A história das políticas

públicas no Brasil

Descentralização e as
novas
responsabilidades dos
governos municipais
Thelma Santos - UEPB
 • Período Republicano (1889-
A lenta construção de atual)
um Sistema Brasileiro ✓ República Velha (1889-1930)
✓ Era Vargas (1930-1945)
de Proteção Social ✓ República Populista (1945-1964)
✓ Regime Militar (1964-1985)
✓ Nova República (1985-atual)

2
Arretche (1999) explica que durante o regime militar, as
práticas do Estado brasileiro se aproximavam muito mais
de um Estado unitário do que de uma federação, e foi um
Estado dotado destas características que consolidou o
Sistema Brasileiro de Proteção Social.
Esta forma de Estado moldou uma das principais
características institucionais do Sistema brasileiro: sua
centralização financeira e administrativa.

3
O movimento pela
redemocratização
no Brasil
“A Constituição de 1988 instituiu o arcabouço jurídico que
permitiu a consolidação do regime democrático no Brasil.
Um conjunto de direitos sociais foi ali estabelecido como
resultado de um longo e conflituoso processo de
mobilizações sociais e políticas que marcaram os anos
1970 e 1980. Nessa trajetória, buscou-se ampliar o
envolvimento dos atores sociais nos processos de decisão
e implementação das políticas sociais, respondendo a
demandas em torno da descentralização e da
democratização do Estado brasileiro” (SILVA, JACCOUD e
BEGHIN, 2005, p. 373) .

5
“A constituição de 1988 trouxe
entre outros resultados a
restauração do federalismo, com
o reconhecimento dos
municípios como entes
federativos, ao lado da União e
dos estados-membros. O
princípio da descentralização
administrativa e política incluiu
também os municípios [...]”
(SALLES, 2013, p.155).

6
“Em Estados federativos, estados e municípios — porque
dotados de autonomia política e fiscal — assumem funções
de gestão de políticas públicas ou por própria iniciativa, ou
por adesão a algum programa proposto por outro nível
mais abrangente de governo, ou ainda por expressa
imposição constitucional. Assim, a transferência de
atribuições entre níveis de governo supõe a adesão do
nível de governo que passará a desempenhar as funções
que se pretende que sejam transferidas. A recuperação das
bases federativas do Estado brasileiro tem impacto sobre o
processo de descentralização das políticas sociais no país ”
(ARRETCHE,1999, p. 114).

7
O Processo de
Descentralização
no Brasil
9
É nos municípios que “os
cidadãos exercem em
primeiro lugar sua
cidadania, entram em
contato com as questões
que os afetam e
participam da vida
pública, mesmo quando a
participação é orientada
para os temas mais
amplos, nacionais”
(SALLES, 2013, p.155).
O aprofundamento
da municipalização
• Crise fiscal e distribuição
das competências
tributárias.
• Iniciativas do governo
federal no sentido de
transformar os governos
locais nos principais
responsáveis pelos serviços
universais de saúde e
educação fundamental.

11
Anos 1990
• A “crise do Estado”
• O fortalecimento do
ideário Neoliberal
• Reforma gerencial das
políticas sociais
• Fortalecimento das
parcerias público
privadas.

12
Recursos municipais
+ Transferências federais garantidas pela Constituição de 1988:
Recursos do Imposto de Renda (IR) e do imposto sobre
produtos industrializados (IPI) que compõem o Fundo de
participação do município (FPM);
+ O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de
Serviços (ICMS), de competência do governo estadual;
+ Recursos para o desenvolvimento de políticas sociais
universais;
+ Recursos próprios dos municípios, oriundos dos impostos
locais, como o Imposto sobre serviços (ISS) e o Imposto sobre
propriedade territorial urbana (IPTU).

13
Apesar dos avanços garantidos pelo processo de
redemocratização, Arretche (1999, p. 112) alerta que “nas
condições brasileiras, não é suficiente que a União se retire
da cena para que, por efeito das novas prerrogativas fiscais
e políticas de estados e municípios, estes passem a assumir
de modo mais ou menos espontâneo competências de
gestão. Na mesma direção, a descentralização das políticas
sociais não é simplesmente um subproduto da
descentralização fiscal, nem das novas disposições
constitucionais derivadas da Carta de 1988”.

14
As causas por trás da variação do grau de
descentralização
Através de suas investigações, Arretche (1999, p. 112)
explicita que “no caso brasileiro — um Estado federativo,
em um país caracterizado por expressivas desigualdades
estruturais de natureza econômica, social, política e de
capacidade administrativa de seus governos —, atributos
estruturais das unidades locais de governo, tais como a
capacidade fiscal e administrativa e a cultura cívica local,
têm um peso determinante para a descentralização. Mas,
tais fatores não são determinantes em si”.

15
“Seu peso e importância variam de acordo com requisitos
institucionais postos pelas políticas a serem assumidas
pelos governos locais, tais como o legado das políticas
prévias, as regras constitucionais e a própria engenharia
operacional de cada política social” (ARRETCHE,1999, p.
112).
“No entanto, a ação política deliberada, vale dizer,
estratégias de indução eficientemente desenhadas para
delegar a outro nível de governo a responsabilidade pela
gestão destas políticas, pode compensar obstáculos à
descentralização derivados daqueles fatores de natureza
estrutural ou institucional” (ARRETCHE,1999, p. 112).

16
Descentralização,
democracia,
heterogeneidade
socioeconômica e
demográfica e
desigualdades

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Ainda de acordo com Arretche (1999), o nível de riqueza
econômica ou o PIB, o porte dos municípios, a participação
política (cultura cívica da população), a capacidade fiscal
dos governos, a participação política e a capacidade de
gasto não são variáveis que isoladamente contribuem para
o maior nível de descentralização das políticas sociais.
Entretanto, a ação política e a ação dos governos estaduais
aparecem nos estudos da autora como variáveis
promotoras da municipalização das políticas sociais.

18
“[...] nas condições brasileiras atuais, a adesão dos
governos locais à transferência de atribuições depende
diretamente de um cálculo no qual são considerados, de
um lado, os custos e benefícios fiscais e políticos derivados
da decisão de assumir a gestão de uma dada política e, de
outro, os próprios recursos fiscais e administrativos com os
quais cada administração conta para desempenhar tal
tarefa” (ARRETCHE,1999, p. 115).

19
“Em um Estado federativo, caracterizado pela efetiva
autonomia política dos níveis subnacionais de governo, a
assunção de atribuições em qualquer área de políticas
públicas — na ausência de imposições constitucionais —
está diretamente associada à estrutura de incentivos
oferecida pelo nível de governo interessado na
transferência de atribuições” (ARRETCHE,1999, p. 119).

20
“Mas, não é a simples ‘presença ou ausência de programas’
que define a extensão da descentralização [...] o grau de
sucesso de um programa de descentralização está
diretamente associado à decisão pela implantação de
regras de operação que efetivamente incentivem a adesão
do nível de governo ao qual se dirigem” (ARRETCHE,1999,
p. 119).

21
Ademais, “[...] dotado de uma esmagadora maioria de
municípios de pequeno porte e historicamente
dependentes da capacitação institucional dos governos
estaduais e federal para a prestação de serviços sociais, o
Brasil, para reformar — ou descentralizar — seu Sistema de
Proteção Social, depende da ação política deliberada dos
níveis mais abrangentes de governo.” (ARRETCHE,1999, p.
133-134).

22
“Políticas continuadas de capacitação municipal revelaram-
se decisivas para explicar variações no escopo da
transferência de atribuições sociais às administrações
municipais em cada estado” (ARRETCHE,1999, p. 133-134).

23
“Apesar do reconhecimento de que a descentralização não
garante por si só a Democracia e de que ela trouxe alguns
efeitos indesejáveis, é preciso ressaltar que ela concorreu
para o fortalecimento do município, a ampliação de sua
autonomia e a valorização do governo local. Não é pouco
num país de tradição autoritária em que, ao longo da
história, o município não ocupou lugar de destaque na
partilha de poder na federação” (SALLES, 2013, p.157).

24
 Democracia Participativa x
Democracia Representativa?
Desgaste ou crise da
Democracia
Representativa e a
participação das
organizações da
sociedade no processo
político como
complemento à
representação.
“[...] a Constituição alargou o projeto de democracia,
compatibilizando princípios da democracia representativa
e da democracia participativa, e reconhecendo a
participação social como um dos elementos-chave na
organização das políticas públicas” (SILVA, JACCOUD e
BEGHIN, 2005, p. 374) .

27
“A Constituição de 1988 criou vários mecanismos para o
exercício da Democracia Direta (referendo, plebiscito, leis
de iniciativa popular), além de estabelecer o sistema
representativo; por isso, nossa Democracia pode ser
chamada de semidireta” (BENEVIDES, 1991 apud SALLES,
2013, p.159)

28
 O que são
projetos de lei
de iniciativa
popular?

O que são projetos de lei

de iniciativa popular?

29
A Constituição de 1988 assegurou aos cidadãos o direito
de apresentarem projetos de lei nas seguintes condições:

+ O projeto tem que receber a assinatura de apoio de

pelo menos 1% dos eleitores brasileiros;
+ Divididos entre cinco estados;
+ Com, no mínimo, 0,3% do eleitorado de cada um dos
estados.

30
Dimensões da participação social

+ Participação social nos espaços de debate, deliberação e

controle das políticas sociais;
+ Participação na execução destas políticas.

31
Sentidos da participação
+ A participação social promove transparência na deliberação
e visibilidade das ações, democratizando o sistema
decisório;
+ A participação social permite maior expressão e
visibilidade das demandas sociais, provocando um avanço
na promoção da igualdade e da equidade nas políticas
públicas; e
+ A sociedade, por meio de inúmeros movimentos e formas de
associativismo, permeia as ações estatais na defesa e
alargamento de direitos, demanda ações e é capaz de
executá-las no interesse público (SILVA, JACCOUD e BEGHIN,
2005).

32
Mecanismos que buscam promover
a participação social
+ Conselhos
+ Conferências
+ Fóruns
+ Câmaras
+ Comissões
+ Ouvidorias.

33
Conselhos nacionais
No Sistema Brasileiro de Proteção Social (SBPS), existem
conselhos nacionais que contam com a participação da
sociedade, cobrindo políticas setoriais como: educação,
saúde, trabalho, previdência social, assistência social,
segurança alimentar, cidades e desenvolvimento rural
(SILVA, JACCOUD e BEGHIN, 2005, p.379-380).

34
Categorias dos Conselhos Nacionais

+ Conselhos gestores amplos

+ Conselhos consultivos
+ Conselhos gestores tripartites

35
Os Conselhos
Municipais
“Segundo Avritzer (2007),
surgiram no país, após a
redemocratização, formas de
representação não eleitoral, ou
representação por afinidade,
categoria na qual se incluem os
Conselhos Municipais” (SALLES,
2013, p.160).

37
Características dos Conselhos
+ Instituições híbridas (há participação do Executivo e de
atores da sociedade civil);
+ São órgãos públicos do Poder Executivo local;
+ São dotados de natureza própria, são independentes,
colegiados e deliberativos;
+ Novo formato de interação entre Estado e sociedade.

38
Atribuições dos conselhos
+ Propor
+ Fiscalizar A execução das
+ Controlar políticas públicas
setoriais.
+ Deliberar

39
“Um dos efeitos da atuação dos conselhos é a
reivindicação pela inclusão de novos atores no processo de
participação e na demanda pela inserção de novos temas
na agenda pública. Em geral, a participação ampliada tem
esse efeito de trazer à baila temas até então ignorados
pelo sistema político” (SALLES, 2013, p.164).

40
“[...] os Conselhos fazem a interface entre a democracia
participativa e a representativa” (SALLES, 2013, p.165).

41
Tipos de conselhos
+ Conselhos de Programas
+ Conselhos de Políticas
+ Conselhos temáticos

42
Benefícios dos Conselhos
+ O Estado ganha em transparência quando suas decisões
e orientações são discutidas e seus procedimentos e
ações acompanhados;
+ A população ganha em experiência de exercer sua
cidadania;
+ As decisões estatais se tornam mais democráticas.

43
Limites e vícios dos Conselhos
+ Dificuldade de manter-se como espaços efetivos de diálogo
entre sociedade e governantes;
+ Práticas antidemocráticas por parte de alguns gestores
públicos;
+ Captura dos espaços participativos por interesses privados
ou corporativos;
+ Predominância do Executivo nos processos decisórios;
+ Falta de interesse e de preparação da sociedade para ocupar
esses espaços;
+ Papel mais consultivo que deliberativo.

44
“Mas, a despeito de todos os problemas enumerados, os
conselhos têm tido relevante papel pedagógico, no
sentido da educação para a democracia” (TATAGIBA, 2002
apud SALLES, 2013, p.165).

45
Planejamento:
Compatível com
a participação?
O caráter
político do
planejamento
Tecnocracia Democracia

48
A importância da Lei
Orgânica Municipal para
a determinação dos
instrumentos e formas de
participação popular.
Conflitos na participação
popular do orçamento
público municipal

50
Aspectos mais relevantes do OP
+ A democratização do processo decisório quanto a
distribuição de recursos;
+ A submissão das estruturas do Estado ao controle direto da
população;
+ A inversão das prioridades das políticas públicas, colocando
os bairros mais carentes como os de atendimento prioritário;
+ A função pedagógica em relação à Democracia Participativa.

51
Lembrando que não basta a participação no momento da
montagem do orçamento; é fundamental o
acompanhamento da execução orçamentária!

52
Os órgãos
Oficiais de
controle
Ministério Público
Com a CF/88, a tarefa de
fiscalizar o cumprimento da lei,
agora em defesa da sociedade,
passou a ser função atribuída
ao MP. Para atuar como
advogado ou defensor da
sociedade, o MP adquiriu
autonomia administrativa e
funcional frente ao Executivo.

54
O Tribunal de
Contas
O Tribunal de Contas foi instituído
especialmente para o controle
dos orçamentos públicos. É um
órgão auxiliar do Poder legislativo,
e não do Poder Judiciário. De
natureza administrativa, sua
finalidade é fiscalizar a atividade
financeira da administração
pública.

55
A Constituição de 1988 proíbe a criação de Tribunais e de
Conselhos de Contas na esfera municipal;
Para realizar o controle externo à administração no caso
dos municípios contamos com as Câmaras Municipais, com
apoio do Tribunal de Contas do Estado ou dos Conselhos;
Assim como o Ministério Público, o Tribunal de Contas é
um importante aliado dos cidadãos na luta por seus
direitos, entre os quais o de acesso à informação sobre o
uso dos recursos públicos de cuja arrecadação participa
como contribuinte (SALLES, 2013).

56
Cidadania
restrita x
Cidadania
ampliada?

57
“A consolidação e o aprimoramento da Democracia em
nosso país incluem entre seus requisitos essenciais a
efetiva participação dos cidadãos no processo político, ao
lado dos mecanismos já consolidados da representação”
(SALLES, 2013).

58
Referências bibliográficas
• SALLES, H. da M. Município e Democracia
Participativa. In: SANABIO, M. T.; SANTOS, G. J.
dos; DAVID, M. V. Administração Pública
Contemporânea: política, democracia e gestão.
Juiz de Fora: Ed. UFJF, 2013, p. 151-174.
• ARRETCHE, M. T. S. Políticas sociais no Brasil:
descentralização em um Estado federativo.
RBCS, v.14, n. 40, pp.111-141, 1999.

• SILVA, F. B. da; JACCOUD, L.; BEGHIN, N.

Políticas Sociais no Brasil: participação social,
conselhos e parcerias. In: Questão Social e
Políticas Sociais no Brasil Contemporâneo.
Brasília: Ipea, 2005, p. 373-407.

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