Planejamento

Políticas e Organização
Públicas
Pessoal
e noSocial
Assistência Trabalho

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Módulo
Módulo

Desenvolvimento
Políticas Pessoal
Públicas Setorias
Fundação Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Desenvolvimento Profissional

Conteudista/s
Mariana de Sousa Machado Neris (Conteudista, 2021).

Enap, 2021
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Sumário
1. Constitucionalização: do assistencialismo à política de assistência social... 5

2. Política Nacional de Assistência Social: a era SUAS........................................ 10

Referências.............................................................................................................. 14
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 Módulo

1 Do assistencialismo à política
pública de assistência social

1. Constitucionalização: do assistencialismo à
política de assistência social

Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer a assistência social como
política pública de estado e a importância de sua constitucionalização para o
rompimento das práticas fragmentadas, pontuais e esporádicas na área.

A trajetória histórica da política de assistência social no Brasil precisa ser conhecida,

ainda que brevemente, de forma a contextualizar algumas transformações de
práticas tradicionalmente adotadas e a profissionalização desse campo de atuação.
A ideia é que você, gestora ou gestor municipal, seja capaz de diferenciar o que é
uma ação social propriamente dita de uma política pública estruturada que assegura
direitos. Isso é fundamental para que, ao tomar decisões de gestão no dia a dia, seja
avaliado o alcance que se pretende atingir por meio da atuação devida do poder
público local.

Para começar a nossa jornada, convido você a pensar na seguinte situação hipotética:
no seu município deve haver algum morador de rua que sempre circula na mesma
área. Essa pessoa geralmente está só, pede esmola para se alimentar, dorme na rua
e sobrevive pela ajuda que recebe das pessoas que o enxergam e que se comovem
com a situação para prestar-lhe uma ajuda.

Já parou para pensar quais são as necessidades básicas daquela pessoa que está
na rua? Alimentação, moradia, emprego? De fato, todas essas. No entanto, é preciso
também conhecer o contexto socioeconômico em que essa pessoa está inserida
a fim de se estabelecer uma abordagem que não apenas atenda às necessidades
imediatas de sobrevivência, como também aponte caminhos para a interrupção do
ciclo de violações de direitos em que o indivíduo está inserido.

A atuação do poder público perante um caso como esse nem sempre foi a mesma.
Ao longo da história mais recente do Brasil, tivemos marcos importantes que
definiram abordagens baseadas em fundamentos distintos: ora como dever moral

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ora como direitos de cidadania. E foi com a Constituição Federal de 1988 que houve
o reconhecimento da assistência social como componente da seguridade social,
caracterizada no artigo 194 como dever do estado e direito do cidadão, ampliando o
rol das responsabilidades públicas continuadas para o(a) gestor(a) municipal.

Até meados da década de 1930, no contexto do período pós-Revolução Industrial e

de intensa ampliação do modo de produção capitalista, acompanhado por diversas
manifestações da classe trabalhadora por melhores condições de trabalho e justiça
social, imperava a prática religiosa nas provisões das necessidades básicas da
população mais pobre. Baseada na benemerência e em princípios orientados pela
Encíclica Rerum Novarum, do Papa Leão XIII, em 1891, a caridade era materializada
pelo Estado e por associações por meio da repartição de bens e serviços para os
operários.

Com a criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), em 1942, o então Presidente

Getúlio Vargas, por intermédio de sua esposa, Darcy Vargas, instituiu um conjunto
de ações sociais, executadas de forma centralizada, que tinham função protetora,
integradora e preventiva, baseado em sistemas relacionais comunitários (família,
vizinhança, trabalho). Sob a ótica da benemerência, ainda não como um direito,
a LBA contava com uma estrutura formada por voluntárias e primeiras-damas de
todo o país. Embora a origem dessas iniciativas tenha sido marcada por práticas
filantrópicas, a assistência social avançou para uma atuação mais estruturada e
sofisticada (BOSCHETTI, 2003; CASTEL, 1998).

A Legião Brasileira de Assistência (LBA) foi um órgão assistencial

público brasileiro, fundado em 28 de agosto de 1942, pela então
primeira-dama Darcy Vargas, com o objetivo de ajudar as famílias
dos soldados enviados à Segunda Guerra Mundial, contando
com o apoio da Federação das Associações Comerciais e da
Confederação Nacional da Indústria.

Esse processo também influenciou na criação de perfis profissionais cada vez mais
especializados, como o surgimento da primeira escola de Serviço Social, em 1936,

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em São Paulo, e da categoria profissional de assistentes sociais.

Os anos subsequentes foram marcados pela influência da filosofia positivista,

tecnicista e pela psicanálise na organização das ações sociais voltadas ao indivíduo, à
família ou à comunidade. A separação da abordagem em “caso, grupo e comunidade”
revelava a tendência norte-americana de supervalorização da técnica e da defesa da
neutralidade científica, remetendo à ideia de ajustamento e de ajuda psicossocial.
Já entre os anos de 1960 e 1970, iniciou-se um movimento de ruptura com o
conservadorismo, e o caráter cientificista da assistência social passou a integrar o
campo das ciências sociais.

O serviço social enquanto curso de nível superior foi

regulamentado por meio da Lei nº 8.662, em 15 de maio de 1993.
Essa formação tem se consolidado como essencial na execução
da política de assistência social, cujo profissional graduado e
com registro de classe é chamado de assistente social. Mas só é
possível atuar na política de assistência social quem é assistente
social? De fato, não é possível realizar a política de assistência
social sem ter o profissional assistente social na equipe, mas não
é restrito a este. O campo socioassistencial é amplo o suficiente
para incorporar diversos perfis profissionais de várias áreas do
conhecimento, a saber: psicologia, direito, terapia ocupacional,
pedagogia, contabilidade, economia, sociologia, filosofia,
geografia, administração, gestão pública, entre outras.

Os anos 1980 e 1990 foram marcados pela influência de movimentos sociais, pela
revisão dos aspectos técnico-burocráticos e, culminando nas mudanças legislativas
subsequentes, por um debate mais profundo sobre as desigualdades de classes: uma
nova compreensão baseada em critérios ético-políticos distintos do tradicionalismo
filosófico. Na prática, inaugurou-se uma nova relação entre Estado e Sociedade.

Foi então, com a Constituição Federal de 1988, que a Assistência

Social ganhou status de política pública, como dever do Estado
e direito do cidadão que dela necessitar. Inserida no tripé da
seguridade social, em conjunto com as políticas de saúde e de
previdência social, a assistência social foi concebida como uma
política de proteção social, de caráter universal e não contributivo,
voltada ao atendimento de necessidades específicas, tais como:

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 I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e
à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência

e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa

portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua
família, conforme dispuser a lei. (Constituição Federal, art. 203,
1998).

Até o início da década de 1990, as práticas voltadas à população mais vulnerável

eram caracterizadas como “assistencialistas”. Com a instituição da Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS), Lei nº 8.742/1993, e a extinção da LBA em 1995, a política
de assistência social ganha novos contornos e estruturas.

O assistencialismo é considerado uma prática baseada na moral, composta de

ações voltadas ao indivíduo, para a garantia de mínimos vitais, que possuem um
fim em si mesmas. São ações contingenciais ou eventuais desenvolvidas de formas
compensatórias ou reparatórias, focadas em uma clientela. Por essa razão, tem
natureza distributiva, pulverizada, clientelista e incerta (BOSCHETTI, 2003).

Em contraposição a esse conceito, a assistência social surge como política pública

que assegura direitos ao cidadão. Tem natureza não contributiva, ou seja, não
pode ser exigida nenhuma contraparte pelo cidadão, assim como as organizações
privadas com atuação no campo socioassistencial devem ser, por natureza, sem
fins lucrativos. Entre as principais conquistas constitucionais está o Benefício de
Prestação Continuada (BPC), conhecido popularmente como “LOAS”, para referenciar
a lei que o regulamentou (Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993).

O BPC consiste no pagamento do valor de um salário mínimo

mensal para a pessoa com deficiência ou pessoa idosa com 65
(sessenta e cinco) anos, mediante critérios de vulnerabilidade
definidos na lei. É um benefício assistencial de natureza federal,
operacionalizado por meio do INSS, baseado em avaliação

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 socioeconômica e, no caso da pessoa com deficiência, a partir de
avaliação médica sobre as barreiras que impactam nas atividades
de participação social e no exercício de funcionalidades.

A partir dos anos seguintes, começamos a verificar uma grande mudança. Em 2003,
a política de assistência social passa a se conformar na estrutura que conhecemos
como Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

Veja a seguir uma linha do tempo com os principais marcos da trajetória sócio-
histórica da assistência social no Brasil:

Final do século XIX

Revolução Industrial
1891: Encíclica Papal Rerum Novarum
Ação social baseada em princípios e diretrizes ditados pela igreja

1930

Intensa mobilização popular por melhores condições de trabalho e justiça

social
1936: Surgimento da primeira escola de Serviço Social em SP

1940-1979

1942: criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA)

Influência positivista, tecnicista
Atendimentos de caso, grupo e comunidade focados em ajustamento social e
ajuda psicossocial
Rigor com o tecnicismo e cientificismo

1980

Crescimento de movimentos sociais em busca de direitos de cidadania.

Incorporação de critérios ético-políticos na abordagem e na formação
profissional no campo socioassistencial.
1988: Constituição Federal.

1990

1993: Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS)

Extinção da LBA
Regulamentação do Benefício de Prestação Continuada (BPC)

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Diante da especificidade da assistência social, é recomendável que o perfil
escolhido para assumir a pasta seja baseado, sobretudo, em critérios técnicos, não
somente políticos ou mesmo por parentesco. O chamado “primeiro-damismo” vem
acompanhando a gestão da assistência social desde os primórdios, sob a perspectiva
de que as esposas dos prefeitos se tornem a personificação da bondade do dirigente
para com o povo.

Não compreenda de forma pejorativa essa perspectiva. Mesmo que existam primeiras-
damas qualificadas para assumirem cargos de confiança e de gestão, deve-se evitar
a sua designação como gestora da pasta pelo critério exclusivo de ser cônjuge do
dirigente municipal. É importante lembrar que a política de assistência social busca
sua profissionalização por meio da ruptura da filantropia e do assistencialismo.
Dessa forma, o primeiro-damismo pode representar não apenas retrocesso sob a
ótica da qualificação da política pública, como pode incidir em questionamentos
sobre nepotismo, prática esta vedada pela Constituição Federal. Por isso, Prefeito e
Prefeita, recomendamos avaliar essa designação, a fim de colaborar com a ruptura
dessa visão assistencialista.

Isso posto, é importante que você compreenda que a trajetória da Assistência Social
no Brasil sinaliza uma nova relação entre poder público e sociedade sob a ótica
do direito. Portanto, gerir a assistência social no município, no Distrito Federal, no
estado ou mesmo no governo federal, não é uma atividade optativa, não é ocasional
e não está isenta de elementos históricos, técnicos, políticos e metodológicos na
sua execução. Assim, esperamos que faça bom uso dessas informações para o seu
cotidiano no enfrentamento de questões sociais.

2. Política Nacional de Assistência Social: a era

SUAS

Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de caracterizar os princípios e as diretrizes
da Política Nacional de Assistência Social.

Vamos conhecer um pouco mais sobre a assistência social. É importante compreender

sua relação no conjunto das políticas de proteção social que compõem a seguridade
social. A Constituição Federal, em seu artigo 194, inseriu a assistência social no rol
da seguridade social não contributiva, ao lado da saúde e da previdência social,
como política de proteção social para quem dela necessitar.

Mas foi somente em 1993 que houve, de fato, uma reestruturação político-
administrativa no seu desenho de ofertas, de gestão, de financiamento e de controle

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social, com a aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), Lei nº 8.742, de
7 de dezembro de 1993, no governo de Fernando Henrique Cardoso.

Até o final da década de 1990, o governo FHC tinha implementado

três programas:

- Programa Brasil Criança Cidadã (BCC), extinto logo em 1999, que

consistia em repasse direto aos municípios com a finalidade
de apoiar projetos de cultura, esporte e lazer a crianças e
adolescentes de 7 a 14 anos, aprovados previamente por um
Comitê Técnico Estadual de Avaliação.

- Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), criado em

1996, que repassava um valor mensal às famílias por criança
retirada da condição de trabalho infantil, denominada “bolsa
criança cidadã”, e que desenvolvia atividades de convivência e de
fortalecimento de vínculos chamadas de “jornadas ampliadas”,
em contraturnos escolares. O Peti ainda existe enquanto
programa no atual desenho do SUAS, tendo seu arranjo de gestão
reformulado e a bolsa incorporada ao Programa Bolsa Família.

- Programa Sentinela, de combate ao abuso e exploração sexual

de crianças e adolescentes, criado em 1997, posteriormente
transformado em Serviço de Proteção e Atendimento
Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI), ofertado pelo
Centro de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS).

No segundo mandato do FHC, a principal inovação foi a criação do Fundo Nacional de

Assistência Social (FNAS), que permitiu a descentralização de recursos federais para
os municípios de uma forma mais direta. A partir do FNAS, estados, municípios e DF
passaram a estruturar unidades gestoras semelhantes para a realização da gestão
mais eficiente de recursos públicos provenientes de transferências voluntárias ou
de emendas parlamentares.

Ainda em 1998, também foi instituído o Programa de Garantia

de Renda Mínima (PGRM), posteriormente ampliado com o bolsa-
escola e denominado Programa Nacional de Renda Mínima
Vinculado à Educação, em 2001, integrado posteriormente no

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 Programa Bolsa Família.

Outros programas e projetos de enfrentamento da pobreza foram

desenvolvidos com o foco no atendimento de municípios de
menores Índices de Desenvolvimento Humano (IDH), que excluía
cerca de 50% dos municípios brasileiros para o recebimento de
incentivos por parte da União. Embora a legislação já apontasse
para o caráter descentralizado das definições da política, as
normatizações e formulações de programas e projetos de
atendimento à população em situação de vulnerabilidade
ainda eram definidas de forma centralizada no governo federal,
desconsiderando as especificidades locais.

Diante do desafio de se enfrentar a questão social, na busca de

arranjos de gestão mais robustos e estruturados para atender
também às especificidades locais, os participantes da IV
Conferência Nacional de Assistência Social, em 2003, definiram
como prioridade a criação e a implementação do Sistema Único
de Assistência Social (SUAS).:

Por meio da Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004, o Conselho Nacional de

Assistência Social (CNAS) aprovou o texto da Política Nacional de Assistência Social
(PNAS), contendo princípios, diretrizes, objetivos, definição dos usuários e arranjo
de gestão, que inclui desenho de governança, formas de financiamento, controle
social, monitoramento e avaliação. A PNAS já previa a estruturação do Sistema
Único de Assistência Social (SUAS), o qual foi instituído por lei somente em 2011 (Lei
nº 12.435).

Mas, afinal, quais são os públicos da assistência social? São as famílias e os indivíduos
que vivenciam situação de vulnerabilidade e/ou risco social ou pessoal decorrentes
de:

• pobreza;
• falta de acesso às políticas públicas;
• deficiência e dependência de cuidados;
• vulnerabilidades próprias aos ciclos de vida: crianças, adolescentes e idosos;
• trabalho infantil;
• ato infracional (adolescentes);
• violência, negligência e abandono;
• situação de rua;
• afastamento do convívio familiar por medida protetiva ou socioeducativa;
• emergência social, etc.

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Princípios e diretrizes da Política de Assistência Social

A assistência social está baseada nas necessidades do cidadão, independentemente

de quem seja ou de onde esteja (residente de área urbana ou rural) ou de sua renda.
A assistência social não se restringe ao recorte de renda e pode ser acessada de
forma espontânea ou por encaminhamento de outras políticas públicas, como
em contextos de violência doméstica, por exemplo. Não faz distinção se a pessoa
é brasileira ou estrangeira, ou se possui documentação para ingressar em algum
programa ou serviço. Isso porque um dos pilares da PNAS é o fortalecimento dos
vínculos familiares e comunitários.

Vamos agora assistir ao vídeo que nos apresenta os princípios e as diretrizes do

Sistema Único de Assistência Social (SUAS), os quais trazem da Constituição Federal
de 1988 as suas principais características:

Vídeo 1 - Os Princípios e as diretrizes do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)

https://cdn.evg.gov.br/cursos/490_EVG/videos/modulo01_video01.mp4

Você, gestora ou gestor municipal, deve se recordar disto: o governo federal não
executa sozinho essa política! A relevância da diretriz da descentralização político-
administrativa consiste em afirmar que a coordenação e as normas gerais cabem
à esfera federal e que a coordenação e a execução dos respectivos programas
competem às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes
e de assistência social. Não há comandos paralelos, mas respeita-se o comando
único das ações em cada esfera de governo, considerando-se as diferenças e as
características socioterritoriais locais.

Embora a lei estabeleça o direito a serviços de qualidade, o

que ainda se observa em muitas cidades é uma execução de
serviço “pobre para pobres”, ou seja, de forma pejorativa, há
gestores que não investem na qualidade de serviços, ou na
composição de equipes de referência adequada, ou mesmo na
estruturação de unidades de oferta dignas para o atendimento
de seus públicos. Além de demonstrar um descaso e desrespeito
ao cidadão, demonstra descumprimento da lei, cabendo-lhe
responsabilização.

Portanto, uma dica: vamos evitar aqueles bazares que arrecadam

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 o que não serve para as famílias de classe média, geralmente
brinquedos quebrados, roupas ou sapatos rasgados, para doar
para os abrigos de crianças ou de idosos? Pense bem!

Importante destacar, ainda, que não cabe nessa política

a destinação de bens e serviços ao amigo do Prefeito, em
detrimento do oponente político. Também não se pode exigir do
cidadão a comprovação de sua condição de vulnerabilidade. Há
que se respeitar e se tratar de forma igual e com dignidade todas
as pessoas que buscarem a assistência social, e os critérios de
acesso a qualquer benefício, serviço, programa e projeto devem
ser disponibilizados de forma pública e ampliada.

Referências

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conservadorismo. 2. ed. Brasília: UnB/SER/GESST, 2003.

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