Direito Administrativo II

Direito Administrativo II
➢ Capítulo 1º: noções introdutórias
Do procedimento administrativo: generalidades
O que é o procedimento administrativo?
No agir da Administração há 2 ângulos de analisar o problema: o ângulo do ponto de chegada (perspetiva

substancial/material) e o ângulo do caminho que leva ao ponto de chegada (perspetiva adjetiva/processualista), isto
é, da decisão e do procedimento, respetivamente.
• Ponto de chegada: decisão – manifestação da vontade da Administração;

• Caminho/via que leva ao ponto de chegada: procedimento administrativo – conjunto de atos, diligências ou
formalidades que terminam com uma manifestação de vontade da Administração. Além disso, formar e executar
uma vontade é sempre cumprir regras de domínio procedimental – o procedimento é uma forma de limitar o
poder, porque define o esquema em que o poder forma, expressa e executa uma vontade.
Daqui se retira que não há expressão de vontade em a existência de um qualquer procedimento. Todavia, o que pode
acontecer é que a decisão seja válida/justa, mas se o caminho for inválido (contrário ao Direito), então a decisão
também o é – trata-se da teoria do envenenamento das árvores.
Artigo 1º CPA
(Definições)
1. Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de atos e formalidades
relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública.
Importa, neste âmbito, referir que o procedimento administrativo não se confunde com figuras afins, como são o
processo contencioso e o processo administrativo.
Processo contencioso – conjunto de atos, diligências ou Processo administrativo (1º/2 CPA) – é como um
formalidades que terminam com uma manifestação de “dossier”: é o conjunto de documentos (materiais
vontade da Administração: é, assim, relativo aos Tribunais ou digitais) respeitantes a um determinado
e não à Administração. assunto.
Evolução histórica da codificação do procedimento administrativo
Em termos europeus, e sem prejuízo de leis procedimentais especificas anteriores ao século XX, a codificação geral
do procedimento administrativo foi, sobretudo, uma preocupação do século XX. Iniciou-se com a lei austríaca de 1925,
mas, em Portugal outras datas foram as importantes:
• Em termos doutrinais, a inserção do tema no país deveu-se a Marcello Caetano, em 1951, a partir da referência e
tratamento manualístico do designado “processo administrativo gracioso”, logo seguido da intervenção de
Armando Guedes Marques, em 1955;
• A nível legislativo, a inserção do tema no país remonta à Lei de Meios de 1962 (primeira promessa de codificação),
tendo, posteriormente, a Constituição de 1976 criado a obrigação de exigir uma lei reguladora do
“processamento da atividade administrativa”.
Todavia, não havia unanimidade doutrinal face à necessidade ou justificação de existência de um código do processo
administrativo, pelo que apenas em 1991 se viria a dar execução à imposição constitucional, aprovando-se o primeiro
CPA. Em 2015, este foi substituído por um novo CPA, na sequência de uma lei de autorização legislativa.
Alexandra Silva, FDUL

Funções do procedimento administrativo
• Função jurídico-política: através do procedimento administrativo, limita-se a discricionariedade e margem de

autonomia do decisor e, ainda, legitima-se o poder do mesmo.
o Limitação da arbitrariedade – a Administração tem regras a que deve obedecer;
o Função legitimadora – a lei legitima o poder do decisor, o que envolve 3 ideias: os particulares têm/sabem a
previsibilidade da conduta do devedor, o procedimento é o momento/local para se realizarem todas as
ponderações, e o procedimento é o momento em que se determina a matéria de facto.
• Função jurídico-dogmática: o procedimento é o local de exercício dos direitos fundamentais – o procedimento
administrativo mostra-se hoje impregnado de um propósito garantístico, centrado nas pessoas e nos seus
direitos fundamentais, num contexto de uma visão personalista do agir administrativo acolhida pela
Constituição, pelo Direito Internacional e pelo Direito Europeu (o que inclui a Convenção Europeia dos Direitos
do Homem e a Carta dos Direitos Fundamentais da UE).
Todavia, há 2 tipos de atuação administrativa que escapam ao procedimento administrativo: o Estado de necessidade
administrativa (3º/2 CPA) e a atuação informal da Administração.
• Estado de necessidade administrativa – existe uma ponderação entre cumprir as regras procedimentais e
conseguir obter uma decisão: como há a possibilidade de, pelo cumprimento das regras, não se obter uma
decisão, então, durante o Estado de necessidade administrativa é possível preterir regras do procedimento,
desde que se tenha sempre em conta o princípio da proporcionalidade;
• Atuação informal da Administração – sendo uma atuação que não é contrária à lei, antes indo além desta, a regra
é que é valida nos espaços em branco da lei.
Tipologia dos procedimentos administrativos
O procedimento administrativo pode ser caraterizado de diversas maneiras, dependendo do critério adotado, de
entre os quais relevam:
Regime Procedimento comum – aquele Procedimentos especiais – a sua regulação faz-se

que está sujeito ao regime através de normas específicas (integralmente de
decorrente do CPA. Direito Administrativo ou conjugadas com normas
de outros ramos do ordenamento jurídico).
Interesses subjacentes Procedimentos de Procedimentos de Procedimentos mistos –
interesse público – interesse privado – aqueles que, partindo da
aqueles que, sendo de aqueles que, sendo de iniciativa pública (maioria) ou
iniciativa pública, visam a iniciativa particular, visam particular, visam a satisfação
prossecução dos a satisfação de interesses do interesse público, mas
interesses gerais da individuais ou de grupos carecem de uma participação
coletividade. de pessoas, carecendo, de essencial dos particulares,
uma intervenção pelo que se abrangem os
administrativa. seus interesses.
Complexidade Procedimentos simples – um Procedimentos complexos – aqueles que resultam
único procedimento. da soma de uma pluralidade de procedimentos.
Termos estruturais Procedimentos de estrutura Procedimentos de estrutura bilateral ou contratual
unilateral ou autoritária – – aqueles que expressam a conjugação decisória da
aqueles que visam a formação e participação constitutiva da vontade dos cidadãos,
expressão da vontade exclusiva em termos paritários com a vontade da
da Administração. Administração.
Conteúdo ou objeto da Procedimentos de execução – Procedimentos declarativos – aqueles que se
atuação procedimental aqueles que visam a efetivação limitam a expressar uma vontade. Podem assumir
factual ou material de uma uma dupla configuração:
anterior decisão de natureza

declarativa, conferindo-lhe • Procedimento declarativo de 1º grau – traduz
execução. uma primeira decisão administrativa sobre
uma determinada realidade factual;
• Procedimento declarativo de 2º grau – visa uma
reapreciação de uma anterior declaração.
Efeitos produzidos Procedimentos constitutivos – Procedimentos declarativos – aqueles que não
aqueles que introduzem introduzem alterações inovadoras na ordem
alterações na ordem jurídica jurídica, apenas se limitando a clarificar e verificar a
(fazendo nascer, modificar ou existência ou a extensão de situações relativas a
extinguir situações jurídicas). pessoas, coisas ou relações.
Localização no espaço Procedimentos Procedimentos Procedimentos
intrassubjetivos – aqueles intersubjetivos – aqueles transnacionais – aqueles que
que ocorrem entre que ocorrem entre 2 ou envolvem a Administração
estruturas orgânicas ou mais entidades públicas. Pública portuguesa e outras
serviços de uma única estruturas administrativas
entidade. estrangeiras ou de
organizações supranacionais
ou internacionais.
Período temporal de Procedimento ordinário – Procedimento abreviado Procedimento urgente –
decisão aquele que decorre – aquele que, encurtando aquele que, num cenário de
dentro dos prazos os prazos ou suprimindo necessidade, suprime atos e
normais fixados pelas atos e formalidades, formalidades, visando
regras para a prática de reduz os trâmites normais alcançar um propósito
todos os atos e do procedimento essencial que, de outro
formalidades exigidos. ordinário. modo, seria inalcançável.
Termos configurativos Procedimento Procedimento eletrónico Procedimento misto –
formais materializado – aquele – aquele que aquele que é, em parte,
que assenta sobre a consubstancia a utilização informatizado, mas ainda
materialização em papel das novas tecnologias assenta também na
do seu itinerário decisório informáticas. materialização em papel.
Natureza do procedimento administrativo
O procedimento não se pode confundir com o ato, declaração ou operação material – o caminho não se identifica
com o ponto de chegada. Ora, assim sendo, considera-se que o procedimento administrativo é um instrumento
formal ao serviço da materialidade ou substantividade decisória final: o procedimento serve o interesse público,
garante as posições jurídicas dos cidadãos e implementa as políticas públicas.
Dimensão normativa do procedimento administrativo
Fundamentação constitucional
A fundamentação constitucional do procedimento administrativo pode ser resumida em 3 ideias:
• O Direito Europeu, nomeadamente através da CEDH – Convenção Europeia dos Direitos do Homem e do Direito
da União Europeia (através de regulamentos e diretivas), tem contribuído para alicerçar direitos fundamentais
procedimentais;
• A Constituição impõe a existência de uma lei do procedimento administrativo, dado que a existência de um
procedimento garante a racionalização da decisão e a existência de um procedimento equitativo (267º/5 CRP);
• A matéria de procedimento administrativo, nos termos do artigo 165º CRP, é reserva de lei, pelo que não é
possível que haja uma revogação pura e simples do regime jurídico em causa (caso contrário, constituiria uma
inconstitucionalidade).

o Há uma dupla vinculação do legislador: além da impossibilidade de revogação pura e simples do regime
jurídico, o legislador tem de elaborar a lei, sob pena de inconstitucionalidade por omissão.
Fontes da normatividade procedimental
• Constituição da República Portuguesa;

• Leis especiais;
• Normas internas (usos, costumes, …);
• Normas de natureza regulamentar com função procedimental (20º/3, 22º e 23º CPA);
• Disciplina por via contratual (57º e 68º CPA);
• Ato administrativo (78º/3 CPA).
Nem todas as normas reguladoras do procedimento administrativo são injuntivas (56º CPA), podendo haver normas
dispositivas. Além disso, há normas, quer jurídicas quer extrajurídicas, com funções procedimentais – alguns dos
exemplos de normas extrajurídicas com funções procedimentais: normas técnicas, normas de trato social e normas
de natureza ética.
Princípios de interpretação de normas de natureza procedimental
• Princípio da proibição do formalismo excessivo (8º e 108º CPA);

• Princípio pro actione (108º e 109º CPA) – prevalência da decisão de mérito;
• Princípio da economia processual (60º/2 CPA) – não devem ser pedidas/exigidas formalidades e diligências
inúteis;
• Princípio da segurança e da tutela da confiança;
• Princípio do procedimento justo ou equitativo (6º CEDH e 40º/1 Carta dos Direitos Fundamentais da UE).
Natureza das normas procedimentais
As normas procedimentais podem ser injuntivas ou supletivas/dispositivas. Ainda que o não pareça, a verdade é que
ambas as categorias de normas produzem efeitos imperativos – as normas dispositivas, se não forem afastadas e
substituídas por outras, são tão imperativas quanto as normas injuntivas.
Ora, a área de imperatividade das normas procedimentais delimita, negativamente, a esfera de discricionariedade do
responsável pela direção do procedimento na respetiva estruturação e a margem de autonomia dos diversos
intervenientes na prática dos atos instrumentais e preparatórios do ato conclusivo, assim como a órgão competente
para essa decisão final.
• Nem toda a imperatividade das normas procedimentais goza da mesma força jurídica ou do mesmo tipo de
desvalor jurídico em caso de violação.
Os cidadãos como destinatários das normas procedimentais
A normatividade procedimental tem como destinatários a própria Administração, as estruturas administrativas

encarregadas de proceder à sua aplicação (tribunais) e os cidadãos que se relacionam com a Administração Pública.
• Todos somos destinatários, pelo que as normas devem ser claras. Todavia, o CPA tem normas de grande
deficiência em termos de redação e clareza, de que é exemplo o artigo 167º/8 CPA.
Da decisão concreta ao parâmetro normativo de conduta

A decisão concreta serve de parâmetro normativo de conduta – forma-se um precedente administrativo, o que
importa a 3 níveis:
• O precedente administrativo tem força vinculante, à luz dos princípios da igualdade e da imparcialidade;
• Importância da autovinculação do seu autor;
• Importância da segurança e da tutela da confiança.
Ora, importa perceber que, apesar do precedente administrativo, o decisor deve, em cada caso e à luz da
discricionariedade, procurar encontrar a melhor solução – o precedente pode evoluir e modificar-se. Apesar de não
estar expressamente regulado no CPA, tal pode acontecer quando se fundamente devidamente a razão pela qual se
altera o conteúdo da decisão (152º/1 CPA).
Importa analisar uma outra questão: a do precedente anulável – se o precedente inválido não pode ser anulado,
então consolidou-se na ordem jurídica, pelo que estamos perante 2 pautas de conduta: a lei e o precedente. Ora,
poder-se-á invocar um direito à igualdade na ilegalidade (princípio da igualdade vs princípio da legalidade)?
Maioria da doutrina – não. Paulo Otero – sim, dado que, à luz da Constituição,
o princípio da igualdade não é inferior ao princípio
da legalidade.
Âmbito aplicativo do código do procedimento administrativo
Aplicação subjetiva (2º CPA) – quem está vinculado à aplicação do CPA? Todas as entidades públicas da Administração
Pública, as autoridades que não fazem parte da Administração mas que não desenvolvem uma atividade regulada
pelo Direito Administrativo, e as entidades privadas quando exercem poderes públicos.
Aplicação material – apesar de haver 2 matérias em que o CPA se aplica a toda a Administração (princípios gerais da
atividade administrativa e normas que concretizam preceitos da Constituição), nem todo o CPA é aplicado do mesmo
modo a toda a atividade administrativa, tendo, até, 2 aspetos de aplicação subsidiária:
• O CPA é legislação subsidiária de todos os procedimentos administrativos especiais – artigo 2º/5 CPA;
• Se a matéria não estiver regulada no CPA, aplica-se subsidiariamente o regimento da AR.
Aplicação temporal – a regra está no artigo 8º/1 do decreto-lei que aprova o CPA, mas não há qualquer disposição
transitória.
Aplicação territorial – não há, no CPA, normas de situações administrativas transnacionais, ainda que haja um
afloramento no artigo 116º/4 CPA.
➢ Capítulo 2º: princípios gerais do procedimento administrativo
Princípios-regra do procedimento administrativo
Princípio do procedimento equitativo (ou devido procedimento legal) – apesar de não ter uma
expressa disposição legal do CPA, este princípio resulta quer do direito nacional, quer do direito internacional (6º
CEDH, 41º Carta dos Direitos Fundamentais da UE, 266º/2 CRP, cláusula aberta do 16º/2 CRP). Tem 8 corolários:
• Ninguém pode ser objeto de um ato desfavorável sem que lhe seja dado antecipadamente um direito ao
contraditório – direito de audiência prévia (121º CPA);
• Direito a ter acesso aos documentos, sendo necessário dominar a língua em que os documentos estão redigidos;
• Direito a poder ser acompanhado por um advogado;

• A decisão final tem de garantir o respeito pela igualdade e pela imparcialidade;
• Exigência da fundamentação das decisões – a fundamentação é uma das melhores vias para impedir o arbítrio;
• Exigência de um prazo razoável na decisão;
• Exigência de publicidade das decisões;
• Direita ao acesso à justiça administrativa – o procedimento só é equitativo se, perante uma conduta inválida, for
possível levar aquela decisão a tribunal.
Ora, a violação deste princípio gera invalidade da decisão final e responsabilidade civil da Administração. Todavia,
nem sempre a violação de um dos corolários deste princípio gera nulidade (161º/2 CPA), podendo gerar apenas
anulabilidade.
Princípio da adequação procedimental (56º CPA) – significa 3 coisas:
1. Adaptabilidade e flexibilidade das normas do procedimento;

2. A adequação exige participação, eficiência, economicidade e celeridade;
3. Um erro (negligente ou mera culpa) no procedimento gera invalidade da decisão.
Princípio do inquisitório (13º/3 e 58º CPA) – a Administração Pública, ao invés dos tribunais, pode
tomar a iniciativa para desencadear o procedimento: a Administração segue o princípio do inquisitório e não o
princípio do dispositivo. Importa destacar 3 questões sobre este princípio:
• Importância da prova em matéria de inquisitórios – artigo 115º CPA e seguintes;

o Princípio da livre convicção do decisor – não há discricionariedade, mas há uma livre ponderação;
o Princípio da livre apreciação da prova – há uma liberdade de apreciar a prova em termos semelhantes àquela
que o juiz faz perante a prova que lhe é apresentada;
o Princípio de esclarecimento de dúvidas em matéria de prova;
o Há uma diferença entre verdade real e verdade procedimental – nem sempre ambas são coincidentes: o
caso julgado pode tornar verdade uma mentira;
o A ideia de Estado preventivo, tal como as divergências técnico-científicas e a dúvida científica, pode criar
problemas em sede de prova.
• O princípio do inquisitório tem 2 vertentes: formal (poder de definir o início do procedimento e/ou de dirigir a usa
tramitação) e material (poder de conhecer, selecionar, valorar e ponderar o material instrutório apurado);
• A insuficiência, desadequação ou incompletude da instrução administrativa, sendo passível de lesar o princípio
da prossecução do interesse público na sua articulação com o respeito pelas posições jurídicas subjetivas, revela-
se atentória do princípio da imparcialidade.
Princípio da colaboração – este princípio demonstra-se em 3 níveis: colaboração entre a Administração e

os particulares, colaboração entre os particulares e a Administração, e colaboração entre órgãos da Administração.
• Colaboração entre a Administração e os particulares (11º CPA) – os órgãos da Administração devem atuar em
estreita colaboração com os particulares, envolvendo participação e postulando informação (82º a 85º CPA).
• Colaboração entre os particulares e a Administração – este tipo de colaboração obedece a 3 deveres: dever de
legalidade, dever de veracidade e dever de eficiência (os interessados não devem requerer diligências inúteis ou
expedientes dilatórios).
• Colaboração entre os órgãos da Administração (66º CPA) – postula a possibilidade de ser solicitado o auxílio a
qualquer órgão administrativo, podendo esta colaboração ser interna ou externa (entre administrações).
Princípio da preferência pela utilização dos meios eletrónicos – este princípio viu-se reforçado
pela pandemia. Além disso, a lei 72/2020 veio ampliar a utilização de meios eletrónicos.

Princípio da participação dos interessados (267º/5 CRP) – é a expressão de um modelo de
Administração democrática e de cada um de nós ser um cidadão administrativo.
• A participação é um mecanismo de colaboração – artigo 11º CPA;

• A participação pode ser um ónus do interessado em sede de prova – artigos 116º, 117º e 119º CPA;
• A participação pode ter como expressão o direito ao contraditório – artigos 100º, 121º e 125º CPA.
Princípio (procedimental) da boa administração (5º CPA) – há 2 pontos que importam destacar
sobre este princípio:
• O princípio da boa administração exige desburocratização, eficiência, economicidade (mínimo de custos para
máximo de vantagens), celeridade e proximidade dos serviços às populações;
• A boa administração justifica a adequação procedimental e exige a ponderação dos interesses em relação à
invalidade (163º/5 CPA) e a realização de conferências procedimentais (77º a 81º CPA).
Princípio da decisão (13º/1 CPA) – a regra fundamental é a de que todo o pedido/pretensão tem de ter
sempre uma decisão. Este direito à decisão pode terminar com:
• Decisão favorável – todavia, uma coisa não implica a outra: só há uma relação direta quando haja um direito
subjetivo;
• Indeferimento;
• Rejeição liminar (108º/3 e 109º/1 CPA);
• Solicitar um aperfeiçoamento (108º/1 CPA);
• Informar que o pedido foi enviado ao órgão incompetente (41º/1 e 109º/2 CPA);
• Pode acontecer que a Administração não tenha dever de decidir, ainda que tenha o dever de informar que não
tem esse dever – casos do artigo 13º/2 CPA.
Princípio do caso decidido (ou julgado) administrativo – cabe perceber se as decisões que põem
termo ao procedimento são imodificáveis ou se, pelo contrário, podem ser modificadas. Ora, estamos perante um
conflito entre 2 princípios (princípio da segurança e princípio da prossecução do interesse público) – para se encontrar
a solução, cabe perceber uma distinção nuclear que assenta na variabilidade dos factos: se os pressupostos de facto
forem variáveis não existe caso julgado, mas se os pressupostos de facto forem invariáveis há caso julgado.
Outros princípios:
• Princípio da Administração aberta – exigência de transparência administrativa (17º/1 CPA);

• Princípio da gratuitidade (15º/1 CPA);
• Princípio do uso da língua portuguesa (54º CPA);
• Princípio da cooperação leal com a União Europeia (19º CPA).
Princípio-exceção do procedimento administrativo: o estado de necessidade
Artigo 3º CPA
(Princípio da legalidade)
1. –
2. Os atos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras
estabelecidas no presente Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter
sido alcançados de outro modo, mas os lesados têm o direito de ser indemnizados nos termos
gerais da responsabilidade da Administração.

O princípio do Estado de necessidade administrativa (3º/2 CPA) é um princípio-exceção do procedimento
administrativo, o qual justifica a preterição das regras/princípios que normalmente seriam aplicados, quer sejam estes
referentes ao caminho, quer sejam referentes ao conteúdo.
Este princípio assenta em 4 pressupostos cumulativos – a falta de um deles determina a ausência de fundamento
legal justificativo do recurso à figura do Estado de necessidade:
• Existência de circunstâncias de facto extraordinários – factualidade anormal, que pode ser gerada, ou não, pela
vontade humana;
• Ameaça ou efetivo perigo/dano a bens essenciais;
o É necessário, ainda, que se faça uma ponderação da adequação e da necessidade entre os meios e os fins –
a Administração Pública deverá avaliar se os danos resultantes da preterição da legalidade ordinária são, ou
não, justificados face à relevância dos pressupostos que se devem alcançar. Além disso, deve-se verificar
que os meios existentes no âmbito da legalidade normal são insuficientes para neutralizar/remover o perigo.
• Indispensabilidade/urgência da atuação administrativa – ações administrativas inadiáveis;
• Intervenção administrativa com preterição/derrogar das regras procedimentais habitualmente reguladoras da
Administração Pública.
Assim, para a aplicação do princípio de Estado de necessidade administrativa, deve-se recorrer a 3 tipos de juízos:
juízo de ponderação (os bens que tenho de salvar são primordiais relativamente ao cumprimento das normas jurídicas
procedimentais?), juízo de prognose (se eu cumprir as regras normais pode ocorrer um dano?), e juízo de adequação
(respeito pelo princípio da proporcionalidade).
Ora, há vários pontos a destacar sobre o Estado de necessidade administrativa:
• O Estado de necessidade administrativa pode ser procedimental (referente ao procedimento) ou material

(referente ao conteúdo).
• O Estado de necessidade torna lícito o que geralmente é ilícito, e válido o que geralmente é inválido. Assim, o
Estado de necessidade permite situações que habitualmente teriam vícios de forma, e permite que um órgão
incompetente possa, a título excecional, praticar atos fora da sua competência (substituição extraordinária).
• O Estado de necessidade administrativa pode ser acompanhado (haver coincidência), ou não, de Estado de
necessidade constitucional. Todavia, e dado o artigo 19º CRP, o Governo não pode invadir a competência
legislativa da AR (posição Otero).
• O Estado de necessidade administrativa não é uma exceção ao princípio da legalidade, mas antes uma legalidade
excecional.
Limites – existem 3 limites à operatividade do Estado de necessidade administrativa:
1. Procedimento equitativo;
2. Princípios gerais da atividade administrativa (como os princípios da igualdade, proporcionalidade, boa-fé e
prossecução do interesse público);
3. Normas que concretiza estes princípios.
Além disso, toda a Administração, mesmo em Estado de necessidade administrativa, está sujeita ao controlo dos
tribunais – o tribunal é o último garante da subordinação da Administração ao Direito. Deste modo, não podem existir
medidas administrativas com cláusulas que excluam o controlo judicial (seriam medidas inválidas).
Princípios gerais expressamente formulados pela Constituição
Princípio da legalidade (266º/2 CRP, 3º CPA) – é o fundamento, limite e fim do agir administrativo.
Associa-se a 3 ideias:

• Precedência de lei (em sentido amplo);
• Reserva de lei – há matérias que só a lei pode disciplinar;
• Agir sem lei ou contra a lei significa uma atuação administrativa inválida – gera 2 tipos de reflexos: um ato inválido
e efeitos sobre aquele que agir sem/contra a lei.
Princípio da prossecução do interesse público (266º/1 CRP, 4º CPA) – a Administração deve,

em cada caso, prosseguir o interesse público concreto que justificou a sua atuação. Caso tal não aconteça e for
prosseguido um fim diferente, há desvio de poder e o ato é inválido.
Princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos (4º CPA) – se
alguém tem um direito subjetivo, então tem o direito de exigir uma decisão favorável; se tem um interesse legítimo,
tem direito a uma decisão (a qual pode ser, ou não, favorável).
Princípio da igualdade (13º e 266º/2 CRP, 6º CPA) – o princípio da igualdade significa a igualdade de
todos perante a lei, devendo, no entanto, considerar-se também o conceito de igualdade real (nada há de mais injusto
do que tratar por igual o que é desigual).
Princípio da proporcionalidade (266º/2 CRP, 7º CPA) – 3 vertentes: adequação (proibição do

excesso), necessidade (razoabilidade) e proporcionalidade em sentido estrito (mínimo de custos para o máximo de
vantagens).
Princípio da imparcialidade (9º CPA) – este princípio é analisado em 2 vertentes: na vertente negativa,
imparcialidade significa distância entre quem decide e os destinatários da decisão, enquanto que, na vertente
positiva, todos os interesses relevantes devem ser tidos em conta (um défice de ponderação determina a invalidade
da decisão).
Princípio da boa-fé (266º/2 CRP, 10º CPA) – significa, em sentido próprio/subjetivo, uma conduta ética
e, em sentido objetivo, a proteção da confiança e das expetativas legítimas. Além disso, proíbe-se o abuso de direito
e a fraude à lei.
Princípio da justiça (266º/2 CRP, 8º CPA) – é o fundamento para as regras inerentes ao procedimento
equitativo, mas a decisão final também deve ser justa.
Princípio da responsabilidade civil (22º CRP) – de acordo com este princípio geral de Direito, quem
causa um dano, deve reparar o dano causado. Ora, para que tal aconteça, a Administração recorre ao erário público.
• Importa saber se a responsabilidade civil das entidades públicas é institucional (da entidade pública) ou do titular
do órgão que decidiu – o princípio geral é o da responsabilidade solidária entre a entidade pública e o titular do
órgão.
• A responsabilidade pode ser contratual ou extracontratual.
Princípios gerais sem expressa formulação constitucional
Princípio da interdição do arbítrio – o arbítrio consiste num desprezo patente pela juridicidade, podendo
esta arbitrariedade ser fruto do legislador (arbitrariedade derivada/consequente) ou da atuação da Administração
(arbitrariedade originária/própria). Ora, há arbitrariedade:

• Quando são tidas em conta considerações totalmente alheias à letra ou ao fim da lei;
• Quando há uma manifesta contradição entre a situação de facto e o resultado da atuação administrativa;
• Quando a decisão tem como motivos razões não sérias;
• Quando as decisões não são coerentes;
• Quando a decisão se traduz num excesso ou abuso de exercício do poder discricionário.
Princípio da concorrência – sempre que a Administração age para atribuir vantagens, sendo estas relativas
a um recurso escasso, coloca-se um problema de concorrência (competição entre os particulares), pelo que a
Administração deve impor um procedimento concursal para saber a quem deve ser atribuído esse mesmo recurso.
Ora, este processo de seleção exige igualdade de condições de acesso para todos, igualdade de oportunidades e
respeito pelos valores da igualdade, justiça e imparcialidade. Além disso, exige-se que se respeitem diversas regras
estruturantes:
• Publicidade e transparência das condutas;

• Proibição de obstáculos à livre concorrência;
• Proibição do arbítrio;
• Proibição de favorecimentos indevidos;
• Avaliação com base em concorrência pelo mérito.
Princípio da ponderação – o princípio da ponderação consiste simultaneamente numa metodologia de

decisão e do conteúdo dessa mesma decisão. É preciso, portanto, que se articulem princípios, regras, bens,
interesses, valores, entre outros.
O tema da ponderação pode dar origem a 3 vicissitudes: recusa de ponderação, omissão de ponderação (nem todos
os aspetos são tomados em conta) e erro na ponderação.
Princípio da atendibilidade da situação factual – a Administração deve ter em conta os factos, os

quais são apurados através do princípio do inquisitório: as circunstâncias que estão na base da decisão
legitimam/validam, ou não, essa mesma decisão.
Princípio da sustentabilidade – atualmente, a Administração tem de ter em consideração a projeção

previsível do impacto que a decisão tomada no presente vai ter no futuro: apesar de ter como referencial decisório e
de produção de efeitos o tempo presente, a Administração nunca pode deixar de ponderar, à luz de um juízo de
prognose, os seus efeitos no futuro.
Princípio da precaução – o princípio da precaução tem em conta a sociedade de risco: a Administração deve
agir preventivamente, no sentido de evitar perigos e prevenir riscos imediatos, neutralizando ou minorando os
efeitos concretos já existentes. Ora, tal significa que a Administração cautelar é aquela que ague preventivamente,
relevando o valor da segurança que proíbe a omissão e a inércia.
Princípio (material) da boa administração – a boa administração não se pode verificar apenas no
procedimento, mas também na decisão final (o ponto de chegada): o conteúdo da decisão não se basta com uma
qualquer prossecução do interesse público, exigindo-se uma conduta apta para alcançar a melhor solução e
relevando os critérios extrajurídicos e/ou de mérito da decisão.

Princípio da moralidade administrativa – o princípio da moralidade administrativa procura dar uma
dimensão ética ao exercício do serviço público, significando a proibição de condutas ofensivas dos bons costumes e
a vinculação a valores de honestidade e seriedade.
• A violação da moralidade administrativa não se reconduz obrigatoriamente a uma conduta criminosa.
Princípio (material) do estado de necessidade administrativa – ora, este princípio permite que
se pratiquem decisões que normalmente seriam anuláveis, desde que se respeite o princípio da proporcionalidade e
se verifiquem razoes ponderosas. Todavia, não se pode ultrapassar o limite definido pelo artigo 19º/6 CRP.
➢ Capítulo 3º: formas de atividade administrativa e procedimento: delimitação de

regime
Da atividade administrativa em geral: preliminares
A atividade administrativa é uma conduta voluntária. Todavia, nem todos os efeitos jurídicos que envolvem a
Administração assentam em condutas voluntárias: é o caso dos meros factos jurídicos (acontecimentos ou
circunstâncias independentes da vontade), dos factos jurídicos objetivos (factos alheios a qualquer atuação humana)
e dos “tipos legais” geradores de efeitos.
A vontade da Administração está sempre dependente de uma exteriorização e, por isso, de um ato. Ora, estes atos
podem ter diferentes classificações:
• Condutas por ação ou omissão;

• Atos não normativos e atos normativos – conforme os destinatários sejam determináveis ou indetermináveis,
podendo, no entanto, os atos assumir uma natureza mista;
• Atos simples e atos complexos – conforme os atos traduzam a vontade uma única estrutura decisória ou de 2 ou
mais estruturas decisórias (independentemente da intervenção igualitária, ou não, das estruturas);
• Atos expressos e atos implícitos.
Importa ainda destacar que:
• Nem sempre a vontade administrativa é suficiente para produzir efeitos jurídicos – há, por exemplo, casos em
que a vontade da Administração depende de uma outra vontade ou casos em que a eficácia da vontade depende
da aceitação do particular;
• Nem toda a atuação administrativa é jurídica – pode ser exercida uma atividade sem caráter jurídico,
nomeadamente atividades de natureza técnica ou material.
Formas de atividade administrativa jurídica pública
Estamos perante uma atividade administrativa jurídica pública quando nos cruzamos com um agir administrativo que
se consubstancia na produção de atos jurídicos e cuja essência reguladora se encontra sujeita a um regime
substantivo de Direito Público. Ora, retiram-se, então, 2 requisitos:
• Produção de atos jurídicos – manifestações de vontade ou de ciência;

• Regulação material de tais atos pelo Direito Público – razão da vinculação.
Ora, dentro da produção de atos jurídicos, importa destacar 2 grandes classificações:
• Quanto ao âmbito de eficácia dos efeitos: atos internos e externos – conforme esgotem os seus efeitos dentro
da Administração ou ultrapassem a barreira da mesma, relacionando-a com os particulares;

o Dentro dos atos internos, têm-se atos intrassubjetivos (na mesma pessoa coletiva) e intersubjetivos (entre
várias pessoas coletivas).
• Quanto ao alcance da vontade administrativa: atos simples (ou não negociais) e intencionais (ou negociais) –
conforme os efeitos estejam, ou não, pré-determinados na lei; no caso dos atos intencionais há uma grande
margem de discricionariedade, que se reflete numa liberdade de estipulação.
Regulamento
Regulamento – ato normativo emanado pelos órgãos da Administração, no exercício da função administrativa.
• Ato normativo – tem como caraterísticas a generalidade e a abstração;

• Órgãos da Administração – abrange órgãos administrativos, órgãos públicos sem natureza administrativa desde
que esteja a exercer um poder regulado pelo Direito Administrativo, e entidades privadas a exercer funções
administrativas;
• Função administrativa – expressão, e no âmbito, da vontade administrativa, por oposição aos atos normativos
por expressão da vontade legislativa.
Classificações:
Regulamento interno – o que esgota os seus efeitos dentro Regulamento externo – o que ultrapassa a fronteira
das fronteiras da Administração. da Administração.
Regulamento de execução – o que Regulamento independente – o que não tem o propósito de executar
complementa/pormenoriza/implementa uma lei: pretende disciplinar uma lei ou pode ser um regulamento
uma lei. independentemente diretamente alicerçado na Constituição.
Ora, quanto aos regulamentos independentes alicerçados na
Constituição (199º, alínea g), importa perceber as suas particularidades:
• Devem revestir a forma de decreto regulamentar, estando sujeitos
a promulgação pelo PR;
• Apesar de sujeitos a promulgação, não podem ser objeto de
fiscalização preventiva da constitucionalidade;
• Não podem ser objeto de apreciação parlamentar;
• Nas áreas fora da reserva de lei que não tenham sido objeto de
disciplina legislativa, o Governo tem um poder discricionário (pode
escolher entre aprovar um decreto-lei ou um decreto
regulamentar).
Regulamento de operatividade imediata – o Regulamento de operatividade mediata – o que carece de ato
que produz efeitos diretamente. administrativo para que seja feita a ponte entre a abstração e a
generalidade da norma e os casos concretos.
Regime:
Artigo 135º CPA

(Conceito de regulamento administrativo)
Para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se regulamentos administrativos as normas
jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir
efeitos jurídicos externos.
Ora, daqui se retira que o CPA atual só se aplica aos regulamentos externos, contrariamente ao CPA de 1991 que se
aplicava a regulamentos externos e internos – houve uma desprocedimentalização.
• Esta desprocedimentalização levanta um problema de inconstitucionalidade, dado que o artigo 267º/5 CRP exige
um procedimento. assim sendo, há uma lacuna no regime dos regulamentos, a qual pode ser resolvida por 2 vias:
aplica-se analogicamente o regime dos regulamentos externos aos regulamentos internos, ou aplica-se aos
regulamentos internos os preceitos do CPA de 1991.

Ato administrativo
O ato administrativo, conceito que vem de França, não é um conceito unânime: enquanto a Escola de Coimbra
considera que só é ato administrativo aquele que é imperativo e externo, a Escola de Lisboa assume um conceito
mais amplo, segundo o qual o ato administrativo pode não ter natureza injuntiva e/ou eficácia externa.
• Enquanto o CPA atual se aproxima mais do conceito da Escola de Coimbra, o CPA de 1991 aproximava-se mais do
conceito da Escola de Lisboa.
Ato administrativo – ato jurídico unilateral, proveniente de estruturas que exercem poderes administrativos, e que
procura definir (direta ou instrumentalmente) o Direito aplicável a uma situação individual e concreta, visando
produzir efeitos sem necessidade de assentimento dos destinatários.
• Ato jurídico unilateral – conta apenas com a intervenção da Administração: não depende a estrutura do ato da
intervenção constitutiva ou estrutural de qualquer outra vontade, salvo a do seu autor;
• Proveniente de estruturas que exercem poderes administrativos – abrange órgãos da Administração, estruturas
decisórias públicas que, não integrando organicamente a Administração, praticam atos em matéria
administrativa, exercendo um poder regulado pelo Direito Administrativo, e entidades privadas que exercem
funções administrativas;
• Procura definir (direta ou instrumentalmente) o Direito aplicável a uma situação individual e concreta – visando
assumir um conteúdo decisório, diz respeito à posição jurídico-administrativa de situações ou pessoas
determinadas ou determináveis;
• Visando produzir efeitos sem necessidade de assentimento dos destinatários – tem natureza unilateral, não
dependendo de aceitação do seu destinatário.
Figuras controvertidas:
• Resoluções aplicadas aos bancos – têm uma natureza híbrida: são atos administrativos relativamente ao banco,
mas regulamos relativamente a todos os lesados;
• Atos coletivos – atos que, tendo por base uma situação concreta, têm como destinatário uma estrutura colegial,
tomada na sua unidade, e que, por essa via, produzem efeitos reflexos face a todos os seus membros ou titulares,
os quais surgem como um conjunto unificado de pessoas determinadas ou determináveis;
• Atos plurais – atos que, envolvendo a produção de efeitos iguais a uma pluralidade de pessoas determinadas ou
determináveis, se encontram exteriorizados formalmente num mesmo ato formal, o qual equivale, em termos
substanciais, a tantos atos individuais quanto os seus destinatários;
• Atos gerais – atos que, tendo por base uma situação concreta, são de aplicação imediata a um conjunto
inorgânico de pessoas determinadas ou determináveis de imediato num certo local, razão pela qual se pode dizer
que produzem efeitos plurissubjetivos com eficácia erga omnes;
• Sinais de trânsito – a doutrina discute se os sinais de trânsito assumem a natureza de verdadeiros atos
administrativos ou, pelo contrário, de genuínos regulamentos. Ora, Otero considera o sinal de trânsito em si é
um ato de conteúdo normativo (regulamento) dado aplicar-se a uma pluralidade indeterminável de pessoas,
numa situação de abstração; todavia, a fixação em concreto do sinal em dada zona é um ato administrativo.
Classificações:
Atos administrativos decisórios – aqueles que comportam Atos administrativos instrumentais – aqueles que
a resolução de uma situação concreta, criando, visam preparar ou implementar a decisão tomada
modificando ou extinguindo uma posição jurídica. através dos atos administrativos decisórios.
Atos administrativos constitutivos – Atos administrativos declarativos – aqueles que não visam produzir efeitos
aqueles que introduzem inovações inovadores na ordem jurídica, limitando-se a formular juízos vinculados de
na ordem jurídica. conhecimento, ciência ou de valor sobre factos ou situações jurídicas.
Atos administrativos consensuais – aqueles que Atos administrativos não consensuais – aqueles que
assentam numa anterior forma de autovinculação não têm por base qualquer acordo prévio com os

bilateral administrativa, traduzida num acordo/contrato interessados ou destinatários, traduzindo a expressão
com os interessados ou os destinatários do ato, visando de uma vontade solitária e autoritária da
a definição dos termos deste. Administração.
Atos administrativos com objeto passível de Atos administrativos sem objeto passível de contrato
contrato administrativo – aqueles que administrativo – aqueles que nunca poderiam ser, por lei ou pela
poderiam ser contratos administrativos. sua própria natureza, contratos administrativos.
Atos administrativos com autotutela executiva Atos administrativos sem autotutela executiva – aqueles que, em
– aqueles que podem ser aplicados pela caso de resistência, só podem ser impostos pela força mediante
Administração sem recurso aos tribunais. uma decisão judicial.
Regime:
Sem prejuízo da sujeição genérica de todos os atos administrativos aos princípios gerais de Direito resultantes do
regime comum aplicável aos atos jurídicos, os atos administrativos decisórios e que produzem efeitos externos
encontram o seu regime no CPA, não obstante a situação especial de certos atos com objeto passível de contrato
público.
Meras declarações negociais
Meras declarações negociais – forma de agir jurídico-pública da Administração, em que estamos perante atuações
concretas da Administração, apenas havendo “fixação do Direito” se a contraparte aceitar.
• Há uma diferença dos atos administrativos: os atos têm autotutela declarativa, enquanto as meras declarações
negociais não.
• Se a Administração tratar as meras declarações negociais como atos administrativos, então estamos perante uma
situação de usurpação de poderes – há uma violação da separação de poderes, por estar a agir em nome dos tribunais.
• Não têm ius imperium, de acordo com o artigo 307º CCP (Código dos Contratos Públicos).
Ora, as declarações negociais nem sempre são expressas, no sentido de serem realizadas através de linguagem
simbólica – funcionam como comportamentos factuais concludentes.
Regime:
O regime das meras declarações negociais encontra-se no Código Civil como regime regra – apesar de expressarem
o exercício de poderes administrativos, seguem o regime típico entre entidades privadas –, sem prejuízo dos
princípios que resultam do artigo 2º CPA.
Contratos administrativos
Contratos administrativos – casos em que o agir administrativo se expressa num ato multilateral, envolvendo um
acordo entre duas (ou mais) vontades, expressando interesses opostos, e adotando a forma final de um contrato.
Importa destacar, todavia, que nem todos os contratos da Administração são contratos administrativos, dado que a
Administração também pode celebrar contratos de Direito Privado. Ora, deste modo, e para que sejam contratos
administrativos, é necessário que estejam reunidos 3 elementos:
• Vínculo jurídico plurilateral;

• Uma das partes tem de ser uma entidade pública (contraente público) – não podem ser 2 entidades privadas;
• O contrato tem de estar sujeito a um regime substantivo de Direito Público – para o contrato possa ser qualificado
como administrativo não basta que envolva a Administração ou que o seu procedimento de gestação se paute
pelo Direito Administrativo, exigindo-se ainda que as relações contratuais dele emergentes sejam reguladas
materialmente pela lei administrativa ou processual civil.
Classificações:

Quanto aos sujeitos intervenientes Quanto aos seus reflexos orçamentais
Contratos administrativos entre uma Contratos ativos – aqueles que visam que a Administração arrecade
entidade pública e um ou vários privados. receitas.
Contratos administrativos entre Contratos passivos – aqueles que envolvem a realização de despesas
entidades públicas. por parte da Administração.
Contratos mistos – aqueles que conjugam aspetos próprios dos
contratos ativos e dos contratos passivos.
Quanto ao objeto Quanto à natureza

Contratos de atribuição – a prestação principal Contratos administrativos organizatórios – aqueles que
pertence a uma entidade pública. permitem efetuar uma gestão consensual de serviços
públicos.
Contratos de colaboração – a prestação principal Contratos administrativos procedimentais – aqueles que
pertence a um particular. regulam aspetos formais.
Contratos de efeito regulamentar ou dotados de Contratos administrativos contenciosos – aqueles que visam
“cláusulas contratuais de efeito normativo” – disciplinar os termos em que se deverá desencadear,
definem regras de conduta destinadas a servir de desenvolver ou cessar uma determinada lide judicial ou
pauta reguladora de futuros comportamentos das arbitral, assumindo uma dimensão essencialmente
partes ou de terceiros. processual.
Contratos de cooperação – há, em termos Contratos administrativos substantivos – figura residual:
paritários, a intervenção de uma entidade pública todos aqueles que não assumem natureza procedimental ou
e de uma entidade privada. contenciosa.
Regime:
O regime jurídico dos contratos administrativos está dividido:
• Os contratos administrativos procedimentais encontram a sua regulação genérica no CPA (57º);

• Os contratos administrativos contenciosos têm a sua regulação determinada pela lei processual e pela lei da
arbitragem voluntária;
• Os contratos administrativos substantivos têm o seu regime definido nos seguintes termos:
o Se o objeto do contrato diz respeito a prestações submetidas à concorrência, o regime é substantivo e está
no CCP;
o Se a prestação não está submetida à concorrência, o regime procedimental está regulado no CPA (202º) e o
regime substantivo está regulado no CCP.
Convénios interorgânicos
Convénios interorgânicos – acordos celebrados entre dois ou mais órgãos ou serviços de uma mesma entidade,
visando a regulação de aspetos de organização e/ou funcionamento relativos ao modo de exercício dos poderes de
tais estruturas orgânicas.
• Há apenas um sujeito, ainda que possam existir dois centros institucionais formadores de vontade, pelo que não
existirá um contrato – a vontade é juridicamente imputada a uma única e mesma entidade.
Regime:
O regime dos convénios interorgânicos não resulta da lei nem de nenhum regime geral sobre a matéria. Todavia, não
se pode excluir que o CPA alicerce 3 fontes passiveis de gerar convénios interorgânicos: acordos endoprocedimentais
(57º), auxílio administrativo (66º), e conferencias procedimentais (77º e seguintes).
Atos processuais da Administração Pública
Atos processuais da Administração Pública – atos que a Administração pratica junto dos tribunais.

Ora, os atos processuais da Administração localizam-se no domínio da Administração processual, podendo ser
praticados diretamente por estruturas administrativas ou por representantes/mandatários habilitados para o efeito.
Classificações:
Atos postulativos – aqueles que, requerendo ou solicitando algo ao Atos constitutivos (ou dispositivos) –
tribunal, envolvem a necessidade de o juiz proferir uma decisão aqueles que produzem os seus efeitos
sobre a pretensão formulada, à luz de juízos valorativos de criadores, modificativos ou extintivos
admissibilidade processual ou fundamentabilidade substancial, imediatamente, sem a necessidade de
podendo diferenciar-se em: atos de petição, atos de alegação, e qualquer posterior decisão do juiz.
atos de prova.
Regime:
Os atos processuais encontram-se sujeitos ao regime definido pelas leis processuais e arbitrais, sem prejuízo da sua
dimensão material poder encontrar regulação em preceitos de Direito substantivo, assim como da projeção
vinculativa de normas administrativas.
Formas de atividade administrativa jurídica privada
As formas de atividade administrativa jurídica privada traduzem o agir administrativo que se consubstancia na
produção de atos jurídicos cuja disciplina substantiva é regulada pelo Direito Privado. Ora, tal conceito exige 2
pressupostos:
• Produção de atos jurídicos – razão pela qual estamos diante do exercício de uma atividade jurídica;
• Regulação substantiva dos atos faz-se através do Direito Privado – apesar de aspetos de natureza procedimental
poderem ser regulados pelo Direito Administrativo, o regime material de tais atos jurídicos encontra-se no Direito
Privado, sem prejuízo deste ser objeto de um fenómeno de administrativização ou publicização.
Cabe saber, todavia, se a Administração pode agir sob forma jurídico-privada no silêncio da lei. Ora, de acordo com o
princípio da legalidade, tem de haver precedência de lei para a atuação da Administração – a Administração só pode
fazer aquilo que a lei permite –, logo, no silêncio da lei, aplica-se sempre o Direito Administrativo, nunca se podendo
recorrer a formas jurídicas privadas.
A atuação administrativa jurídico-privada mostra-se suscetível de assumir 3 diferentes formas: atos jurídicos simples,
negócios jurídicos unilaterais, e negócios jurídicos plurilaterais.
Atos jurídicos simples (ou stricto sensu)
Atos jurídicos simples – atos cujos efeitos acontecem independentemente de terem sido previstos ou pretendidos
pelo seu autor. Assim:
• Os efeitos produzem-se ex lege, atendendo à natureza imperativa e inamovível das normas que os fixam, sem
margem para intervenção modeladora da vontade;
• O seu autor limita-se a produzir um verdadeiro pressuposto para que se verifiquem os efeitos previstos na lei,
sem gozar de qualquer autonomia determinativa do conteúdo desses efeitos – há vontade de ação e declaração,
mas não há liberdade de estipulação.
Regime: 295º CC + 2º/3 CPA.
Negócios jurídicos unilaterais

Negócios jurídicos unilaterais – atos jurídicos que, sendo a expressão exclusiva da vontade da autoridade
administrativa competente, expressão, paralelamente à autonomia de celebração, a margem de uma “liberdade” de
estipulação de efeitos.
Regime: regulação substantiva genérica no Código Civil + 2º/3 CPA + leis especiais.
Negócios jurídicos plurilaterais
Negócios jurídicos plurilaterais – acordos que, envolvendo sempre entidades integrantes da Administração Pública
ou entidades desenvolvendo funções administrativas, visam regular e coordenar interesses contrapostos,
encontrando-se a sua disciplina substantiva sujeita ao Direito Privado.
Regime: os contratos de Direito Privado da Administração Pública, apesar de regulados substantivamente pelo
Direito Privado, e sem prejuízo de especificidades procedimentais diferenciadoras, encontram-se ainda parcialmente
sujeitos a disposições do CPA.
Contratos de Direito Privado celebrados pela Administração ≠ Contratos Administrativos:
• Quanto ao regime material – nos primeiros, está no Direito Privados, enquanto nos segundos está no Direito
Público (e, mais concretamente, no Direito Administrativo);
• Quanto ao regime procedimental e aos sujeitos – não há diferença: o regime para a definição das regras e para a
escolha dos cocontratantes na celebração desse contrato é regido pelo Direito Administrativo (202º/2 CPA e CCP).
Formas de atividade administrativa não jurídica
Atividade não-jurídica – aquela que, alicerçando-se sempre num ato jurídico e nunca estando isenta de gerar possíveis
efeitos jurídicos colaterais, não se consubstancia na produção de atos jurídicos.
• Nem toda a atuação administrativa envolve a prática de atos jurídicos;

• Tem sempre de se alicerçar numa norma jurídica, em conformidade com o princípio da legalidade;
• A atividade não-jurídica pode produzir efeitos jurídicos colaterais.
Ora, a atividade administrativa não jurídica reconduz-se a 3 principais manifestações: operações materiais, atuação
informal, e atuação política.
Operações materiais
Operações materiais – conjunto heterogéneo de formas de ação física administrativa que, sem ter por objeto a prática
de atos jurídicos discursivos, visam conservar, modificar ou declarar uma realidade de factos. Assim, é tudo aquilo
que pretende transformar a realidade factual.
Classificações:
Critério tipológico Operações materiais com relevância constitucional Operações matérias sem
– dão efetividade a um direito constitucional. relevância constitucional.
Critério respeitante às Operações materiais Operações materiais Operações materiais cuja única
suas relações face aos preparatórias de uma cujo fim é a execução finalidade é a modificação de um
atos jurídicos decisão ou da de uma obrigação. estado de facto através de um meio e
eventualidade de uma trabalho que é, também ele, um puro
decisão. facto.
Critério de eficácia Operações materiais internas – aquelas Operações materiais externas – aquelas que
dos efeitos que esgotam os seus efeitos dentro da extravasam a fronteira da Administração.
Administração.

Critério de duração Operações materiais instantâneas Operações materiais continuadas – aquelas que se
temporal da execução (atos materiais). prolongam no tempo, casos em que podemos estar
perante uma atividade.
Outros critérios Operações materiais tituladas – Operações materiais não tituladas – se carecem em
traduzem a execução de um absoluto de um título jurídico prévio, se se encontram
ato jurídico habilitador. feridos de uma invalidade radical, ou se ultrapassam os
termos definidos pelo título.
Regime:
Em termos de regra geral, as operações administrativas encontram-se sujeitas aos princípios fundamentais da
atividade administrativa e às normas do CPA que concretizam preceitos constitucionais (2º/3 CPA): os princípios do
artigo 266º CRP aplicam-se integralmente à atividade administrativa reconduzível ao conceito de operações materiais.
Ora, o regime jurídico aplicável às operações materiais desenvolvidas pela Administração pode levar a uma
diferenciação entre aquelas que são regidas pelo Direito Público e as que encontram no Direito Privado a sua
disciplina, sem prejuízo da administrativização deste último. Independentemente de tal, e por não se situarem numa
área marginal da juridicidade, as operações materiais podem ser objeto de um juízo de legalidade ou ilegalidade – a
invalidade das operações materiais faz emergir o princípio da tutela jurisdicional efetiva.
As garantias contenciosas ao nível das operações materiais podem passar por ações judiciais, visando:
• A condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar – artigos 2º/2 j) e 37º/1 j) CPTA;

• A intimação da Administração a prestar informações, permitir a consulta de documentos ou passar certidões, ou
a intromissão para proteção de direitos, liberdades e garantias – 2º/2 n) e 104º-108º CPTA;
• A solicitação judicial da adoção de providencias cautelares adequadas – artigos 2º/2 o) e 109º-111º CPTA;
• O ressarcimento dos danos resultantes da execução das operações materiais ou da sua indevida omissão –
artigos 2º/2 k) e 37º/1 k) CPTA.
Ora, perante uma atuação material da Administração, o que pode o particular fazer? Tal remete para 2 ideias:
• Se há um título jurídico que fundamenta a atuação material, o particular deve atacar diretamente esse título;
• Pode acontecer que a atuação da Administração seja uma situação de via de facto – situações em que a
Administração desencadeia uma operação material não titulada ou equiparada. Nestes casos, o particular deve
agir contra a atuação material sem título jurídico habilitante.
Atuação informal
A atuação informal tem na sua base o entendimento de que estamos perante uma forma de ação flexível, consensual
e negociada que, sem violar a lei, vai para além desta. Ora, excluem-se propósitos autoritários e há uma ausência de
atos jurídicos formais – pelo que estamos perante uma situação marginal/lateral às normas procedimentais.
Este tipo de agir da Administração tem diversas manifestações:
• Conselho;
• Recomendação;
• Advertência;
• Informação;
• Tolerância a certas situações de facto;
• Negociação ou concertação procedimental.
Regime:

Face à atuação informal da Administração, há um enfraquecimento da juridicidade (soft law), estando ainda sujeita
ao artigo 2º/3 CPA. Contudo, este tipo de atuação cria problemas: pode haver responsabilidade pela tutela da
confiança? os tribunais podem tutelar essas situações?
Cabe destacar as seguintes ideias:
• A informalidade não determina necessariamente que o seu conteúdo seja ilegal;

• O agir informal nunca pode ter como efeito ou objeto contornar ou iludir a lei, antes se deverá pautar por uma
racionalidade de fundo que exclui o arbítrio e a injustiça;
• A atuação informal nunca se pode desenvolver em termos violadores de normas de competências;
• Se a informalidade do agir administrativo se mostrar violadora dos limites constitucionalmente consagrados,
existirá sempre a possibilidade de controlo contencioso.
Atuação política
Quanto à atuação política, cabe perguntar se não estamos perante uma confusão de poderes (administrativo e
político). Ora, o que acontece é que o decurso do tempo fez operar uma evolução na temática dos atos políticos em
Direito Administrativo, pelo que Otero considera que a Administração Pública não é alheia à função política:
• Verificou-se que os atos políticos não são uma realidade exclusiva das estruturas do topo do executivo, antes
estando todas as entidades públicas vinculadas a aplicar a Constituição – passou a existir um espaço de exercício
da função política a cargo de tais entidades;
• Toda a Administração Pública é permeável a fenómenos de intervenção político-decisória.
Atos políticos da Administração – linhas programáticas ou opções fundamentais no domínio do agir administrativo
que, visando ser norteadoras da conduta futura dos órgãos decisórios, exercendo uma função de “indirizzo” político,
carecem de implementação e visam a produção de efeitos jurídicos ou materiais.
Todavia, a atuação política da Administração, sendo passível de gerar efeitos jurídicos, poderá ser objeto de controlos
contenciosos – sempre que a atuação política gerar lesões individualmente identificáveis, num exercício violador de
posições jurídicas subjetivas, os lesados têm à sua disposição o direito a uma tutela jurisdicional efetiva, incluindo a
possibilidade de efetivação de responsabilidade civil da respetiva entidade pública e, em termos solidários, dos
titulares do órgão decisor gerador da decisão.
Excurso: a inatividade administrativa
A conduta administrativa nem sempre se traduz num comportamento por ação, antes a Administração adota, por
vezes, uma conduta omissiva: não decide, guarda silêncio, não age, numa postura de inatividade ou inércia – por aqui
passa uma das mais graves disfunções do agir administrativo, traduzindo uma forma de inexecução da lei e de
violação do procedimento equitativo, sem embargo de também existirem casos em que a própria lei vincula a
Administração a abster-se de agir ou em que a cautela o justifica.
• A origem histórica da inércia administrativa remonta à Magna Carta de 1215 – a Administração começou a
perceber que, se não proferisse uma decisão, o particular não poderia ir a tribunal impugnar a decisão. Ora, para
evitar essa situação, foi criada uma presunção de indeferimento (indeferimento tácito).
Classificações:
Quanto ao objeto Inércia jurídica ou declarativa – Inércia fáctica ou material – omissão de uma
omissão de uma declaração jurídica. conduta física, de natureza material ou técnica.
No âmbito da inércia Inércia de base pretensiva – inércia perante Inércia sem base pretensiva – inércia sem
jurídica ou declarativa assuntos que lhe tenham sido apresentados qualquer solicitação ou interpelação
pelos cidadãos, traduzida numa ausência de pretensiva dos cidadãos, revelando o não

resposta ou de decisão expressa face a exercício ex officio de um poder de agir a
interesses pretensivos. que a Administração se encontrava
vinculada.
No âmbito da inércia Omissão da autotutela Inexecução de Inatividade prestacional
fáctica ou material executiva. sentença judicial. administrativa ou paralisia dos
serviços públicos.
Critério de eficácia Operações materiais internas – aquelas que Operações materiais externas – aquelas
dos efeitos esgotam os seus efeitos dentro da que extravasam a fronteira da
Administração. Administração.
No domínio intra- Inércia do subalterno Inércia da entidade Inércia dos órgãos adstritos ao
administrativo relativamente ao superintendida em dever de auxílio administrativo,
cumprimento de uma relação a uma diretiva da coadjuvação ou colaboração
ordem ou instrução entidade face a outros órgãos, assim
hierárquica, reconduzível superintendente ou da como a omissão do exercício de
a um dever de obediência. entidade tutelada face a funções de iniciativa, de
um ato de tutela da instrução ou consultivas diante
entidade tutelar. do órgão decisório.
Sobre as formas de Inércia Inércia expressa em omissão no Inércia traduzida em
exercício da atividade consubstanciada em âmbito de uma relação contratual omissão relativa a
administrativa omissão ou emergente de convénios situações individuais.
regulamentar. interorgânicos.
Regime:
A inércia administrativa pressupõe a existência de um dever de agir que vinculava a Administração a adotar uma ação
– é esta a razão pela qual a sua omissão de agir, colocando-a numa situação de inércia, constitui a violação de um
dever ou o incumprimento de uma vinculação. Importa destacar que:
• Geralmente, dá-se o incumprimento do dever legal de decisão (129º CPA) – a conduta omissiva é ilegal;
• A ilegalidade da conduta administrativa omissiva nem sempre encontra uma tutela jurisdicional efetiva, isto é,
nem sempre há uma garantia contenciosa – há um conflito entre o princípio da separação de poderes (segundo
o qual o juiz não se pode substituir ao decisor administrativo) e o princípio da legalidade (segundo o qual a
Administração está subordinada ao Direito);
• Se da conduta omissiva resultarem prejuízos, tal gera responsabilidade civil;
• A verificação de uma situação de inércia não obsta a que a Administração possa, em momento posterior, agir,
adotando a conduta legalmente devida, dado que, por via de regra, o decurso do prazo legal ou de um prazo
razoável de decisão não determina a extinção dos poderes decisórios face ao caso concreto. Todavia, cabe
analisar a questão da tutela da confiança – se a Administração agir a sua conduta torna-se ilegal dada a violação
do dever de confiança ou a conduta é legal, mas gera dever de indemnizar? Ora, Otero considera que a resposta
mais certa é a segunda: há um dever de indemnizar, dado que se violou a confiança.
Omissão regulamentar
Omissão regulamentar – ocorre no âmbito da atuação administrativa, podendo consistir numa situação de:
• Inércia formal ou procedimental – inércia relativamente ao cumprimento de formalidades procedimentais

respeitantes à emanação de um regulamento;
• Inércia material ou substantiva – inércia traduzida na ausência absoluta de regulamento.
Regime:
A omissão de um regulamento, por efeito de decurso do prazo devido para a sua emanação, pode conduzir a 2 vias
de ação: uma via administrativa (todos aqueles que se sentem prejudicados pela omissão podem solicitar ao órgão

competente a sua emissão) e uma via judicial (visa-se obter de um tribunal administrativo a condenação da
Administração à emissão das normas devidas).
Omissão contratual e de convénios interorgânicos
Circunscritas as situações relevantes aos casos de conduta omissiva por parte da Administração, verifica-se que a
omissão administrativa no âmbito do desenvolvimento da atividade contratual ou convencional pode dizer respeito
a 2 momentos distintos:
• Momento da formação do contrato ou convénio interorgânico – situações de inércia na emanação de atos ou na

prática de formalidades anteriores à celebração do contrato ou convénio, incluindo a sua própria não celebração;
• Momento da execução do contrato ou convénio interorgânico – situações de inércia administrativa
relativamente ao cumprimento de obrigações legais, contratuais ou convencionais que, sendo posteriores à
celebração do vínculo, dizem respeito ao desenvolvimento da relação estabelecida.
o Pode falar-se em situações de inércia de feitos intracontratuais (entre a Administração e o cocontratante)
ou em situações de inércia de efeitos extracontratuais (em que os lesados são os cidadãos que se encontram
insatisfeitos com a conduta prestacional do cocontratante).
Regime:
O regime da inércia administrativa no âmbito da atividade contratual ou convencional depende do ordenamento

jurídico regulador da relação em causa – a sua regulação poderá fazer-se pelo Direito Administrativo ou pelo Direito
Privado.
Omissão relativa a situações individuais
1º tipo: inércia de base pretensiva – tem na sua base um pedido do particular. Ora, tendo na sua base o
silêncio administrativo sobre pretensão formulada, pode apresentar-se sob diferentes formas:
• Deferimento tácito (130º/1 CPA);

• Comunicação prévia (134º CPA);
• Silêncio declarativo privado (218º CC).
Importa destacar alguns pontos: é preciso que seja formulado um pedido à Administração, o pedido tem de ser
dirigido ao órgão competente, o órgão competente tem de ter o dever legal de decidir, o órgão competente não
pode decidir dentro do prazo legal de decisão, e a lei tem de atribuir a essa inércia um determinado significado.
Importa, ainda, destacar que a regra, perante uma situação de inércia, é a do indeferimento.
2º tipo: inércia sem base pretensiva – casos em que o particular tem o dever de decidir independentemente
do pedido do particular. Pode manifestar-se sob 2 formas:
• Inércia administrativa ex officio: atos de emanação obrigatória – pode tratar-se de uma inércia procedimental,
traduzida na omissão em iniciar um procedimento devido, em dar-lhe continuação ou em colocar-lhe termo, ou
pode reconduzir-se ao plano substantivo ou material, envolvendo a omissão da prática de atos administrativos
de emanação obrigatória;
• Inércia processual administrativa – circunstância em que a atividade administrativa compreende uma dimensão
processual ou contenciosa.
3º tipo: dupla inércia – pode acontecer que se verifique uma situação de dupla inércia, em que se cruzam
cumulativamente as figuras anteriormente traçadas.

➢ Capítulo 4º: regime comum do procedimento administrativo
São elementos estruturais do regime comum do Procedimento Administrativo: competência, vontade, causa, objeto
e forma.
Competência
Determinação da competência administrativa
Para determinar a competência administrativa é necessário que se conheçam os diferentes níveis de competência:
• 1º nível de competência – este nível separa o hemisfério público do hemisfério privado: o Poder público não pode
atuar no campo do hemisfério privado sem uma lei habilitadora dentro do quadro de competências definido pela
Constituição, pois, caso contrário, gera uma violação de direitos fundamentais.
o A atuação administrativa, na sua esfera de competência, circunscreve-se ao hemisfério público.
• 2º nível de competência – este nível localiza-se dentro do âmbito do “hemisfério do Poder público”, envolvendo
uma repartição de áreas de intervenção decisória à luz do princípio da separação de poderes.
o Se a Administração agir fora da função administrativa, o ato está ferido de usurpação de poderes e é
juridicamente nulo.
• 3º nível de competência – este nível localiza-se dentro do âmbito do poder administrativo, apelando às normas
de repartição de atribuições ou fins entre diferentes entidades públicas e, no âmbito do Estado, entre os
diferentes ministérios.
o A incompetência pode ser absoluta ou relativa – é absoluta quando uma pessoa coletiva age sobre a esfera
de ação de outra pessoa coletiva, e é relativa quando é dentro de uma única pessoa coletiva. Ora, mesmo
dentro da incompetência absoluta, esta pode ser interna (entre pessoas coletivas nacionais) ou externa
(envolve pessoas coletivas nacionais e internacionais).
o A incompetência distingue-se do erro na competência – no primeiro, há uma consciência da incompetência,
enquanto no segundo não.
• 4º nível de competência – este nível diz respeito à repartição de poderes entre as diferentes estruturas orgânicas
existentes no interior de uma mesma entidade administrativa.
As regras do CPA:
Nos termos do CPA (nomeadamente, do artigo 37º), sendo a competência fixada no momento em que se inicia o
procedimento, são irrelevantes as modificações de facto e de direito à competência que ocorram posteriormente ao
início do procedimento, salvo verificando-se uma das seguintes situações relativamente ao órgão a quem estava
confiado o procedimento:
• Se ocorrer a sua extinção ou deixar de ser competente;

• Se, sendo inicialmente incompetente, esse órgão vier, entretanto, a adquirir a competência.
Princípios em matéria de competência
• Princípio da legalidade da competência;

• Princípio da irrenunciabilidade e inalienabilidade da competência (36º CPA) – a ideia de que a competência não é
um direito subjetivo do seu titular exige a sua inerente irrenunciabilidade e inalienabilidade;
• Princípio da flexibilidade das regras de competência – expressa-se em 3 modalidades distintas: a elasticidade das
normas definidoras de atribuições, a mobilidade das regras de distribuição do exercício da competência, e a
excecionalidade da definição legal de um único órgão exclusivamente competente sobre certa matéria;

o Princípio da subsidiariedade – em regra, as decisões devem ser tomadas pelas estruturas de âmbito menor,
só sendo as competências devolvidas à Administração em caso de as primeiras não poderem, não quererem
ou não o fazerem com tanta eficiência;
o Princípio da supletividade do direito do Estado – sempre que uma entidade pública menor não exerce o seu
poder normativo, o Estado pode determinar um regime jurídico supletivo;
o Princípio da prevalência do direito do Estado – o Estado é titular dos interesses gerais da coletividade, pelo
que pode fazer com que a sua disciplina jurídica se imponha às opções normativas das entidades
intraestaduais;
o Formas de manifestação da flexibilidade da competência: delegação de poderes (44º CPA), substituição (43º
CPA), entre outros.
• Princípio da excecionalidade da definição legal de um único órgão como exclusivamente competente sobre certa
matéria – a regra no direito português é a da concorrência da competência entre órgãos: é excecional que exista
um único órgão competente sobre a mesma matéria-
Ora, outras questões são impostas:
• Controlo da competência (40º CPA) – antes de qualquer decisão, quem pratica um ato tem um poder-dever de
controlar se é competente para a prática desse ato. Importa, ainda, destacar que o órgão que não tem poderes
para praticar certo ato, tem sempre poder para anular o ato ferido de incompetência ou para declarar a sua
nulidade;
• Há regras sobre conflitos de competências estipuladas no CPA, nomeadamente nos seus artigos 51º e 52º.
Competência e habilitação de intervenção do titular do órgão
A competência, envolvendo um conjunto de poderes objetivamente definidos de intervenção, pressupõe que o seu
exercício se faça por via de um órgão cujo titular se encontra regularmente investido do cargo. Esta investidura
determina a existência de um título jurídico válido.
Vontade
Formação e declaração da vontade nos órgãos administrativos
Toda a atuação administrativa envolve ou pressupõe uma vontade proveniente de estruturas da Administração
Pública e essa vontade, sendo imputável a uma entidade coletiva, por via dos seus órgãos e agentes, assenta num
procedimento. Daqui se retira que não é possível a existência de uma vontade administrativa sem um qualquer
procedimento de formação e declaração, assim como não há procedimento administrativo sem a formação e
declaração de uma vontade.
É de destacar que a vontade é alvo de um fenómeno de dupla imputação: numa primeira etapa, o titular concede
uma vontade, a qual passa a ser a vontade do órgão; numa segunda imputação, a vontade do órgão é juridicamente
atribuída à pessoa coletiva.
Ora, a vontade deve cumprir 3 pressupostos:
• Liberdade e esclarecimento do titular do órgão (perfeição na formação da vontade);

• Licitude dos motivos – relaciona-se com o problema da intenção subjacente à declaração de vontade;
• Convergência entre a vontade real e a vontade declarada (perfeição na exteriorização da vontade) – este
pressuposto é alvo de uma exceção: o dever de obediência do subalterno.
Todavia, a vontade dos órgãos é mais relevante em zonas de discricionariedade do que em zonas de vinculação – nas
zonas de vinculação, a vontade da Administração é a vontade do legislador, não havendo um contributo da vontade

do decisor administrativo. Além disso, nem todas as vontades tem igual peso/valor – a vontade dos órgãos da
Administração não obedece a um princípio de paridade.
1ª nota: a relevância da formação da vontade nos órgãos colegiais – o seu regime encontra-se
nos artigos 21º a 35º CPA e na Lei 72/2020, de 16 de novembro.
Vícios da vontade
Vícios na formação da vontade – coação Vícios na exteriorização da vontade – divergências intencionais

moral, erro simples, dolo. e não intencionais entre a vontade real e a vontade declarada.
1º vício: erro – a relevância jurídica do erro depende sempre da verificação de um requisito de causalidade ou
essencialidade.
Classificações:
Sistemática Erro de facto – incide sobre as Erro de direito – versa sobre normas ou outro tipo de atos
tipológica do circunstâncias materiais ou a jurídicos. Pode ser: erro sobre a existência, determinação ou
erro factualidade em que a validade da norma aplicável; erro sobre o sentido interpretativo
vontade foi formada. ou aplicativo da norma; erro sobre a existência de lacuna ou seu
critério integrativo.
Autor Erro espontâneo (ou simples) – expressão de uma Erro provocado – resultado de atuação de
gerador do conduta do próprio titular do órgão administrativo, outrem sobre o titular do órgão
erro sem qualquer intervenção indutiva de terceiro. administrativo.
À luz do Erro simples – aquele que apenas gera Erro qualificado por dolo – tem na sua base uma
regime a invalidade da conduta se recair sobre conduta ardilosa e ilícita de alguém no sentido de induzir
jurídico do elementos essenciais e o declaratório ou manter em erro o autor da declaração. Há uma dupla
erro conhecer ou dever conhecer essa causalidade: o dolo tem de ser determinante do erro e o
mesma essencialidade. erro tem de ser determinante do agir administrativo.
Realidade Erro sobre a Erro sobre o Erro sobre Erro sobre os Erro sobre Erro Erro sobre a
sobre a qual competência. destinatário. o objeto. pressupostos. a causa. sobre forma e/ou as
versa o erro o fim. formalidades.
Regime:
O CPA não consagra um regime específico para o erro na formação da vontade administrativa e o Código Civil, sendo
aplicável a título subsidiário como repositório de princípios gerais, sem prejuízo da remissão genérica feita pelo
Código dos Contratos Públicos no que respeita aos vícios da vontade, mostra uma regulamentação passível de ser
resumida em 2 regras essenciais:
• O erro na formação da vontade gera, por via de regra, a invalidade da respetiva declaração;
• A invalidade da declaração de vontade ferida de erro na sua formação tem sempre a anulabilidade como desvalor
jurídico.
2º vício: divergências entre a vontade real e a vontade declarada – a declaração da vontade

coloca em contacto o autor da declaração e os destinatários, suscitando inevitáveis efeitos entre ambos. Ora, a regra
é a de que, em caso de divergência (intencional ou não intencional) entre os 2 tipos de vontade, prevalece a vontade
declarada, em nome da tutela da confiança.
Excetua-se a esta regra geral os casos em que o destinatário conhecia a divergência e/ou induziu a divergência –
situações em que não haverá tutela.
Causa

Causa – relação entre uma determinada conduta administrativa e 2 realidades jurídicas que, exercendo uma função
paramétrica, lhe são anteriores:
• Realidade objetiva – circunstâncias factuais (pressupostos de facto) e jurídicas (pressupostos de direito) que
funcionam como pressuposto objetivo da conduta administrativa;
o Os pressupostos de direito podem ser precisos ou fixados, podendo assumir a forma de regras ou princípios;
o Os pressupostos de facto podem ser identificados pela lei ou remetidos para o espaço criativo da
Administração.
• Realidade subjetiva – traduz as razões de ser que determinaram o sentido da vontade psicológica do titular do
órgão, enquanto seus motivos em sentido restrito, verdadeiras representações mentais ou psíquicas,
funcionando como pressupostos subjetivos da conduta administrativa.
o A intenção tem relevância decisiva na distinção entre o dolo e a negligência;
o A motivação objetiva pode assentar em 3 casos: os critérios de motivação são conformes à lei, os critérios
que estão na base da intenção são alheios ao fim que a lei define para o exercício da competência em
concreto, e a existência de uma pluralidade de critérios teleológicos na decisão e na motivação.
Conclui-se, assim, que a causa relaciona a conduta administrativa com os pressupostos de direito e de facto e, em
termos subjetivos, com as motivações e pressupostos subjetivos da atuação administrativa. Ora, a causa, e as
relações a si inerentes, envolve uma ideia de adequação – a Administração, quando age, deve agir de modo adequado
em relação aos seus pressupostos e motivações.
Todavia, a causa não se limita a um juízo de adequação – a relevância operativa da causa tem subjacente a existência
de uma norma pressuposta que determina, sob pena de invalidade do agir da Administração, a necessidade de
conformidade da sua conduta com os pressupostos-motivos que a justificam, servindo estes de condicionantes
paramétricos dessa conduta, podendo falar-se num “princípio de coerência racional” do agir administrativo.
Motivações que levam, ou não, ao desvio de poder
Há casos em que as motivações não geram desvio de poder. Ora, tal acontece quando o motivo em causa não é o
principal determinante ou quando o órgão é incompetente (a incompetência consome o desvio de poder).
Contudo, também há casos em que as motivações levam ao desvio de poder – tal acontece quando está em causa
um motivo determinante na decisão. Ora, nesses casos, pode haver desvio de poder dentro do interesse público (gera
anulabilidade) ou desvio de poder para a prossecução de um interesse privado (gera nulidade).
Objeto
Toda a atividade administrativa tem um objeto, o qual pode ser imediato ou mediato.
• Objeto imediato (ou conteúdo) – traduz os efeitos jurídicos a que a atividade administrativa se destina, aqui
residindo a substância do agir administrativo. Pode ser de natureza constitutiva ou de natureza declarativa;
• Objeto mediato (ou objeto stricto sensu) – realidade (coisas, prestações ou pessoas) sobre a qual incidem esses
efeitos.
Partindo do postulado de que em Direito Administrativo só é válido aquilo que se encontra permitido na lei, a verdade
é que o grau de intervenção da lei na determinação configuradora do conteúdo ou dos efeitos do agir administrativo
revela-se variável – o objeto pode comportar zonas de vinculação ou zonas de discricionariedade (zonas em que
existe autonomia pública). Acontece que, nas segundas, o objeto pode levar à existência de elementos acessórios.
• Um dos elementos acessórios que pode existir são as cláusulas acessórias, previstas no artigo 149º CPA – ora,
estas podem ser determinantes para a decisão administrativa, casos em que a invalidade da cláusula pode
determinar a caducidade ou revogação da decisão principal. Assim, se da base do negócio resultar que a cláusula

é um elemento essencial para a decisão administrativa, uma vicissitude na cláusula acarretará uma consequência
na decisão final.
Requisitos de validade do objeto
O conteúdo do agir administrativo obedece a 3 requisitos de validade: possibilidade, determinabilidade e legalidade

do objeto. Caso algum destes requisitos não esteja cumprido, geram-se situações de violação de lei e,
consequentemente, tal determina a invalidade da ação administrativa.
1º requisito: possibilidade do objeto – a possibilidade pode ser entendida como viabilidade física ou factual
ou, em sentido diverso, como viabilidade jurídica ou legal do conteúdo decisório administrativo.
Classificações das impossibilidades:
Impossibilidade objetiva – se for dotada de uma Impossibilidade subjetiva – se apenas disser respeito a
natureza absoluta, atingindo toda e qualquer pessoa. certas pessoas.
Impossibilidade originária. Impossibilidade superveniente.
Impossibilidade total – se disser respeito integralmente Impossibilidade parcial – se disser respeito apenas a
ao agir administrativo. parte do agir administrativo.
Impossibilidade temporária. Impossibilidade definitiva.
2º requisito: determinabilidade do objeto – a atuação administrativa tem de ser compreensível e inteligível.

Ora, se tal não acontecer, o ato é nulo (161º/2 c) CPA).
3º requisito: legalidade do objeto – a atuação administrativa tem de ser conforme ao Direito, nomeadamente
às regras injuntivas do Direito. Quando tal não aconteça, por via de regra, o desvalor é a anulabilidade; todavia, pode
acontecer que seja a nulidade, nos casos em que:
• O objeto do ato ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental;

• O objeto em si determina a prática de um ato;
• O conteúdo do ato ofende o caso julgado – violação da separação de poderes;
• O ato certifica factos falsos ou inexistentes;
• O ato cria obrigações pecuniárias não previstas na lei;
• O ato é atentório dos bons costumes e/ou da ordem pública (280º/1 CC);
• Os atos da Administração sejam regidos peço Direito privado – a violação da legalidade te como desvalor regra,
nos termos do artigo 280º CC, a nulidade.
Efeitos que os atos da Administração produzem
Efeitos permissivos – Efeitos imperativos – impõem Efeitos propulsores – Efeitos declarativos –

habilitam a adoção de uma conduta ou sujeitam o promovem, incitam ou certificam a existência de
um comportamento. destinatário a uma obrigação. estimulam uma conduta. algo na ordem jurídica.
Efeitos positivos – agir administrativo que introduz Efeitos negativos – agir que se recusa a introduzir
alterações na ordem jurídica. quaisquer alterações.
Atuações administrativas de execução continuada Atuações administrativas de execução instantânea – os
– os efeitos prolongam-se no tempo. efeitos esgotam-se num momento.
Atuações administrativas dotadas de eficácia interna – esgotam os Atuações administrativas com eficácia
seus efeitos no interior da Administração. Distinguem-se em: externa – o agir administrativo relaciona-
• Atuações de natureza intrassubjetiva – esgotam os seus efeitos se com os cidadãos, ultrapassando os
dentro da própria entidade pública, podendo ter eficácia seus efeitos as fronteiras da
interorgânica ou intraorgânica; Administração.
• Atuações de natureza intersubjetiva – projetam os seus efeitos
entre entidades públicas.

Eficácia do objeto
1ª questão: requisitos de eficácia – para que uma conduta decisória da Administração tenha eficácia, é preciso
que se verifiquem alguns requisitos, entre os quais:
• Publicidade – geralmente, é por publicação em jornal oficial. Em caso de não ocorrer, há ineficácia jurídica do ato,
o que significa uma inoponibilidade aos interessados;
• Notificação dos interessados – em caso de atos que constituem deveres ou encargos, estes têm de ser
obrigatoriamente objeto de notificação, independentemente da publicação ou outro modo de publicidade;
• Intervenção a posteriori;
• Aceitação do particular;
• Condição suspensiva ou de termo inicial.
2ª questão: dimensão temporal da eficácia – por princípio, os efeitos da atuação administrativa produzem-
se desde a data em que foi praticada a decisão em causa ou a partir de um momento posterior a essa data: isto é,
para o presente ou para o futuro.
Apenas é possível a retroatividade do agir administrativo quando a lei o permita e, mais concretamente, em 3 casos:
• Quando seja uma imposição da própria lei;

• Quando traduza o resultado da natureza interpretativa da decisão face a uma anterior conduta administrativa;
• Quando expresse a vontade do autor da atuação administrativa, em termos unilaterais ou, conjugada com a
vontade da outra parte, em termos bilaterais.
Modificação do conteúdo
Na modificação do conteúdo, a regra é a de que há possibilidade de moldar sempre o objeto/conteúdo – mudança

intencional do respetivo conteúdo. Ora, esta modificação pode ter 3 ordens de razões: razões de pura legalidade,
razões atinentes ao mérito, e razões decorrentes de situações de erros de cálculo e de erros materiais na expressão
da vontade.
A modificação do conteúdo ou objeto da atuação administrativa, atendendo aos meios geradores das alterações,
pode reconduzir-se a 3 vias formais:
• Modificações ope voluntatis – por vontade da Administração, exercendo esta a competência dispositiva que
antes a havia habilitado a emitir os atos cujo objeto é agora alvo de alteração;
• Modificações ope legis – por intervenção do legislador, sendo passível de gerar casos de invalidade superveniente
ou caducidade parciais, além da obrigação de adaptação em conformidade a novas exigências legais;
• Modificações ope judicis – por decisão judicial, conduzindo à anulação ou declaração de nulidade (parciais) do
objeto, à sua redução ou conversão, integração, adaptação ou modelação.
Acontece que o objeto da atuação administrativa está sempre sujeito a uma cláusula implícita de alteração das
circunstâncias – se as circunstâncias de facto ou de direito, em que dada decisão foi tomada, se modificam pelo
decurso do tempo, essa decisão deve ser também objeto de alteração.
Acresce, ainda, que as modificações ao objeto da atuação administrativa, desde que envolvam um agravamento
especial e anormal da posição jurídica dos particulares, sem se encontrarem ao abrigo das regras de distribuição do
risco ou de uma cláusula de transferência de responsabilidade, geram um dever de reposição do equilíbrio financeiro,
nos termos legal ou contratualmente previstos, sem prejuízos da operatividade dos institutos da responsabilidade
civil e do enriquecimento sem causa.
Cessação de efeitos

A cessação de efeitos pode ocorrer por 4 vias distintas: vontade da Administração, decisão judicial, intervenção do
legislador, e mecanismos informais integrantes da legalidade “não oficial”. Pode consubstanciar diferentes tipos:
• Cessação total ou parcial;

• Cessação de natureza normal ou anormal;
• Cessação com efeitos reconstrutivos ou cessação pura e simples de efeitos.
Formalidades e forma
Formalidades
Se excetuarmos a atuação informal, toda a atividade administrativa se desenvolve obedecendo a um conjunto de

trâmites que, regulando os seus sucessivos passos, enquanto fases de um procedimento conducente à decisão ou à
sua exteriorização comunicacional, corresponde às formalidades.
As formalidades administrativas mostram-se passiveis de operar em 3 momentos distintos e desenvolver 3 diferentes

funções. Ora, as formalidades podem ser anteriores à decisão, ajudando a sua preparação; contemporâneas ou
simultâneas à decisão, justificando o seu sentido; posteriores à decisão, complementando-a e publicitando-a a todos
ou comunicando-a aos interessados.
Acontece que, e apesar da essencialidade das formalidades, a regra é a do princípio do formalismo excessivo – ideia
de desburocratização e da necessidade de dar mais atenção ao conteúdo do que à forma, o que justifica que as
formalidades sejam criadas e exigidas com base na ideia de necessidade.
• Por força do artigo 163º/5 CPA, pode-se dar a desvalorização dos efeitos anulatórios de atos que em princípio
seriam anuláveis.
Importa ainda destacar 2 pontos essenciais sobre as formalidades – o incumprimento e a preterição:
• O incumprimento das formalidades pode ser suprível ou não suprível – é suprível se, em momento posterior, o
trâmite em falta ou deficientemente praticado puder ser corrigido; é insuprível se, em caso algum, se puder
remediar ou corrigir, sendo irrepetível ou insanável o propósito que a justificava.
• É possível a preterição das formalidades fundamentalmente em 3 cenários: em Estado de necessidade
administrativa, se forem materialmente irrealizáveis, e se houver uma obstrução factual à sua realização.
Formalidades: Participação dos interessados enquanto formalidade – a participação dos

interessados na atividade administrativa, num reforço da abertura comunicativa entre o poder e a sociedade civil ou
os cidadãos, consubstancia uma formalidade do procedimento que pode assumir uma dupla função:
• Participação coconstitutiva – expressando um postulado de paridade entre a vontade administrativa e a vontade

dos cidadãos dentro do procedimento, faz desta última um elemento estrutural da existência ou da eficácia da
decisão administrativa;
• Participação dialógica – a Administração ouve os particulares em 2 cenários distintos: a audiência prévia dos
interessados (121º-124º CPA) e a consulta pública (124º/1 d) CPA).
De acordo com Paulo Otero, a preterição da participação dos interessados pode levar à anulabilidade (regra geral)
ou à nulidade (nos casos em que se consubstancie a violação de um direito fundamental – o direito ao procedimento
equitativo). Ora, nesta última englobam-se as decisões administrativas de natureza sancionatória, as medidas que
retirem propriedade privada e atos que lesam a liberdade.
Formalidades: Fundamentação – num Estado plural e aberto, a atuação administrativa carece sempre de
transparência e de justificação – a Administração deve indicar as razões de facto e de direito que a levam a decidir
num dado sentido. Ora, é através da fundamentação que é possível ver a coerência do agir decisório da

Administração, pelo que esta se assume como um dever para a Administração e, em simultâneo, uma garantia para
os cidadãos.
A fundamentação deve preencher 3 requisitos essenciais:
• Clareza – a fundamentação deve ser feita a pensar no cidadão comum;

• Obediência a regras de lógica – a fundamentação tem de obedecer a regras e racionalidade lógica: não se pode
fundamentar uma decisão em sentido x e decidir em sentido y;
• Necessidade e adequação – o conteúdo da fundamentação tem de revelar as razões reais e efetivas que
motivaram aquela decisão.
Tal como acontece com a preterição da participação dos interessados, a fundamentação dos atos lesivos dos
particulares pode levar à anulabilidade (regra geral) ou à nulidade (por violação de um direito fundamental – o direito
ao procedimento equitativo), ocorrendo esta última em 3 cenários distintos: atos sancionatórios, lesão de
propriedade privada e lesão da liberdade.
Nota: a insuficiência da fundamentação equivale, nos termos da lei, a falta/ausência de fundamentação.
Formalidades: Publicidade – a publicidade do agir administrativo, visando informar, num propósito definidor de
condutas e, simultaneamente, sujeitar a Administração a escrutínio público, incluindo a controlo judicial imediato,
traduz um corolário inerente a um modelo de Estado democrático e a uma sociedade aberta.
Este tipo de formalidade pode ocorrer por diferentes formas: publicação em jornal oficial, internet, notificação,
publicação em locais de afixação, entre outros. Ora, os atos que impõem deveres aos particulares exigem
obrigatoriedade de notificação (268º/3 CRP).
Notas:
• A falta de publicidade determina a ineficácia jurídica do ato;

• Os atos constitutivos de direitos produzem efeitos independentemente dos meios através dos quais os
particulares tomam conhecimento.
Forma
Forma – modo de apresentação ou comunicação da manifestação da vontade administrativa.
A regra no Direito Administrativo é a de que a validade da atuação administrativa depende do respeito pela forma
legalmente prevista. Ora, a expressão da vontade administrativa pode ter diversas formas: escrita, verbal, luminosa,
símbolos sem texto, gestual, acústica e comportamentos factuais concludentes.
Regime: pode ser descrita essencialmente em 2 pontos:
• Por regra, a expressão da vontade administrativa é feita sob forma escrita, atendendo a razões de segurança;
o Todavia, a atuação informal é, por natureza, tendencialmente não escrita;
o A vontade administrativa sob forma escrita envolve sempre um documento de natureza autêntica.
• Princípio do paralelismo das formas/identidade das formas – se um ato foi praticado pela forma x, só pode ser
revogado por essa mesma forma x.
Vício de forma: o desrespeito pela forma gera vício de forma, podendo gerar nulidade (caso careça em absoluto de
forma) ou anulabilidade (regra geral).
Invalidade do agir administrativo: esboço de uma teoria geral

Os conceitos de validade e de invalidade envolvem um juízo de compatibilidade ou conformidade de um determinado
objeto face a um modelo ou parâmetro de referência – na sua atuação, a Administração, em qualquer das suas
formas, encontra-se subordinada à juridicidade.
Face à invalidade, destaca-se que:
• Quanto maior for a forma de invalidade, mais vinculativa é a norma vinculada;

• Quanto maior o desvalor, maior a força da normatividade;
• A invalidade corresponde à outra face da vinculação à juridicidade;
• A invalidade é um juízo negativo, podendo ser rígida ou flexível (ideia de soft law).
Ora, nem sempre a desconformidade com a legalidade gera invalidade – podem existir cláusulas que permitem à
Administração atuar contra a lei (casos de irregularidade administrativa e de desvalorização do efeito anulatório do
163º/5 CPA), ou normas jurídicas que expressamente permitem o agir contra legem (casos de Estados de necessidade
administrativa ou de Estado de exceção constitucional).
Além disso, a juridicidade pode ter elasticidade em função do tempo – o decurso do tempo pode, por razões de
segurança jurídica, boa-fé ou tutela da confiança, consolidar na ordem jurídica atos que originariamente eram
inválidos ou atribuir efeitos jurídicos a situações nulas. Em qualquer um destes cenários, o decurso do tempo projeta
efeitos sobre a juridicidade.
Acresce, ainda, o facto de o artigo 282º/4 CRP permitir que o Tribunal Constitucional reconheça efeitos jurídicos a uma
norma inconstitucional – ora, por maioria de razão, se se permite o mais, então também se permite o menos.
Classificações de invalidades:
Situação de dolo ou Erro de direito – pode resultar: Erro de facto – quando

negligência – quando há • Da aplicação de uma norma inaplicável; consubstancia a verificação
intencionalidade no agir • Da interpretação errónea de uma norma inexata ou incompleta da
administrativo. aplicável; factualidade.
• Da errónea aplicação dessa norma em abstrato
aplicável.
Violação de normas de Violação de normas que disciplinam o exercício da Violação de normas que
competência. competência – podem ser: regulam normas de
• Invalidade substantiva – violação de uma norma de direito competência.
material;
• Invalidade formal – quando a violação diz respeito à
forma ou procedimento.
Invalidade total. Invalidade parcial.
Invalidade originária ou superveniente. Invalidade superveniente, subsequente ou sucessiva.
Invalidade própria/direta – quando é resultado de uma Invalidade derivada, consequente ou reflexa –
conduta da Administração diretamente desconforme com quando resulta de simples receção ou aplicação de
a juridicidade que lhes serve de parâmetro conformador. um parâmetro inválido que serve de pressuposto.
Invalidade presente – quando diz respeito a condutas Invalidade pretérita – quando incide sobre condutas cujos
administrativas que ainda produzem efeitos ou que já efeitos já não se produzem, por ter cessado a sua vigência,
foram formalmente exteriorizadas. apesar de ainda se manterem na ordem jurídica os efeitos
que antes foram produzidos.
A invalidade pode ser mais ou menos grave, podendo reconduzir-se, tendo presente uma ponderação face ao
princípio da segurança jurídica, aos desvalores da (1) anulabilidade, (2) nulidade e (3) inexistência.
Além disso, as invalidades podem ser, ou não, suscetíveis de sanação, aproveitamento ou retificação, permitindo, ou
não, a abertura de novas vias ou prazos de controlo judicial.
irregularidade

Nem sempre a existência de uma conduta administrativa desconforme com a juridicidade conduz à invalidade ou,
conduzindo, nem sempre a ordem jurídica entende que deva produzir efeitos inválidos. É o caso da irregularidade –
traduz uma inversão do princípio da invalidade, dado que se relativiza a força da juridicidade.
No caso da irregularidade, o direito violado é o de soft law. O que acontece é que há uma conduta contrária à lei, mas
o ato não pode ser anulado, devendo permanecer na ordem jurídica. O fundamento de tal acontecimento baseia-se
no princípio da proporcionalidade e no princípio do aproveitamento da conduta, princípios estes que explicam os
artigos 283º/4 e 5 CCP e 163º/5 CPA.
Anulabilidade, nulidade e inexistência
Relação entre anulabilidade e nulidade
No Direito Administrativo, a regra geral é a da anulabilidade (163º CPA, 283º e 285º CCP), pelo que, antes de se aplicar
a mesma, devem ser verificadas as exceções que levam à nulidade, sendo estas:
• Atos administrativos – 161º CPA;

• Contratos – 283º/1, 285º/1, 284º/2 e 3 CCP;
• Regulamentos – 144º CPA;
• Atos de Direito Privado da Administração – 280º e 294º CC.
Anulabilidade
A anulabilidade traduz o desvalor menos grave da conduta administrativa violadora da juridicidade – se se

excetuarem as situações de irregularidade, a anulabilidade ocupa o primeiro patamar da resposta sancionatória da
ordem jurídica ao agir administrativo inválido.
Regime:
• Os atos anuláveis produzem efeitos como se fossem válidos;

• Os atos anuláveis gozam de presunção de legalidade – até prova em contrário devem ser tratados como válidos;
• São possíveis a autotutela executiva e o privilégio de execução prévia – se a Administração quiser impor pela
força um ato anulável, há dever de obediência;
• Podem ser anulados por via judicial ou por via administrativa;
• Em regra, a anulação é retroativa (produz efeitos retroativos), mas pode haver modelação de efeitos;
• Os atos anuláveis consolidam-se na ordem jurídica por decurso do tempo.
Ora, importa realçar que, apesar de os atos anuláveis se poderem consolidar na ordem jurídica por decurso do tempo,
esses mesmos atos não ficam sanados – estes atos mantêm a invalidade, só passam a ser intocáveis pelo poder
judicial. Além disso, coloca-se a questão de saber se um ato inválido consolidado na ordem jurídica pode fazer nascer
direitos a terceiros – tal dá origem ao problema de direito à igualdade na ilegalidade.
Nulidade
Se excetuarmos os casos de inexistência jurídica, a nulidade é o desvalor jurídico que, num cenário de “falha
estrutural” de uma conduta decisória, visa sancionar as violações mais graves da juridicidade pela Administração.
Regime:
• Os atos nulos não produzem efeitos jurídicos;

o Ainda que possam aparentar atos válidos, os atos nulos não produzem efeitos jurídicos, apenas podendo
produzir efeitos de facto, efeitos jurídicos reflexos ou atípicos.

• Os atos nulos não gozam de presunção de legalidade;
• Não é possível a autotutela executiva nem há privilégio de execução prévia – há direito de resistência;
• A declaração de nulidade é reservada aos Tribunais administrativos e certos órgãos da Administração (162º CPA);
• A nulidade não introduz alterações na ordem jurídica.
Todavia, o artigo 162º/3 CPA vem permitir destruir tudo o que foi dito da nulidade, de acordo com diversos princípios:
decurso do tempo, boa-fé, tutela da confiança e proporcionalidade.
Inexistência jurídica
A inexistência jurídica consubstancia o desvalor jurídico mais severo que o ordenamento reserva como resposta para
as situações de violação da juridicidade dotadas de maior gravidade. Ora, aplica-se em 3 situações:
• Situações de absoluta irreconhecibilidade do ato;

• Situações que estão fora da fronteira do direito, das mais graves possíveis;
• Podem existir situações de inexistência quando está em causa a aplicação de uma lei que é inexistente.
Reabilitação dos efeitos inválidos
A existência de condutas administrativas inválidas, passiveis de serem retroativamente destruídas ou declaradas

inválidas, atendendo à sua própria desconformidade face à juridicidade, mostra-se suscetível de lesar a segurança
jurídica e a proteção da confiança. Ora, tal facto acrescido do princípio do aproveitamento de atos inválidos, torna
possível reabilitar os efeitos de condutas inválidas.
A reabilitação dos efeitos inválidos emergentes de condutas administrativas desconformes com a juridicidade pode
fazer-se por 4 vias/fontes: intervenção do legislador, intervenção administrativa, intervenção judicial, e por decurso
do tempo.
Reabilitação por intervenção do legislador
Se através das situações de invalidade superveniente poderá ocorrer a invalidação de uma conduta administrativa
que nasceu conforme à juridicidade, a ordem jurídica poderá, em sentido contrário, por via legislativa, remover
retroativamente o obstáculo que invalidava a conduta administrativa ou os efeitos decorrentes dessa invalidade. Ora,
conclui-se que a reabilitação por intervenção do legislador acontece quando o legislador recorre a uma lei retroativa.
Todavia, esta atuação tem limites:
• Deve respeitar os direitos fundamentais – artigo 18º/3 CRP;

• A lei nova nunca pode impedir o acesso aos tribunais por quem se sentiu lesado pelos atos inválidos nem pode
impedir um direito à responsabilidade civil do Estado;
• É preciso aferir a validade da lei nova – se a lei nova tiver apenas como fundamento reabilitar efeitos na sua
retroatividade, pode discutir-se se estamos perante uma situação de desvio de poder. Efetivamente, Otero
considera que a lei nova sofre de desvio de poder se ela não produzir efeitos para o futuro, apenas criando uma
solução ad hoc para validar o que a Administração fez durante o período anterior à lei.
Reabilitação por intervenção administrativa
O princípio da juridicidade determina que, ante uma conduta administrativa ilegal, a Administração Pública, num
propósito de reposição a posteriori da legalidade violada, nunca podendo ficar numa situação de inercia, possa optar
por uma de duas vias:
• A Administração poderá anular ou declarar a nulidade da sua anterior conduta;

• A Administração poderá, desde que não se trate de um caso de inexistência ou de nulidade integral, proceder a
um aproveitamento parcial da conduta viciada, desencadeando a sanação da invalidade dos seus efeitos.
Ora, a intervenção administrativa reabilitadora de efeitos inválidos possui eficácia retroativa, pressupondo, no
entanto, que não tenha ocorrido alteração do regime jurídico. Todavia, mesmo em caso de alteração de regime legal,
existe a possibilidade de destruição dos efeitos lesivos anteriores, se encontrarmos um processo impugnatório
pendente e os atos forem constitutivos de posições jurídicas passivas ou sancionatórias.
A reabilitação administrativa de propósitos sancionatórios de uma anterior conduta da Administração pode ter
diversas formas de expressão:
• Ratificação administrativa (164º CPA);

• Reforma (164º CPA) – suprime-se a parte inválida do ato, mas este permanece o mesmo;
• Conversão (164º CPA) – há 2 atos (o ato viciado e um novo ato): aproveita-se a parte válida do primeiro ato para
depois se dar origem a um novo ato;
• Anulação administrativa (165º CPA e seguintes) – anulação com eficácia retroativa: remove da ordem jurídica
todos os atos praticados desde o momento em que se praticou o ato até à sua anulação.
Reabilitação por intervenção judicial
Os Tribunais podem reabilitar efeitos à luz dos princípios gerais (292º e 293º CC), a partir dos quais podem reduzir ou
converter atos inválidos, e podem, ainda, modelar efeitos da invalidade (282º/4 CRP).
Este tipo de reabilitação está patente no CPTA (76º/3), no CCP (283º/4 e 285º/4) e no CPA (162º/3 e 163º/5).
Reabilitação por decurso do tempo
O decurso do tempo permite:
• A supressão da falta de certos elementos;

• A consolidação dos atos na ordem jurídica;
• O reconhecimento de efeitos jurídicos a atos nulos.
Todavia, não torna válido o que era inválido – apenas torna os atos intocáveis.
Excurso: a retificação
A retificação, tendo como propósito repor ou restabelecer a integridade ou genuidade de um enunciado linguístico,
fazendo-o corresponder ao texto original ou à declaração de vontade efetiva do decisor, limita-se a harmonizar a
declaração errada com a vontade real. Assim, a retificação alicerça-se num princípio de correção ou regularização das
situações de irregularidade.
Ora, a retificação não assume um papel destrutivo ou modificativo de uma anterior vontade decisória, nem visa sanar
um vício na formação da vontade, antes tem como único propósito corrigir erros materiais de expressão da vontade
real e que sejam facilmente detetáveis ou comprováveis.
➢ Matéria exterior ao livro
regulamentos
Regulamento – ato normativo emanado pelos órgãos da Administração, no exercício da função administrativa.

Competência regulamentar
A competência regulamentar pode ser atribuída diretamente pela Constituição ou pode ser atribuída por lei.
Competência regulamentar atribuída pela Constituição – a Competência regulamentar atribuída por lei – a
quem? quem? A todas as restantes estruturas
• Governo – competência regulamentar para a execução de administrativas.
leis e competência regulamentar independente; • Não há entidades públicas sem poder
• Regiões Autónomas – competência regulamentar em regulamentar.
relação aos decretos legislativos regionais, em relação às • Levanta uma dúvida: podem as entidades
leis da república (exceto em caso de reserva), em sede de reguladoras (nomeadamente as entidades
organização e fundamento (do Governo regional: 231º/6 administrativas independentes) exercer o
CRP, estatutos das RA), e nos termos dos estatutos; dever regulamentar diretamente fundado
• Autarquias Locais (241º CRP) – competência regulamentar na Constituição? Não – é o Governo (199º
em matérias de interesse das populações das respetivas CRP) a quem a Constituição confere a
localidades, e competência regulamentar dos órgãos do competência parlamentar para a boa
município, das freguesias e das regiões administrativas; execução parlamentar.
• Universidades Públicas (76º/2 CRP) – esta competência é
um direito fundamental das universidades: direito à
autonomia das universidades;
• Associações Públicas (267º/4 CRP).
Ora, não é possível delegar poder regulamentar conferido pela Constituição, a não ser que esta o permita – princípio
da imodificabilidade da competência constitucional.
Algumas notas:
1. É possível a existência de poder regulamentar com base no princípio geral ou com base costumeira;
2. Hierarquia administrativa – o superior hierárquico pode emanar todas as instruções sobre o subalterno: a lei não
precisa de o fazer, dado que o poder de direção é inerente ao vínculo hierárquico;
3. Todos os órgãos colegiais têm poder de auto-organização interna, mesmo no silêncio da lei;
4. De acordo com o artigo 142º/1 CPA, quem tem poder para emanar um regulamento tem poder para o interpretar,
suspender, modificar ou revogar.
Eficácia e formalidades essenciais do procedimento do regulamento administrativo
• Formalidades – artigos 97 a 101º CPA;

• Regime material – artigo 136º CPA e seguintes.
1º ponto: formalidades – para que um regulamento seja válido e produza efeitos, é necessário que cumpra as
formalidades exigidas.
Geralmente, não há iniciativa dos particulares para a aprovação de um regulamento. Todavia, tal pode acontecer se
estivermos perante o caso do artigo 97º CPA: o direito de petição – e mesmo que tal aconteça, a Administração pode
não aprovar o regulamento (por exemplo, pode considerar que o regulamento não é oportuno).
1ªa fase: publicitação do início do procedimento – quando uma entidade administrativa regulamentar inicia um
procedimento administrativo regulamentar, deve publicitá-lo na internet e indicar, simultaneamente, as condições
pelas quais os particulares podem constituir-se como interessados (98º CPA)
• Os regulamentos têm um potencial de destinatários infinito – tal leva a que a constituição de interessados não
seja tao fácil como o que ocorre com o procedimento do ato. Efetivamente, é a própria Administração que
estabelece critérios para que quem queira e tenho algum tipo de relação com o objeto do regulamento se possa
constituir como interessado.

2ª fase: existência de um relatório de justificação do regulamento – a Administração deve saber como instruir o
procedimento regulamentar, etapa que é importante para que os particulares controlem o processo regulamentar.
Ora, deve ser feita, também, uma análise de custo-benefício respeitante ao objeto do regulamento (99º CPA).
• Se os particulares, nomeadamente os que se constituíram como interessados no procedimento, entenderem que

foi violado o artigo 99º CPA, podem atacar esta formalidade.
3ª fase: participação dos interessados – dada a própria natureza do regulamento, enquanto ato geral e abstrato, se
não tiver ocorrido uma constituição de interessados é muito difícil que haja audiência dos interessados (100º CPA).
Todavia, e no caso de haver dispensa de audiência dos interessados por número elevado dos mesmos, pode ocorrer
consulta pública (101º CPA).
• Estas formalidades funcionam como causa de invalidade, obstando à eficácia típica de um regulamento.
2º ponto: regime material – o regime material dos regulamentos, presente no artigo 136º CPA e seguintes, deve
ser alvo de análise.
• Os problemas de eficácia e invalidade só conjunturalmente estão ligados – podem-se tratar os 2 problemas de

forma separada;
• Artigo 137º CPA – prazo supletivo de emissão de um regulamento de execução de uma lei;
• Artigo 138º CPA – norma existente para a resolução de conflitos normativos;
o Os regulamentos tornam-se inválidos por questões de conflitos normativos.
• Artigos 139º a 143º CPA – normas respeitantes à eficácia;
• Qualquer manifestação de vontade sobre os regulamentos só pode ser praticada pelo órgão que tenha aprovado
e emitido originariamente o regulamento;
• Artigos 143º e 144º CPA – invalidades dos regulamentos e regime subjacente;
• Artigo 145º CPA – um regulamento de execução caduca com o desaparecimento da lei que está a regular. Todavia,
pode acontecer que não caduque caso a nova lei não tenha regulamentação e o regulamento antigo possa
aplicar-se à mesma;
• Artigo 146º CPA – se a Administração pretender revogar um regulamento de execução e imediatamente não o
substituir por outro regulamento, o legislador substitui-se à inércia da Administração: o legislador afirmou, no
artigo 146º/3 CPA, que se considera em vigor o regulamento anteriormente revogado até que haja novo
regulamento.

Atuação típica da Administração
Principais espécies de atos administrativos
Atos Atos
Constitutivos Declarativos
Atos Atos Atos Atos

Primários Tácitos Secundários Consensuais
Atos Atos Atos Atos C.

Impositivos Permissivos integrativos Procedimentais
Atos Atos Atos aaa Atos C.

Propulsores Modificativos Desintegrativos Substantivos
Atos de Atos de Atos de

Verificação Valoração Transmissão
Atos de Atos de V. Pareceres Relatórios

Aclaração Constitutiva
Atos de Atos de Juízos Informações

Comprovação Certificação Qualificativos
Publicação Comunicação
Notificação Intimação
Atos constitutivos
Atos primários – atos que incidem sobre situações da vida concreta, que se traduzem na primeira regulação jurídica
de uma dada situação.
• Atos impositivos – atos cujo conteúdo determina imperativamente uma conduta ou a sujeição a certos efeitos
jurídicos.
o Atos ablativos – atos mediante os quais se impõe o sacrifício de um direito a alguém em benefício da
coletividade;
o Atos obrigacionais – atos através dos quais a Administração impõe a alguém uma conduta traduzida no
cumprimento de uma prestação em benefício da coletividade;
o Atos sancionatórios – atos pelos quais se aplica uma sanção a alguém por ter adotado uma conduta
contrária à legalidade.
• Atos permissivos – atos que permitem ou habilitam o respetivo destinatário adotar uma conduta ou omitir um
comportamento que, em princípio, lhe estaria vedado.
o Autorização – ato que permite o seu destinatário exercer um direito ou poderes legais que já anteriormente
era titular;
o Licença – ato que faculta o seu destinatário praticar um ato ou exercer uma atividade que é relativamente
proibida;
o Concessão – ato pelo qual a Administração confere a um sujeito novas posições jurídicas ativas;

o Admissão – ato através do qual alguém ingressa numa determinada categoria, ficando sujeita a um regime
administrativo específico;
o Delegação – ato pelo qual o delegante permite que o delegado exerça certos poderes cujo exercício estava,
inicialmente, apenas a cargo do primeiro destes órgãos;
o Dispensa – ato mediante o qual se permite a alguém que não cumpra um dever legal;
o Renúncia – ato pelo qual, desde que a lei o permita na margem de discricionariedade, alguém da
Administração declara que não exerce uma faculdade ou não exigirá uma posição jurídica ativa face a
terceiro.
• Atos propulsores – atos que visam promover, incitar e estimular a ação de outros órgãos da Administração ou a
atividade dos particulares.
o Pedido – ato pelo qual uma autoridade solicita a outra ou ao particular determinado comportamento;
o Proposta – ato pelo qual se solicita um comportamento decisório de um outro órgão e, simultaneamente,
exprime um juízo sobre o conteúdo possível a dar à decisão;
o Diretiva – ato mediante o qual uma autoridade de superintendência instiga um órgão do ente
superintendido a realizar determinado comportamento, tendo em vista alcançar os fins propostos;
o Recomendação – ato pelo qual um órgão apela a que outra estrutura decisória adote no âmbito da sua
competência determinada providencia ou certo sentido decisório, sem criar para este último, todavia,
qualquer obrigação de o fazer;
o Advertência – ato pelo qual a Administração convida um particular ou outro órgão administrativo a adotar
ou a abster-se de um determinado comportamento tendo em vista a implementação de uma obrigação.
Atos secundários – atos que incidem sobre atos anteriores.
• Atos integrativos – atos que, tendo por objeto outros atos, visa, completar estes últimos, atribuindo-lhes algo de
novo.
o Aprovação – ato que exprime um juízo de conformidade em relação à legalidade ou ao mérito de um ato da
Administração ou de um particular;
o Homologação – ato pelo qual um órgão decisório aceita a sugestão ou a proposta de outro órgão;
o Confirmação – ato que expressa um juízo de concordância com o conteúdo de anterior ato;
o Ratificação-confirmativa – ato que manifesta um juízo de mérito sobre um, ou vários, ato praticado ao
abrigo de uma competência extraordinária.
• Atos desintegrativos (165º172º CPA).
o Revogação;
o Anulação administrativa.
• Atos modificativos – atos mediante os quais a Administração altera um ato anterior.
o Atos modificativos sem caráter saneador (173º/1 CPA) – atos cujas alterações efetuadas num outro ato não
têm por fim sanar qualquer ilegalidade deste último.
▪ Alteração stricto sensu – ato que introduz uma modificação não saneadora num anterior ato, sem que
envolva a paralisia de efeitos ou a correção de erros materiais;
▪ Suspensão – ato pelo qual se paralisam, temporariamente, os efeitos de um ato anterior;
▪ Retificação (174º CPA) – ato através do qual se visam corrigir erros de cálculo e materiais de um ato
anterior, sem que os mesmos afetem a sua validade.
o Atos modificativos com caráter saneador (164º e 173º/2 e 3 CPA) – atos cujas alterações introduzidas num
outro ato visam sanar a sua ilegalidade.
▪ Ratificação-sanação – ato praticado pelo qual o órgão competente resolve sanar a incompetência
relativa de um ato praticado por um órgão incompetente sobre a competência do primeiro destes
órgãos;
▪ Reforma – ato pelo qual se conserva a parte de um ato anterior não ferida de invalidade;
▪ Conversão – ato mediante o qual se aproveitam os elementos válidos de um ato inválido, deles
emergindo um ato legal.

Atos consensuais.
• Atos consensuais procedimentais (57º/1 e 2 e 98º/2 CPA);

• Atos consensuais substantivos (57º/3 e 77º/4 CPA).
Atos tácitos (129º e 130º CPA).
Atos declarativos
Atos de verificação – atos que envolvem uma prévia apreensão de factos, constituindo uma declaração de
conhecimento ou de ciência relativa
• Atos de comprovação – atos mediante os quais a Administração no seu interior verifica a conformidade de certos
factos.
o Registo – inserção em documentos especificamente elaborados e conservados para o efeito de notícias
relativas a factos comprovados pela autoridade ou resultantes de declarações ou documentos fornecidos
pelos interessados;
o Inscrição – inserção de um sujeito ou de uma coisa num elenco respetivo, daí decorrendo, por efeito direto,
um determinado estatuto jurídico;
o Atas (34º CPA);
o Reconhecimentos notariais.
• Atos de certificação – atos mediante os quais a Administração produz uma atividade para o exterior, declarando
o sentido da comprovação efetuada.
o Certidões (83º/3 e 84º CPA) – atestados dotados de uma autoridade erga omnes que envolvem uma
declaração de conhecimento ou de ciência relativa a factos face aos quais o declarante tem direto e imediato
conhecimento;
o Declarações – atos pelos quais a Administração demonstra ter conhecimento de simples factos ou
reconhece situações que, no entanto, não têm a força jurídica das certidões;
o Autenticação – ato pelo qual a Administração atesta que um outro ato provém do seu autor ou que é
conforme com o original;
o Visto – ato que envolve o exercício de um simples controlo de legalidade sobre um ou vários atos
administrativos ou contratos.
• Atos de aclaração – atos que visam esclarecer dúvidas ou tornar mais percetível o sentido de um anterior ato.
• Atos de verificação constitutiva – atos devidos que traduzem uma declaração enunciativa exigida ad substantiam
para a produção de um efeito jurídico e que têm por finalidade a comprovação de condições de facto
taxativamente fixadas na lei para a modificação de situações jurídicas existentes.
Atos de Valoração – atos que, envolvendo uma prévia apreensão de factos suscetíveis de uma avaliação ou de um
juízo valorativo, traduzem a enunciação de um juízo estimativo de natureza técnica ou de conveniência administrativa
sobre o objeto de valoração.
• Juízos qualificativos – atos mediante os quais a Administração procede a uma estimativa avaliativa, segundo
critérios técnicos de justiça material, de pessoas, coisas ou factos;
• Pareceres (90º e 91º CPA) – atos que contêm uma opinião expressa por peritos especialistas em determinados
ramos do conhecimento técnico-científico ou proveniente de órgãos colegiais consultivos;
• Informações (11º/2, 61º/3, 62º/1 a) e 82º-85º CPA);
• Relatórios – atos pelos quais se expõe o resultado de uma apreciação sobre determinada situação concreta
relacionada com uma atividade desenvolvida pelo seu autor.
Atos de Transmissão – atos mediante os quais a Administração comunica a outro órgão ou aos cidadãos o
conhecimento de determinado ato, facto ou situação.

• Publicação (139º e 158º-159º CPA) – ato pelo qual se permite o conhecimento geral por parte de toda a coletividade
de um ato, facto ou situação;
• Notificação (110º-114º e 160º CPA) – ato pelo qual se transmite individualmente ao destinatário específico de um
ato o conteúdo do mesmo ou se lhe faz saber um facto ou uma situação do seu interesse próprio;
• Intimação – ato mediante o qual a Administração convoca formalmente um particular, um titular de órgão ou o
próprio órgão para o cumprimento ou a observância de uma obrigação;
• Comunicação – ato pelo qual se noticiam factos ou situações entre 2 ou mais órgãos da Administração.
Revogação (165º CPA e seguintes)
Revogação – ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito,
conveniência ou oportunidade.
• Na revogação há sempre 2 atos: o ato revogatório (o que revoga) e o ato revogado.

• A revogação é diferente da suspensão – enquanto na primeira há uma cessação definitiva dos efeitos, na segunda
há uma paralisia meramente temporária dos efeitos.
o Há casos de falsa suspensão – apesar de aparentarem ser atos de suspensão, são verdadeiramente atos de
revogação.
• É possível a revogação de um ato já revogado? Ora, tal pode acontecer se a primeira revogação apenas produzir
efeitos para o futuro, e a segunda revogação revogar efeitos que ainda estavam na ordem jurídica.
• Em caso de haver revogação do ato revogatório, cria-se o problema de saber se pode haver repristinação do
primeiro ato – a lei não veda o efeito repristinatório, mas também não o impõe.
Classificações da revogação:
Quanto ao Revogação simples – tem efeitos Revogação substitutiva – o conteúdo de um ato

seu conteúdo meramente destrutivos. anterior é substituído.
Quanto à Revogação oficiosa – quando é a própria Revogação a requerimento dos interessados –
iniciativa Administração que toma a iniciativa. quando a iniciativa é dos interessados/particulares.
• Retratação – quando é feita pelo • Reclamação (191º e 192º CPA) – quando o pedido
autor do ato; de revogação é feito ao autor do ato;
• Revogação feita por um órgão • Recurso administrativo/gracioso (193º-199º CPA)
diferente do autor do ato. – quando o pedido de revogação é feito a um
órgão diferente do autor do ato.
Quanto aos Revogação ab-rogatória – revogação com eficácia ex nunc. Revogação com eficácia retroativa –
efeitos • Regra geral – só produz efeitos para o futuro, só assim revogação com eficácia ex tunc.
não acontecendo quando a retroatividade tiver
efeitos mais favoráveis ou quando os interessados
concordarem com a retroatividade (desde que não
estejam em causa interesses indisponíveis).
Competência revogatória
Existem 5 estruturas decisórias que podem revogar:
• O autor do ato (169º/2 CPA) – ao abrigo do princípio da competência da dispositiva, quem tem poder para
configurar tem poder para desintegrar essa configuração;
• O superior hierárquico (169º/2 CPA) – pode revogar o ato por 2 vias: chamando a si a decisão do caso concreto ou
porque alguém interpôs recurso hierárquico da decisão do subalterno para o superior hierárquico. Ora, a lei exclui
a possibilidade de o superior hierárquico revogar atos praticados ao abrigo de competência exclusiva do
subalterno, proibição esta que pode ser ultrapassa pela emanação de uma ordem (dever de obediência);

• O delegante ou subdelegante (169º/4 CPA) – de acordo com o artigo 44º/5 CPA, os atos praticados pelo delegado
valem como se tivessem sido praticados pelo delegante ou subdelegante, pelo que, quando o delegante revoga
os atos do delegado, verdadeiramente está a revogar um ato seu;
• O órgão com poderes de superintendência ou o órgão tutelar (169º/5 CPA) – Otero considera, todavia, que não é
preciso a lei conceder este poder revogatório à entidade de superintendência/tutelar, dado que, para que haja
um verdadeiro exercício do direito de petição, é preciso que, quando seja formulado um pedido de revogação, a
entidade que recebe a petição tenha a faculdade de revogar o ato objeto dessa decisão;
• O órgão competente preterido (169º/6 CPA) – tem como fundamento a competência dispositiva: a competência
do órgão que foi preterido não pode estar nas mãos do órgão incompetente.
Regime da revogação
O princípio geral referente à revogação é o de que os atos válidos são livremente revogáveis com fundamento em
razões de mérito (167º a contrario CPA). Todavia, há casos de atos que não podem ser revogados (167º CPA): se
resultarem de uma vinculação legal, se criarem obrigações legais ou direitos irrenunciáveis à Administração, se forem
constitutivos de direito, ou se forem insuscetíveis de revogação (166º CPA).
Quanto aos atos constitutivos de direitos, há 2 tipos de atos que não o são: os atos precários (167º/2 a) CPA in fine:
aparentemente atribuem um direito, mas têm uma cláusula acessória que debilita o direito) e os verificativos (têm
natureza declarativa, não atribuindo nada).
Forma e formalidades da revogação:
A revogação segue 2 princípios essenciais: o princípio do paralelismo da forma e o princípio do paralelismo das
formalidades – o ato de revogação deve respeitar a forma e as formalidades fixadas por lei para a feitura do ato
revogado.
Anulação administrativa (165º CPA e seguintes)
Anulação administrativa – ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento
em invalidade.
• A anulação pressupõe que o ato objeto de anulação seja inválido, mas apenas dentro da figura da anulabilidade
– a anulação apenas incide sobre atos anuláveis e não sobre atos nulos ou inexistentes.
• A anulação, tal como a declaração de nulidade, é um ato constitutivo, dado que introduz uma alteração na ordem
jurídica.
• Perante um ato anulável, a Administração deve repor a legalidade violada (vinculação à legalidade). Todavia, a
anulação não é vinculada, dado que a Administração pode agir segundo 2 vias: pode determinar a cessação de
vigência do ato ou pode sanar a invalidade.
o Caso não faça nada, há uma violação, por omissão, de legalidade.
Importa destacar, a título de anulação administrativa, o artigo 163º/5 CPA que traduz os casos em que há uma
desvalorização dos efeitos anulatórios. Ora, daí surge o problema de saber se a Administração pode anular um ato
que caia no artigo enunciado – Otero considera que não, pois tal causaria uma violação de lei.
Classificações de anulação:
A anulação pode ser administrativa (feita pela Administração) ou judicial (feita pelos Tribunais). Dentro da atuação
administrativa:
Quanto à Anulação oficiosa – quando é a própria Revogação a requerimento dos interessados –

iniciativa Administração que toma a iniciativa. quando a iniciativa é dos interessados/particulares.
(169º/1 CPA)

• Reclamação (191º e 192º CPA) – quando o pedido
de anulação é feito ao autor do ato;
• Recurso administrativo/gracioso (193º-199º CPA)
– quando o pedido de anulação é feito a um
órgão diferente do autor do ato.
Quanto aos Anulação com eficácia retroativa – é a regra geral (171º/3 Anulação administrativa atípica –
efeitos CPA): se a anulação se fundamenta em razões de casos em que a anulação só produz
legalidade, então repor a legalidade é destruir todos os efeitos para o futuro (eficácia ex
efeitos legais produzidos pelo ato a anular. nunc).
Competência para anular
A regra geral é a de que quem pode revogar pode anular, pelo que se aplica o regime da revogação. Todavia, há
algumas exceções e especificidades:
• O órgão incompetente para praticar o ato tem competência para o anular – princípio do autocontrolo da validade
dos atos;
• O superior hierárquico pode anular todos os atos praticados pelo subalterno, mesmo que estes estejam ao abrigo
da competência exclusiva do subalterno – fundamento: o subalterno tem competência exclusiva apenas dentro
da legalidade (169º/3 CPA);
• O órgão tutelar e o órgão de superintendência têm competência anulatória sobre as entidades tuteladas e
superintendidas.
Regime da anulação
• Existem atos de anulação administrativa impossíveis – artigo 166º/1 CPA;

• A invalidade do ato só fundamenta a sua anulação durante certo prazo – a anulação está sujeita a prazos (168º/1
CPA);
o Uma anulação fora de prazo é inválida;
o Quando estejam em causa direito da União Europeia, não há prazo para a anulação (168º/7 CPA) – Otero
considera que há uma violação do caso julgado, pelo que é inconstitucional.
• Os atos constitutivos de direitos são alvo de um regime especial (168º/2 CPA);
• Se uma invalidade se consolidar na ordem jurídica, a partir desse momento o ato não é passível de anulação, mas
pode ser revogado.
Forma e formalidades da revogação:
Aplicam-se as regras da revogação, constantes do artigo 170º CPA.
O procedimento
Procedimento administrativo declarativo
1ª fase: iniciativa (53º CPA) – a iniciativa pode ser oficiosa (devendo haver notificação dos interessados – 110º
CPA) ou por requerimento dos interessados (requerimento inicial – 102º CPA).
Para que a Administração conheça aquilo que se pede no requerimento inicial, é necessário que se cumpram diversos
pressupostos: competência do órgão da Administração, legitimidade do requerente, tempestividade do pedido, e
não caducidade do direito ou posição jurídica ativa que se pretende exercer (109º CPA a contrario).
Além disso, a Administração pode, com base no requerimento do particular ou por iniciativa própria, adotar medidas
provisórias (89º CPA), as quais, apesar não serem uma decisão, procuram salvaguardar a decisão futura.

2ª fase: instrução (115º CPA e seguintes) – fase que tem como objetivo apurar os elementos de facto,
técnicos, e de ciência, que são indispensáveis para uma correta decisão: esta fase visa dar a base factual que depois
permita uma decisão administrativa.
• De acordo com o princípio do inquisitório (55º CPA), a Administração pode pedir coisas diferentes ou para além
daqueles que o particular requereu.
• Diligências da instrução: averiações gerais (115º CPA), solicitação de informações (dentro da Administração e aos
próprios administrados – artigos 66º e 117º CPA). Além disso, a Administração pode pedir a colaboração dos
particulares, realizar peritagens ou pedir pareceres.
• Medidas instrutórias típicas do particular – artigo 116º CPA: alegações, apresentação de documentos,
apresentação de pareceres, pedido de realização de diligencias, pedido de prova dos factos alegados e prova
antecipada.
3ª fase: preparação da decisão – fase do procedimento em que a Administração vai criar um projeto de
decisão: fase em que afirma o sentido decisório e apresenta os fundamentos.
• Audiência prévia dos interessados (121º CPA);

• Diligências complementares (125º CPA).
A fundamentação, pela Administração, tem 3 momentos: (1) fundamentar o projeto de decisão que será objeto de
audiência prévia, (2) fundamentar o porquê de não acolher as observações do particular feitas no âmbito de audiência
prévia, e (3) fundamentar a decisão final, designadamente se mantém o conteúdo do seu projeto inicial.
• A fundamentação deve ser suficiente, congruente/coerente e clara – equivale à falta de fundamentação o

desrespeito de qualquer um dos 3 requisitos.
• A falta ou insuficiência de fundamentação pode ter desvalores diferentes conforme à matéria que deveria ser
fundamentada: em matérias sancionatórias lesivas de direito, o desvalor é a nulidade (violação de lei), enquanto
nas restantes matérias o desvalor é a anulabilidade (vício de forma).
4ª fase: extinção do procedimento – o procedimento administrativo declarativo pode terminar com: decisão
expressa (150º CPA e seguintes), decisão tácita (130º CPA), acordo substitutivo de procedimento (127º CPA),
desistência ou renúncia (131º CPA), deserção (132º CPA), impossibilidade ou inutilidade superveniente (95º CPA), e
falta de pagamento de taxas ou despesas (133º CPA).
Procedimento do recurso administrativo gracioso
O procedimento do recurso administrativo gracioso tem por base uma anterior decisão administrativa, estando o seu
regime consagrado entre os artigos 184º e 199º CPA.
1ª fase: requerimento inicial (184º/3 CPA) – neste requerimento tem de se identificar o recorrente e o ato
ou a omissão objeto de recurso.
• Fundamentos para recorrer – artigo 185º/3 CPA: argumentos de legalidade ou de mérito.

• Perante um ato pode ser pedido: revogação, anulação, modificação, substituição ou reforma do ato; perante
uma omissão, pede-se uma ação pela Administração.
• Destinatários do requerimento: órgão da Administração, que pode ser o superior hierárquico (194º/1 CPA) ou um
dos órgãos elencados no artigo 199º CPA.
• Efeitos da interposição do recurso – cria-se um dever legal de decidir. Todavia, cabe saber se, perante a
interposição de um recurso administrativo, há uma suspensão dos efeitos do ato objeto de recurso:
o Se o ato do qual se recorre dentro da Administração é um ato relativamente ao qual não se pode ir a
Tribunal, há efeito suspensivo – diz-se que o recurso administrativo é um recurso judicial;
o Se o ato for passível de impugnação judicial, o recurso é facultativo – não há efeito suspensivo.

• Pressupostos do procedimento de recurso (196º CPA a contrario): competência do órgão da Administração,
recorribilidade do ato, legitimidade de quem recorre, e tempestividade do recurso – a falta de qualquer um dos
pressupostos leva à rejeição liminar do recurso.
2ª fase: notificação dos contrainteressados inicial (195º/1 CPA) – são contrainteressados todos
aqueles que têm um interesse oposto a quem recorre, designadamente o autor do ato recorrido.
3ª fase: decisão (197º CPA) – a decisão pode ser: rejeição, improcedência do recurso, procedência do recurso.
• Quanto à improcedência do recurso, o órgão decisório confirma o ato recorrido. Cabe perceber se pode,
contudo, haver um agravamento do ato – ora, o artigo 195º/4 CPA diz que não, enquanto o artigo 197º/1 CPA in
fine admite essa possibilidade.
• Prazos da decisão: artigo 198º CPA.
• Regra geral, da decisão do recurso não cabe reclamação, salvo se houve omissão de pronúncia ou se houve
contradição entre 2 decisões de casos semelhantes.
Procedimento de execução dos atos (175º-183º CPA)
O procedimento de execução dos atos permite, depois de definido o direito (autotutela declarativa), passar para a
efetividade prática daquilo que se decidiu.
De acordo com o princípio geral do artigo 176º CPA, a Administração só pode impor coativamente a satisfação das
obrigações nos casos e nos termos previstos na lei – a Administração só goza de privilégio de execução prévia nos
casos previstos por lei. Ora, este regime tem uma exceção: situações de urgência e necessidade pública
fundamentada.
O privilégio de execução prévia consubstancia-se em diversos momentos:
• Necessidade de existência de um ato a executar (177º CPA) – o ato a executar define o conteúdo e os termos de
execução;
• Necessidade de haver uma decisão que proceda a execução (177º/2 CPA) – não basta a existência de um título,
sendo necessário que a Administração se disponha a executar;
• Dever de notificação, pela Administração, do particular, para que este possa voluntariamente executar, cumprir
e acatar (177º/3 e 4 CPA) – deve fixar-se um prazo razoável para que o particular possa cumprir;
• Caso o particular não acate voluntariamente, à luz do artigo 183º CPA, a Administração deve recorrer aos
tribunais.

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➢ Capítulo 1º: noções introdutórias

Do procedimento administrativo: generalidades

O que é o procedimento administrativo?

No agir da Administração há 2 ângulos de analisar o problema: o ângulo do ponto de chegada (perspetiva

• Ponto de chegada: decisão – manifestação da vontade da Administração;

Evolução histórica da codificação do procedimento administrativo

Alexandra Silva, FDUL

• Função jurídico-política: através do procedimento administrativo, limita-se a discricionariedade e margem de

Tipologia dos procedimentos administrativos

Regime Procedimento comum – aquele Procedimentos especiais – a sua regulação faz-se

Alexandra Silva, FDUL

Natureza do procedimento administrativo

Dimensão normativa do procedimento administrativo

A fundamentação constitucional do procedimento administrativo pode ser resumida em 3 ideias:

Alexandra Silva, FDUL

Fontes da normatividade procedimental

• Constituição da República Portuguesa;

Princípios de interpretação de normas de natureza procedimental

• Princípio da proibição do formalismo excessivo (8º e 108º CPA);

Natureza das normas procedimentais

Os cidadãos como destinatários das normas procedimentais

A normatividade procedimental tem como destinatários a própria Administração, as estruturas administrativas

Da decisão concreta ao parâmetro normativo de conduta

Alexandra Silva, FDUL

Âmbito aplicativo do código do procedimento administrativo

➢ Capítulo 2º: princípios gerais do procedimento administrativo

Princípios-regra do procedimento administrativo

Alexandra Silva, FDUL

Princípio da adequação procedimental (56º CPA) – significa 3 coisas:

1. Adaptabilidade e flexibilidade das normas do procedimento;

• Importância da prova em matéria de inquisitórios – artigo 115º CPA e seguintes;

Princípio da colaboração – este princípio demonstra-se em 3 níveis: colaboração entre a Administração e

Alexandra Silva, FDUL

• A participação é um mecanismo de colaboração – artigo 11º CPA;

• Princípio da Administração aberta – exigência de transparência administrativa (17º/1 CPA);

Princípio-exceção do procedimento administrativo: o estado de necessidade

Alexandra Silva, FDUL

Ora, há vários pontos a destacar sobre o Estado de necessidade administrativa:

• O Estado de necessidade administrativa pode ser procedimental (referente ao procedimento) ou material

Limites – existem 3 limites à operatividade do Estado de necessidade administrativa:

Princípios gerais expressamente formulados pela Constituição

Alexandra Silva, FDUL

Princípio da prossecução do interesse público (266º/1 CRP, 4º CPA) – a Administração deve,

Princípio da proporcionalidade (266º/2 CRP, 7º CPA) – 3 vertentes: adequação (proibição do

Princípios gerais sem expressa formulação constitucional

Alexandra Silva, FDUL

• Publicidade e transparência das condutas;

Princípio da ponderação – o princípio da ponderação consiste simultaneamente numa metodologia de

Princípio da atendibilidade da situação factual – a Administração deve ter em conta os factos, os

Princípio da sustentabilidade – atualmente, a Administração tem de ter em consideração a projeção

Alexandra Silva, FDUL

• A violação da moralidade administrativa não se reconduz obrigatoriamente a uma conduta criminosa.

➢ Capítulo 3º: formas de atividade administrativa e procedimento: delimitação de

Da atividade administrativa em geral: preliminares

• Condutas por ação ou omissão;

Importa ainda destacar que:

Formas de atividade administrativa jurídica pública

• Produção de atos jurídicos – manifestações de vontade ou de ciência;

Ora, dentro da produção de atos jurídicos, importa destacar 2 grandes classificações:

Alexandra Silva, FDUL

• Ato normativo – tem como caraterísticas a generalidade e a abstração;

Artigo 135º CPA

Alexandra Silva, FDUL