Autores: Lívia Pinto de Oliveira Instituição: Universidade Federal da Paraíba

PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO E GESTÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS SOB O IDEÁRIO DAS DIRETRIZES NEOLIBERAIS: desafios ao atendimento das demandas sociais.

RESUMO: Este

artigo

visa

contextualizar

a

implementação das políticas sociais brasileiras à luz do incentivo a descentralização político-administrativa que se verifica na atual conjuntura e condições para se efetivar a proposta da gestão social. Desse modo, é válido ressaltar os impasses para sua efetivação mediante o avanço das reformas econômicas oriundas dos ajustes neoliberais, que tem como principal alvo de ataque os direitos sociais adquiridos. Palavras-chave: Descentralização, neoliberais e demandas sociais. gestão, diretrizes

De fato, a contemporaneidade está marcada pela emersão do novo modelo de acumulação da sociedade capitalista que ao instaurar um novo paradigma societário, almeja alcançar a vantagem individual, ou seja, a plena maximização do lucro. Neste contexto, as relações de produção e de reprodução da vida em sociedade são expressões da negação dos princípios de cidadania, da universalidade dos direitos sociais conquistados no bojo das lutas burguesas e de certo modo observadas na vigência do Estado de Bem-Estar Social e agora tomados como alvo de ataque da política econômica neoliberal. Diante desse movimento do capital a adoção de uma política pública de caráter democrático pelo Estado brasileiro sofre uma forte influência da ideologia neoliberal cujo principal objetivo é inseri-lo na lógica da competitividade da economia mundial e globalizada em detrimento da integração da sua economia local, sobretudo dos setores considerados não competitivos.

a palavra . não se possa negar que sempre houve com relação às políticas sociais brasileiras a conformidade com uma intervenção de natureza institucional híbrida e capacidade insuficiente de combater as desigualdades e a pobreza. muito mais presente no provimento de condições para reprodução do capital. Para tanto. sem maiores exigências distributivas. Todavia. dentre os quais.13). porém. foi justamente a partir do processo de democratização do Estado brasileiro que a nação assumiu determinadas propostas de dispositivos legais. Seguindo as orientações da política neoliberal . passando a ser gerida predominantemente pelo mercado e pelas organizações civis. a descentralização político-administrativa. que assume aqui uma posição bem mais recuada quanto à prestação direta de serviços. afirma Campos (1998. Como bem nos apontar Tobar (1991. Se existe. fragilizando sua intervenção enquanto garantidor de direitos e reduzindo-o aos interesses do grande capital com o objetivo de viabilizar a livre competição entre a sociedade e o mercado. uma fluente disseminação do discurso descentralizador. ocorre quanto a sua aplicação à variabilidade de experiências precedidas por atores sociais distintos na perseguição de fins diversos. “Assim. parece haver aparente e curiosa unanimidade na aceitação de seus requisitos por parte de administradores e políticos brasileiros. já se vai mais de uma década de novos intentos reformistas. à problemática das políticas sociais no Brasil.Neste cenário se fomenta a lógica de um Estado mínimo no que diz respeito ao social. o Estado brasileiro atravessa a [1] década de 90 tentando estabelecer mudanças no chamando arcabouço institucional do sistema de proteção social – aliás. geralmente identificadas a partir de dicotomias entre. encontram-se em perigo no país. obrigações estabelecidas desde a Constituinte de 1988. universalização versus focalização e financiamento versus gastos sociais. por exemplo. exatamente quanto ao papel do Estado. marcada pela privatização ou pelo princípio da complementaridade . quando se refere ao uso do termo “descentralização”. [2] Muito embora.1). p. tendo como principal alvo de ataque os direitos sociais e/ou as “reformas” introduzidas na Constituição de 1988. Sendo a descentralização e à constituição de mecanismo de democracia popular. Em face à rapidez da desconstrução constitucional e avanço da reforma de mercado. Assim. a atuação do Estado se materializa via medidas de privatização e redução de investimentos em políticas públicas ou por meio da implantação da gestão compartilhada entre o Estado e a sociedade civil no campo da proteção social. p. Distanciamo-nos significativamente do modelo de Bem-estar Social.

tende a gerar a variação ao atendimento das necessidades. pensada enquanto estratégia de fortalecimento das cidades para articular mecanismo de superação as crises e de sua inserção econômica no contexto global. as inovações contidas nas práticas de gestão e governança urbanas. Enfatizando. De fato. Tal movimento encontra-se em andamento na Europa em função da crise dos anos setenta. Orçamentos Participativos dentre outras práticas de descentralização e participação popular. enfrentando o pesado ônus da crise fiscal do Estado brasileiro. no sentido de firmar ações integradas para atrair investimentos e recompor as bases produtivas. a exemplo de Conselhos. expressam hoje duas direções principais. que consiste em implantar novas formas de governança às cidades. (LEAL. 2003. acabam por motivar o afastamento da responsabilidade da instância federal. que emerge na forma de espaços organizacionais e institucionais dentro das administrações. Uma primeira inspirada nas prerrogativas constitucionais de 1988. a década de 90 representa para o Brasil. Portanto. a forte presença do poder local na definição da agenda pública.transformou-se num autêntico “camaleão político” adquirindo uma funcionalidade particular em cada caso. E uma segunda. mas em contrapartida passou a ter encargos maiores no atendimento das demandas sociais.58) Ainda segundo Leal (2003. pois. acerca do seu processo de formulação – sendo assim. principalmente no que se refere ao investimento na área social. sem a suficiente contrapartida do poder central. a iniciativa e organização local. p. A esfera local. introduzidas a nível municipal. 59). devido à ausência eqüitativa dos recursos e da estrutura político-administrativa entre os vários municípios. estimulando-as a serem protagonistas do empreendedorismo municipal. dos momentos e dos lugares de sua enunciação”. evidentemente. Pois. fazendo com que as experiências de descentralização política na gestão municipal sejam mais difundidas nacionalmente. Por outro lado. foi fortalecida pela redemocratização do país na medida da reconquista de sua autonomia política. por meio da promoção de espaços de controle das políticas sociais e das possíveis contribuições dos seus maiores interessados. além de reforçar o conservadorismo da administração municipal. ela pode ser entendida enquanto mecanismo favorável à participação popular. de acordo com as características de seus usuários. . do ponto de vista da democratização. p. a descentralização demonstra caráter contraditório. se por um lado. apontada como opção adequada para melhor execução dos programas sociais em torno do atendimento das demandas locais. que provocara a reação dos agentes locais. Leis Orgânicas.

o Brasil manteve seu traço conservador de edificação do crescimento econômico como prioridade. saneamento e habitação – estão sofrendo as influências dos processos descentralizadores que paulatinamente transfere um conjunto de atribuições de gestão para os níveis estadual e municipal de governo. como bem reflete o caso brasileiro. Cabe ressaltar. assistência social.1). p. p. 1999.53). p. Na prática as respostas direcionadas as demandas da população não demonstram mais do que a efetividade de ações pontuais e emergenciais. como instância de representação do poder. sendo o município à instância federativa que demanda maior investimento no atendimento das necessidades sociais. A tônica dada às políticas sociais em direção aos espaços locais-municipais. de conteúdo estritamente reivindicativo. 2003. 2003. . que as experiências empreendidas na realidade européia não podem servir de modelo comparativo para verificar o formato de descentralização aplicadas em países latino americanos. Longe do padrão de estabelecimento do sistema de proteção social que vigorara no Estado de Bem-estar. com vários danos a construção das políticas sociais como ampla e expressiva garantia de direitos. tem se apresentado enquanto uma tendência seja para consolidar a atuação do Estado. Com exceção da Previdência Social. “Com a evidência da crise do “Welfare State” os paises social-democratas assumiram propostas de descentralização como o objetivo de reestruturar e redemocratizar o Estado” (LEAL. “a estrutura organizacional do Sistema de Proteção Social brasileiro vem sendo profundamente redesenhada” (ARRETCHE. a fragilidade do próprio tecido social.49). no campo da luta pela conquista dos direitos sociais e da cidadania. “A própria crise fiscal do Estado tem levado os municípios à incapacidade financeira. o aumento das desigualdades e a marginalidade urbana. Por sua vez. A então chamada “redescoberta” da esfera local. Os déficits de infraestrutura e serviços sociais. precárias condições de governabilidade. são aspectos que inibem a capacidade de nossas cidades atuarem como agente político promotor do desenvolvimento e da democracia. ou seja. a tradição localista brasileira apresenta um perfil de frágil autonomia política. e tendo o mesmo. as demais áreas da política social – educação fundamental. Mesmo assim. foi acentuada inicialmente nos países de “democracias estáveis”.Pensar essa função estratégica das cidades num país como o Brasil. no entanto. em resposta ao esgotamento do formato de centralização na instância central de governo. impedindo-os de prover as demandas sociais e de cumprir um papel efetivo no desenvolvimento nacional” (LEAL. requer levar em consideração suas inúmeras limitações estruturais. saúde.

. Estadual e Municipal. elemento tão característico da formatação prévia de nosso Sistema de Proteção Social. A democratização do Estado brasileiro recuperado ao longo dos anos 80 retoma as bases federativas alterando profundamente a natureza das relações intergovernamentais. em todos os níveis. percebe-se a dimensão das mudanças operacionais que se processam na atual conjuntura. a autonomia política de cada nível de governo é soberana e independente dos demais. na medida em que são reabertas as eleições diretas para todos os níveis de governo que favorece a descentralização fiscal prevista na Constituição de 1988. Como afirma a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).. de para com a sociedade” (OLIVEIRA apud PEREIRA. tanto em território nacional quanto nos estados brasileiros . estabeleceu como parâmetro de sua organização a descentralização político-administrativa e a possibilidade da participação popular por meio de organizações representativas. p. 2003. os resultados obtidos nas áreas de assistência social e saúde são mais modestos. Isto implica em uma autogestão local tendo como principal vetor o princípio da cidadania.] pluralismo institucional. É justamente devido a essa dimensão da barganha federativa que o processo de descentralização das políticas sociais no Brasil só pode ter êxito se necessariamente as administrações locais avaliarem os ganhos a serem obtidos com a adesão das tributações de gestão. é inegável [4] que os processos descentralizadores têm provocado o reordenamento de atribuições e competências na área social podendo vir a modificar o padrão centralizado que fora constituído ao longo dos anos 60 e 70. Passando a ter autoridade tributária sobre os impostos de grande importância. [3] Avançando em ritmos diferentes. a descentralização é indicada como estratégia fundamental para gestão da Assistência Social. propondo a idéia do “[. ou ao menos considerem que os custos que . visto que se nos recursos do FGTS e na merenda escolar encontra-se totalmente concretizados. contudo uma variação no alcance dessa descentralização.A Constituição Federal Brasileira de 1988. ao inserir a Assistência Social como Política que compõem o Sistema de Seguridade Social. 105) Considerando que o controle das atividades relativas à gestão destas políticas estava centralizada no governo federal. Entre cada uma das cinco políticas aqui citadas sob as quais recai a experiência dos processos descentralizadores. que incumbe ao Estado papel decisivo no enfrentamento da pobreza. há. aprovada em 1993. no início da década de 90. Expressa o necessário redesenho das atribuições e funções desempenhadas em cada instância de governo: Federal. na formulação das políticas sociais e no controle de suas ações.

comumente exigindo um alto volume de recursos e apresentando baixos níveis de proteção efetiva. não tem como desconsiderar a trajetória de formação socio-política brasileira. O deslocamento das responsabilidades do Estado para a sociedade civil. após quase . podendo até mesmo significar sua privatização com escassa gestão pública. múltiplas e crescentes formas de exploração. Descentralização pura e simples não traz em si embutida uma legitimidade intrínseca aos seus gestores. sob o ideário da complementaridade dos esforços e das ações sociais acaba por consolidar a iniciativa privada como uma nova alternativa para execução das políticas públicas. Neste caso. Esse modelo de assistência subordinado aos interesses mercadológicos vem sendo aprofundado pelo atual governo Luiz Inácio Lula da Silva.estão sob sua responsabilidade poderiam ser minimizados pela ação das outras instâncias de governo.14) Em se tratando de Brasil não é difícil deduzir que a gestão das políticas tende a ser caras e ineficientes.. particularmente nos municípios. técnica e politicamente preparados para assunção de novos encargos. 1998. pelo emaranhado de práticas tipicamente patrimonialistas. Esta interssetorialidade demanda mudanças na organização institucional. [5] Finalmente. caso estados e municípios não estejam financeira.. (VIEIRA apud CAMPOS. o que estimula o descrédito na possibilidade de mudanças positivas. rompendo com as premissas do pacto Keynesiano. muito embora. desigualdade e exclusão social. A absorção dessa ideologia propicia um alto grau de resignação dos sujeitos em face da dificuldade de engendrar alternativas que fortaleça os laços de coletividade. não promove necessariamente. questões suficientes para por em risco a consolidação das relações democráticas em tempo ágil. É inevitável correlacionar que a ideologia neoliberal que sustenta os processos societários em curso associa-se as atuais. Tudo isso acaba por legitimar um sistema que tem como único compromisso a maximização do lucro. Outro aspecto que vale ser ressaltado nas tendências em voga é a incorporação da proposta de uma gestão interssetorial que viabilize a conjugação e integração das políticas e programas setoriais. p. o que atualmente se evidencia é a secundarização dos direitos universais por meio do privilegiamento das políticas focalistas para o atendimento das necessidades de determinado segmento social e não para o conjunto dos cidadãos. da permanência de relações clientelistas e da privatização da coisa pública. Considera-se então que os processos de descentralização em curso no país não podem prescindir dos mecanismos de gestão pública visto que são responsáveis diretos por seu desdobramento em cada localidade. a melhoria da qualidade dos serviços.

as aspirações pelo o aprofundamento das relações democráticas e por um Estado amplamente promotor dos direitos de cidadania no Brasil. 2001. Constata-se o ínterim dessa realidade que pela ausência de mecanismos públicos no reconhecimento dos direitos sociais “permanece na Assistência Social brasileira concepções e práticas assistencialistas. 19). demonstrando uma gestão pouco comprometida com o social. sem romper com as velhas práticas assistencialistas. Acrescenta-se a isso os limites da Política de Assistência para criar mecanismos eficazes na promoção da inclusão social . Entretanto. a debilidade socio-economica dos municípios brasileiros. os paradigmas da solidariedade.dez anos da LOAS. da filantropia e da benemerência” (MESTRINER. comunitária e beneficente. vive situações inéditas ao ter que se afirmar como política pública num Estado em que o público passa a significar parceria com o privado. O dever moral. invibializando a garantia dos direitos sociais através do plano de reforma do Estado. “primeiro-damistas” e patrimonialistas. não realizam direitos” (YAZBEK. por meio de “velhas” formas de solidariedade familiar. Além disso. 26-27). sua implantação ao lado das exigências postas pelo ajuste neoliberal conserva a tendência de legitimar “novas” formas privadas de provisão social. 2004.. que não possui competência para legitimar/reconhecer direitos de cidadania. Decerto. a permanência de hábitos governamentais autoritários. parece não encontrar reais condições de se materializar em meio às práticas de gestão e descentralização levadas a cabo até este momento da história. a ausência de mecanismos de gestão que favoreça a participação popular ou a aplicação desta de forma manipulatória. em Novembro de 2004. p. a benemerência e a filantropia em si mesmas. que já era frágil.) o Estado fará avançar com nova ênfase. Nisto percebe-se a emergente gerência das políticas públicas no campo de organizações filantrópicas. visto que a função de problematizar e reconhecer demandas sociais como alvo de intervenção só será possível na esfera do Estado. desconstruindo/inibindo às conquistas no âmbito da cidadania e. subordinado as diretrizes econômicas do grande capital que por diversos mecanismos tendem a enfraquecer o processo democrático do país.. (. “A assistência social. Por tudo isto o cenário contemporâneo da política brasileira encontra-se refém dos interesses internacionais. tenha sido o responsável pela implantação da Política Nacional da Assistência Social. portanto. p. revelam entraves para dar credibilidade à utilização dos programas de descentralização como estratégias de democratização do poder. A quase omissão do Estado no enfretamento da questão social e o perfil enviesado com o qual costuma desenvolver as políticas sociais acabam por não favorecer o efetivo atendimento das demandas das classes subalternas.

IN: Fetiche da participação popular: novas práticas de planejamento. pode-se destacar as condições sob as quais atualmente se processa a Política Social do Estado voltada para o enfrentamento da pobreza. 2. P. São Paulo. Junho de 1991. Federico. YAZBEK. PEREIRA. Potyara A. O conceito de Descentralização: Usos e abusos. OLIVEIRA. TOBAR. São Paulo. ano XXV. as ambigüidades ainda presentes nesse contexto. Março de 2004. João Pessoa. gestão e governança democrática no Recife. S. Sendo assim. ano XIX. Suely. Lívia Pinto de. possibilitam a análise de diversas problemáticas sociais gestadas em seu bojo. REFERÊNCIA ARRETCHE. Subsídio à Crítica dos Mínimos Socias. Democratização e desigualdade no Brasil. José Paulo. ou ainda pela própria inexistência das ações integradas e intersetoriais. UFPB/CCHLA. L. Políticas Sociais no Brasil: descentralização em um Estado federativo. In: Revista Serviço social & Sociedade. 2001. Umaanálise da política de atenção às famílias à luz do PAIF. Recife: UNESCO. Nº 57. Esses limites decorrem do caráter seletivo e focalista dos usuários. devido aos conflitos inerentes do sistema capitalista. 2003 MESTRINER. Economia Política: uma introdução crítica. São Paulo: Cortez. 2007. Brasil. M. Dentre estas. São Paulo: Cortez. São Paulo: Cortez. já que refletem significativamente no conjunto das relações sociais. Julho de 1998. Maria Silva. . Necessidades Humanas. Nº 40.num patamar de superação da subalternidade e do rompimento com a visão tradicional dos seus demandatários. Maria Carmelita. O Estado entre a Filantropia e a Assistência Social. Nº 77. São Paulo: Cortez. São Paulo: Cortez. bem como pela ausência de definição de um padrão de qualidade dos serviços prestados. Limites e possibilidades para o protagonismo da família. Descentralização e Governança Local: aportes teóricos conceituais. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. dos programas que destinam suas ações aos mais pobres entre os pobres. As Ambigüidades da Assistência Social brasileira após dez anos de LOAS. In: Planejamento ePolíticas Públicas. LEAL. Marta T. Revista Serviço Social & Sociedade. NETTO. Junho de 1999. Ed. 2003. 2007. CAMPOS.

ainda que dispersa entre diferentes instituições. p.3). Os diversos programas de assistência social eram formulados e financiados por organismosfederais e implementados por meio de diversas agências públicas e organizações semi-autônomas privadas. uma concepção de sociedade (tomada como um agregado fortuito. por meio de terceiros. de consumo e de emprego. melhor que ninguém. As fatias federais da oferta de ensino fundamental – particularmente. os programas de reforço alimentar e de apoio à educação básica – eram diretamente formuladas. dispondo sobre a execução de ações e serviços de saúde. nos termos previstos pela agência federal encarregada da gestão de uma dada política (MEDEIROS apud ARRETCHE. Arrecthe e publicada na revista Brasileira de Ciências Sociais. também era executada supondo a centralização financeira e administrativa do Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (INAMPS) e os programas verticais do Ministério da Saúde. justifica o ataque que o grande capital vem movendo contra as dimensões democráticas da intervenção do Estado na economia. Tal formato institucional era compatível com o tipo de Estado vigente durante a ditadura militar. meio de o indivíduo realizar seus propósitos privados) fundada na idéia da natural e necessária desigualdade entre os homens e uma noção rasteira da liberdade (vista como função da liberdade de mercado). Veja-se. As políticas federais de habitação e saneamento básico eram formuladas. por isso mesmo. o artigo 213. conformou uma espécie de senso comum entre os serviçais do capital (entre os quais se contam engenheiros. (CAMPOS. sustentando a necessidade de “diminuir” o Estado e cortar as suas “gorduras”.Para legitimar essa estratégia. Hayek (1899-1992). A política de saúde. Foi um Estado dotado destas características que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteção Social. S. administradores. a ideologia neoliberal. 1998. 2007. 1999. e também o 197. Nestes termos. originalmente defendidas desde os anos quarenta do século XX pelo economista austríaco F. [4] A política Keynesiana está fundada numa defesa a intervenção do Estado na economia para assegurar altos níveis de atividade econômica.226-227) [1] A própria Constituição de 1988 fixa responsabilidades compartilhadas entre Poder Público e iniciativa privada nesse campo. até então um conjunto disperso. p. maciçamente generalizada pelos meios de comunicação social a partir dos anos oitenta do século passado.) e mesmo entre significativos setores da população dos países centrais e periféricos. que dividiu em 1974 o Prêmio Nobel de Economia com Gunnar Myrdal. (NETTO. considerados de relevância pública. A ideologia neoliberal. economistas. gerentes. fragmentado. competitivo e calculista). com reduzidos índices de cobertura e fragilmente financiado de iniciativas governamentais na área social.13) [2] [3] Pesquisa realizada por Marta T. Esta forma de Estado moldou uma das principais características institucionais do Sistema brasileiro: sua centralização financeira e administrativa. o grande capital continua demandando essa intervenção. confessionais ou filantrópicas” com finalidade não-lucrativa. [5] . p. Contudo. por exemplo. para o qual estados e municípios eram agentes da expansão do Estado e da execução local de políticas centralmente formuladas. conservando o princípio da complementaridade. os representantes dos monopólios sabem que a economia capitalista não pode funcionar sem a intervenção estatal. jornalistas etc. O que se pode denominar ideologia neoliberal compreende uma concepção de homem (considerado atomisticamente como possessivo. o grande capital fomentou e patrocinou a divulgação maciça do conjunto ideológico que se difundiu sob a designação de neoliberalismo – a disseminação das teses. relativo à destinação de recursos públicos a “escolas comunitárias. financiadas e implementadas por agências do governo federal. financiadas e avaliadas por uma agência federal e executadas por uma série de agências locais dela dependentes. profundamente conservadoras. grande parte da atividade de planejamento no plano local consistia em formular projetos de solicitação de recursos para o governo federal. Vulgarizando as formulações de Hayek.

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