licença
para exercer profissão
regulamentada
quanto à formação/intervenção da
vontade administrativa
 simples
o um ato só
o editado por um único
órgão (o órgão pode ser
unitário ou colegiado)
o ex: exoneração de um
servidor
o ex: decisão do CARF
 composto
o não é um ato só
o são dois atos
o principal + acessório
(instrumental)
o o principal depende do
acessório para produzir
efeitos
 complexo
o um único ato/ 2 ou +
órgãos
o vontade de 2 ou + órgãos
o ex: portarias
interministeriais-
matérias que enovlvem
conteúdos de dois ou
mais ministérios
o se o ato é complexo na
origem, também é
complexo na alteração e
no desfazimento
(STJ/STF)
o ex: aposentadoria de
servidores (concessão +
registro)
quanto aos efeitos
 constitutivos
o nova situação jurídica
ex: nomeação
 extintivos
o encerra/desconstitui uma
situação jurídica
preexistente
ex: demissão do servidor
público
ex: cassação da carteira
de habilitação
 atos modificativos
o altera a situação jurídica
já existente, mas sem
provocar sua extinção
ex: alteração de
horários/do local
 atos declaratórios
o se limitam a
afirmar/reconhecer que
existe determinado fato
ou situação anterior
 ex: certidões o ainda não está pronto
 alienativo o ex: minuta
o alienação de bens  eficaz
 abdicativo o ato disponível para
o abrir mão produzir os seus efeitos
o falta um evento
quanto a eficácia
subsequente
 válido o não depende de efeito
o conforme o ordenamento futuro
jurídico o podem tornar o ato
o lícito ineficaz
 anulável  condição
o vício sanável suspensiva
o pode convalidar  evento
o pode anular futuro e
 nulo incerto
o possui vício insanável  termo inicial
o não pode convalidar  evento
futuro e
o enquanto não declarado
certo
nulo, produzem efeitos
 controle
o tem presunção de
(homologação/rat
legitimidade
ificação)
o tem prescrição, tem
 pendente
decadência
o embora perfeito
 inexistente
o depende de ato
o praticado por usurpador
subsequente
de função
o depende de
ou
condição/termo/controle
o objeto impossível
o pode ser entendido como
o não é oriundo do Estado
o contrário do eficaz
o não produz nenhum
 exaurido/consumado
efeito
o produziu todos seus
 irregular
efeitos
o vícios materiais
irrelevantes ex:: autorização para usar
o mera formalidade dia 11 e 12, no dia 13 está
o pode ser anulável exaurido

quanto a exequibilidade espécies de atos administrativos

 perfeito  atos normativos
o pronto o normas
o completou todo o seu  atos ordinatórios
ciclo de formação o organização
 imperfeito  atos negociais
  atos punitivos Efeitos
o sanções
Internos
 atos enunciativos
Ex: portaria; circulares; ofícios, ordens
atos normativos de serviços
efeitos Atos negociais
 geral Conceito
o não gera efeito imediato
 abstrato Coincidência de vontades entre o
o situação futura Estado e o particular
 impessoalidade ausência de imposição de obrigações
o qualquer pessoa que se
ausência de imperatividade
enquadrar na situação
 discricionário classificações
ato em sentido formal  licença
o concede ao interessado
materialmente não tem característica de
produzir efeitos jurídicos imediatos direito subjetivo
o ato vinculado e unilateral
ato oriundo da APU o ato permanente
controle/impugnação  não é livremente
revogável pelo
não cabe impugnação via recurso Estado
administrativo  autorização
- porque para recorrer o juízo de conveniência e
administrativamente, tem que ter oportunidade por parte
problemas em concreto da APU
o ato
Cabe controle de constitucionalidade discricionário/precário
- controle abstrato/concentrado o interesse predominante
da parte
Exemplos: decretos regulamentares;  permissão
resoluções; instruções normativas o como ato administrativo
Atos ordinatórios no âmbito do PODER
DE POLÍCIA
Fundamento o ato discricionário
Poder hierárquico o ato precário
 revogável a
Objetivos qualquer tempo
Disciplinar/ padronizar o o interesse predominante é
funcionamento do órgão da APU

Chefia padronize e defina o meio de outros atos negociais

atuação daqueles que lhes são
 admissão
subordinados
o ato vinculado
 o a APU reconhece ao Parecer – documento que autoridade faz
particular, que preencha juízo de valor sobre determinado
os requisitos legais, o assunto
direito a prestação de um
- pode ser técnico
serviço público
ex: admissão em - pode ser jurídico
universidade pública
- não é obrigatório seguir (regra)
 aprovação
o ato discricionário - pode ser facultativo ou
o a APU exerce um obrigatório
controle prévio ou
Apostila – documento utilizado para
posterior do ato
fazer alguma atualização/ registro
ex: aprovação de
autoridades pelo Senado Atos punitivos
 homologação
Aplicam penalidades
o ato vinculado e posterior
o APU reconhece a Poder de polícia/ disciplinar
legalidade de um ato Efeitos internos ou externos
jurídico
Ex homologação de um Depende do direito de defesa
concurso público
Não é quanto a sanção de
Atos enunciativos improbidade/crime

Conceito Resumo

São atos que não produzem direitos Atos normativos

diretos
Generalidade
 Reconhecem situação pré- Abstração
existente
 Juízo de valor/opinião Decretos regulamentos, resoluções
Ex: parecer Ordinatórios
Atos administrativos no sentido formal Poder hierárquico
Não produzem efeitos jurídicos Portaria, aviso, ordem de serviço,
imediatos circulares
São derivados da APU Enunciativos
São “meros” atos administrativos Não produz efeito jurídico imediato
Exemplos Dependem de manifestação subsequente
CAPA Opnião/ fato preenxistente
Certidão – banco de dados CAPA ( certidão, atestado, parecer,
Atestado – situação que não está em apostila)
banco de dados Negociais
Vontade estatal coincide com a vontade istrati
do particular vo
Licença, autorização, permissão
Desfazimento e convalidação
Atos punitivos
Extinção/desfazimento
Servem para aplicar sanções
administrativas Concessão do contraditório e da ampla
defesa
Poder de polícia do estado/poder
disciplinar - se afetar a esfera de direitos do
interessado
Multas, destruição de mercadorias
Em regra- direito de defesa prévio
Exemplos de todos
Exceções – urgência – diferido
Norm Ordi Nego Enun Puni
ativo natór ciais ciativ tivos > X recurso administrativo
ios os
Regul Circu Licen Certi Mult - não é o contraditório e ampla
ament lares ça dões a defesa
os
- defesa é antes da aplicação
Regi Orde Autor Atest
Inter
mento ns de ização ados
diçã Limites
s servi o e
ço ativi Segurança jurídica
dade
- proteção a confiança
Resol Porta Permi Parec Dest
uções rias ssão eres ruiç Prescrição e decadência
ão
de - salvo hipótese de má fé
cois Extinção
as
Decre Avis Aprov Apos Pode ser
tos os ação tilas
Delib Desp Admi Natural
eraçõ achos ssão Ato produz todos os efeitos esperados
es
Ofíci Visto Ex licença para funcionar num feriado
os
Subjetiva
Instr Homo
uções logaç Desaparecimento do sujeito
ão
Provi Dispe Ex: concede autorização de compra de
ment nsa arma de fogo para João – João morreu –
os acabou
Renú
ncia Objetiva
Proto Desaparecimento do objeto
colo
admin
Ex: autorização para quiosque na praia Anulação – ilegal
– o quioque desaba – desaparece
Revogação – conveniência e
Renúncia oportunidade
Beneficiário abre mão do ato Possibilidade de controle judicial
Retirada Convalidação
Participação do Estado Não é desfazimento
 Anulação Lei 9784/99. Art. 55. Em decisão na
o Por ilegalidade ; qual se evidencie não acarretarem lesão
 Revogação ao interesse público nem prejuízo a
o Ato válido e eficaz terceiros, os atos que apresentarem
o Por conveniência e defeitos sanáveis poderão ser
oportunidade revoga convalidados pela própria
Administração.
 Cassação
o Sanção
Anulação
o Beneficiário do ato deixa
de atender aos requisitos Quando ilegal/viciado/inválido
legais para a manutenção Pode ser realizada pela própria APU
do benefício
 Caducidade - princípio da autotutela
o Lei nova que tem efeitos Pode ser
contrários, incompatíveis
com o ato administrativo  Ofício
 Contraposição  Provocação
o Ato novo com efeitos
Judiciário pode anular
opostos ao ato
administrativo - desde que provocado
Ex: ato de exoneração –
Produz efeitos retroativos (ex tunc)
ato de nomeação
- pode haver modulação dos
Anulação e revogação
efeitos
STF. Sum 473. A administração pode Aprofundamento
anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, Sobre atos vinculados ou discricionários
porque deles não se originam direitos; Decisão vinculada (REGRA) – se ato
ou revogá-los, por motivo de
tem vício, tem que anular
conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e Exceção – vício sanável – pode
ressalvada, em todos os casos, a convalidar
apreciação judicial.
Revogação
Princípio da autotutela
Juízo de mérito
- APU tem a prerrogativa de
- conveniência e oportunidade
rever seus atos
Ato válido e eficaz Desde que sejam vícios sanáveis
Somente a APU -FOCO (forma não essencial e
competência não exclusiva)
- Poder Judiciário não pode,
porque exerceria controle de mérito Quem pode fazer
Efeitos prospectivos (ex nunc)  APU
 Particulares
Aprofundamento
o DI Pietro que diz quando
Somente sobre atos discricionários deveria ter perguntado ao
particular
Decisão discricionária
Efeitos retroativos
Limitações ao poder de revogar
- ex tunc
Não pode revogar
Aprofundamento
 Atos viciados/ilegais
 Atos consumados Sobre atos vinculados/discricionários
o Já exauriram seus efeitos
Decisão vinculada – REGRA – se puder
 Atos vinculados convalidar, não pode anular
o Exceto licença para
construir, desde que a Exceto – dicricionário quando o ato era
obra não tenha começado discricionário na origem
 Atos que geraram direitos Escolas
adquiridos
 Monista
Ex: quinquênios
o Todos vícios devem ser
 Atos que integram um anulados
procedimento após a prática do o Corrente não utilizada
ato seguinte  Dualista
o Nulos -> vícios
Ex: licitação e contrato-
insanáveis
já assinou o contrato, não pode
o Anuláveis -> pode
revogar a licitação
convalidar o vício
 Atos que já exauriram a  Quaternária
competência em relação ao o Nulos
objeto o Anuláveis
Ex: processo já está em o Inexistentes
instância superior 
 Atos de conteúdo declaratório o Irregular
o Certidões, atestados,  Vícios
pareceres irrelevantes
Convalidação  Supera

Correção do vício do ato Requisitos

Não é desfazimento  Não gerar lesão a

o Interesse público
 o Terceiros o superior
 Vícios sanáveis hierárquico
o Forma  Por reforma
 Não essencial o Edição de novo ato que
o Competência suprime a parte inválida
 Não exclusiva do ato editado
 Quanto a pessoa anteriormente
 Não pode o Mantém a parte válida
convalidar vício o Somente retira o que tá
de competência errado
sobre a matéria  Por conversão
(ex> competência o Retirar a parte inválida
do Ministério da do ato administrativo
saúde e quem fez o Edita nova parte válida
foi o da o Retira o que tá errado e
Educação) coloca um novo
Obs: vício do objeto Confirmação
Em regra é insanável Não é convalidação
Exceto quando plúrimo (2 ou Não “faz nada” diante do vício
mais conteúdos) – admite algumas
hipóteses de convalidação
Limitação ao poder de convalidar
Não pode convalidar se houve
 Impugnação do interessado,
expressamente ou por resistência
quanto ao cumprimento dos
efeitos
Ex: por resistência – faz um
protesto
 Decurso do tempo, com a
ocorrência da prescrição
o Gera a confirmação –
convalidação pelo
decurso do tempo
Espécies
 Por ratificação
o A APU sana o vício
 Forma
 competência
o quem pode fazer
o quem praticou