DAII Marta Lima e Silva

Direito Administrativo II – Aulas Práticas
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
Direito Administrativo II
® Aulas práticas do Prof. Dr. Bernardo Azevedo.
Ano Letivo 2020/2021
Marta Lima e Silva
Marta Lima e Silva 1

Ato Administrativo
A noção de ato administrativo encontra-se no artigo 148º do CPA. O que o Código nos diz é que
são atos administrativos todas e quaisquer decisões tomadas no exercício de poderes jurídico-
administrativos e que tenham por objeto a regulação de uma situação jurídica individual e
concreta com efeitos jurídicos externos. O ato administrativo tem, no fundo, estas três/quatro
dimensões constitutivas.
Na letra do Código: “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exército de poderes

jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e
concreta".
Relativamente à noção de ato administrativo quanto ao CPA, há duas alterações essenciais:

® Por um lado, deixa de haver qualquer referência ou nota orgânica no ato administrativo
(era uma “conduta”, hoje fala-se em “decisão”) – nota orgânica do ato administrativo
desaparece;
® Por outro lado, não se fazia referência aos atos jurídicos externos.
Quando se diz que o ato administrativo é uma decisão, significa que é um ato
unilateral, imperativo e vinculativo:
1) Dizer que o ato administrativo é unilateral significa que, para o ato existir enquanto
tal, não carece do consentimento dos particulares. O que vamos ver é que existem atos
administrativos necessitados de colaboração dos particulares – tipicamente, os atos de
nomeação. Por exemplo, se eu nomear alguém como diretor geral, o destinatário do
ato vai ter de aceitar a nomeação.
A aceitação não é condição de existência, porque o ato de nomeação existe

independentemente da aceitação e até mesmo contra a vontade do destinatário.
Contudo, para que este ato de nomeação comece a produzir efeitos, carece da aceitação
do particular. Por isso, a aceitação do particular é uma mera condição de eficácia,
mas nunca de existência e de validade do ato.
Os atos administrativos têm esta nota da unilateralidade: existem e fixam-se no

ordenamento jurídico independentemente ou mesmo contra a vontade do particular.
Isto permite distinguir o ato administrativo do contrato – que necessita do consenso
entre as duas partes.
2) O ato administrativo é um ato imperativo, um ato de autoridade. Isto significa que,

conforme a esfera jurídica do respetivo destinatário, é um ato conformador de relações
jurídicas intersubjetivas. Por isso, é um ato vinculativo para o particular por força da
simples manifestação de vontade ou da ciência da administração.
Como dizia o Professor Rogério Soares, é uma estatuição autoritária. A administração

faz valer um poder de autoridade – interfere e conforma a esfera jurídica do
destinatário independentemente ou mesmo contra a sua vontade.
3) O ato administrativo tem força vinculativa, o que significa que produz efeitos hétero-
vinculativos e auto-vinculativos:
® O particular fica adstrito à conformação da sua atuação de acordo com os
efeitos produzidos pelo ato – efeitos hétero-vinculativos.

® A administração também fica obrigada a respeitar os atos administrativos que

ela própria pratica, excetuando-se as hipóteses em que ela pode revogar os atos
ou nas hipóteses de anulação de atos. No entanto, enquanto não houver lugar
à sua revogação ou à sua anulação, a administração fica adstrita a respeitar as
determinações contidas nas decisões jurídico-administrativas que ela própria
cria – efeitos auto-vinculativos.
O ato administrativo é um ato jurídico. Isto permite afastar as meras operações materiais e
ações materiais que não são atos jurídicos. Os atos administrativos distinguem-se porque são
adotados no exercício de poderes de Direito Administrativo.
A Administração pode atuar ao abrigo do direito privado, mas, quando o faz, não pratica atos
administrativos. No caso do Governo, só são atos administrativos se forem executados ao abrigo
da sua função administrativa, ficando de fora os atos praticados no exercício da função política
e da função legislativa.
A nossa lei admite a figura do ato administrativo sob a forma de decreto-lei. Isto significa que,
muitas vezes, quando o governo emana um decreto-lei, temos de saber se o que está ali em
causa é um ato praticado no exercício da sua função político-legislativa ou se é um ato
administrativo sob a forma de decreto-lei. Se o for, então, tem de seguir a forma dos atos
administrativos.
Exemplo: O governo concede uma concessão rodoviária a um privado através de um concurso

e fá-lo através de um decreto-lei. Este é um ato administrativo sobre a forma de decreto-lei.
O Código desincorporou a nota orgânica da noção de ato administrativo numa altura em que
se começava a ver uma pulverização da administração. O que o Código quis dizer é que, quando
as entidades de direito privado investidas de poderes públicos tomam decisões de autoridade,
estas decisões devem ser classificadas como atos administrativos – ainda que estas entidades
não integrem a Administração Pública em sentido orgânico.
Como sabemos, atualmente, há dois grupos de sujeitos que são chamados a exercer tarefas
públicas (tarefas jurídico-administrativas):
1) Os concessionários (de serviços públicos, de obras públicas, de bens públicos) – muitos

destes concessionários são entidades privadas que não sujeitas a qualquer tipo de
influência dominante do Estado, mas que são convocadas pelo Estado, num contexto de
delegação de tarefas públicas, a exercer tarefas de Direito Administrativo.
O que acontece é que, quando o Estado chama estes concessionários a exercer tarefas
administrativas, muitas vezes, investe-os de poderes públicos administrativos. Quer isto
dizer que os atos por si praticados no exercício de poderes públicos de autoridade são
atos administrativos.
2) Outros órgãos no Estado que, para além da função que lhes é atribuída
constitucionalmente e com vista a que possam desenvolvê-la adequadamente, são
investidos também de uma tomada de decisões administrativas.
Antigamente, eram atos em matéria administrativa os atos que eram tomados por
outros órgãos públicos que não os integrados na administração. Não eram atos
administrativos por não pertencerem a um órgão da administração, mas eram atos
equivalentes aos atos administrativos do ponto de vista material e funcional.

Por todas estas razões, hoje, o legislador não faz menção à nota orgânica na noção de ato
administrativo.
O Código introduz, ainda, uma nota inovadora na noção de ato administrativo: “efeitos
externos”. Hoje, um ato administrativo tem de ter efeitos jurídicos externos. Quer isto dizer que
os efeitos do ato não se podem esgotar na esfera interna da administração.
A este propósito, o professor dá duas notas:

® Quando se diz que um ato administrativo tem efeitos externos, excluem-se
imediatamente os atos internos – atos com uma eficácia intrasubjetiva. P.e., nos atos
de procedimento administrativo, são apenas atos administrativos os atos situados na
fase constitutiva do procedimento.
® Por outro lado, permite-nos também excluir os atos externos de comunicação e
informação.
O facto de dizermos que os atos administrativos têm eficácia externa permite-nos retirar do
grupo dos atos administrativos todos aqueles que não conformam intersubjetivamente as
esferas jurídicas dos respetivos destinatários e que, por isso, esgotam os seus efeitos
internamente.
Contudo, isto não significa que não haja atos praticados no âmbito do procedimento que não
conformem externamente a esfera jurídica dos respetivos destinatários e que não sejam
autonomizáveis do procedimento, designadamente, para efeitos de impugnação – atos
destacáveis.
Apesar de, regra geral, os atos procedimentais – quer os atos praticados na fase preparatória
quer os atos praticados na fase interativa de eficácia – serem atos preparatórios e instrumentais
que não configuram decisões e que não produzem efeitos externos, não sendo qualificáveis
como atos administrativos, a verdade é que há situações em que podemos autonomizar do
procedimento atos que são praticados e que não constituem a decisão do procedimento
(atenção: em casos definidos pela lei).
Por exemplo, os atos de exclusão configuram as decisões finais. Por isso, a lei diz que os atos de
exclusão são atos destacáveis da globalidade do procedimento e que o destinatário pode
impugnar os atos de exclusão.
Quanto à questão dos atos praticados no contexto das relações especiais de Direito
Administrativo, há determinados particulares que têm uma relação especial com a
Administração – tipicamente, por exemplo, como é o caso dos alunos, os funcionários públicos,
os utentes dos hospitais públicos, os presos dos estabelecimentos prisionais, etc. Todos estes
têm uma relação de especial proximidade e de especial contato com a Administração.
Nessa perspetiva, no contexto destas relações especiais, tem sempre de se distinguir entre
a relação orgânica (ou de funcionamento) e a relação fundamental (ou de serviço). No fundo,
tem de se distinguir estes particulares enquanto peça da máquina administrativa e distinguir
estes mesmos particulares na condição de sujeitos titulares de direitos fundamentais.

Os atos administrativos tocam uma relação fundamental: a relação de serviço. Por seu turno,
os atos que tocam a relação de funcionamento (orgânica) têm eficácia interna e, como tal, não
podem ser qualificados como atos administrativos.
Para além disso, o ato administrativo visa regular uma situação individual e concreta. Isto
significa que, em princípio, o ato administrativo tem destinatários individuais e identificáveis e,
em princípio, dirige-se a uma situação concreta, perfeitamente limitada, sendo que se esgota na
regulação dessa situação.
Os regulamentos administrativos, ao contrário do ato administrativo, são gerais e abstratos.

Isto coloca uma questão que já foi muito séria: é o problema de saber se pode haver atos
administrativos gerais e atos administrativos abstratos:
® Muitas vezes, temos atos administrativos que regulam uma situação concreta, mas que
não individualizam os seus destinatários – são os atos administrativos gerais.
Exemplo: o Município de Coimbra emite um comunicado em que diz que, no dia 26 de

março, é proibido circular no perímetro da FDUC entre as 8h e as 20h. Este ato regula
uma situação concreta e tem um conteúdo percetível. Contudo, não sabemos quais são
os destinatários do ato nem estamos em condições de os determinar. Podemos, por
isso, dizer que estamos perante um ato administrativo geral.
® Uma outra situação serão atos em que os destinatários estão definidos, mas não
regulam uma situação concreta – são os atos administrativos abstratos.
Exemplo: as empresas X, Y e Z que operam na área industrial de Coimbra estão proibidas

de descarregar resíduos. Sabemos quais são os destinatários do ato porque estão
perfeitamente identificados, mas o ato regula uma situação abstrata. Este ato não se
esgota numa única aplicação – aliás, renova-se. Cada vez que a empresa tiver resíduos
para fazer uma descarga, não o pode fazer. Podemos, por isso, dizer que estamos
perante um ato administrativo abstrato.
Esta ideia do ato administrativo geral e do ato administrativo abstrato eram uma forma de
permitir aos particulares impugnar decisões em que não era nítido que fossem atos
administrativos ou regulamentos. Deste modo, ampliava-se a tutela jurisdicional dos cidadãos.
Hoje, como podemos impugnar tanto atos administrativos como regulamentos, esta já não é
uma questão relevante.
Hoje, há uma tendência para que se possam impugnar o que designamos de pré-decisões. Estas
são uma espécie de decisões tomadas no contexto de procedimentos administrativos complexos
e, embora não constituam a decisão final do procedimento, acabam por condicionar o sentido
da decisão geral.
® O ato administrativo prévio é um ato que, apesar de não constituir a decisão final do
procedimento, acaba por condicionar decisivamente o sentido da decisão final do
procedimento.
® Há, ainda, uma outra figura: as chamadas decisões parciais. Muitas vezes, a
Administração, em vez de guardar para a decisão final a apreciação de todos os aspetos
do procedimento, vai tomando decisões que vão resolvendo partes do procedimento –
procedimento escalonado.
Estas decisões prévias – sejam atos prévios ou decisões parciais – devem ser autonomamente
impugnáveis.

Depois, existem os pareceres. Os pareceres previstos na lei devem ser obrigatórios, sendo que,
dentro dos pareceres obrigatórios, há os pareceres vinculantes.
Os pareceres vinculantes não têm a força constitutiva da decisão, mas têm uma força
determinante do conteúdo. Por isso, diz-se que não são atos administrativos, mas, na prática,
condicionam decisivamente o sentido da decisão final. Nesta perspetiva, devem ser rodeados
das garantias que estão associadas à prática das decisões administrativas, designadamente, do
ponto de vista impugnatório.
® A tendência é para o alargamento. Não se qualificam como atos administrativos, mas
passam a ter um tratamento do ponto de vista substancial e procedimental tanto
quanto possível parecido ao dos atos administrativos.
Uma outra coisa importante é o silêncio da administração. Durante muito tempo, a única forma
que os particulares tinham de salvaguardar a sua esfera jurídica era através do recurso
contencioso da anulação de atos. Se os particulares se confrontassem com um silêncio da
administração, podiam presumir o indeferimento – indeferimento tácito. O prof. Rogério Soares
chamava-lhe indeferimento silente, por ser um indeferimento que resultava do silêncio.
A Administração, ao abrigo do princípio da decisão, estando obrigada a decidir as pretensões

dos particulares, sempre que não o fizesse dentro do prazo legalmente determinado para o
efeito, o particular podia presumir que, em rigor, não tinha havido uma decisão jurídico-
administrativa. O particular presumia o indeferimento tácito e dirigia-se aos tribunais para que
anulassem o ato de indeferimento que ele próprio presumia ter existido.
Por isto, o silêncio da Administração podia ser relevado pelo particular como indeferimento
da sua pretensão – não ser nos casos (extremamente raros) em que se associasse ao silêncio da
Administração o deferimento da pretensão dos particulares.
Com a revisão do Código do Processo dos Tribunais Administrativos (2002) criou-se uma forma
de pedido na ação administrativa: o chamado pedido de condenação à prática do ato devido.
A partir desta revisão, quando a Administração está constituída no dever de decidir e não o faz,
o particular não vai pedir a anulação de um ato de indeferimento que não teve lugar. O que o
particular vai pedir é que a Administração pratique o ato que tinha de praticar, ao abrigo do
princípio da decisão. Assim sendo, já não há razão para haver lugar à figura do indeferimento
tácito (ou silente) – agora, há um meio de reação que não havia antes.
Hoje, o nosso legislador – nos artigos 129º e 130º – diz que a omissão do dever de decidir por
parte da Administração deve ser valorada como incumprimento do dever de decisão, abrindo
ao particular a via para a reação administrativo-judicial. Isto significa que o particular pode
reclamar, pode pedir um recurso hierárquico ou pode, ainda, ir diretamente para os Tribunais
pedir que condenem a Administração pelo ato que está em falta.
O indeferimento tácito como resultado do silêncio da Administração desapareceu. Em

contrapartida, em casos absolutamente pontuais previstos no artigo 130º, mantém-se a figura
do indeferimento tácito, mas não para as relações entre a Administração e os particulares.
Mantém-se para as relações interorgânicas no seio da Administração:
® Quando um órgão solicita a outro órgão uma pronúncia e ele nada diz, o outro órgão
pode seguir sem a pronúncia solicitada. Por isso, pode afirmar-se que há aqui uma
espécie de indeferimento tácito.

Quando há um indeferimento expresso, a forma de reação, de acordo com o nosso Código,

continua a ser o pedido de condenação à prática do ato devido. Contudo, o indeferimento
expresso é um verdadeiro ato administrativo. Isto é importante porque, no fundo, no
indeferimento expresso houve uma verdadeira decisão. Se há uma anulação de um ato de
indeferimento, não há decisão. Portanto, o particular não vai pedir uma anulação, porque isso
não satisfaz a sua pretensão.
Estrutura do Ato Administrativo
O ato administrativo é uma estatuição de autoridade, é uma decisão administrativa que tem
carácter imperativo e vinculativo unilateral. É normalmente produzido por um órgão
administrativo (componente orgânica) ou por um ente privado no exercício de funções
administrativas (poderes públicos de autoridade).
Esta estatuição da autoridade, conduzida por um órgão administrativo, é praticada ao abrigo

de disposições de direito administrativo no exercício de poderes jurídicos administrativos e visa
regular, conformar ou concretizar uma relação jurídica externa, produzindo efeitos jurídicos
externos que poderiam ser positivos ou negativos.
Normalmente, para se saber se um ato administrativo foi praticado em violação de disposições

legais é anulável ou nulo – são as duas formas de sanção culminadas pela lei para os atos
administrativos praticados em desconformidade com lei – há que decompor o ato
administrativo, segmentar a sua estrutura e identificar os elementos fundamentais que o
compõem.
Para este efeito, desdobra-se o ato administrativo em três elementos fundamentais:

® Sujeito do ato – o órgão que pratica o ato;
® Objeto do ato – entidade que vai sofrer os efeitos jurídicos do ato;
® Estatuição – decisão, em que, no interior, se identificam:
• Forma;
• Procedimento;
• Conteúdo;
• Fim.
Todo o ato administrativo tem um sujeito, um objeto e uma estatuição. Relativamente

à estatuição, a decisão é dívida em quatro subelementos: forma, procedimento, conteúdo e
fim.
1) Na forma, tem-se em conta que o ato administrativo é sempre exteriorizado de uma

determinada forma que, no nosso CPA, normalmente, a forma é a forma escrita e tem
de levar associada uma fundamentação – isto é, as razões que conduziram à prática do
ato. A forma consiste no modo de distribuição do ato.
2) No procedimento, tem-se em conta que o ato administrativo é o resultado do princípio

da procedimentalização da atividade administrativa – é o resultado de uma série
sequencial de atos que tem como momento culminante e principal o ato administrativo.
O procedimento consiste na sequência de atos que conduz à prática do ato
administrativo/ato principal do procedimento.
3) O conteúdo consiste no conjunto de modificações jurídicas operadas pelo ato;

4) Quanto ao fim, tem-se em conta que todo o ato administrativo tem uma finalidade que,
em última análise, é sempre a prossecução do interesse público.
Vícios e Defeitos da Estrutura do Ato Administrativo
A teoria da estrutura do ato permite identificar as patologias que se podem verificar ao nível de
cada um destes elementos. Pode haver patologias relativamente ao sujeito, ao objeto, à forma,
ao procedimento, ao conteúdo e ao fim – patologias que significam um desvio às exigências que
a lei impõe relativamente a cada um destes elementos do ato.
1) Sujeito
Quanto ao sujeito do ato – o órgão que pratica o ato –, a lei exige que o sujeito tem de praticar
o ato no contexto das atribuições da pessoa coletiva em que se inscreve. Basicamente, quando
um órgão administrativo pratica um ato, ele toma uma decisão administrativa e, nessa medida,
tem de atuar no quadro das atribuições da pessoa coletiva pública.
Exemplo: o Município de Coimbra, que é uma pessoa coletiva pública, não pode praticar um ato
cujas atribuições cabem ao Estado. Se a lei diz que a atribuição de subsídios na situação do
COVID-19 deve ser feita exclusivamente pelo Estado, obviamente que o Município de Coimbra
não pode praticar um ato dirigido à atribuição de um subsídio se a lei reservou a prossecução
dessa finalidade exclusivamente ao Estado.
Caso a Câmara Municipal e os seus órgãos pratiquem um ato traduzido na atribuição de um

subsídio por força da ocorrência da pandemia e se lei reservou essa capacidade exclusivamente
ao Estado, então, quer dizer que os órgãos do Município de Coimbra em causa praticaram um
ato fora das atribuições da pessoa coletiva do município.
Quanto ao sujeito, há um segundo requisito: competência. Para além de os órgãos terem de

atuar dentro das atribuições das pessoas coletivas públicas a que pertencem, eles também têm
de atuar forçosamente no quadro das respetivas competências. Dentro de uma pessoa coletiva
pública há vários órgãos, sendo que estes exercem funções distintas e têm poderes distintos.
Por exemplo, se a lei exige que a alienação de imóveis dos municípios acima de um milhão de
euros cabe à Assembleia Municipal e a Câmara Municipal aliena um imóvel de valor superior a
um milhão de euros, isto significa que a Câmara praticou um ato fora das suas competências.
Apesar de a alienação de imóveis do município se encontrar dentro das atribuições dos órgãos
municipais, a verdade é que há competências distintas (poderes distintos) dentro do próprio
município. Há órgãos com poderes distintos, sendo que estes não podem interromper a
competência de um e de outro.
Neste caso, a alienação acima de um imóvel de um milhão de euros cabia à Assembleia

Municipal e quem deliberou a alienação do imóvel foi a Câmara Municipal. A atribuição e o fim
público de gestão de imóveis de domínio público ou privado municipal são do Município de
Coimbra, mas o órgão que praticou o ato – a Câmara Municipal – não tinha competências para
o fazer, porque esta era uma competência da Assembleia Municipal. Deste modo, há um
problema de incompetência do órgão.
O terceiro elemento quanto ao sujeito consiste na legitimação. Muitas vezes, um órgão atua
dentro das atribuições que lhe pertencem, pratica um ato no exercício dentro das competências

que lhe são atribuídas por lei, mas não é dotado de legitimação para praticar. Isto é, não está
qualificado em concreto para a prática daquele ato.
Tipicamente no caso dos órgãos colegiais, um órgão tem de ter quórum para atuar – quórum de
decisão ou quórum de funcionamento. Se o órgão pratica um ato sendo competente para o
efeito, atuando dentro das atribuições da pessoa coletiva pública, mas não estando presente o
número legal dos seus membros – seja para decidir seja para funcionar –, há um problema de
falta de legitimação porque, em concreto, o órgão não está qualificado para praticar o ato.
Um dos fatores essenciais de legitimação é a investidura do titular do órgão. Normalmente, os

titulares dos órgãos são investidos no exercício da sua função, normalmente através da tomada
de posse. Deste modo, se sou titular do órgão e não fui investido, então, não houve lugar ao ato
de investidura – o que também gera uma situação de falta de legitimação.
Outro caso é o problema dos impedimentos. O titular de um órgão, quando atua, não pode
estar impedido. Não pode haver lugar à violação do princípio da imparcialidade. Na prática,
quando atuo, se estiver e causa uma tomada de uma decisão administrativa que envolva alguém
da minha família ou se eu tenho um interesse direto naquela decisão, não posso participar da
decisão – estou impedido de o fazer. Se eu o fizer, apesar de atuar no âmbito das minhas
atribuições e de ter competência para tal, continuo a não estar legitimado para o fazer.
Muitas vezes, um órgão, para atuar, carece de uma autorização de outro órgão. Acontece
tipicamente no município. Frequentemente, a Câmara Municipal, para praticar determinados
atos para os quais é competente, precisa de uma autorização prévia da Assembleia Municipal.
Se ela praticar o ato sem a autorização prévia da Assembleia Municipal, não está dotada de
legitimação para atuar porque carece da autorização.
Temos aqui vícios contra o sujeito relativos às atribuições, à competência e à legitimação.
2) Objeto
O objeto é o ente que vai sofrer os efeitos jurídicos do ato. No fundo, é o ente em que se
projetam os efeitos jurídicos do ato. O objeto de um ato administrativo pode ser:
® Uma pessoa, quando é nomeada para o exercício de uma determinada função – o
objeto do ato é a pessoa nomeada;
® Uma coisa, se um ato administrativo de expropriação retira a alguém propriedade de
um bem – o ente que suporta os efeitos jurídicos do ato é uma coisa;
® Um outro ato administrativo – se um ato administrativo revoga um outro ato
administrativo ou o anula, no caso dos atos administrativos ditos de segundo grau, o
ente que suporta os efeitos jurídicos projetados pelo ato de derrogação ou de anulação
é um outro ato administrativo.
Então, o ente em que se projetam os efeitos jurídicos da decisão administrativa da autoridade

pode ser uma pessoa, uma coisa ou pode ser um outro ato administrativo. Contudo, para que a
decisão administrativa possa ser constituída validamente, é necessário que este ente que
suporta os efeitos jurídicos da decisão administrativa tenha determinados requisitos.
Para que o ato se constitua validamente, o objeto do ato tem de reunir determinados requisitos
ou pressupostos:

® O objeto do ato tem de ser possível física e juridicamente. Tipicamente, não posso
revogar um ato que já foi anulado porque os efeitos do ato já foram destruídos (não é
juridicamente possível), não posso nomear alguém que faleceu (não é fisicamente
possível) e não posso expropriar um bem que desapareceu (não é fisicamente possível).
A primeira condição de validade do ato quanto ao objeto é, então, a sua possibilidade.
® O segundo requisito quanto ao objeto é que este tem de ser determinado ou

determinável. Dois exemplos dados pelo Dr. Vieira Andrade ilustram bem esta situação:
• Não posso promover no serviço de recursos humanos da Faculdade de Coimbra
“o funcionário mais experiente” porque o objeto é indeterminado. Tenho de
explicitar exatamente qual é o funcionário que quero promover.
• Não posso expropriar os terrenos que sejam necessários para construir o
Estádio de Coimbra porque o objeto não é determinado nem determinável.
Tenho de referir explicitamente que terrenos quero expropriar e tenho de os
determinar e delimitar fisicamente e objetualmente.
® O terceiro requisito é a idoneidade. Em princípio, o ente que vai sofrer os efeitos do ato
tem de ter as qualificações abstratamente necessárias para o efeito. Por exemplo, não
posso nomear como funcionário alguém que não tenha a idade mínima para ser
funcionário público ou alguém que não tem as habilitações necessárias para ser
funcionário público. Faltam-lhe as qualificações abstratas legalmente exigidas para ser
nomeado – o objeto é idóneo.
® O quarto requisito necessário é a legitimação do objeto. A legitimação do objeto

significa que o ente que vai sofrer os efeitos do ato tem de estar qualificado em concreto
– já não é uma qualificação abstrata como no caso da idoneidade.
• Exemplo típico: não posso adjudicar um contrato a um concorrente que foi
excluído do processo de concurso porque, em abstrato, aquele concorrente até
poderia constituir um objeto idóneo do ato, mas, em concreto, como foi
excluído do concurso, não pode sofrer os efeitos daquele ato.
• Exemplo: não posso nomear como funcionário alguém que desistiu de um
procedimento de concurso para preenchimento de um lugar na UC. Em
princípio, em abstrato, ele seria idóneo para ser nomeado como funcionário,
supondo que tinha as habilitações e a idade necessária para ser designado como
funcionário da UC. Contudo, se ele desistiu do concurso, não pode suportar, em
concreto, os efeitos do ato.
• Exemplo: não posso nomear como funcionário alguém que nem se apresentou
a um concurso porque, em concreto, uma vez que não se apresentou, não pode
ser designado como funcionário por falta de legitimação do objeto.
3) Estatuição
A estatuição desdobra-se em: forma, procedimento, conteúdo e fim.
Quanto à forma, o ato administrativo deve exteriorizar-se de um determinado modo. A regra,

segundo o CPA, é que o ato administrativo seja exteriorizado por forma escrita. Se um ato
administrativo que tinha de ser exteriorizado por forma escrita foi exteriorizado de forma oral,
há um vício quanto à forma – o ato não observa a forma legalmente prescrita.
Para além da questão da forma específica de exteriorizar o ato, existe no CPA um dever geral
de fundamentação dos atos administrativos, sobretudo dos atos administrativos desfavoráveis

aos entes. Por isso, sempre que um ato administrativo não está fundamentado ou não está
devidamente fundamentado, há um problema de forma do ato.
O Código não diz apenas que tem de se fundamentar os atos, mas diz também que temos de
fundamentar os atos de modo a que qualquer destinatário esteja em condições de
compreender as razões de facto e de direito que levaram a administração a decidir como
decidiu. Se a Administração não fundamentou o ato ou o fundamentou de forma obscura/não
percetível, há um vício de forma do ato por falta de fundamentação.
O segundo requisito da estatuição é o procedimento. O ato administrativo, por força do

princípio da procedimentalização de toda a atividade administrativa – um princípio fundamental
do nosso ordenamento jurídico –, depende, para a sua formação, de uma série de outros atos.
Em princípio, para chegar à prática da decisão, a Administração tem de observar uma série de
trâmites – uma sequência ordenada de atos que vão desembocar no ato final do
procedimento, que é a tal decisão administrativa.
O que acontece muitas vezes é que a Administração não observa a sequência ordenada de atos
que, nos termos da lei, tem de cumprir para tomar uma decisão administrativa. Então, temos
aqui um vício quanto ao procedimento.
Por exemplo, muitas vezes, a lei faz depender uma determinada decisão administrativa de um
parecer de um outro órgão. Isto é, um órgão, para decidir, não o pode fazer sem ter o parecer
de um outro órgão da Administração. Se a Administração decide sem ter o parecer exigido por
lei, temos um vício procedimental/vício de procedimento.
Normalmente, regra geral, a Administração, antes de praticar um ato administrativo, tem de

ouvir os interessados em audiência prévia. Não posso praticar um ato administrativo –
sobretudo, se este for desfavorável e, em particular, nos atos dos casos de natureza
sancionatória –, sem previamente dar a conhecer aos interessados/destinatários do ato qual vai
ser a decisão da Administração.
Deste modo, é apresentado ao destinatário do ato um projeto de decisão. Posteriormente,

quem faz esse projeto de decisão ou o destinatário do ato apresentam as suas razões de facto e
de direito, no sentido de aduzir os argumentos que, na sua perspetiva, deveriam levar a
Administração a não decidir como vai decidir, nos casos de natureza de matéria sancionatória.
A Administração tem de ponderar estes argumentos e tomar a decisão final.
Muitas vezes, a Administração não dá audiência prévia. Então, também aqui temos um vício de
procedimento. A lei prevê a audiência prévia como um trâmite necessário do momento
decisório e, se o particular não foi ouvido, há um vício de procedimento. A falta de solicitação
de um parecer quando ele é exigido ou a falta da audiência dos interessados quando ela é exigida
por lei determina um vício de procedimento.
Ainda quanto à estatuição, há requisitos quanto ao conteúdo, que se traduz em transformações

jurídicas que ato visa introduzir no ordenamento jurídico. O conteúdo tem de ser
compreensível, inteligível e específico – não pode ser vago e contraditório.
Deste modo, não posso determinar que o município vai expropriar os terrenos que a Assembleia
Municipal vier a deliberar que são expropriados. Este não é um conteúdo compreensível, pois
não sabemos que terrenos estão a ser referidos. Se eu decidir que o município determina a
expropriação dos terrenos que a Assembleia Municipal deliberar que são necessários para a
construção de umas infraestruturas, p.e., o conteúdo não é compreensível.

Por outro lado, o conteúdo tem de ser possível. Por exemplo, não podemos abjudicar uma
prestação de serviços para a execução no ano anterior. O conteúdo não é fisicamente possível.
Para além de compreensível e possível, o conteúdo tem de ser um conteúdo legítimo. Isto é,
não pode violar qualquer disposição legal imperativa ou qualquer princípio ou norma legal
imperativa ou injuntiva. O conteúdo não pode ser contrário às normas legais e aos princípios
gerais do ordenamento jurídico.
Por último, o conteúdo tem de ser, para além de compreensível, possível e legítimo, lícito. Por
exemplo, não podemos autorizar ou licenciar alguém para o exercício de uma atividade
criminosa. Até agora, p.e., a produção de haxixe é uma atividade criminosa. Isto significa que,
se eu licenciasse alguém para exercer a atividade económica de produção de haxixe, estaria a
praticar um ato com conteúdo ilícito – eu estaria a habilitar o destinatário do ato a praticar uma
atividade ilícita.
Quanto ao fim, todo e qualquer ato administrativo visa, em última instância, a prossecução do
interesse público. Nessa perspetiva, o ato praticado deve visar, em última instância, a
prossecução do fim para o qual foi conseguido aquele poder de praticar o ato.
Normalmente, as normas administrativas que conferem poder para o exercício de poderes

administrativos têm normalmente uma estrutura condicional. Sei qual é o fim a prosseguir pelo
órgão com competência para decidir porque este está enunciado na hipótese normativa.
Isto é, se afirmarmos que “se um edifício ameaça ruína, a Administração deve proceder à sua
demolição ou à sua recuperação”, o fim do ato a praticar é a ordem de demolição ou de
reconstrução. O fim de interesse público que visa prosseguir este ato administrativo é garantir
a segurança de pessoas e bens – embora não esteja lá dito, está implícito.
Normalmente, no caso dos atos administrativos e nas normas de estrutura condicional, o fim é
identificado de pressupostos abstratos, que se traduz na tal hipótese normativa. Se esses
pressupostos estiverem verificados em concreto, então, a Administração deve praticar o ato.
Quanto ao fim, os requisitos do ato para que este seja válido é que estejam, na situação
específica em causa, reunidos os pressupostos abstratos e os pressupostos concretos. Se, numa
situação, faltar o pressuposto abstrato ou o pressuposto concreto, há um vício quanto ao fim.
Por exemplo, o Município de Coimbra cria um imposto, mas não havia nenhuma lei que me
permitisse a criação de um imposto. Falta aqui o pressuposto abstrato. Suponhamos que havia
uma lei que permitia criar um imposto municipal desde que houvesse uma grave crise das
finanças públicas municipais e que o município em causa tinha resultados positivos nos últimos
exercícios orçamentais interiores. O que falta aqui é o pressuposto concreto.
Está verificado o pressuposto abstrato porque há uma norma que prevê a possibilidade da
criação de impostos locais, mas prevê e delimita as situações em que é possível essa criação.
Sendo que, no caso concreto, o município vive numa situação financeiramente confortável, falta
o pressuposto concreto.
Quanto ao fim, os vícios podem ser por falta de pressupostos concretos ou por falta de
pressupostos abstratos.

Quando está em causa o exercício de poderes discricionários, a própria hipótese normativa

define o pressuposto abstrato com recurso a conceitos imprecisos.
Exemplo: vamos supor que há uma lei que dispõe que, “em caso de desordem que acarrete
perigo grave para a segurança de pessoas e bens, o órgão policial competente pode utilizar os
meios adequados para restabelecer a ordem pública”. A hipótese normativa tem como interesse
público em causa a segurança das pessoas e bens, mas, para individualizar o fim, a Administração
vai ter de preencher conceitos imprecisos. De alguma forma, a lei concede um espaço próprio
para a Administração identificar o que é uma situação de desordem que traz perigo grave.
Deste modo, a Administração, de alguma forma, vai concretizar o fim do interesse público.
Como concretiza o fim, isso vai refletir-se necessariamente nas medidas que ela vai aplicar,
porque a lei diz que se estabelece através de um conceito completamente indeterminado.
Nestes casos de exercício de poderes discricionários, como é a Administração que concretiza o

fim, os vícios contra o fim projetam-se sempre no conteúdo das decisões a tomar. Por isso, o
vício na identificação do fim leva sempre a um vício quanto ao conteúdo. Por esta razão, diz-
se que, nestes casos de exercício de poderes discricionários, os vícios são vícios na relação
conteúdo-fim ou fim-conteúdo – porque se eu individualizar/concretizar mal o interesse público,
isso vai-se projetar numa decisão necessariamente com um conteúdo ilegal.
Exemplo: se digo que estou perante uma situação de perigo grave e não estou – porque a lei me
confere essa capacidade de identificar o que é perigo grave –, a decisão que eu vou tomar por
parte do pressuposto que eu próprio – Administração – concretizei, vai ser uma decisão que tem
um conteúdo errado.
Por esta razão, quando estão em causa poderes discricionários, o vício quanto ao fim projeta-se
no conteúdo e é sempre um vício na relação conteúdo-fim ou fim-conteúdo. O vício quanto ao
fim não tem autonomia.
• Nota: páginas 207 a 216 das Lições do Professor Vieira de Andrade.
Caso Prático 1
Por despacho do Secretário de Estado da Economia foi revogado um subsídio atribuído à

empresa Constâncio SA, com fundamento no incumprimento do programa de investimentos
que esta empresa deveria realizar – o qual constava da decisão de atribuição de subsídios. A
empresa diz que não houve qualquer incumprimento e que não foi ouvida antes da revogação.
1) Admitindo como verdadeiros os argumentos da empresa, como qualifica os dois vícios

que a mesma atribui à revogação e quais as respetivas consequências em termos de
invalidade deste ato?
O primeiro vício que a empresa aponta à decisão é que não houve incumprimento do programa
de investimentos. O segundo vício apontado pela empresa é que não foi ouvida antes da
revogação. Estes são os dois argumentos da empresa.
No que toca ao primeiro argumento, se eu digo que revogo a atribuição do subsídio com base
no incumprimento do programa de investimentos, tem de haver uma norma legal que diga que
constitui fundamento para a revogação do subsídio o incumprimento do programa de
investimentos.

O Secretário de Estado de Economia, fundando-se nessa norma legal que constitui o pressuposto
abstrato, diz que a empresa não cumpriu o programa de investimentos com base no pressuposto
abstrato. Com base na provisão legal de que pode revogar sempre que a empresa não cumpra
o programa de investimentos, invocou o pressuposto abstrato e revogou o investimento.
O que vem dizer a empresa é que não incumpriu o programa de investimentos. Para a empresa,
estamos perante um ato inválido, sendo que o vício está situado na estatuição e é um vício
quanto ao fim por falta de pressuposto concreto. O pressuposto abstrato não falta porque, de
facto, o que se diz é que, com o objetivo de haver uma concreta utilização de fundos públicos
ao fim do interesse público, se os beneficiários de subsídios não cumprirem o programa de
investimentos a que se adstringiram, então, pode revogar-se o ato de atribuição de subsídio.
Se afirmamos que há pressuposto abstrato – o que se verifica, porque a lei diz que, se não houver
cumprimento do programa de investimento, pode haver lugar a revogação de subsídio –, o que
falta, segundo a empresa, é o pressuposto concreto porque, segundo esta, ela cumpriu o
programa e, nessa medida, não podia haver lugar à revogação. O vício ocorre quanto ao fim por
falta do pressuposto concreto.
No segundo argumento, a empresa diz que não foi ouvida em audiência prévia. Há, então, um
vício na estatuição quanto ao procedimento por falta de audiência dos interessados.
• Nota: os vícios quanto ao fim e quanto ao conteúdo são os mais difíceis de identificar,
pelo que os devemos justificar bem.
2) Suponha que a lei dizia que poderia haver lugar à revogação dos subsídios sempre que
houvesse um incumprimento grave do programa de investimento que pusesse em causa
decisivamente a finalidade da atribuição do subsídio.
Temos aqui a utilização de conceitos imprecisos. Há aqui uma margem de autónoma valoração
que o legislador concede à Administração no preenchimento quer da hipótese normativa do
próprio fim do interesse público prosseguido pela norma quer da própria estatuição associada.
Deste modo, quando há esta autónoma valoração da Administração em que é a própria lei que
concede à Administração o poder de ser ela a concretizar o fim que pretende prosseguir, se o
particular viesse dizer que não cumpriu o programa de investimentos, mas que não incumpriu
de uma tal forma grave que pusesse em causa o fim da atribuição do subsídio, havia um vício na
relação fim-conteúdo. Então, seria na mesma um vício quanto à estatuição, mas não era um
vício quanto ao fim por falta de pressuposto concreto – era um vício na relação conteúdo-fim.
No fundo, este vício quanto ao fim por falta de pressuposto abstrato ou de pressuposto
concreto só existe autonomamente nos atos vinculados em que a lei não concede uma margem
de autónoma valoração à Administração.
Nos atos discricionários, se tenho margem para saber quando é que o não cumprimento do
programa de investimentos compromete decisivamente o fim da atribuição de subsídios, o vício
quanto ao fim vai-se projetar necessariamente no vício quanto ao conteúdo.
Se a situação foi mal apreciada e revogou o subsídio atribuído quando os incumprimentos não
eram de modo a prejudicar a finalidade do subsídio atribuído, então, tenho um vício quanto ao
fim – porque avaliei mal o fim de interesse público que legitimava a revogação – e tenho um
vício quanto ao conteúdo porque, na prática, se avaliei mal o fim e se valorei indevidamente

esses conceitos indeterminados, a decisão de revogação passa a ser uma decisão

necessariamente ilegal.
3) Suponha-se que a empresa em causa vem dizer que o subsídio foi revogado por um
despacho do Secretário de Estado da Economia no uso de uma delegação de
competências que era nula e que, por isso, este não podia revogar esta decisão.
Ora, a empresa vem dizer que foi o Secretário de Estado da Economia que tomou a decisão de
revogação do subsídio, mas a verdade é que o fez no uso de uma doação de competências nula.
Temos aqui um vício quanto ao sujeito por falta de competência.
Se a delegação de competências é nula, então, a transferência do exercício daquele poder do

Ministro da Economia para o Secretário de Estado da Economia não apurou os seus efeitos.
Como tal, a delegação não se constituiu validamente na esfera jurídica do Secretário de Estado
da Economia – ele pura e simplesmente não tinha competência para praticar o ato.
4) Suponha-se que esta empresa operava no Município de Coimbra e que o Presidente da

Câmara, que passava todos os dias na empresa, estava muito indignado com o facto de
a empresa não estar a cumprir o programa de investimentos, levando à Câmara
Municipal esta matéria. A Câmara Municipal veio revogar o subsídio atribuído pelo
Ministro da Economia.
Aqui, temos vício quanto ao sujeito por falta de atribuições. O Município de Coimbra não tem
atribuições desta maneira porque esta é uma matéria reservada, uma vez que se trata de
subsídios atribuídos pelo Ministro da Economia.
5) Suponha-se que, já depois de o Secretário de Estado da Economia ter revogado o

subsídio, vem o Ministro da Economia, depois de ter caducado a delegação de
competências do Secretário de Estado, revogar a atribuição do subsídio.
Aqui, temos um vício quanto ao objeto por impossibilidade do mesmo. Se o ato já deixou de
produzir efeitos, não posso simplesmente revogá-lo outra vez.
6) Suponha-se que a lei dizia que cabia ao Ministro da Economia – ou em caso de delegação
de competências ao Secretário de Estado da Economia –, a competência para revogar
os subsídios atribuídos por incumprimento do plano de investimentos nele previstos,
mas que esta revogação estava dependente de um parecer obrigatório favorável da
Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional respetiva – neste caso, sediada
em Coimbra.
No fundo, aqui, tinha de haver um parecer prévio da Comissão de Coordenação e

Desenvolvimento Regional do Centro e este parecer não foi pedido. O que a lei diz é que o
Secretário de Estado só pode revogar os subsídios se houver um parecer prévio favorável da
Comissão respetiva.
Então, estamos perante um vício quanto à estatuição pelo procedimento porque falta um
parecer – um trâmite que tinha de ter sido praticado previamente. Falta um ato necessário para
que seja validamente praticado o ato de revogação de subsídios e, neste caso, é um parecer.
O parecer é uma diligência procedimental de natureza consultiva, é uma avaliação que a lei
obriga que seja feita para que seja praticado o ato final da atribuição do subsídio.

7) Suponha-se que o parecer foi solicitado, que foi em sentido desfavorável à revogação
da atribuição do financiamento atribuído e que, ainda assim, o Secretário de Estado da
Economia revogou o subsídio.
Aqui, houve parecer, ele foi em sentido contrário da decisão de revogação e a lei dizia que tinha
de haver um parecer favorável da Comissão, sendo que, apesar de o parecer ser desfavorável, o
Secretário de Estado da Economia decide revogar o subsídio atribuído. Estamos perante uma
decisão que é tomada em contradição com um parecer que é vinculante e que vincula o órgão
com poderes de decisão a tomar uma decisão com um determinado sentido.
O que a lei diz é o Secretário de Estado da Economia só pode revogar se tiver um parecer
favorável. Se o parecer não for favorável, não pode revogar. Então, estamos perante um vício
quanto ao conteúdo. A transformação jurídica visada pelo ato é ilegal e ilegítima porque é
contrária a um parecer – tem falta de legitimidade.
Caso Prático 2
Em 27 de abril de 2014, A, técnico superior da UC, foi promovido. Hoje, A foi notificado que, no
passado dia 1 de março, o vice-reitor anulou a sua promoção. Inconformado, A pretende reagir
invocando que:
a) A anulação foi praticada pelo vice-reitor ao abrigo de uma delegação de competências
nula;
b) Não foi solicitado um parecer ao diretor da faculdade em que desempenhava as suas
funções;
c) A promoção estava em conformidade com a lei respetiva, ao contrário do sustentado
na decisão de anulação;
d) Em 1 de março de 2021, o vice-reitor já não poderia anular a promoção.
Pronuncie-se sobre os vícios invocados, localizando-os na estrutura do ato e fazendo-lhes

corresponder as respetivas consequências invalidatórias.
Resolução:
Em relação à alínea a), está em causa um vício que se reporta necessariamente ao sujeito. Tendo
em conta que a delegação de competências é nula, então, em princípio, não produz quaisquer
efeitos jurídicos. Como tal, o órgão delegante acabou por não transferir qualquer competência
na matéria para o vice-reitor. Não tendo a competência sido transferida, então, o vice-reitor não
tem competência para decidir nesta questão. Por isso, estamos perante um vício do sujeito por
falta de competência.
Em relação à alínea b), o parecer prévio ao diretor da faculdade não foi solicitado e, como tal, o
vice-reitor não está legitimado para decidir. Está em causa, então, um problema de não ter sido
cumprido um trâmite procedimental legalmente obrigatório – ele não foi pedir um parecer de
que carecia para decidir.
Em relação à alínea c), o funcionário A está a referir-se à decisão de promoção, que está em
conformidade com a lei e que, portanto, está de acordo com os pressupostos expressados pela
norma. Logo, a anulação tem um problema quanto aos pressupostos abstratos. Então, falta
aqui o pressuposto abstrato e há um erro quanto à qualificação dos factos – porque estão a
qualificar erradamente a situação funcionário perante a lei.

Em relação à alínea d), o funcionário A pretende situar o vício no sujeito. Seria um caso de
incompetência em razão do tempo, porque o vice-reitor teria perdido a competência para
anular o ato (caso de preclusão da competência). No entanto, o Dr. Bernardo diria que faz
sentido localizar o vício no objeto, sendo que o ato de promoção – que é um ato constitutivo de
direitos (art. 177º/3 CPA) – só pode ser anulado no prazo de um ano (art. 168º/2 CPA). Portanto,
quanto ao objeto, poder-se-ia dizer que era um problema de falta de legitimação do objeto.
• Nota: mesmo que não “acertemos” no vício, podemos receber cotação por
identificarmos um outro vício se o fundamentarmos bem. Por vezes, os Professores
admitem mais opções para além daquela que está totalmente correta.
Caso Prático 3
A empresa Pires LDA, sediada no Porto, recorreu à respetiva Câmara Municipal o licenciamento
de uma atividade industrial, tendo a Câmara deliberado favoravelmente. Pela mesma altura,
uma outra empresa, a Britas SA, sediada em outra localidade, fez igual pedido, mas foi indeferido
pelo mesmo órgão. Inconformada, a Britas SA pretende impugnar judicialmente as decisões da
Câmara Municipal do Porto no Tribunal Administrativo competente, alegando, para o efeito, os
seguintes fundamentos:
a) Alguns dias antes da apresentação do requerimento nos serviços da Câmara Municipal

do Porto pela empresa Pires LDA, tinha sido publicada uma lei que transferiu a matéria
do licenciamento de fiscalização de atividades industriais dos municípios para o Estado,
especificamente, para o Ministério da Economia.
b) A autorização concedida à empresa Pires LDA apenas foi fundamentada no facto de ser
mais conveniente e vantajosa para o interesse público do Município do Porto, em
virtude do significativo número de postos de trabalho que criava – sendo certo que se
veio a saber que, afinal, a real motivação da Câmara Municipal tinha sido a de favorecer
aquela empresa por ser da cidade e por, nas eleições autárquicas, ter apoiado os
candidatos vencedores.
c) Aliás, a situação descrita na alínea anterior até tinha provocado uma discussão
tumultuosa na reunião da Câmara Municipal, conduzindo, inclusivamente, a que a
deliberação tivesse sido tomada sem a maioria legal exigida.
d) A Britas SA não foi ouvida antes da decisão de indeferimento. Para além disto, esta
nunca lhe chegou a ser a notificada.
Localize, na estrutura do ato administrativo, os vícios que resultam destas alegações e faça-lhes
corresponder as respetivas consequências.
Resolução:
Quanto ao primeiro argumento (a) invocado pela empresa, esta está a argumentar que a
Câmara Municipal do Porto, que integra a pessoa coletiva pública do Município do Porto, deixou
de ter atribuições para atuar no contexto do licenciamento industrial e da fiscalização das
atividades industriais, porque essas atribuições foram transferidas para o Estado. Portanto, está
a invocar um vício do sujeito.

É óbvio que isto se repercute sempre nas competências da Câmara Municipal, mas é uma falta
de competência por aquela matéria já não se inscrever nas atribuições da pessoa coletiva. Não
é apenas um problema de falta de competência, mas sim um problema de falta de atribuições
da pessoa coletiva em que se integram os órgãos competentes para atuar.
Então, este é um problema de incompetência absoluta e não apenas de incompetência relativa.
• Nota: o problema de atribuições coloca-se sempre entre pessoas coletivas públicas

distintas, exceto no caso do Estado, em que os Ministério prosseguem atribuições
próprias.
Quanto ao segundo argumento (b) invocado pela empresa, estão presentes dois vícios
apontados pela empresa.
As expressões “a mais conveniente e vantajosa para o interesse público” e “número significativo

de postos de trabalho” não são clara e não permitem explicar qual foi o caminho valorativo
seguido pela entidade para tomar uma determinada decisão. Então, há aqui um problema de
vício na estatuição relativo à forma por falta de determinação ou por fundamentação
insuficiente (art. 153º CPA).
Para além disto, diz-se que a real motivação da Câmara Municipal tinha sido a de favorecer a
outra empresa por motivos pessoais. Aqui, estamos perante uma decisão discricionária cujos
motivos foram outros que não os invocados pelo órgão que a tomou. Como o ato não é
vinculado, não têm relevância autónoma os pressupostos. Ora, quando as decisões são
discricionárias, o vício é sempre um vício na relação fim-conteúdo.
Tendo em conta que a decisão foi adotada com motivos que se prendem com benefícios
atribuídos aos candidatos vencedores das eleições autárquicas, pode dizer-se que tal não é
motivo legítimo para a tomada de uma decisão, uma vez que não tem a ver com a prossecução
de interesses públicos, mas sim com a prossecução de interesses privados – o que é ilícito.
Temos, então, um desvio de poder para fins de interesse privado. Eu utilizo uma competência
jurídico-administrativa que me é atribuída por uma norma legal para prosseguir fins alheios à
finalidade de prosseguir fins de interesse público.
Em suma, estamos perante um vício na estatuição na relação fim-conteúdo que se materializa

no desvio de poder para realização de fins de interesse privado.
Quanto ao facto de um dos motivos ter sido o facto de a empresa ser da cidade, faz sentido, na
perspetiva do município, que seja incentivada a atividade de empresas da cidade. Isto é, em
princípio, um fim de interesse público. No entanto, a norma que atribui a competência para
licenciar atividades industriais não visa que sejam favorecidas empresas da cidade – visa que as
entidades que são licenciadas para exercer determinada atividade industrial cumpram os
requisitos legais.
Por isto, ainda que se diga que esta finalidade de beneficiar empresas sediadas na cidade é uma
finalidade de interesse público, não se está a utilizar a norma para a prossecução de fins de
interesses públicos que ela visa. Então, pode ter-se aqui um desvio de poder para a prossecução
de fins de interesse público.
Então, um desvio de poder pode assumir duas modalidades:

® Um desvio de poder para a prossecução de fins de interesse privado;

® Um desvio de poder para a prossecução de fins de interesse público.
Quanto ao terceiro argumento (c) invocado pela empresa, o vício invocado está relacionado
com o funcionamento dos órgãos colegiais, cujas decisões têm de ser tomadas com o quórum
legalmente exigido. No caso dos órgãos colegiais, as decisões não podem ser tomadas
tumultuosamente.
Por isso, há dois requisitos de legitimação do órgão colegial:

® Por um lado, que as decisões sejam tomadas em reuniões pacíficas;
® Por outro lado, que seja observado o quórum legalmente exigido.
In casu, temos um tumulto – que perturba, obviamente, a racionalidade da decisão – e a

inexistência do quórum legalmente exigido. Então, isto gera um vício quanto ao sujeito por falta
de legitimação.
Quanto ao último argumento (d) apresentado pela empresa, está a ser invocado um vício no
procedimento. A questão da notificação relaciona-se com a eficácia da decisão, sendo que, no
nosso ordenamento jurídico, em princípio, os atos administrativos não têm de ser notificados
ou comunicados aos respetivos destinatários, produzindo efeitos a partir do momento em que
são adotados (regra-geral).
No entanto, especificamente para os atos administrativos desfavoráveis, a lei estabelece uma

obrigação de notificação pessoal aos respetivos destinatários como condição de sua
oponibilidade aos mesmos.
Por isso, in casu, há um problema de inoponibilidade do ato à empresa Britas. O ato não lhe
podia ser oposto pela Administração, sendo ineficaz em relação à mesma.
Consequências dos Vícios
A regra geral, no nosso ordenamento jurídico, é que os atos administrativos contrários à lei são
nulos ou anuláveis. Isto está relacionado com a ideia de segurança jurídica, com a ideia de
proteção da confiança dos destinatários dos atos e com a ideia de praticabilidade.
Excecionalmente, sempre que tal seja expressamente previsto por lei, os atos administrativos
desconformes à lei são nulos – art. 161º CPA. Todos os demais atos – para os quais a lei não
cumina sanção de nulidade – são meramente anuláveis. Por isto, temos, hoje, um elenco quase
taxativo das causas de nulidade no art. 161º/2 CPA.
A grande diferença entre a nulidade e a anulabilidade é que os atos nulos não produzem
quaisquer efeitos jurídicos independentemente da declaração de nulidade. Por seu turno, os
atos anuláveis produzem efeitos jurídicos provisórios até serem anulados e, se passar o prazo
que a lei estabelece para a respetiva anulação, estes atos tornam-se inimpugnáveis – os seus
efeitos estabilizam-se na ordem jurídica.
Então, regra geral, os vícios verificados num ato administrativo quanto ao sujeito, quanto ao
objeto e quanto à estatuição, geram a mera anulabilidade.
Quanto ao sujeito:
1) Atos praticados com falta de atribuições – nulidade (art. 162º/2/b CPA);

2) Atos praticados com falta de competências – anulabilidade;

3) Atos praticados com falta de legitimação – anulabilidade, sendo que só são nulos
quando as deliberações dos órgãos colegiais sejam tomadas tumultuosamente, quando
sejam tomadas com inobservância do quórum ou maioria legalmente exigida ou quando
não haja investidura dos titulares do órgão colegial que tomou a decisão.
Quanto ao objeto, os desvios à anulabilidade são:

1) Casos de impossibilidade física ou jurídica do objeto – nulidade (art. 161º/2/c CPA);
2) Casos de indeterminabilidade do objeto – nulidade (art. 161º/2/c CPA);
Nos casos de falta de legitimidade do objeto e nos casos de falta de idoneidade do objeto, em
princípio, a sanção é a mera anulabilidade.
Quanto à estatuição:
1) Atos que padeçam de um vício quanto à forma são, em princípio, meramente anuláveis
– são nulos quando careçam em absoluto de forma legal (art. 161º/2/g CPA);
2) Atos que padeçam de um vício quanto ao procedimento geram, regra geral, a mera
anulabilidade do ato – só geram a nulidade em duas situações:
§ Atos de natureza sancionatória sempre que não haja lugar à audiência prévia
dos interessados (art. 161º/2/d CPA);
§ Atos praticados com preterição absoluta/total do procedimento legalmente
devido (art. 161º/2/l CPA).
3) Atos que padeçam de um vício quanto ao conteúdo geram, regra geral, a mera
anulabilidade – só geram a nulidade excecionalmente:
§ Vícios que se prendam com a impossibilidade jurídica ou física do conteúdo (art.
161º/2/c CPA);
§ Vícios que se prendam com a incompreensibilidade do conteúdo;
§ Vícios que se prendam com a ilicitude do conteúdo sempre que a mesma
constitua um crime ou seja determinada pela prática de um crime;
§ Atos que certifiquem – avaliações constitutivas – factos inverídicos ou
inexistentes (art. 161º/2/j CPA);
§ Atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei (art. 161º/2/k CPA).
4) Atos que padeçam de um vício quanto ao fim ou na relação fim-conteúdo, regra geral,
são meramente anuláveis – são nulos quando:
§ Há falta absoluta do pressuposto abstrato, ou seja, carência absoluta de base
legal;
§ Há desvio de poder para a prossecução de fins de interesse privado (art.
161º/2/e CPA).
Regulamento Administrativo
• Nota: artigos importantes – 112º CRP, 97º a 101º CPA e 135º a 147º CPA.
O CPA dá uma noção de regulamento administrativo, dizendo que se consideram regulamentos

administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes
administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos. O que o CPA não diz e deveria dizer –
embora esteja implícito – é que os regulamentos administrativos são normas jurídicas gerais e
abstratas de valor infralegal e infraconstitucional.
Dentro da noção de regulamento administrativo incluem-se, além das normas que, em geral,
regulam a organização, o funcionamento e a atuação da Administração, os estatutos das
entidades pertencentes à Administração autónoma.

Os regulamentos administrativos dirigem-se a destinatários indeterminados e indetermináveis

– daí a sua generalidade –, a situações indeterminadas e indetermináveis – daí a sua abstração
– e têm vigência sucessiva – o que significa que os regulamentos administrativos, ao contrário
dos atos administrativos, não se esgotam numa única aplicação.
Os regulamentos administrativos são classificados de acordo com vários critérios e em várias

categorias. Desde logo, distingue-se entre:
® Regulamentos organizativos e regulamentos funcionais – regulamentos que regulam a
organização e o funcionamento da Administração;
® Regulamentos relacionais – regulamentos que são dirigidos a disciplinar as relações que
a Administração estabelece com os administrados.
Do ponto de vista dos efeitos jurídicos, também se distingue entre:

® Regulamentos internos – são regulamentos que se dirigem a regular o funcionamento
e a organização da própria Administração, não se projetando, em princípio, nas relações
jurídicas que a Administração estabelece como os administrados;
® Regulamentos externos – têm uma dimensão relacional, ou seja, vinculam os
destinatários da atuação Administrativa.
Esta última distinção é muito importante porque, na lógica do CPA e na lógica do nosso
ordenamento jurídico, apenas os regulamentos administrativos externos são impugnáveis
perante os tribunais administrativos. Os regulamentos internos, apesar de serem regulamentos
jurídicos, não são impugnáveis junto dos tribunais na medida em que não disciplinam relações
jurídicas intersubjetivas entre a Administração e os particulares.
Outro aspeto importante quanto a esta distinção é que, para emitir regulamentos
administrativos, a Administração tem sempre de ter uma habilitação legal expressa – princípio
da precedência de lei –, sendo que essa habilitação tem de definir a competência objetiva e a
competência subjetiva para a emissão do regulamento. Significa isto que a norma legal tem de
dizer em que matérias a Administração pode atuar por via regulamentar (competência objetiva)
e tem de estabelecer quem são os órgãos competentes para emitir os regulamentos
(competência subjetiva).
O que acontece com os regulamentos internos é que eles não estão dependentes de uma norma
de habilitação legal. No fundo, a Administração, ao abrigo do seu poder universal de auto-
organização interna, tem um poder implícito para emitir regulamentos internos.
Dentro dos regulamentos internos existem ainda os regulamentos operacionais ou operativos,

que regulam o modo como a Administração deve interpretar as leis. Estes regulamentos dão
origem àquilo que se designa por circulares administrativas. Quando sai uma lei, a própria
Administração emite normas internas que determinam aos serviços como devem interpretar e
aplicar a lei em questão. Estes regulamentos funcionam como uma espécie de diretrizes internas
para os serviços – estas diretrizes são autovinculativas apenas para a Administração, sobretudo
no caso em que as normas legais concedem poderes discricionários à Administração.
Relativamente aos regulamentos externos, há um princípio da inderrogabilidade singular dos

regulamentos. Significa isto que a Administração fica vinculada pelos regulamentos
administrativos e não pode afastar a sua aplicação nas situações individuais e concretas. Isto
vale para os regulamentos externos, mas não vale para os regulamentos internos, uma vez que

os últimos valem justamente no interior da esfera jurídica administrativa e, nessa medida,

podem ser afastados pela Administração nas situações individuais e concretas.
No entanto, precisamente porque não têm efeitos vinculativos, diz o Prof. Vieira de Andrade
que os regulamentos internos são importantes porque quando a Administração emite, p.e., um
regulamento sobre a interpretação e aplicação da lei – que passa a vincular os serviços –, apesar
de poder afastar este regulamento nas situações individuais e concretas (por se tratar de um
regulamento interno), quando o faz, tal pode indiciar uma ilegalidade dessas decisões
administrativas que afastam a aplicação do regulamento em situações individuais e concretas
– designadamente, por força do princípio da igualdade.
Uma outra distinção, bastante relacionada com a distinção entre regulamentos internos e
regulamentos externos, é entre:
® Regulamentos gerais – disciplinam, genericamente, as relações da Administração com
os administrados e, por isso, projetam-se no ordenamento jurídico geral;
® Regulamentos especiais – regulam relações especiais de direito administrativo, que têm
uma componente interna (relação orgânica ou de funcionamento) e têm uma
componente externa (relação fundamental ou relação de serviços).
Os regulamentos gerais, que são dirigidos a qualquer destinatário da Administração, são

regulamentos externos. Por seu turno, os regulamentos especiais podem ser meros
regulamentos internos, se regularem a componente interna da Administração, ou regulamentos
externos, se regularem a componente externa da Administração.
• Nota: à medida que se alarga a esfera de direitos fundamentais, o que é interno começa
a “emagrecer” e o que é externo começa a “engordar”.
Outra distinção faz-se entre:

® Regulamentos imediatamente operativos (menos frequentes) – projetam os seus
efeitos jurídicos no ordenamento jurídico externo imediatamente, ou seja, não
carecem, para serem aplicados e para produzirem efeitos na esfera dos respetivos
destinatários, de um ato administrativo de aplicação;
® Regulamentos mediatamente operativos – carecem de um ato administrativo de
aplicação para serem aplicados e para produzirem efeitos na esfera dos respetivos
destinatários.
Esta distinção é muito importante porque, em princípio, nos termos da nossa lei, os
regulamentos administrativos são impugnáveis junto dos tribunais administrativos. Contudo, os
regulamentos imediatamente operativos podem ser impugnados diretamente nos tribunais, a
título principal. Por seu turno, os regulamentos mediatamente operativos não são diretamente
impugnáveis, sendo que, para suscitar a questão da ilegalidade do regulamento, terá de se
impugnar a decisão.
Além disto, em termos procedimentais, está generalizado, atualmente, um princípio de que tem
de haver um momento de audiência pública dos interessados. Ora, nos regulamentos
imediatamente operativos, tem de haver audiência direta dos interessados (portanto, tudo se
processa como se se tratasse de um ato administrativo) e, nos regulamentos mediatamente
operativos, o que há é uma mera consulta pública dos potenciais interessados.
Quanto ao grau de vinculação à lei dos regulamentos externos, distingue-se entre:

® Regulamentos executivos – limitam-se a pormenorizar, interpretar, clarificar ou

precisar os termos de aplicação e o conteúdo da lei;
® Regulamentos complementares ou de desenvolvimento – quando a lei apenas
estabelece o enquadramento base de uma determinada disciplina, deixa para a
Administração a complementação da disciplina legal;
® Regulamentos delegados ou de substituição;
® Regulamentos independentes – não visam pormenorizar e concretizar a aplicação de
uma lei nem complementar ou desenvolver um regime legal, mas estabelecem uma
disciplina inovadora no exercício de uma competência normativa primária de
determinadas relações da vida social e, nesta medida, são regulamentos que, de alguma
forma, se substituem às próprias leis ou decretos-lei.
® Regulamentos autorizados – são uma espécie de regulamentos delegados.
Fazendo uma interpretação estrita do art. 112º/5 CRP, os regulamentos puramente executivos
não seriam admissíveis jurídico-constitucionalmente. No entanto, estes regulamentos são, hoje,
pacificamente admissíveis. Quer as administrações autónomas, quer as administrações
indiretas, quer as administrações independentes, quer o próprio Governo (ao abrigo da alínea
c) do art. 199º CRP) têm o poder de emitir regulamentos executivos.
Quanto aos regulamentos complementares ou de desenvolvimento, estes já vêm, de algum

modo, desenvolver, complementar e integrar o regime legal. De qualquer modo, a CRP não veda
a admissibilidade destes regulamentos, desde que eles não se inscrevam numa área reservada
a lei da Assembleia da República.
As regiões autónomas e as autarquias locais podem emitir regulamentos independentes

autonomamente. Nos seus arts. 227º e 241º, a CRP reserva para as regiões autónomas e as
autarquias locais uma disciplina normativa primária de determinadas relações da vida social. No
entanto, coloca-se a questão dogmático-doutrinal de saber se são admissíveis os regulamentos
independentes das autoridades reguladoras. De qualquer modo, não há qualquer dúvida de
que estas, de facto, emitem regulamentos independentes.
Outra questão que se coloca é a de saber se o Governo tem o poder de emitir regulamentos
independentes, sendo que o Prof. Vieira de Andrade sempre defendeu que sim, ao abrigo do
art. 199º/g) CRP. Muitas vezes, apesar de poder intervir através de decreto-lei, o Governo
prefere o regulamento independente porque este último não está sujeito a fiscalização prévia
da constitucionalidade e porque tem formalidades de aprovação mais simples do que as que
valem para o decreto-lei. Contudo, estes regulamentos têm de revestir a forma de decreto
regulamentar e estão sujeitos a promulgação pelo Presidente da República.
Ao abrigo do art. 112º/5 CRP, os regulamentos delegados ou de substituição são proibidos. No

fundo, o que a lei não permite é que haja a delegação e deslegalização de matérias que
impliquem a intervenção de uma lei formal (lei ou decreto-lei), sobretudo no domínio nas áreas
reservadas à Assembleia da República. Ou seja, o que o legislador constituinte é que a
Assembleia da República decrete o seu poder no Governo para disciplinar essas matérias através
de um regulamento administrativo.
Em princípio, os regulamentos autorizados são proibidos. Apenas se admitem em certos

domínios, designadamente, quando há necessidade de conjugar interesses transversais e num
caso específico: em matéria de planeamento urbanístico. É o legislador que confere habilitação
legal às autoridades locais para disciplinarem determinadas matérias de planeamento
urbanístico através de regulamento administrativo.

Em princípio, não há hierarquia entre os regulamentos e a lógica que se estabelece entre eles
é a da: norma especial > norma geral. Normalmente, a norma especial prevalece sobre a norma
geral. No entanto, o legislador estabelece algumas regras no CPA a este propósito. Nesta
medida, p.e., os regulamentos do Estado prevalecem sobre os das autarquias e os das regiões
autónomas, a menos que estes últimos configurem normas especiais.
É entre os regulamentos do Governo que o CPA, no seu art. 138º, estabelece uma verdadeira
hierarquia:
1) Decretos regulamentares;
2) Decisões de Conselho de Ministros com conteúdo normativo;
3) Portarias;
4) Despachos.
Em princípio, os regulamentos produzem efeitos para o futuro e a sua vigência está dependente
de publicação (art. 139º CPA).
Quanto ao procedimento dos regulamentos (arts. 97º e segs. CPA), pode fazer-se um
paralelismo entre o regulamento e o ato administrativo. Tal como o ato administrativo, também
o regulamento administrativo tem uma tramitação própria:
® Desde logo, regra geral, os regulamentos têm uma fase iniciativa oficiosa (não há uma
fase iniciativa particular), ainda que se possam fazer petições para que sejam emitidos
regulamentos;
® Depois, segue-se a fase de instrução, em que a Administração vai ponderar e apreciar
todos os interesses relevantes para a emissão do regulamento;
® Dependendo do tipo de regulamento, se houver um regulamento imediatamente
operativo, segue-se a audiência prévia dos interessados e, se houver um regulamento
mediatamente operativo, segue-se a consulta pública dos potenciais interessados;
® Em face da audiência ou da consulta, a Administração pondera os argumentos e
sugestões dos interessados e, depois, faz um projeto ou proposta de regulamento;
® A seguir, segue-se a fase constitutiva do procedimento, em que há lugar à aprovação
do regulamento;
® Uma vez aprovado o regulamento, este tem de ser necessariamente publicado, tendo-
se aqui a fase integrativa de eficácia e passando o regulamento a produzir efeitos.
Tal como os atos administrativos, os regulamentos também podem ser inválidos, havendo
vícios de natureza substancial (quanto ao objeto), vícios formais ou vícios procedimentais.
O nosso CPA regula as situações de omissão de regulamento legalmente devido. O legislador

veio determinar, então, que, por falta de regulamento, determinados regimes legais não eram
passíveis de ser aplicados. Ora, quando um ato, uma disposição ou um regime legal estiver
dependente, para a sua aplicação, da emissão de um regulamento, os particulares podem
requerer à Administração a emissão do regulamento legalmente devido (art. 137º CPA).
Caso Prático 4
Através da aprovação de uma lei, considere que a Assembleia da República vem prever que cabe
ao Governo, através de decreto regulamentar, estabelecer as condições em que pode haver
lugar ao arrendamento forçado de terrenos para fins agrícolas.

1) Inconformada com os termos do decreto regulamentar aprovado pelo Governo com

vista à regulamentação do arrendamento forçado de terrenos para fins agrícolas, uma
associação de proprietários vem impugnar a legalidade do regulamento em causa,
invocando os seguintes argumentos:
a) O regulamento em causa deve ser considerado ilegítimo, uma vez que, através
da sua aprovação, o Governo intervém diretamente, por via regulamentar, em
matéria de direitos, liberdades e garantias;
b) O decreto regulamentar em questão não invoca a lei que visa regulamentar;
c) O decreto regulamentar em causa não foi precedido igualmente da consulta
pública ou da audiência dos interessados legalmente exigida;
d) O decreto regulamentar em questão não inclui nota justificativa, tal como
exigido pelo CPA;
e) É claro que o decreto regulamentar em causa afasta a disciplina legal constante
de um decreto-lei já aprovado pelo Governo sobre a mesma matéria e que não
foi objeto de revogação expressa;
f) O decreto regulamentar em causa não foi promulgado pelo Presidente da
República;
g) O decreto regulamentar em questão não foi objeto de publicitação no Diário da
República.
Quanto à alínea a), a associação de proprietários invoca o argumento de que este decreto-lei
do Governo afeta diretamente o direito de propriedade que os proprietários rurais têm sobre
os seus terrenos agrícolas, uma vez que prevê que eles podem ser objeto de arrendamento
forçado contra a sua vontade, sendo, nesta medida, ilegítimo.
Ora, em matéria de direitos, liberdades e garantias, diz a CRP que o Governo só pode intervir
através de decreto-lei autorizado, ou seja, carece de uma autorização da Assembleia da
República. Nesta medida, o regulamento padece de inconstitucionalidade, que se traduz numa
invalidade substancial ou material do regulamento.
A consequência disto, nos termos do CPA – que estabelece um regime misto em matéria de
invalidade dos regulamentos, oscilando um regime próximo da anulabilidade e um regime
próximo da nulidade –, é que a invalidade do regulamento pode ser invocada a todo o tempo
por qualquer interessado, podendo também, a todo o tempo, ser declarada pelos órgãos
administrativos competentes (art. 144º CPA).
Isto é um regime próprio ou típico da nulidade, o que significa que o regime-regra estabelecido
pelo CPA é o da nulidade dos regulamentos (embora nunca lhe “chame” isso).
Contudo, nos termos do art. 144º/2, há exceções ao regime-regra. Nesta medida, os

regulamentos que padeçam de uma ilegalidade formal ou procedimental, em princípio, só
podem ser impugnados ou declarados oficiosamente inválidos pela Administração no prazo de
seis meses, sempre que essa ilegalidade conduza à respetiva inconstitucionalidade. Este regime
aproxima a invalidade dos regulamentos da anulabilidade.
Note-se que, mesmo não conduzindo à respetiva inconstitucionalidade, havendo uma situação
de carência absoluta de forma legal ou havendo uma situação de falta de consulta pública nos
casos em que ela é legalmente exigida, a ilegalidade formal ou procedimental do regulamento
também pode ser invocada.

Além disto, perante determinadas invalidades formais ou procedimentais dos regulamentos que
o CPA reputa de invalidades formais ou procedimentais mais graves, aplica-se o regime-geral.
Casos mais graves do ponto de vista das invalidades formais ou procedimentais:
® Sempre que essa invalidade formal ou procedimental se consubstancie numa
inconstitucionalidade;
® Sempre que o regulamento careça em absoluto de forma legal;
® Sempre que tenha faltado a consulta pública nos casos em que ela é legalmente exigida.
In casu, tratando-se de uma invalidade substancial ou material por invadir matéria reservada à
Assembleia da República, que conduz à inconstitucionalidade material do regulamento, aplica-
se o regime-regra, ou seja, a invalidade do regulamento pode ser suscitada quer pela
Administração quer pelos respetivos destinatários a todo o tempo.
Quanto à alínea b), dizem os proprietários que o decreto regulamentar em causa não invoca as
leis que visa regulamentar. Portanto, que não invoca a lei habilitante. In casu, uma vez que o
regulamento não invoca a lei habilitante, mas ela existe, temos um vício de natureza formal.
Se o regulamento não tivesse lei habilitante, o vício já seria de natureza substancial, traduzindo-
se numa falta de atribuições para intervir naquela matéria através de regulamento.
Então, apesar de se tratar de uma invalidade meramente formal, como ela gera uma
inconstitucionalidade de acordo com o preceito constitucional do art. 112º/7 CRP, este
regulamento pode ser impugnado, a todo o tempo, pela Administração Pública ou por qualquer
interessado ou declarado, a todo o tempo, pela Adminstração Pública. Este é um dos casos de
invalidades meramente formais ou procedimentais que, em virtude de violar diretamente um
preceito constitucional, permite que lhe seja aplicado o regime-regra.
Quanto à alínea c), os proprietários advogam que o regulamento não tinha sido precedido de
consulta pública. Este é um vício de natureza formal ou procedimental, que não conduz, pelo
art. 144º/2, à exceção dos seis meses, porque se trata de uma situação mais grave de ausência
de consulta pública, prevista no mesmo preceito. Nesta medida, aplica-se o regime-regra.
Quanto à alínea d), os proprietários dizem que o regulamento não apresenta nota justificativa,
designadamente, que não faz a ponderação entre custos e benefícios. Uma vez que se trata de
uma falta de fundamentação, está em causa uma invalidade de natureza formal ou
procedimental, que conduz à exceção do prazo de seis meses.
Quanto à alínea e), se se entendesse que a Assembleia da República, quando previu que o
Governo pudesse intervir nesta matéria através de decreto regulamentar, tivesse feito um
abaixamento do grau, então, este decreto regulamentar já poderia intervir naquele domínio,
porque tinha sido uma lei da Assembleia da República a promover o abaixamento do grau. Neste
caso, o Governo poderia afastar a disciplina contida no outro decreto-lei através de um decreto
regulamentar.
No entanto, também se poderia dizer, aqui, que haveria uma invalidade substancial ou
material, por estar em causa uma deslegalização (uma vez que um decreto regulamentar está a
afastar um decreto-lei), que geraria necessariamente a aplicação do regime-geral.
Quanto à alínea f), diz-se que o regulamento não tinha sido objeto de promulgação pelo
Presidente da República, o que gera uma inconstitucionalidade por violação do preceito
constitucional do art. 134º CRP e, por isso, gera a invalidade orgânica do regulamento. Contudo,
nos termos do art. 137º CRP, esta seria uma situação radical de inexistência jurídica do
regulamento e nem sequer seria uma situação de invalidade.

Quanto à alínea g), a não publicitação no Diário da República gera a ineficácia jurídica do
regulamento, por violação não só do art. 139º CPA, mas também da própria CRP.
2) O Município de Coimbra, através da disciplina constante de um regulamento municipal

aprovado para o efeito, veio isentar da aplicação do decreto regulamentar aprovado
pelo Governo uma larga fatia do território municipal, dada a inaptidão dos solos em
causa para fins agrícolas rentáveis.
Em princípio, de acordo com o art. 138º CPA, não havendo uma relação de especialidade entre
o regulamento autárquico e o regulamento estadual, haveria aqui a prevalência do regulamento
estadual (do decreto regulamentar) e, nesta perspetiva, o regulamento municipal seria inválido.
Contudo, poderíamos considerar que o regulamento municipal era um regulamento especial em

relação ao regulamento do Governo, o que se pode concluir pela “inaptidão dos solos em causa
para fins agrícolas rentáveis”. Então, parece que há aqui uma situação especial por relação à
situação geral regulada pelo decreto-regulamentar. Nesta medida, há que preservar a validade
do regulamento municipal, por força do princípio norma geral < norma especial.
3) O Governo vem, por despacho do Ministro da Agricultura, isentar da aplicação do

decreto regulamentar acima referido os proprietários de terrenos agrícolas do
município de Pedrogão afetados pelos fogos, sem que houvesse qualquer norma, no
decreto regulamentar, que previsse a possibilidade de isenção da sua aplicação.
Se o decreto regulamentar do Governo dissesse que o Ministro da Agricultura podia, em

determinadas circunstâncias, tipificadas ou não no regulamento, atribuir determinadas isenções
relativamente à aplicação do regulamento, não haveria problema nenhum. Aqui, seria o próprio
regulamento a habilitar o Ministro da Agricultura a possibilitar isenções à sua aplicação.
Contudo, não há qualquer norma que preveja a possibilidade de isenção da aplicação do

regulamento. Se se considerasse que se trata de um ato individual e concreto, estaria aqui em
causa o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos (art. 142º/2 CPA).
Se se considerasse que o despacho era um regulamento administrativo, estaria aqui em causa

um problema de hierarquia dos regulamentos (art. 138º/3 CPA). Nesta medida, o despacho
violaria o decreto regulamentar e, nesta perspetiva, padecia de um vício material ou de
conteúdo, gerando uma situação de invalidade do ato por derrogar as disposições contidas num
decreto regulamentar, que conduziria, no mínimo, à anulabilidade do ato.
4) Ao fim de um ano sobre a aprovação da lei em causa, o Governo ainda não emitiu e
decreto regulamentar aí previsto sobre a matéria de arrendamento forçado de terrenos
para fins agrícolas, vindo uma associação de agricultores de Beja perguntar em que
medida pode reagir contra a inércia do Governo.
Se o Governo, ao invés do que estava previsto nesta lei sobre o arrendamento rural forçado, não
tivesse emitido o regulamento no prazo de 90 dias, então, os particulares/interessados
diretamente prejudicados pela situação, designadamente, os agricultores que não dispõem da
propriedade de terrenos agrícolas e que querem ter acesso à possibilidade da sua exploração
direta, poderiam, na situação de omissão, requerer a emissão do regulamento ao órgão com
competência na matéria (o Governo).

Note-se, porém, que este requerimento não é obrigatório para ter acesso à via judicial. Então,
caso não fizessem o requerimento ou caso o Governo não emitisse o regulamento no
seguimento do requerimento, os interessados poderiam recorrer à tutela jurisdicional e intentar
uma ação dirigida à condenação do Governo à emissão do regulamento devido.
5) O Governo, em lugar de ter procedido à regulamentação daquela lei através de decreto

regulamentar, fê-lo através de resolução de Conselho de Ministros com conteúdo
normativo.
Aqui, poder-se-ia considerar que estamos perante um regulamento independente, sendo que
a CRP diz que os regulamentos independentes têm de ter necessariamente a forma de decreto
regulamentar. Então, isto geraria uma invalidade formal ou procedimental por
inconstitucionalidade, à qual seria aplicada a regra-geral por ser considerada “mais grave”.
Para além disto, há aqui uma clara carência absoluta de forma legal, porque regular aquela lei
por via de resolução de Conselho de Ministros significa que não vai haver promulgação do
Presidente da República.
6) Suponha que se trata de um regulamento de execução e que a lei estabelece que esta
matéria deve ser regulamentada através de uma portaria conjunta do Ministro da
Agricultura e do Ministro das Finanças, mas que ela foi regulada por despacho conjunto
do Ministro da Agricultura e do Ministro das Finanças.
Aqui, temos uma invalidade de natureza formal, pois, em vez de termos uma portaria, temos
um despacho conjunto. Porém, aqui, já não se suscitam questões de carência absoluta de forma
legal. Na prática, estão lá os dois Ministros que tinham de estar. O que houve foi a substituição
de uma forma mais solene por uma forma menos solene, havendo uma invalidade meramente
formal por não ser adotada a forma regulamentar legalmente exigida que, apesar disso, teria de
ser necessariamente arguida no prazo de seis meses.
7) Suponha que a lei dizia que a lei tinha de ser regulada por despacho conjunto do
Ministro da Agricultura e do Ministro das Finanças e que ela foi regulada apenas por um
despacho do Ministro da Agricultura.
Muitas vezes, os vícios formais escondem vícios quanto ao sujeito. In casu, está em causa um
vício quanto ao sujeito por falta de atribuições.

DAII Marta Lima e Silva

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Direito Administrativo II – Aulas Práticas

Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra

® Aulas práticas do Prof. Dr. Bernardo Azevedo.

Ano Letivo 2020/2021

Marta Lima e Silva

Marta Lima e Silva 1

Na letra do Código: “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exército de poderes

Relativamente à noção de ato administrativo quanto ao CPA, há duas alterações essenciais:

A aceitação não é condição de existência, porque o ato de nomeação existe

Os atos administrativos têm esta nota da unilateralidade: existem e fixam-se no

2) O ato administrativo é um ato imperativo, um ato de autoridade. Isto significa que,

Como dizia o Professor Rogério Soares, é uma estatuição autoritária. A administração

Marta Lima e Silva 2

® A administração também fica obrigada a respeitar os atos administrativos que

Exemplo: O governo concede uma concessão rodoviária a um privado através de um concurso

1) Os concessionários (de serviços públicos, de obras públicas, de bens públicos) – muitos

Marta Lima e Silva 3

A este propósito, o professor dá duas notas:

Marta Lima e Silva 4

Os regulamentos administrativos, ao contrário do ato administrativo, são gerais e abstratos.

Exemplo: o Município de Coimbra emite um comunicado em que diz que, no dia 26 de

Exemplo: as empresas X, Y e Z que operam na área industrial de Coimbra estão proibidas

Marta Lima e Silva 5

A Administração, ao abrigo do princípio da decisão, estando obrigada a decidir as pretensões

O indeferimento tácito como resultado do silêncio da Administração desapareceu. Em

Marta Lima e Silva 6

Quando há um indeferimento expresso, a forma de reação, de acordo com o nosso Código,

Estrutura do Ato Administrativo

Esta estatuição da autoridade, conduzida por um órgão administrativo, é praticada ao abrigo

Normalmente, para se saber se um ato administrativo foi praticado em violação de disposições

Para este efeito, desdobra-se o ato administrativo em três elementos fundamentais:

Todo o ato administrativo tem um sujeito, um objeto e uma estatuição. Relativamente

1) Na forma, tem-se em conta que o ato administrativo é sempre exteriorizado de uma

2) No procedimento, tem-se em conta que o ato administrativo é o resultado do princípio

3) O conteúdo consiste no conjunto de modificações jurídicas operadas pelo ato;

Marta Lima e Silva 7

Vícios e Defeitos da Estrutura do Ato Administrativo

Caso a Câmara Municipal e os seus órgãos pratiquem um ato traduzido na atribuição de um

Quanto ao sujeito, há um segundo requisito: competência. Para além de os órgãos terem de

Neste caso, a alienação acima de um imóvel de um milhão de euros cabia à Assembleia

Marta Lima e Silva 8

Um dos fatores essenciais de legitimação é a investidura do titular do órgão. Normalmente, os

Temos aqui vícios contra o sujeito relativos às atribuições, à competência e à legitimação.

Então, o ente em que se projetam os efeitos jurídicos da decisão administrativa da autoridade

Marta Lima e Silva 9

® O segundo requisito quanto ao objeto é que este tem de ser determinado ou

® O quarto requisito necessário é a legitimação do objeto. A legitimação do objeto

A estatuição desdobra-se em: forma, procedimento, conteúdo e fim.

Quanto à forma, o ato administrativo deve exteriorizar-se de um determinado modo. A regra,

Marta Lima e Silva 10

O segundo requisito da estatuição é o procedimento. O ato administrativo, por força do

Normalmente, regra geral, a Administração, antes de praticar um ato administrativo, tem de

Deste modo, é apresentado ao destinatário do ato um projeto de decisão. Posteriormente,

Ainda quanto à estatuição, há requisitos quanto ao conteúdo, que se traduz em transformações

Marta Lima e Silva 11

Normalmente, as normas administrativas que conferem poder para o exercício de poderes

Marta Lima e Silva 12

Quando está em causa o exercício de poderes discricionários, a própria hipótese normativa

Nestes casos de exercício de poderes discricionários, como é a Administração que concretiza o

• Nota: páginas 207 a 216 das Lições do Professor Vieira de Andrade.

Por despacho do Secretário de Estado da Economia foi revogado um subsídio atribuído à

1) Admitindo como verdadeiros os argumentos da empresa, como qualifica os dois vícios

Marta Lima e Silva 13

Marta Lima e Silva 14