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PO L T IC A A S SI ST E NC I AL
Jorge Papadpulos**
* Artigo recebido em mar. e aceito em jun. 2005. Documento apresentado no IX Congresso Internacio-
nal do Clad sobre Reforma de Estado e da Administrao Pblica.
** Pesquisador snior do Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (Ciesu), PhD em cincia pol-
tica pela Universidade de Pittsburgh e mestre em sociologia pelo Iuperj. Endereo: Juan Ramn Gmez,
2580, Montevideo 11.300, Uruguay. E-mail: papadopulos@gmail.com.
1. Introduo
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Entende-se por incluso fragmentada o reconhecimento de privilgios relativos (Abranches, 1982)
j que no direito de cidadania universal das categorias profissionais reconhecidas como interlocu-
tores vlidos pelo Estado. Eles eram outorgados aos trabalhadores formais e seu ritmo e timming de
incorporao dependiam do poder de negociao desses grupos.
digmtica das polticas sociais. Elas estariam se movendo de uma matriz estadocntri-
ca para outra baseada no mercado (subsdio da demanda, privatizao, tercerizao),
focalizada e dirigida aos mais pobres, buscando aumentar a disciplina fiscal e as reser-
vas para tornar mais competitivas as economias nacionais e reinseri-las mais adequa-
damente no mercado internacional.
Se isto ocorreu, ento, a adoo de uma poltica pblica de assistncia soci-
al de carter universal e cidado (como est definida no Brasil a partir da Constitui-
o de 1988 e da Lei Orgnica de Assistncia Social Loas, de 1993) pareceria em
termos ser uma contradio. Mais ainda se fossem observadas as transformaes
efetivamente realizadas nas polticas sociais na Amrica Latina.
Se bem que algumas das caractersticas do chamado novo paradigma esto
presentes na poltica de assistncia social (o mix pblico/privado e a gerao de es-
paos de competncias entre setores da sociedade civil previamente autnomos), a
dvida no sentido oposto muito grande. assim que a assistncia social se procla-
mou como poltica pblica setorial que busca garantir direitos de cidadania, tem uma
rede socioassistencial prpria, e conta com recursos financeiros, isto , um fundo de
financiamento autnomo de outras polticas sociais. Sendo assim, cabe ento per-
guntar: em face das tendncias de reforma to fortes em outras polticas, quais sero
as variveis que esto conduzindo a assistncia social a tornar-se no Brasil, mais par-
ticularmente em So Paulo, uma poltica pblica de natureza universal e cidad?
oria dos servios j descritos no prestada diretamente pelo Estado, mas por
organizaes no-governamentais.
A participao de organizaes no-governamentais no um fato novo na pr-
tica da assistncia social. Pelo contrrio, elas eram instituies privilegiadas de inter-
veno. Sem dvida, a grande diferena entre as prticas passadas e a poltica de
assistncia social de agora est no controle e na prestao de contas (accountability)
sobre e por estas instituies impostas pela Constituio em seu art. 195. Este controle
triplo. Em primeiro lugar, a prpria SAS se imps mecanismos de alocao de recur-
sos a organizaes no-governamentais por audincias pblicas para a prestao de
servios, os quais contam com formulrios padronizados para a apresentao das ofer-
tas de servios. Assim mesmo, existem mecanismos internos de controle da transpa-
rncia dos processos.
Isso tem significado uma transformao radical na alocao dos recursos
em relao prtica do passado. Enquanto no passado a assistncia social estrutu-
rava seus servios em funo da demanda das organizaes filantrpicas (nem se-
quer tanto das demandas cidads), no presente a oferta de servios definida a
partir de mapas de vulnerabilidade (Cebrap, CEM, SAS, 2004) que definem as ne-
cessidades sociais a partir de riscos observados no territrio. a partir desse reco-
nhecimento que a SAS identifica as necessidades de servios e equipamentos
sociais e abre para apresentao de propostas s organizaes no-governamentais.
Assim, em processos competitivos e abertos, tendo em conta os riscos e as vulnera-
bilidades, os recursos so alocados de forma competitiva e transparente.
Neste marco de transformao na forma de alocao de recursos foram
criados mecanismos de participao popular (os conselhos) que controlam a gesto, a
alocao de recursos rede conveniada e a qualidade das prestaes. Os conselhos de
assistncia social (que tm suas competncias, organizao e funes regulamentadas
legalmente) esto compostos por representantes dos prestadores, dos usurios dos servi-
os e do governo. Existem conselhos de assistncia social em nvel federal, estadual e
municipal. A prpria poltica em sua totalidade monitorada e aprovada pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social, que deve tambm aprovar o oramento e os planos do
fundo de assistncia social.
Ele tem ainda como sua responsabilidade convocar as reunies bianuais da
Conferncia Nacional de Assistncia Social, que o rgo consultivo mximo da
poltica. Essa estrutura participativa de conselhos e conferncias se replica tambm
nos nveis estadual e municipal. Para que cada municpio conte com recursos (e pos-
sa constituir o Fundo de Assistncia Social Municipal) requer-se que o conselho es-
teja constitudo e que e o Plano Municipal de Assistncia Social esteja aprovado.
No caso de So Paulo, o conselho municipal deve ser composto por 18 mem-
bros, entre usurios dos servios, funcionrios do governo, representantes das orga-
nizaes prestadoras de servios, de rgos de defesa de direitos e de pesquisa. So
A reflexo crtica sobre a assistncia social nos anos 1960 a 1980 expressou uma cr-
tica prtica profissional do assistente social. lgico que tenha sido assim, devido
a vrias razes. Em primeiro lugar, porque essa preocupao surgiu como reflexo.
Em segundo lugar, porque essa prtica ocorria s margens de polticas sociais setori-
ais (educao, sade, habitao, previdncia social). Ali, a prtica profissional era
condicionada ao residualismo e ao processualismo (o assistente social era o proces-
sante de demandas de usurios que se colocavam fora do mbito ou do alcance de
uma dada poltica social ou no mbito de agncias de outras polticas sociais).
Em terceiro lugar, j entrando nos anos 1980, a reflexo crtica do servio so-
cial em oposio ditadura militar e explorao capitalista propunha sua ao fora
do Estado e do governo. Isso decorria da leitura do papel do Estado como comit
administrador dos interesses da classe dominante e exigia a releitura do Estado
como um campo estratgico da luta de classes (Sposati et al., 1985). A novidade nes-
ta reconceituao do Estado permitiu conceber a assistncia social como um poss-
vel servio estatal produtor de bens e servios para as classes subalternas. No caso
abria campo para um novo movimento na compreenso e relao com o Estado no
s como um mecanismo de excluso e de cooptao, mas, tambm, como campo de
construo de uma nova forma de cidadania para as classes subalternizadas.
A partir de uma anlise marxista (como a desenvolvida por vrias autoras dos
estudos da poca), o desenvolvimento da assistncia social como um instrumento
para a construo de uma nova forma de cidadania era uma proposio arriscada
na medida em que a prtica assistencial se caracterizava como um instrumento que
limitava ou impedia o desenvolvimento da autonomia dos beneficirios dessa pr-
tica. Mas, sem dvida, reconheciam que a aquisio de certos ativos era tambm
uma forma de incluir, ao menos como parte do pacto de dominao. Esta leitura
abria uma porta que permitia legitimar pela esquerda a prtica profissional do assis-
tente social ressignificando-a no mbito das polticas sociais j que estas so tam-
bm um espao de conflito, de luta de classes. Portanto, aquela prtica poderia conter
o grmen de uma poltica de cidadania. Assim, a partir da crtica e da superao, se ge-
raria um espao que os intelectuais orgnicos da poltica deveriam encarar.
assim que a reflexo sobre a assistncia social se desenvolve como uma
proposta de luta pela expanso de uma cidadania, j no regulada, mas universal.
Para esta luta o fortalecimento dos movimentos sociais era um elemento estratgico
da anlise que se propunha no meramente acadmica, mas preponderantemente po-
ltica, compreendendo que a expanso da cidadania era coletiva medida que preci-
sava confrontar-se com o Estado de uma perspectiva de classe.
A pesquisa revela que essa percepo comea a mudar at fins dos anos 1980
quando, j reformada a Constituio e reconhecida a assistncia social como parte da
poltica de seguridade social, ela comea a ser vista como um mecanismo de acesso
a bens dos excludos (Sposati, 1991).
Sem dvida, ao ter por nova direo da ao processar a incluso social, a as-
sistncia social se revelaria como um dos mecanismos de regulao da cidadania
(Santos, 1979) e, no caso brasileiro, a poltica social cumpriria com o papel de refor-
ar a estrutura de desigualdade do mercado de trabalho. Porque, sendo um instru-
mento a servio do poder pblico, a poltica permitiria decidir quem estava includo
com base no peso relativo das distintas categorias profissionais no mercado de traba-
lho.
Em 1991, Sposati critica a natureza processante da assistncia social quando
considerada poltica social. Esta concepo reforaria o carter assistencialista e re-
sidual dessa poltica social, ao mesmo tempo em que diluiria sua capacidade de in-
terlocuo poltica. Como processante ela seria somente reguladora da incluso/
excluso social (dos beneficirios) e no da relao entre os diversos atores pblicos
e privados que operam a dinmica da poltica. Sem essa dimenso mais ampla da re-
gulao de Estado da poltica pblica ela deixa em aberto o caminho para o uso dos
recursos pblicos com fins particulares e clientelistas onde as organizaes filantr-
picas (que dependem dos recursos pblicos para sua ao) so selecionadas com
base antes no favor do que no direito do usurio. Isso conduziria diluio de fron-
teiras entre o espao pblico e o privado e ao fortalecimento do neopatrimonialismo
do Estado brasileiro.
4. Concluses
como aceitao pelo governo municipal da Loas, esperou 10 anos. Neste caso, a vi-
tria do Partido dos Trabalhadores abriu uma janela de oportunidade e a mudana
das elites polticas (mantidas ao longo de anos de governos conservadores) foi o fa-
tor determinante para a entrada da poltica de assistncia social sob o novo paradig-
ma na gesto do municpio. Isto indica que, para que uma mudana paradigmtica
desta natureza se processe, no supe apenas a construo de idias alternativas mas
requer a consolidao de oportunidades institucionais com janelas de oportunidade
e, em alguns casos, mudanas das elites dirigentes.
Referncias bibliogrficas
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