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A descentralização é um fenômeno que tem relação direta com o tamanho da extensão territorial de um
país, para melhor gerir e alocar recursos. A descentralização administrativa se divide em três grupos: a
descentralização por serviços, a descentralização por colaboração e territorial.
As atividades gerenciais que o Estado deve desempenhar podem ser executadas de forma
direta/centralizada ou de forma indireta/descentralizada. Na forma centralizada, o Estado atua
diretamente por meio de seus órgãos, estes despersonalizados que atuam em nome da entidade política
(União, Estado ou Município), conhecida como a Administração Direta. Já na forma descentralizada, o
Estado atua indiretamente através de outras pessoas jurídicas, que podem ser públicas ou privadas,
pertencentes ou não da Administração Indireta.
A descentralização política tem relação com a divisão interna do poder e da autonomia, no caso do
Brasil, temos três níveis: União, Estados e Munícipios. Somos o único país no mundo que possui
Municípios, e não são poucos: ultrapassam 5.000 municípios e para controlar todos os recursos
repassados às prefeituras é um verdadeiro desafio. Para isto, há a necessidade de maior controle social,
por parte da população de cada município, para que sejam fiscalizados os recursos e que as ações e
programas sejam efetivamente feitas.
A descentralização política tem estreita relação com o sistema federativo do país. A forma de Estado
pode ser unitário, federado ou confederado. Normalmente, em país de pequenas dimensões, se tem um
estado unitário, a exemplo do Uruguai. Na União Européia (UE) tem-se uma confederação, que se trata
de estados autônomos, com direito a secessão. Segundo Henrique Savonitti (2009, p.9), cada país
integrante da UE possui direito de sair do bloco, pois mantém a sua soberania ao assinar o tratado. Na
Federação, relação sustentada por uma Constituição Federal, temos estados autônomos indissolúveis,
porém subordinados a soberania da República Federativa do Brasil, que é a pessoa jurídica de direito
público externo e representa o país nas relações internacionais. São exemplos de Federação o Brasil, o
México, a Argentina, a Venezuela e os Estados Unidos.
A República criou formalmente o federalismo brasileiro. Na verdade, essa decisão foi fruto da existência
de duas heterogeneidades constitutivas. A primeira dizia respeito à enorme dimensão e diversidade
física do território. Países como Rússia, Canadá e Brasil, para citar nações de grande magnitude espacial,
dificilmente conseguem estabelecer, ao longo do tempo, uma ordem legítima sem algum arranjo
federativo. Quanto mais um país de grandes dimensões é povoado e explorado, mais se coloca em
evidência a necessidade de uma estrutura federal de divisão do poder. (...) O fato é que, no momento da
criação da Federação brasileira, outra heterogeneidade constitutiva teve maior relevância. Trata-se das
diferenças políticas e sociais entre as diversas regiões do Brasil, fenômeno originado, em grande
medida, da multiplicidade de formas colonizadoras pelas quais passou o território brasileiro, ainda que
submetido a uma mesma metrópole colonial. (ABRUCIO, 2010, p.182)
Neste modelo, cada Estado possui a capacidade para editar suas próprias constituições estaduais,
finanças próprias e autogoverno. De acordo com Fernando Abruccio (2010, p.178), o principal objetivo
de uma Federação é compatibilizar o princípio de autonomia com a interdependência entre as partes.
Burgess explicita a relação entre esta forma de estado e o tamanho do território e suas
heterogeneidades:
Essas duas características definem o principal objetivo de uma Federação: compatibilizar o princípio de
autonomia com a interdependência entre as partes. Tal combinação deriva não só de uma escolha pela
forma como se governa o território, mas, principalmente, das condições que geram uma situação
federalista, em especial a existência de heterogeneidades que dividam uma determinada nação, tais
como: grande extensão ou diversidade territorial; coexistência de múltiplos grupos étnicos ou
linguísticos; desigualdades regionais de caráter cultural, político ou socioeconômico; e/ou diferenças ou
rivalidades no processo de formação das elites e das sociedades locais. (BURGESS, 1933 apud ABRUCIO,
2010 p.178 e 179)
A divisão em estados, apesar de necessária devido à extensão do território, provoca conflitos de
interesse entre estes. Com vistas a manter a unidade nacional, Fábio Giambiagi (2008, p. 314) afirma
que as autoridades políticas devem tentar compatibilizar as demandas e fazer concessões, sem ferir os
interesses individuais de cada estado. A alocação dos recursos tende a ser mais eficiente quando os bens
e serviços públicos locais são fornecidos pelos entes subnacionais, por estarem mais próximos dos
beneficiários. Ou seja, a União pode não ter conhecimento das necessidades de cada município do país,
portanto, é mais inteligente que esta gestão seja descentralizada. Sendo assim, deveria manter sob
controle da União, a gestão de recursos e serviços públicos de interesse nacional, e descentralizar os de
interesse local.
Estados e Municípios possuem competência legislativa própria que decorre diretamente da Constituição
Federal Brasileira de 1988. Ou seja, são titulares de maneira originária de competências. Com esta
descentralização política, estes entes da federação possuem autonomia, ou seja, podem editar as
próprias leis, se subordinando apenas a Constituição Federal. Pierson (1995) confirma a ideia que a
federação é fundamental para o desempenho governamental, que embora haja divisão de poderes, falta
ainda coordenação:
Surge então o que Pierson denominou de dilema do shared decision making: para melhorar o
desempenho governamental, é preciso compartilhar políticas entre entes federativos que, por definição,
só entram neste esquema conjunto se assim o desejarem. Desse modo, a expansão de políticas públicas
compartilhadas em sistemas federativos é bem mais complexa, pois, “no federalismo, dada a divisão de
poderes entre os entes, as iniciativas políticas são altamente interdependentes, mas são, de forma
frequente, modestamente coordenadas” (PIERSON, 1995, p. 451 apud ABRUCIO, 2010, p.181)
Quanto maior for a área do território, maior serão os ganhos com eficiência com a descentralização. A
descentralização deve vir acompanhada de uma maior integração social e maior transparência das ações
governamentais. Segundo Giambiagi (2008, p.315), essa maior participação politica fortaleceria a
governabilidade e as instituições democráticas.
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL
A Descentralização territorial não se confunde com a descentralização política. Esta última se refere aos
entes federativos, ou seja, a união, estados, DF e municípios. Já a descentralização territorial, segundo
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p.482), é a que “se verifica quando uma entidade local,
geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria de direito público, com
capacidade administrativa genérica”. Ocorre em estados unitários e em territórios. No Brasil, se aplica
apenas quanto aos territórios, quando houver a criação de territórios, já que Fernando de Noronha foi
reincorporado ao Estado do Pernambuco. Ou seja, territórios no Brasil terão capacidade de
administração genérica para alguns serviços públicos, são consideradas autarquias territoriais, pessoas
jurídicas de direito público. Atualmente, não há descentralização territorial no Brasil.
Estas entidades administrativas da Administração Indireta sofrem controle ou tutela por meio do órgão
supervisionador, entre outras sujeições como: realização de concursos públicos, realização de licitações,
sujeição à legalidade, à moralidade entre outros princípios que regem a Administração Pública, de
acordo com o art. 37 da Constituição Federal.
Conforme Di Pietro (2014, p.484), este tipo de descentralização pressupõe uma nova pessoa jurídica,
com capacidade de autoadministração, patrimônio próprio, capacidade específica quanto a área
delegada, e sujeição a tutela ministerial.
Há também a descentralização por serviços em caso de consórcios públicos, a serem criados pelos entes
federativos para uma gestão associada de serviços públicos, conforme o art. 241 da CF/88. A Lei nº
11.107 de 2005 prevê a criação de consórcio com personalidade de direito público ou com
personalidade de direito privado. Segundo Di Pietro (2014), o consórcio público é criado por dois ou
mais entes federativos em conjunto (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para formar uma
associação pública. É um acordo de vontades de pessoas jurídicas políticas para a consecução de fins
comuns, criado e extinto por lei.
A Descentralização por colaboração é a que ocorre quando se transfere a execução (e não a titularidade)
a uma pessoa jurídica de direito privado, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral. O poder
público conserva a titularidade e pode cobrar da empresa que o serviço seja oferecido de acordo com
suas regras. Um exemplo são os serviços de transporte público ou telecomunicações.
Dessa forma, têm-se as concessões, permissões e autorizações de serviço público. A grande vantagem
desse tipo de descentralização é realizar serviços essenciais sem dispêndio de capital público, mas ainda
manter o controle da oferta do serviço. Este controle é feito normalmente por Agências reguladoras.
Neste decreto, há também a menção apenas das Autarquias, esquecendo-se dos outros entes
administrativos que compõem a Administração Indireta, nem as concessionárias e permissionárias.
Além disso, define que a delegação de competência será utilizada como instrumento de
descentralização administrativa, com objetivo de assegurar maior celeridade e objetividade às decisões,
por estarem situadas mais próximas dos fatos, pessoas ou problemas a atender.
Em 1995, foi editado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, com objetivo de implantar a
administração gerencial para corrigir imperfeições causadas pelo modelo burocrático existente. A rigidez
e o foco nos processos e procedimentos provocaram a lentidão da máquina pública, tornando-a ineficaz
e ineficiente. O objetivo da administração gerencial era voltar à preocupação do órgão para obtenção de
resultados e da melhoria da qualidade da prestação do serviço público ao cidadão. Apesar da burocracia
de Max Weber visar à eficiência, este objetivo não foi de fato alcançado por este modelo, havendo a
necessidade de substituí-lo.
Segundo Matias-Pereira (2010, p.55), as características mais marcantes da Administração gerencial que
se pretendeu alcançar era a melhoria contínua dos processos, foco em resultados, aumento da
qualidade, luta contra a corrupção e o nepotismo, aumento do accountability<!--[if !supportFootnotes]--
>[2]<!--[endif]-->, procedimentos mais flexíveis, controle por meio de indicadores de desempenho, uso
de contratos de gestão, flexibilização das relações de trabalho, entre outras.
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2008, p.70), a Emenda Constitucional nº 19/98 foi o mais
importante instrumento legitimador da reforma da Administração Pública no Brasil. Houve mudanças
nas relações entre Estado e Agentes públicos, Estado e agentes econômicos, e Estado e terceiro setor.
Houve um alargamento da função regulatória do Estado devido à criação de novas figuras no
ordenamento jurídico.
Segundo Savonitti (2009, p.39), a reforma administrativa trouxe novas figuras jurídicas como as Agências
Executivas, as Agências Reguladoras, as Organizações Sociais (OS), o contrato de gestão e as
organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). Buscou-se assim ampliar a atuação do
Terceiro Setor (Empresas Paraestatais), e com isso a criação de qualificações (OS e OSCIPs) e
instrumentos adequados para esta relação (contrato de gestão).
O Terceiro Setor não integra a Administração Pública, é composto de empresas privadas sem fins
lucrativos, que atuam em atividades de interesse público, porém não exclusivas do Estado.
As organizações sociais são pessoas jurídicas de direito privados sem fins lucrativos que recebem esta
qualificação pelo Poder Executivo, para atuar, por meio de um contrato de gestão, em atividades de
ensino, pesquisa cientifica, desenvolvimento tecnológico e meio ambiente, cultura e saúde.
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) são pessoas jurídicas de direito privado,
sem fins lucrativos, que exerça atividade de interesse social e recebe esta qualificação do Ministério da
Justiça, para absorver atividades dos órgãos, firmado por termo de parceria.
Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, tem por objeto uma atividade
social, não lucrativa, normalmente direcionada ao aprendizado profissionalizante, à prestação de
serviços assistenciais ou de utilidade pública. Exemplos: SESI, SESC, SENAI.
CONTROLE ADMINISTRATIVO
Para Cretella Júnior (apud Di Pietro, 2014, p.558), a tutela administrativa existe na medida e nos limites
da lei que a prevê, o que dá origem à fórmula nulla tutela sine lege. Esta tutela não corresponde a
hierarquia e subordinação, no caso da Administração Indireta em relação à Administração Direta.
O controle hierárquico é aquele existente dentro da Administração Direta, dentro de suas divisões, da
mesma pessoa jurídica. Existem três tipos de controle: controle de resultados, controle de legitimidade
e controle da cúpula do órgão.
“A descentralização vem resolver todos esses problemas. O poder de decisão é delegado a quem está
próximo às condições locais, a quem vive o problema. Todo aquele processo oneroso e inviável de
comunicações é evitado, com resultados melhores. A administração central, através do estabelecimento
de diretrizes e do controle por resultados, mantém as rédeas da empresa, ao mesmo tempo em que os
problemas locais são resolvidos com maior eficácia.” (BRESSER-PEREIRA, 2004, p.91)