Autores: Lívia Pinto de Oliveira Instituição: Universidade Federal da Paraíba

PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO E GESTÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS SOB O IDEÁRIO DAS DIRETRIZES NEOLIBERAIS: desafios ao atendimento das demandas sociais.

RESUMO: Este

artigo

visa

contextualizar

a

implementação das políticas sociais brasileiras à luz do incentivo a descentralização político-administrativa que se verifica na atual conjuntura e condições para se efetivar a proposta da gestão social. Desse modo, é válido ressaltar os impasses para sua efetivação mediante o avanço das reformas econômicas oriundas dos ajustes neoliberais, que tem como principal alvo de ataque os direitos sociais adquiridos. Palavras-chave: Descentralização, neoliberais e demandas sociais. gestão, diretrizes

De fato, a contemporaneidade está marcada pela emersão do novo modelo de acumulação da sociedade capitalista que ao instaurar um novo paradigma societário, almeja alcançar a vantagem individual, ou seja, a plena maximização do lucro. Neste contexto, as relações de produção e de reprodução da vida em sociedade são expressões da negação dos princípios de cidadania, da universalidade dos direitos sociais conquistados no bojo das lutas burguesas e de certo modo observadas na vigência do Estado de Bem-Estar Social e agora tomados como alvo de ataque da política econômica neoliberal. Diante desse movimento do capital a adoção de uma política pública de caráter democrático pelo Estado brasileiro sofre uma forte influência da ideologia neoliberal cujo principal objetivo é inseri-lo na lógica da competitividade da economia mundial e globalizada em detrimento da integração da sua economia local, sobretudo dos setores considerados não competitivos.

marcada pela privatização ou pelo princípio da complementaridade . [2] Muito embora. Todavia. o Estado brasileiro atravessa a [1] década de 90 tentando estabelecer mudanças no chamando arcabouço institucional do sistema de proteção social – aliás. tendo como principal alvo de ataque os direitos sociais e/ou as “reformas” introduzidas na Constituição de 1988. Para tanto.1). p. porém. geralmente identificadas a partir de dicotomias entre. afirma Campos (1998. à problemática das políticas sociais no Brasil. Distanciamo-nos significativamente do modelo de Bem-estar Social. ocorre quanto a sua aplicação à variabilidade de experiências precedidas por atores sociais distintos na perseguição de fins diversos. “Assim. não se possa negar que sempre houve com relação às políticas sociais brasileiras a conformidade com uma intervenção de natureza institucional híbrida e capacidade insuficiente de combater as desigualdades e a pobreza. passando a ser gerida predominantemente pelo mercado e pelas organizações civis. Como bem nos apontar Tobar (1991. parece haver aparente e curiosa unanimidade na aceitação de seus requisitos por parte de administradores e políticos brasileiros. que assume aqui uma posição bem mais recuada quanto à prestação direta de serviços. Em face à rapidez da desconstrução constitucional e avanço da reforma de mercado. obrigações estabelecidas desde a Constituinte de 1988. sem maiores exigências distributivas. quando se refere ao uso do termo “descentralização”. a palavra .Neste cenário se fomenta a lógica de um Estado mínimo no que diz respeito ao social. Seguindo as orientações da política neoliberal . exatamente quanto ao papel do Estado. uma fluente disseminação do discurso descentralizador. universalização versus focalização e financiamento versus gastos sociais. foi justamente a partir do processo de democratização do Estado brasileiro que a nação assumiu determinadas propostas de dispositivos legais. muito mais presente no provimento de condições para reprodução do capital. fragilizando sua intervenção enquanto garantidor de direitos e reduzindo-o aos interesses do grande capital com o objetivo de viabilizar a livre competição entre a sociedade e o mercado.13). Se existe. a atuação do Estado se materializa via medidas de privatização e redução de investimentos em políticas públicas ou por meio da implantação da gestão compartilhada entre o Estado e a sociedade civil no campo da proteção social. Assim. já se vai mais de uma década de novos intentos reformistas. a descentralização político-administrativa. dentre os quais. p. por exemplo. encontram-se em perigo no país. Sendo a descentralização e à constituição de mecanismo de democracia popular.

p. por meio da promoção de espaços de controle das políticas sociais e das possíveis contribuições dos seus maiores interessados. (LEAL. sem a suficiente contrapartida do poder central. a década de 90 representa para o Brasil. a iniciativa e organização local. principalmente no que se refere ao investimento na área social. E uma segunda. p. introduzidas a nível municipal. Orçamentos Participativos dentre outras práticas de descentralização e participação popular. expressam hoje duas direções principais. Portanto. a descentralização demonstra caráter contraditório. Por outro lado. pensada enquanto estratégia de fortalecimento das cidades para articular mecanismo de superação as crises e de sua inserção econômica no contexto global. Leis Orgânicas. pois. ela pode ser entendida enquanto mecanismo favorável à participação popular.transformou-se num autêntico “camaleão político” adquirindo uma funcionalidade particular em cada caso. evidentemente. Pois. acabam por motivar o afastamento da responsabilidade da instância federal. a exemplo de Conselhos. A esfera local. de acordo com as características de seus usuários. apontada como opção adequada para melhor execução dos programas sociais em torno do atendimento das demandas locais. enfrentando o pesado ônus da crise fiscal do Estado brasileiro. se por um lado. 2003. que consiste em implantar novas formas de governança às cidades. devido à ausência eqüitativa dos recursos e da estrutura político-administrativa entre os vários municípios. fazendo com que as experiências de descentralização política na gestão municipal sejam mais difundidas nacionalmente. Uma primeira inspirada nas prerrogativas constitucionais de 1988. mas em contrapartida passou a ter encargos maiores no atendimento das demandas sociais. Enfatizando. dos momentos e dos lugares de sua enunciação”. que provocara a reação dos agentes locais. além de reforçar o conservadorismo da administração municipal. a forte presença do poder local na definição da agenda pública. Tal movimento encontra-se em andamento na Europa em função da crise dos anos setenta. estimulando-as a serem protagonistas do empreendedorismo municipal. acerca do seu processo de formulação – sendo assim. 59). tende a gerar a variação ao atendimento das necessidades. . as inovações contidas nas práticas de gestão e governança urbanas.58) Ainda segundo Leal (2003. que emerge na forma de espaços organizacionais e institucionais dentro das administrações. do ponto de vista da democratização. foi fortalecida pela redemocratização do país na medida da reconquista de sua autonomia política. De fato. no sentido de firmar ações integradas para atrair investimentos e recompor as bases produtivas.

e tendo o mesmo. Mesmo assim. o aumento das desigualdades e a marginalidade urbana. p. com vários danos a construção das políticas sociais como ampla e expressiva garantia de direitos. Longe do padrão de estabelecimento do sistema de proteção social que vigorara no Estado de Bem-estar. tem se apresentado enquanto uma tendência seja para consolidar a atuação do Estado. o Brasil manteve seu traço conservador de edificação do crescimento econômico como prioridade. Com exceção da Previdência Social. A então chamada “redescoberta” da esfera local. . saneamento e habitação – estão sofrendo as influências dos processos descentralizadores que paulatinamente transfere um conjunto de atribuições de gestão para os níveis estadual e municipal de governo. p. Na prática as respostas direcionadas as demandas da população não demonstram mais do que a efetividade de ações pontuais e emergenciais. Cabe ressaltar. saúde. são aspectos que inibem a capacidade de nossas cidades atuarem como agente político promotor do desenvolvimento e da democracia. a fragilidade do próprio tecido social. a tradição localista brasileira apresenta um perfil de frágil autonomia política. ou seja. 2003. “a estrutura organizacional do Sistema de Proteção Social brasileiro vem sendo profundamente redesenhada” (ARRETCHE. A tônica dada às políticas sociais em direção aos espaços locais-municipais. precárias condições de governabilidade. Por sua vez. como instância de representação do poder. as demais áreas da política social – educação fundamental. p. no campo da luta pela conquista dos direitos sociais e da cidadania.53). “Com a evidência da crise do “Welfare State” os paises social-democratas assumiram propostas de descentralização como o objetivo de reestruturar e redemocratizar o Estado” (LEAL. 2003. de conteúdo estritamente reivindicativo. que as experiências empreendidas na realidade européia não podem servir de modelo comparativo para verificar o formato de descentralização aplicadas em países latino americanos. 1999.49). impedindo-os de prover as demandas sociais e de cumprir um papel efetivo no desenvolvimento nacional” (LEAL. foi acentuada inicialmente nos países de “democracias estáveis”. assistência social. em resposta ao esgotamento do formato de centralização na instância central de governo. no entanto. requer levar em consideração suas inúmeras limitações estruturais.Pensar essa função estratégica das cidades num país como o Brasil.1). sendo o município à instância federativa que demanda maior investimento no atendimento das necessidades sociais. Os déficits de infraestrutura e serviços sociais. como bem reflete o caso brasileiro. “A própria crise fiscal do Estado tem levado os municípios à incapacidade financeira.

. contudo uma variação no alcance dessa descentralização.. É justamente devido a essa dimensão da barganha federativa que o processo de descentralização das políticas sociais no Brasil só pode ter êxito se necessariamente as administrações locais avaliarem os ganhos a serem obtidos com a adesão das tributações de gestão. na medida em que são reabertas as eleições diretas para todos os níveis de governo que favorece a descentralização fiscal prevista na Constituição de 1988. que incumbe ao Estado papel decisivo no enfrentamento da pobreza. há.A Constituição Federal Brasileira de 1988. propondo a idéia do “[. os resultados obtidos nas áreas de assistência social e saúde são mais modestos. visto que se nos recursos do FGTS e na merenda escolar encontra-se totalmente concretizados. elemento tão característico da formatação prévia de nosso Sistema de Proteção Social. Passando a ter autoridade tributária sobre os impostos de grande importância. de para com a sociedade” (OLIVEIRA apud PEREIRA. Expressa o necessário redesenho das atribuições e funções desempenhadas em cada instância de governo: Federal. é inegável [4] que os processos descentralizadores têm provocado o reordenamento de atribuições e competências na área social podendo vir a modificar o padrão centralizado que fora constituído ao longo dos anos 60 e 70. Estadual e Municipal. ou ao menos considerem que os custos que . a descentralização é indicada como estratégia fundamental para gestão da Assistência Social. aprovada em 1993. Como afirma a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). 2003. a autonomia política de cada nível de governo é soberana e independente dos demais. tanto em território nacional quanto nos estados brasileiros . ao inserir a Assistência Social como Política que compõem o Sistema de Seguridade Social. Entre cada uma das cinco políticas aqui citadas sob as quais recai a experiência dos processos descentralizadores. na formulação das políticas sociais e no controle de suas ações. A democratização do Estado brasileiro recuperado ao longo dos anos 80 retoma as bases federativas alterando profundamente a natureza das relações intergovernamentais. p. [3] Avançando em ritmos diferentes.] pluralismo institucional. percebe-se a dimensão das mudanças operacionais que se processam na atual conjuntura. no início da década de 90. em todos os níveis. Isto implica em uma autogestão local tendo como principal vetor o princípio da cidadania. estabeleceu como parâmetro de sua organização a descentralização político-administrativa e a possibilidade da participação popular por meio de organizações representativas. 105) Considerando que o controle das atividades relativas à gestão destas políticas estava centralizada no governo federal.

Descentralização pura e simples não traz em si embutida uma legitimidade intrínseca aos seus gestores. Tudo isso acaba por legitimar um sistema que tem como único compromisso a maximização do lucro. O deslocamento das responsabilidades do Estado para a sociedade civil. não promove necessariamente. da permanência de relações clientelistas e da privatização da coisa pública. múltiplas e crescentes formas de exploração. não tem como desconsiderar a trajetória de formação socio-política brasileira. É inevitável correlacionar que a ideologia neoliberal que sustenta os processos societários em curso associa-se as atuais. Esta interssetorialidade demanda mudanças na organização institucional. sob o ideário da complementaridade dos esforços e das ações sociais acaba por consolidar a iniciativa privada como uma nova alternativa para execução das políticas públicas. p. caso estados e municípios não estejam financeira. particularmente nos municípios. após quase . Neste caso. [5] Finalmente. 1998. rompendo com as premissas do pacto Keynesiano. o que estimula o descrédito na possibilidade de mudanças positivas. o que atualmente se evidencia é a secundarização dos direitos universais por meio do privilegiamento das políticas focalistas para o atendimento das necessidades de determinado segmento social e não para o conjunto dos cidadãos.. pelo emaranhado de práticas tipicamente patrimonialistas.estão sob sua responsabilidade poderiam ser minimizados pela ação das outras instâncias de governo. técnica e politicamente preparados para assunção de novos encargos.14) Em se tratando de Brasil não é difícil deduzir que a gestão das políticas tende a ser caras e ineficientes. desigualdade e exclusão social.. Esse modelo de assistência subordinado aos interesses mercadológicos vem sendo aprofundado pelo atual governo Luiz Inácio Lula da Silva. (VIEIRA apud CAMPOS. Considera-se então que os processos de descentralização em curso no país não podem prescindir dos mecanismos de gestão pública visto que são responsáveis diretos por seu desdobramento em cada localidade. A absorção dessa ideologia propicia um alto grau de resignação dos sujeitos em face da dificuldade de engendrar alternativas que fortaleça os laços de coletividade. questões suficientes para por em risco a consolidação das relações democráticas em tempo ágil. a melhoria da qualidade dos serviços. comumente exigindo um alto volume de recursos e apresentando baixos níveis de proteção efetiva. muito embora. podendo até mesmo significar sua privatização com escassa gestão pública. Outro aspecto que vale ser ressaltado nas tendências em voga é a incorporação da proposta de uma gestão interssetorial que viabilize a conjugação e integração das políticas e programas setoriais.

visto que a função de problematizar e reconhecer demandas sociais como alvo de intervenção só será possível na esfera do Estado. Decerto. A quase omissão do Estado no enfretamento da questão social e o perfil enviesado com o qual costuma desenvolver as políticas sociais acabam por não favorecer o efetivo atendimento das demandas das classes subalternas. 2004. (. “A assistência social. comunitária e beneficente. desconstruindo/inibindo às conquistas no âmbito da cidadania e.. p. Por tudo isto o cenário contemporâneo da política brasileira encontra-se refém dos interesses internacionais. as aspirações pelo o aprofundamento das relações democráticas e por um Estado amplamente promotor dos direitos de cidadania no Brasil. tenha sido o responsável pela implantação da Política Nacional da Assistência Social. portanto. demonstrando uma gestão pouco comprometida com o social. a ausência de mecanismos de gestão que favoreça a participação popular ou a aplicação desta de forma manipulatória.. 19).dez anos da LOAS. sem romper com as velhas práticas assistencialistas. revelam entraves para dar credibilidade à utilização dos programas de descentralização como estratégias de democratização do poder. O dever moral. parece não encontrar reais condições de se materializar em meio às práticas de gestão e descentralização levadas a cabo até este momento da história. os paradigmas da solidariedade. em Novembro de 2004. que não possui competência para legitimar/reconhecer direitos de cidadania. subordinado as diretrizes econômicas do grande capital que por diversos mecanismos tendem a enfraquecer o processo democrático do país. da filantropia e da benemerência” (MESTRINER. invibializando a garantia dos direitos sociais através do plano de reforma do Estado. 26-27).) o Estado fará avançar com nova ênfase. sua implantação ao lado das exigências postas pelo ajuste neoliberal conserva a tendência de legitimar “novas” formas privadas de provisão social. Nisto percebe-se a emergente gerência das políticas públicas no campo de organizações filantrópicas. por meio de “velhas” formas de solidariedade familiar. a benemerência e a filantropia em si mesmas. Além disso. Constata-se o ínterim dessa realidade que pela ausência de mecanismos públicos no reconhecimento dos direitos sociais “permanece na Assistência Social brasileira concepções e práticas assistencialistas. Entretanto. a permanência de hábitos governamentais autoritários. que já era frágil. vive situações inéditas ao ter que se afirmar como política pública num Estado em que o público passa a significar parceria com o privado. não realizam direitos” (YAZBEK. “primeiro-damistas” e patrimonialistas. p. Acrescenta-se a isso os limites da Política de Assistência para criar mecanismos eficazes na promoção da inclusão social . a debilidade socio-economica dos municípios brasileiros. 2001.

Democratização e desigualdade no Brasil. S. ano XIX. Nº 57. ano XXV. Umaanálise da política de atenção às famílias à luz do PAIF. PEREIRA. . São Paulo: Cortez. 2007. Nº 40. REFERÊNCIA ARRETCHE. Marta T. dos programas que destinam suas ações aos mais pobres entre os pobres. NETTO. Descentralização e Governança Local: aportes teóricos conceituais. Sendo assim. Recife: UNESCO. Suely. CAMPOS. João Pessoa. Esses limites decorrem do caráter seletivo e focalista dos usuários. Brasil. São Paulo: Cortez. Junho de 1999. 2001. ou ainda pela própria inexistência das ações integradas e intersetoriais. Economia Política: uma introdução crítica. In: Revista Serviço social & Sociedade. Necessidades Humanas. 2. já que refletem significativamente no conjunto das relações sociais. M. YAZBEK. possibilitam a análise de diversas problemáticas sociais gestadas em seu bojo. Federico. Revista Serviço Social & Sociedade. LEAL. São Paulo: Cortez. Nº 77. Potyara A. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. Dentre estas. São Paulo. O Estado entre a Filantropia e a Assistência Social. O conceito de Descentralização: Usos e abusos. devido aos conflitos inerentes do sistema capitalista. São Paulo: Cortez. Lívia Pinto de. UFPB/CCHLA. 2003.num patamar de superação da subalternidade e do rompimento com a visão tradicional dos seus demandatários. As Ambigüidades da Assistência Social brasileira após dez anos de LOAS. Ed. 2003 MESTRINER. 2007. Junho de 1991. São Paulo: Cortez. Maria Silva. as ambigüidades ainda presentes nesse contexto. Março de 2004. OLIVEIRA. José Paulo. In: Planejamento ePolíticas Públicas. pode-se destacar as condições sob as quais atualmente se processa a Política Social do Estado voltada para o enfrentamento da pobreza. Limites e possibilidades para o protagonismo da família. Subsídio à Crítica dos Mínimos Socias. L. IN: Fetiche da participação popular: novas práticas de planejamento. Julho de 1998. Políticas Sociais no Brasil: descentralização em um Estado federativo. gestão e governança democrática no Recife. bem como pela ausência de definição de um padrão de qualidade dos serviços prestados. Maria Carmelita. São Paulo. P. TOBAR.

os programas de reforço alimentar e de apoio à educação básica – eram diretamente formuladas. dispondo sobre a execução de ações e serviços de saúde. originalmente defendidas desde os anos quarenta do século XX pelo economista austríaco F. o artigo 213. Vulgarizando as formulações de Hayek. Nestes termos. Hayek (1899-1992). fragmentado. meio de o indivíduo realizar seus propósitos privados) fundada na idéia da natural e necessária desigualdade entre os homens e uma noção rasteira da liberdade (vista como função da liberdade de mercado). O que se pode denominar ideologia neoliberal compreende uma concepção de homem (considerado atomisticamente como possessivo. relativo à destinação de recursos públicos a “escolas comunitárias.Para legitimar essa estratégia. uma concepção de sociedade (tomada como um agregado fortuito. 1999. economistas. maciçamente generalizada pelos meios de comunicação social a partir dos anos oitenta do século passado. sustentando a necessidade de “diminuir” o Estado e cortar as suas “gorduras”. melhor que ninguém. grande parte da atividade de planejamento no plano local consistia em formular projetos de solicitação de recursos para o governo federal. nos termos previstos pela agência federal encarregada da gestão de uma dada política (MEDEIROS apud ARRETCHE. financiadas e implementadas por agências do governo federal. administradores. [4] A política Keynesiana está fundada numa defesa a intervenção do Estado na economia para assegurar altos níveis de atividade econômica. a ideologia neoliberal. para o qual estados e municípios eram agentes da expansão do Estado e da execução local de políticas centralmente formuladas. A ideologia neoliberal. gerentes. competitivo e calculista). o grande capital continua demandando essa intervenção. S. Veja-se. por exemplo. p. conformou uma espécie de senso comum entre os serviçais do capital (entre os quais se contam engenheiros. conservando o princípio da complementaridade. Os diversos programas de assistência social eram formulados e financiados por organismosfederais e implementados por meio de diversas agências públicas e organizações semi-autônomas privadas. considerados de relevância pública. (NETTO. 2007. As políticas federais de habitação e saneamento básico eram formuladas. por meio de terceiros. A política de saúde. os representantes dos monopólios sabem que a economia capitalista não pode funcionar sem a intervenção estatal. Arrecthe e publicada na revista Brasileira de Ciências Sociais. com reduzidos índices de cobertura e fragilmente financiado de iniciativas governamentais na área social. ainda que dispersa entre diferentes instituições. Tal formato institucional era compatível com o tipo de Estado vigente durante a ditadura militar. p. Contudo. confessionais ou filantrópicas” com finalidade não-lucrativa. Foi um Estado dotado destas características que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteção Social. o grande capital fomentou e patrocinou a divulgação maciça do conjunto ideológico que se difundiu sob a designação de neoliberalismo – a disseminação das teses. (CAMPOS. jornalistas etc. [5] .13) [2] [3] Pesquisa realizada por Marta T. até então um conjunto disperso.226-227) [1] A própria Constituição de 1988 fixa responsabilidades compartilhadas entre Poder Público e iniciativa privada nesse campo. 1998. Esta forma de Estado moldou uma das principais características institucionais do Sistema brasileiro: sua centralização financeira e administrativa. As fatias federais da oferta de ensino fundamental – particularmente. que dividiu em 1974 o Prêmio Nobel de Economia com Gunnar Myrdal.) e mesmo entre significativos setores da população dos países centrais e periféricos. p. também era executada supondo a centralização financeira e administrativa do Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (INAMPS) e os programas verticais do Ministério da Saúde. profundamente conservadoras. financiadas e avaliadas por uma agência federal e executadas por uma série de agências locais dela dependentes.3). por isso mesmo. de consumo e de emprego. justifica o ataque que o grande capital vem movendo contra as dimensões democráticas da intervenção do Estado na economia. e também o 197.

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