DIREITO ADMINISTRATIVO II

1ª FREQUÊNCIA

Aulas teóricas: Doutor Licínio Martins

Livro: Lições de Direito Administrativo, 5ª edição

Maria Madalena Duarte

2020/2021
Maria Madalena Duarte 2020/2021

1- Ação Administrativa
1.1- Formas de ação administrativa
Noção geral de ação administrativa: ação administrativa como o conjunto das ações
executadas por sujeitos da Administração Pública, no âmbito da prossecução da função
administrativa (é o elemento material, que é sempre a função administrativa; também
pode ser chamado elemento funcional ou teleológico que marca essa ação; são
interesses públicos secundários definido na lei), através da utilização de diversos meios
ou instrumentos de atuação (elemento formal, pois é o modo através do qual essa função
material é exteriorizada).
O elemento formal pode aparecer de várias formas: ato administrativo, regulamento
administrativo, contrato administrativo ou operações puramente materiais ou de facto.
Há sempre uma dimensão unitária no fim da ação administrativa, que é a
prossecução do interesse público, que consegue uma racionalidade substantiva a este
agir administrativo, como o interesse público do apoio da economia. Os atos jurídicos
pressupõem que haja um papel relevante da vontade do agente (intenção), para que se
verifique a produção dos efeitos jurídicos.

Efeitos da ação administrativa:

1. Ações jurídicas: no sentido de que se traduzem na prática de atos jurídicos que
produzem ou que determinam a produção de efeitos jurídico-administrativos
(emissão de ordens, emissão de normas, aplicação de sanções).
Como exemplos de atos jurídicos temos os regulamentos administrativos (atos de
caráter normativo), atos administrativos (decisões concretas e individuais), pareceres
não vinculativos (atos jurídicos não vinculatórios) e os contratos administrativos.

2. Ações de facto da administração: produzem efeitos, mas que não são

necessariamente efeitos jurídicos, por si. Ação em si é puramente de facto,
material. Embora não tenham efeitos jurídicos, não significa que não podem
trazer consequências jurídicas, se produzirem danos (consequência
indemnizatória pela responsabilidade civil).
Podem ser operações materiais da administração (construção de estradas,
remoção de automóvel da via publica) ou atos declarativos (como as ações de
informação para adoção de comportamentos saudáveis; estes atos não têm
efeitos jurídicos, nem vinculam; são meras declarações de ciência emitidas por
órgãos ou agentes da administração). É através destes modos de ação
administrativa que se concretiza o agir administrativo quotidiano.
Existem assim os modos ou formas de desenvolvimento e de concretização da ação
administrativa:

2
Maria Madalena Duarte 2020/2021

 Ações declarativas com efeitos jurídicos: são autorizações, ordens, proibições;

aqui temos o regulamento administrativo, contrato administrativo, ato
administrativo e pareceres;
 Ações declarativas sem efeitos jurídicos: ações de facto, como mera prestação de
informação;
 Ações ou operações/ações materiais de execução: podem ser de exercício
(coação direta policial, como retirar um automóvel da via pública, que é a
utilização de força coativa direta por falta de cumprimento dos cidadãos – 175º/2
CPA) ou de execução (demolições ou pagamentos). Estes atos produzem um
resultado material.

Natureza das formas de ação:

a) Ações formais: submetem-se a um regime jurídico previamente definido, nos
planos procedimental, substancial e contencioso;
b) Ações informais: não são submetidas às exigências previamente estabelecidas
(como um alerta publico sobre os efeitos nocivos de um produto), assim como
não visam produzir diretamente efeitos jurídicos. Têm relevância jurídica prática
e efetiva, de incentivo, cooperação, de ameaça, de avisa (mas estão sujeitas a
regras técnicas e aos princípios jurídicos fundamentais).

Sistema clássico das três formas reguladas de ação administrativa: em que leis
se encontram estabelecidos os meios de ação administrativa?
 Para o ato administrativo e regulamento administrativo: CPA
 Para o contrato administrativo: Contrato Administrativo (Código dos Contratos
Públicos)
No CPA há um espaço largo de discricionariedade para adotarem estes modos de
ação administrativa, expresso no 127º CPA. Estabelece-se que, salvo circunstâncias da
natureza do ato ou que a lei impeça, o órgão administrativo pode adotar a decisão para
estabelecer um contrato administrativo ou um ato administrativo. Isto é, o órgão pode
estabelecer que irá celebrar um ato administrativo e afinal celebrar um contrato
administrativo. É a liberdade de escolha entre formas de ação administrativa, havendo
então o princípio da fungibilidade entre ato administrativo e contrato administrativo. Há
situações em que há limitação e opção de escolha não pode existir.
Ação administrativa e ação dos particulares:
A ação dos particulares pode ter muita relevância na ação administrativa, como nos
contratos de concessão (aeroportos). Estamos perante a colaboração dos particulares
com a administração, como o exercício privado da função administrativa ou a
administração por particulares.
Podem participar por delegação ou concessão publica, sendo então nestes casos
investidos de funções administrativas (exercício privado de funções administrativas ou
administração por particulares).

3
Maria Madalena Duarte 2020/2021

Há outros modos recorrentes da participação dos particulares, como integrar os

quadros dos processos eleitorais da faculdade, por ser estudante, para pertencer a um
órgão administrativo da faculdade ou da universidade. Os particulares são então
inseridos ou integrados em órgãos da administração (cidadãos designados para as mesas
eleitorais nos processos eleitorais).
Funcionário de facto: enquanto particular, sem função administrativa, assume o
exercício da função administrativa, num caso excecional de gravidade (estado de
necessidade ou de calamidade, no caso da omissão do agir administrativo), por sua
exclusiva iniciativa (não foi designado) e com espírito de colaboração, no caso da
administração competente não corresponder às solicitações.
Mesmo que se trate de funções de autoridade (como desimpedir a via publica num
acidente), sem investidura formal (por isso é que é de facto). É recorrente no âmbito
administrativo. Quando surge a autoridade administrativa, esta assume o que foi feito
como se tivesse sido ela a praticar, eventualmente retificando os possíveis erros.

1.2- O ato administrativo

O ato administrativo exprime a função de autoridade administrativa e é a figura
central e epicentral do Direito Administrativo, de importância decisiva.
No artigo 148º está presente o Conceito de Ato Administrativo, que se lê: “…
consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-
administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e
concreta”.
Consideram-se as decisões como atos administrativos, quando vão produzir efeitos
numa situação individual e concreta. Assim, considera-se como forma de ação,
traduzida em ato administrativo, a decisão.
O ato administrativo não é qualquer ato praticado pela Administração Pública. É um
ato regulado por disposição de direito público, um ato jurídico decisório (manifestação
da vontade ou de ciência), praticado no exercício de poderes de autoridade, relativo a
uma situação individual e concreta, e, em princípio, com eficácia externa.
As decisões são sempre declarativas, sendo algo através do qual a Administração
declara ao particular/destinatário uma aprovação, autorização, licença, indeferimento,
etc. Esta declaração é sempre uma mensagem jurídico-administrativa, que tem por
destinatário um determinado particular. É um ato jurídico decisório, através do qual a
administração constitui um direito na esfera jurídica do particular (um subsídio,
licença), modifica o estatuto (altera a licença, altera o modo de funcionamento da
oficina) ou extingue esse direito (encerra-lhe o estabelecimento).
Normalmente é emitida de forma expressa, produzindo efeitos jurídicos. Decidir
significa a definição jurídica, unilateral (adotada pelo órgão, independentemente da
vontade do destinatário) e imperativa (sempre autoritária porque vincula o destinatário)
da situação jurídica de uma pessoa, singular ou coletiva, ou de um bem, móvel ou
imóvel.

4
Maria Madalena Duarte 2020/2021

O ato administrativo é, por definição, uma estatuição/decisão autoritária. A decisão

não tem de ser favorável, nem favorável. Pode ser exteriorizada de forma escrita, oral
ou eletrónica (150º CPA).

A regra da declaração/decisão expressa e as possíveis situações de ato

administrativo ficcionado: há situações em que os órgãos não imitem uma decisão
expressa e comunicada nos termos previstos
I. Ato administrativo implícito: decisão está implícita na operação material de
execução (não está expressa). Por exemplo, por razões de saúde pública, dá-se o
abate de um animal afetado por doença de contágio iminente, realizado por
agente credenciado para o efeito, sem ter de haver declaração ou procedimento
declarativo prévio. A decisão está contida no ato físico do abate do animal. Os
requisitos cumulativos específicos da possibilidade legal da prática do ato
administrativo implícito:
 A ausência do procedimento declarativo e a emissão do ato
administrativo têm de encontrar justificação numa situação de estado de
necessidade (3º/2 CPA);
 Agente que o pratica tem de ser titular do órgão competente para a
prática do ato administrativo, ou atuar, no caso concreto, sob o comando
direto daquele.
II. Ato administrativo concludente: traduz-se neste exemplo - A e B querem
explorar um parque automóvel subterrâneo e manifestam esse mesmo interesse
ao presidente do município. Este, decide um requerimento a A (autorização
expressa; cria o direito na esfera jurídica de A). Nesta decisão infere-se que está
a praticar outro ato administrativo, que é indeferir B, que tinha o mesmo projeto
e a mesma finalidade. Assim, não dizendo nada sobre B, leva a que se conclua
um indeferimento (ato concludente), na medida em que há impossibilidade física
da construção de 2 parques naquele local. É a conclusão (não expressa
formalmente) que se retira de um ato da administração formalmente expresso.

Incumprimento do dever de decisão no prazo legal e ato administrativo tácito:

A regra é que normalmente, dá-se a inexistência de qualquer valor jurídico de ato
administrativo tácito para o silêncio da administração. O artigo 129º CPA estabelece:
“… a falta, no prazo legal, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão
administrativo competente constitui incumprimento do dever de decisão, conferindo ao
interessado a possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa e jurisdicional
adequados”. Ou seja, o silêncio da Administração apenas confere ao
interessado/requerente a legitimidade para utilizar os meios legais de tutela
administrativa e jurisdicional
Normalmente há um prazo de 60 dias úteis (128º/1 CPA) para decidir o
requerimento, podendo ir até aos 90 dias, nos casos excecionais. Se o órgão nada decidir
no prazo legal ou no prazo estabelecido no estatuto referente, do silêncio nada resulta
juridicamente. O silêncio concede ao particular a legitimidade para recorrer aos meios

5
Maria Madalena Duarte 2020/2021

de tutela administrativa (reclamação, recurso hierárquico administrativo) ou

jurisdicional (129º CPA, para os tribunais administrativos). Pode haver consequências
de responsabilidade disciplinar (128º/ 5 CPA) ou civil (se causarem prejuízos).
Há a exceção, que é a possibilidade de haver um ato administrativo tácito (130º/1 a
3 CPA), que acontece quando uma norma legal expressa (lei ou regulamento emitido
com base na lei) estabelece que no caso de a Administração não decidir no prazo
estabelecido (especial ou os 60 dias), é produzido como consequência uma decisão
tácita de deferimento da pretensão requerida. Quando estão em causa a urbanização e
edificação, entende-se que o silêncio (a partir da norma) produz-se a decisão tácita. Se
não existir a norma legal que expressa o que foi anteriormente dito, a regra geral é a que
ao silencio apenas corresponde a consequência jurídica de legitimar os particulares para
a reclamação da inação.
Os requisitos cumulativos do deferimento tácito são:
i) Requerimento dirigido ao órgão competente, que este deva decidir dentro do
prazo legal (em regra, 60 dias);
ii) Ausência, nesse prazo, de uma decisão (situação de inércia do órgão
competente);
iii) Que a lei ou regulamento (emitido com base na lei) determine que essa
ausência de decisão no prazo legal tem o valor jurídico de uma decisão, isto
é, de deferimento, correspondendo a um ato tácito (ou silente) de
deferimento da pretensão requerida (130º/1 a 3 CPA).
Por vezes, a lei também poderá fazer corresponder à inércia o indeferimento do
pedido, formando-se um ato tácito de indeferimento (acontece no direito tributário).

Decisão unilateral e autoritária:

 Unilateral: existência jurídica do ato administrativo depende apenas da
declaração do respetivo autor para desencadear efeitos, ainda que, porventura,
possa haver atos que necessitam de uma aceitação dos particulares (são poucas
as exceções, como exemplo é a nomeação de agentes administrativos, em que o
destinatário tem de aceitar a nomeação, mas é apenas um ato integrativo da
eficácia da decisão). É então heterónoma aos destinatários.
 Autoritária: a prática do ato administrativo envolve o exercício de um poder
público - o poder administrativo - de decisão e de determinação de efeitos que se
produzem na ordem jurídica e na esfera dos destinatários, independentemente da
vontade destes e independentemente do sentido da decisão (decisão desfavorável
ou favorável para os destinatários).

Autoridade e executividade do ato administrativo:

Normalmente é o juiz que tem de usar a força executiva, mas o ato administrativo é
dotado de força executiva, não sendo necessário a intervenção de um juiz, porque para a
administração ele próprio é um título executivo.

6
Maria Madalena Duarte 2020/2021

A determinação contida no ato administrativo vale por si, no sentido de estar em

condições de ser executada, sem a necessidade de uma qualquer intervenção judicial
(intervenção de um tribunal) que, através de uma sentença, confirme ou valide aquela
determinação (uma ordem de demolição).
Se for necessária a colaboração do particular para a execução ou se a execução
esbarrar na vontade incumpridora do particular, e este não colaborar, como o ato
administrativo é um título executivo, confere à administração, sem intervenção judicial,
legitimação para executar coercivamente e pelos seus próprios meios.
Tem autotutela executiva: tem tutela dela própria e tem a tutela executiva (como os
atos administrativos são simultaneamente títulos executivos, a administração ao declarar
o direito para as situações concretas, está a criar na sua esfera uma tutela executiva, caso
seja necessário, recorrer à forca coerciva).
Um exemplo: presidente da Camara Municipal ordena demolição de prédio. Quem
tem de demolir não é o proprietário (contrata uma empresa), mas este tem de a cumprir.
Se não cumprir, a administração, ao decidir a demolição, tem o poder de utilizar a sua
força coerciva e ser ela própria a demolir.
O ato administrativo constitui um título executivo, podendo este título estar dotado
de força executória, no sentido de constituir uma declaração suscetível de ser
imediatamente executada pela Administração e por meios próprios, sem intervenção
judicial.

Decisões que “visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação

individual e concreta”: com este elemento da noção pretende-se distinguir o ato
administrativo dos atos normativos, em especial dos atos normativos emitidos pela
Administração (os regulamentos administrativos).
A decisão produz efeitos jurídicos numa situação concreta e individual. Por regra, a
decisão tem sempre um destinatário individualizado e determinado, que vai produzir
nesse destinatário o efeito jurídico. Por estas razões, a decisão produz efeitos jurídicos
externos numa situação individual e concreta, na esfera jurídica do destinatário, efeitos
que ultrapassam a dimensão administrativa e projetam-se numa esfera individual e
concreta do particular, definindo a sua situação jurídica (constituindo direitos,
modificando-os ou extinguindo-os ou, então, produzindo deveres, encargos, ónus, etc).
Os seus efeitos se produzem numa “situação individual”, e não de modo geral, como
sucede com os atos normativos, que, no momento da respetiva emissão, se dirigem a um
número indeterminado de destinatários.
Exemplo: A faz o pedido de concessão de Bolsa, sendo que a universidade decide
não conceder. Assim projeta-se os efeitos externos da decisão da universidade na esfera
jurídica de A, porque não terá bolsa. Tem de haver decisão, e não silencio, seja
favorável ou não.
Atos administrativos intransitivos: há decisões que têm por objeto bens. Nas
situações de património histórico, cultural, etc, o objeto é um bem concreto. Surge

7
Maria Madalena Duarte 2020/2021

assim um novo regime jurídico do património assim que há uma decisão que classifica o
bem como imóvel de interesse histórico-cultural. A decisão produz efeitos jurídicos
sobre o estatuto que o bem vai ter, a partir daí. São designados atos administrativos
intransitivos por não terem um destinatário, mas sim um bem (atos administrativos
reais).
Atos administrativos gerais: pode haver situações em que a situação é concreta, mas
as pessoas são várias: os destinatários são um agregado de pessoas, que no momento
não são logo determináveis (uma pluralidade de pessoas não individualizada). Acontece
quando a polícia manda as pessoas dispersar numa manifestação. No momento da
manifestação, não são determináveis, mas depois podem ser todos identificados.
Temos aqui a contraposição entre a decisão que se dirige à resolução/definição de
uma situação jurídica concreta (a definição da específica situação jurídica do sujeito A
ou B, ou a definição do específico “estatuto jurídico” de um certo bem), por
contraposição aos atos normativos, que apresentam a característica (material) da
abstração. Mas isto não significa que não existam atos administrativos abstratos.
Atos administrativos abstratos: que se dirigem a um sujeito determinado, mas que
não são atos puramente instantâneos, ou seja, em relação a esse sujeito, criam-se
obrigações ou deveres, que perduram no tempo.
Acontece na administração ambiental, que emite uma decisão administrativa
dirigida a alguém para que adote comportamentos amigos do ambiente. São atos
administrativos que se dirigem a um destinatário individualizado, mas que criam ou
constituem obrigações individuais permanentes e duradouras, isto é, obrigações que não
se esgotam no momento da prática do ato.

A ambivalência dos efeitos jurídicos externos:

 Podem produzir efeitos jurídicos positivos (não significa que sejam favoráveis
ou desfavoráveis), que significa que a decisão administrativa alterou o
ordenamento jurídico externo à administração;
 Podem produzir efeitos jurídicos negativos, que traduzem a recusa da alteração
do ordenamento jurídico ou da esfera jurídica. No caso de não conceder bolsas,
como pediram, a decisão da administração significa que se está a recusar a
produzir tais efeitos jurídicos (concessão de bolsas). Não correspondem a uma
ausência de efeitos jurídicos. É uma decisão que resolve uma situação jurídica,
indeferindo o pedido formulado em requerimento ou a recusa da apreciação
destes.

NOTA: Ato administrativo, função administrativa e tutela jurisdicional efetiva dos

particulares: 268º/4 CRP prevê a possibilidade de impugnação jurisdicional de
quaisquer atos administrativos independentemente da sua forma (praticados sob forma
de lei ou sob forma regulamentar).

8
Maria Madalena Duarte 2020/2021

Imputação de funções do ato administrativo:

 Função de concretização ou individualização: por contraposição às leis (gerais e
abstratas), a decisão, que é individual e concreta, permite que as leis, decretos,
etc, sejam aplicados a cada um dos cidadãos. É uma função material ou
substantiva, na medida em que o ato administrativo constitui um meio ou
instrumento jurídico de aplicação da lei a situações concretas e individuais,
adaptando o regulamento ou leis aos casos concretos (caso das bolsas: usam as
regras já definidas, gerais e abstratas, para aplicar aos casos concretos, através
de decisões individuais e concretas);
 Função de estabilização de situações jurídicas: o órgão administrativo, ao adotar
uma decisão, costuma ter uma tendência estável, estabilizando as situações
jurídicas, em termos de legalidade. Se esta decisão for ilegal, e os particulares
não for impugnada no prazo processualmente indicado (3 meses, contados da
data da notificação do ato), o ato mantém-se ilegal e não há sanação. Ao
prescrever o prazo, o particular perde o direito subjetivo de ir à justiça, e passa a
haver o caso decidido administrativo – prazo caduca e a situação estabiliza-se,
ainda que o ato continue ilegal (só acontece nos casos menos graves). Não há
convalidação de ilegalidade, a ilegalidade mantém-se e o ato produz os seus
efeitos supostos. Existe a possibilidade de, através da autotutela declarativa da
Administração, decidir anular o que era ilegal. Só neste último caso é que a
ilegalidade deia de existir;
 Função procedimental: a decisão só pode ser adota quando acaba o
procedimento administrativo (a não ser em casos de necessidade), ou seja, o ato
administrativo constitui a decisão formal de conclusão de um procedimento
administrativo. Este procedimento é uma exigência constitucional, de forma que
a administração adote decisões com transparência, publicidade e com a
participação dos interessados, assim como a sua audição. A decisão põe termo
ao procedimento;
 Função de tituladora: com base na decisão de negação de direitos ou a
autorização, mas sobretudo quando a decisão é desfavorável para os particulares,
e estes não cumprem os atos impositivos de forma voluntária, pode haver início
a um processo de execução executivo (não é preciso a mediação de tribunais).
Tem haver com o carácter de executividade do ato administrativo, pois o ato
administrativo tem a qualidade jurídica de título executivo;
 Função processual: a tutela jurisdicional plena e efetiva dos particulares contra
atos ilegais da Administração.

NOTA: O caso julgado possui a irrecorribilidade da sentença, que implica a sua

irrepetibilidade e imodificabilidade. O caso decidido administrativo possui a
inimpugnabilidade que se obsta em definitivo ao seu controlo pelos tribunais, admitindo
a possibilidade de “revisão” pelos órgãos competentes. Isto não significa que os atos
forma sanados dos seus próprios vícios, mas apenas que os seus efeitos se tornam
definitivos.

9
Maria Madalena Duarte 2020/2021

1.3- Classificação dos Atos Administrativos

Espécies doutrinárias de atos administrativos: tendo em conta a sua projeção e
efeitos no tempo, assim como a sua duração
1. Atos de eficácia duradoura por contraposição aos atos de eficácia instantânea: a
contraposição baseia-se no facto de alguns atos projetarem efeitos de uma forma
alongada no tempo (eficácia duradoura), pois esses efeitos jurídicos não se
esgotam no momento da sua prática e criam uma relação jurídica que se
prolonga no tempo, com os atos em que a sua eficácia se esgota quando são
praticados (eficácia instantânea).
 Exemplos de atos de eficácia instantânea: um ato que ordene a entrega de
um bem ou o pagamento de uma quantia, uma ordem de despejo dada
aos inquilinos de um prédio que ameaça ruína
 Exemplo de atos eficácia duradoura: uma licença para a instalação de
uma indústria, autorização para o exercício de uma atividade, a
concessão de uso privativo do domínio público, que podem perdurar por
meses ou anos
2. Atos negativos: consistem na recusa de introduzir uma alteração na ordem
jurídica no sentido pretendido pelo particular/requerente (ato de indeferimento
de um pedido formulado em requerimento e recusa de apreciação de um
pedido/requerimento). Recusa-se a produzir os efeitos que o particular queria
que produzisse na sua esfera jurídica.
3. Atos constitutivos de direitos: atos com efeitos jurídicos favoráveis na esfera
jurídica subjetiva (concessão de um subsídio) do destinatário dessa decisão (ou
de terceiro). São atos administrativos que atribuem ou reconhecem situações
jurídicas de vantagem ou eliminam ou limitam deveres, ónus, encargos ou
sujeições (167º/3, do CPA, que adota uma noção ampla). Se eu era obrigada a
pagar uma taxa e a Administração decide isentar-me de pagar essa taxa, produz
uma vantagem na minha esfera jurídica porque estava onerada com esse dever.
Constituem posições jurídicas favoráveis na esfera jurídica dos destinatários ou
terceiros.
4. Atos precários: ao abrigo do princípio da confiança, os atos precários têm
aplicação limitada. As relações com a administração pública têm inerente uma
dimensão de estabilidade, segurança e de certeza. Quando se trata destes atos
precários, esta confiança é diminuída, assim como o resto, porque a
Administração pode o revogar a qualquer tempo. Estão sempre sujeitos a uma
clausúla de revogação ou de alteração – uma revogação discricionária, por
disposição legal ou por reserva de revogação - ou cujos efeitos dependem de
condições resolutivas (condições resolutivas legais ou apostas ao ato pelo seu
autor). Pela sua própria natureza, os efeitos jurídicos criados pelo ato precário
apenas existem por mera tolerância da Administração, que pode modificá-los ou
extingui-los em todos os casos e em qualquer momento (podem ser ou não atos
constitutivos de direitos) (167º/3 CPA). Por exemplo, uma licença de ocupação
de um prédio da Administração, mas só até ao momento em que esta proceda à
utilização, para si própria, desse prédio.
5. Atos administrativos provisórios: estão associados a autorizações que a
Administração concede aos particulares para exercício de atividade, de forma

10
Maria Madalena Duarte 2020/2021

provisória, até que tenham a autorização definitiva (89º e 90º CPA), ou seja,
dependem necessariamente de uma futura pronúncia definitiva. Visam acautelar
a decisão definitiva (a apreensão de determinados objetos ou produtos que já não
tenham condições para serem comercializados; a suspensão preventiva em
procedimentos disciplinares e a adoção de outras medidas provisórias no âmbito
de um procedimento e que se extinguem com a decisão definitiva que venha a
ser proferida neste mesmo procedimento).
6. Pré-decisões: são atos administrativos que precedem uma pronúncia final e
definitiva, mas que já decidem em certos termos, de forma definitiva, a situação
jurídica do titular, sobre a existência de condições ou de requisitos de que
depende a prática de tal ato:
 Atos administrativos prévios: decidem definitivamente sobre a
viabilidade do projeto, de forma antecipada, uma pretensão. Não têm
efeitos permissivos, não habilitando o particular-destinatário ao exercício
de qualquer atividade (a aprovação do projeto de arquitetura).
 Atos administrativos parciais: decisões finais/definitivas relativas a uma
parte do objeto do procedimento e que têm em si mesmo um carácter
permissivo, embora circunscrito à parte da decisão que já foi objeto de
apreciação, permitindo dar inicio ao exercício de algumas atividade até
que surja a autorização final e definitiva (num procedimento que terá por
ato final a licença de construção, a emissão da licença parcial – e
antecipada - para a realização das escavações necessárias para o início da
construção e implantação das estruturas). É uma antecipação da decisão
final, que acontece muito nas construções civis.
7. Promessas administrativas: através deste ato o órgão fica vinculado a adotar a
decisão final em conformidade com o que prometeu no momento anterior ou à
não adoção de certa medida. É a auto-vinculação unilateral do órgão a decidir
sobre a proposta do particular de acordo com a informação que deu previamente
(com a informação prévia favorável, nos termos dos artigos 14.º a 17.º do regime
jurídico da urbanização e edificação, a Administração (auto)vincula-se na
decisão sobre um eventual pedido de licenciamento e no controlo sucessivo de
operações urbanísticas sujeitas a comunicação prévia).

Classificações em função do conteúdo: conjunto de dados em função dos efeitos

que projeta ou que se visam produzir na esfera jurídica dos destinatários
1) Atos desfavoráveis: administração não deu o que o titular queria. Tem sempre
um efeito na esfera jurídica do particular, normalmente uma situação de
desvantagem. Podem extinguir direitos, criar deveres nessa esfera, ou se recusar
a produzir os efeitos que eram vantajosos para os particulares.
 Atos ablativos: atos da administração que suprimem/extinguem,
comprimem ou retiram direitos ou faculdades da esfera jurídica do
particular (expropriação de um terreno; apreensão da carta de condução);
 Atos impositivos: impõem obrigações de conteúdo positivo (como fazer -
ordem de demolição de prédio que ameaça ruína -, de dar - liquidação de
taxa - ou de suportar - inspeção policial) ou proibições de conteúdo
negativo (proibição de circular em certa rua);

11
Maria Madalena Duarte 2020/2021

 Indeferimentos: atos de recusa, total ou parcial, da prática de um ato

favorável ou da produção de efeitos jurídicos requerida pelo interessado
(indeferimento de requerimento de isenção de propina).
2) Atos favoráveis: desencadeiam benefícios para os destinatários, particulares ou
públicos
 Concessões ou atos que tem efeito jurídico equivalente: atos que conferem
ou ampliam direitos ou poderes administrativos ou extinguem obrigações.
a. Concessão translativa: administração transfere para os particulares
um direito/poder próprio que é seu (transmite a atividade da
concessão de transportes públicos, e a distribuição de água);
b. Concessões constitutivas: constitui (ex novo, de modo inovatório) um
direito/faculdade/poder na esfera do destinatário que não preexistia
na esfera administrativa (conceder espaço num espaço público para
utilização dos particulares como esplanadas; concessão de cidadania),
mas que apenas a administração pode criar em favor dos particulares;
c. Promessa da prática de um ato favorável (igual ao anterior);
d. Renúncia administrativa: administração extingue ou limita deveres,
ónus ou sujeições dos particulares perante a Administração. Só
acontecem em situações excecionais, em que o direito seja de
carácter patrimonial e disponível, ou seja, legalmente permitida
(36º/2 CPA; como o perdão fiscal). É um ato problemático, porque a
administração não pode renunciar a vantagens administrativas
próprias, por isso, em princípio, é proibido. São precisos estarem
preenchidos os requisitos para que a Administração renuncie de
vantagens que tem sobre o particular, criando assim vantagens na
esfera jurídica do particular;
e. Ato de adjudicação de posições contratuais: administração, num
procedimento competitivo, com vários intervenientes, vai selecionar
um deles. Ao escolher um, adjudica uma posição contratual
(normalmente valiosa e consegue uma vantagem patrimonial).
 Autorizações nas relações entre a administração e os particulares: na
generalidade das situações, a atuação do particular depende de uma
intervenção administrativa favorável
a) Dispensa: ato que remove, a título excecional, no caso concreto, um
dever especial que onera os particulares, permitindo-lhes o não
cumprimento de uma obrigação geral ou isenção desse cumprimento
(nas reservas agrícolas nacionais é proibido haver construção; mas
com pressupostos legais muito limitados a administração acaba por
autorizar a construir nessa zona). Desonera alguém de um dever
legal, permitindo que o particular exerça uma atividade que por lei
está vedada a todos, tendo em conta pressupostos legais muito
limitados.
b) Licenças (autorizações constitutivas): atos que constituem direitos
subjetivos (ex novo, posições de vantagem) na esfera jurídica do
particular, em seu favor, em áreas de atuação sujeitas a proibição
relativa. Sem estas não podiam exercer certas profissões ou
atividades (exploração de um canal privado de televisão). Cidadãos

12
Maria Madalena Duarte 2020/2021

são dispensados do cumprimento deste dever inibitório ou proibitivo.

Como os polícias poderem usar arma;
c) Reconhecimentos: permissões de exercício de atividade, por
particulares já autorizados por outro Estado, como os de qualificação
profissional, que diminuem constrangimentos quanto à livre
circulação de pessoas (ser médico em Portugal significa que pode ser
médico em qualquer país da UE);
d) Autorizações propriamente ditas (autorizações permissivas): atos que
visam remover limites legais ao exercício de direitos subjetivos pré-
existentes dos particulares. O particular é titular do direito
(subjetivo), mas o respetivo exercício está condicionado à obtenção
de uma (prévia) autorização da Administração (autorização para o
exercício de atividades profissionais comuns). A autorização é
meramente permissiva, só vai permitir que o particular exerça a
profissão ou atividade, porque o particular já é titular do direito;
 Autorizações nas relações entre órgãos administrativos (inter-
administrativas)
a) Autorizações constitutivas de legitimação: ato através do qual o órgão
autorizante confere ao órgão autorizado a possibilidade de praticar um
ato administrativo para o qual já é competente, mas para a exercer
precisa da autorização, ou seja, precisa da legitimação (não confere
competências, porque a entidade tutelada já as tem; normalmente entre a
administração indireta (institutos públicos) e os ministros que têm
superintendência nesses institutos). Não é o mesmo que delegações de
competências;
b) Aprovações: atos que desencadeiam a eficácia do ato administrativo
aprovado (ato integrativo de eficácia), depois de estar constituído.
Ministro das Finanças intervém quando há despesa financeira,
desencadeando a eficácia para poderem ter despesa. Não constitui, nem
faculta. Apenas vai desencadear, em termos decisórios, a eficácia de um
ato administrativo já perfeito e definitivamente constituído;
3) Atos relativos a status (atos de eficácia instantânea): atos que criam ou
concedem (admissão, nomeação, matrícula, inscrição, internamento), modificam
(transferência) ou extinguem (demissão, expulsão) na esfera jurídica do
particular os estatutos que o particular não tinha. Ao me matricular na UC ganho
o estatuto de estudante da UC. São sempre favoráveis, a não ser, normalmente,
na extinção.
4) Atos secundários ou de 2.º grau: atos que têm por objeto um outro ato
administrativo que foi produzido antes, que constitui o respetivo objeto. Podem
dar lugar à revogação, anulação, declaração de nulidade, reforma, ratificação-
sanação ou convalidação, conversão.

13
Maria Madalena Duarte 2020/2021

2. O Procedimento Administrativo
2.1- A procedimentalização da ação administrativa: o procedimento
administrativo como fenómeno geral da ação administrativa
Para que uma decisão administrativa (148º CPA) seja adotada por qualquer órgão
administrativo, é necessário que previamente se cumpram um conjunto de
formalidades/fases que são legalmente tidas como necessárias para que essa decisão
tenha validade administrativa. Este conjunto de fases que antecedem a decisão, designa-
se Procedimento Administrativo.
Este procedimento impõe-se como observância obrigatória para todos os órgãos
administrativos que possa validamente adotar decisões (sejam favoráveis ou
desfavoráveis).

2.2- A noção de procedimento administrativo no artigo 1.º, n.º 1, do

Código do Procedimento Administrativo (CPA)
A noção legal de procedimento administrativo está presente no artigo 1º/1 CPA, que
se lê: “Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de atos e
formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da
Administração Pública”.
Ao definir o procedimento como uma sucessão ordenada de atos que um órgão deve
cumprir, para formar a sua vontade (fase da formação da vontade administrativa;
vontade funcional), o CPA define os meios para a manifestação dessa decisão. Pode ser
necessário (nos atos desfavoráveis) executar coativamente essa decisão (fase executiva
das decisões, que também tem um processo próprio estabelecido).
O ato final é sempre precedido de um procedimento, ou para um ato individual e
concreto (ato administrativo), ou para adotar normas administrativas (regulamentos
administrativos) ou para outorgar contratos administrativos. Qualquer que seja o modo
de exteriorização da decisão administrativa, existem os processos regulados.
Para a prática de outros atos jurídicos administrativos também é necessário a
observância de formalidades. Um município, em matéria urbanística, tem de solicitar
um parecer às comissões de coordenação e desenvolvimento regional, tendo um prazo,
um modo para emitir, etc.
No essencial, o procedimento tem a ver com o modo, o caminho para chegar à
formação da decisão; o modo como essa decisão é levada ao conhecimento dos

14
Maria Madalena Duarte 2020/2021

particulares; o modo como se exterioriza; o modo como se publicita. É a disciplina

procedimental para a adoção de decisões administrativas.

2.3- Momento do procedimento administrativo declarativo e o momento

administrativo executivo
Podemos resumir o procedimento administrativo em dois momentos: o momento do
procedimento administrativo declarativo (através do procedimento, o órgão
administrativo competente vai declarar o direito na situação concreta e declarar os
efeitos jurídicos) e, se for necessário, o outro momento é a execução dessas declarações
jurídicas, autoritárias e unilaterais dos órgãos administrativos competentes (177º/2
CPA).

2.4- O princípio geral de procedimentalidade da ação administrativa (no

momento da ação administrativa declarativa formal e no momento da
ação administrativa executiva)
Doutrinalmente fala-se de um excessivismo procedimental, o qual os órgãos
administrativos são legalmente obrigados a cumprir. Isto pode prejudicar a eficácia do
agir administrativo em virtude de burocracia (que se não for cumprida pode levar a que
as decisões sejam consideradas ilegais).
O caracter desta procedimentalização transforma-se num princípio constitucional de
procedimentalização da atividade administrativa, seja na primeira fase (declarativo) ou
na segunda fase (executivo). Há sempre uma condicionante da legalização no processo,
seja na fase da decisão seja noutro momento necessário, como a execução coativa.
Existem situações em que, porventura, alguma desvirtude procedimental (como a
audiência dos interessados) não foi realizada, pode suceder a ilegalização da decisão.
Contudo, a lei no 163º/5/b) CPA diz que, ainda com a falha procedimental, poderá não
conduzir a uma invalidação da decisão final (não se produz efeito anulatório). Há uma
degradação da formalidade que não foi cumprida e que, por princípio, implicava a
ilegalidade. Contudo, a lei ao temperar essa ilegalidade, poderá não afetar a decisão
final. A rigidez procedimental, algumas vezes, não conduz a uma invalidação da decisão
final.

2.5- A ação administrativa “desprocedimentalizada”

Pode haver outras exceções, desvios à consequência das inobservâncias das
formalidades legais, que são decisões administrativas desprocedimentalizadas,
designadamente as medidas de polícia (necessidade de entrar em certos locais).

Distinção entre processo administrativo e procedimento administrativo: o

procedimento são as formalidades a seguir até chegar à decisão final; a documentação

15
Maria Madalena Duarte 2020/2021

que resulta do procedimento e da decisão é arquivada num processo documental (seja

eletrónico ou físico), o processo administrativo.

Procedimentos disciplinados no CPA:

 Procedimento administrativo disciplinado no CPA para a emissão de
regulamentos administrativos (UC para emitir regulamentos tem de observar
um procedimento para chegar ao regulamento final e à sua aprovação
definitiva);
 Procedimento administrativo (200º e 201º) para a celebração de contratos
administrativos;

Para a decisão ser adotada, é necessário que os órgãos administrativos competentes

observem a noção de procedimento administrativo tal como está no 1º/1 CPA. Estas
formalidades são sempre subsidiariamente aplicáveis pelas leis avulsas. Se, porventura,
esse regime especial em lei avulsa, tiver lacunas ou omissões recorremos ao CPA, por
imposição do 5º/2 CPA.

Fases do procedimento para a prática de atos administrativos:

1) Fase da iniciativa:
A. Iniciativa oficiosa: procedimento desencadeado pelo próprio órgãos (53º
CPA)
 Dever de notificação aos interessados (110º a 113º CPA)
 Conceito de interessados (110º/1 CPA)
 Exceções ao dever de notificação: matéria relativamente
complexa ou grave para a economia ou saúde pública (110º/2
CPA)
 Prazo legal para decidir os procedimentos com possíveis efeitos
desfavoráveis para os interessados é 120 dias (128º/6/CPA); o
prazo normal é 60 dias, com dilação vai até ao máximo de 90
dias.
B. Iniciativa particular: desencadeado pelos particulares através da
formulação de requerimentos aos órgãos administrativos (53º a 95º, 102º
a 133º CPA)

16