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ROSA, Elizabete Terezinha Silva. A centralidade da família na política de assistência social. In: I
CONGRESSO INTERNACIONAL DE PEDAGOGIA SOCIAL, 1., 2006, . Proceedings online...
Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, Available from:
<http://www.proceedings.scielo.br/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=MSC0000000092006000100011&lng=en&nrm=abn>. Acess on: 25 May.
2007.
A centralidade da família na política de assistência social
Elizabete Terezinha Silva Rosa1
RESUMO
Esta análise apresentada aqui é fruto da prática profissional com trabalho social com famílias, bem
como, da nossa inserção em pesquisas2 nessa área vinculadas à Faculdade de Serviço Social do Centro
Universitário UniFMU3 e da nossa contribuição à Pesquisa "Recuperação de Fontes Seriais para a
Historiografia da Criança Institucionalizada no Estado de São Paulo", coordenada pelo Prof. Dr.
Roberto da Silva, e a realização do Congresso Internacional de Pedagogia Social (março/2006), que
envolveu três instituições de ensino (USP, UniFMU e Mackenzie).
Palavra-chave: Serviço Social; família; pesquisa;
Introdução
Este artigo tem por objetivo apresentar algumas reflexões sobre a centralidade da família na
política de assistência social, destacando especificamente a mudança de paradigma ocorrida na
Assistência Social, a partir da Constituição Federal de 1988 e a promulgação da Lei Orgânica de
Assistência Social (LOAS), em 1993, no que concerne a transição do assistencialimso para a
assistência social como direito. Para tanto, iremos trazer alguns eixos presentes na legislação social,
especialmente aqueles que apontam e sedimentam a construção da assistência social como um direito.
Na atualidade há o reconhecimento da centralidade do trabalho com famílias nas políticas
públicas e também nos programas e projetos da iniciativa privada, por meio das organizações do
terceiro setor4. No campo específico da política de assistência social, desde a promulgação da LOAS,
está em andamento um processo de implementação da assistência social como direito, rompendo com o
legado do assistencialismo. Neste contexto, é preciso lançar luz sobre o modo como a família vem
desempenhando esse novo papel que lhe está sendo atribuído. Primeiramente precisamos entender que
a instituição familiar, segundo Potyara (2004. p. 29),
[...] sempre fez parte integral dos arranjos de proteção social brasileiros (...) pela
participação (principalmente feminina) dos membros da unidade familiar nas tarefas de
apoio aos dependentes e na reprodução de atividades domésticas não remuneradas.
No entanto, o dimensionamento de novas atribuições às famílias, hoje depositários de grandes
responsabilidades políticas, impõe a necessidade de estudos que tenham por objeto análises de gênero e
de vulnerabilidade social territorialmente localizada.
Esta análise apresentada aqui é fruto da prática profissional com trabalho social com famílias,
bem como, da nossa inserção em pesquisas 5 nessa área vinculadas à Faculdade de Serviço Social do
Centro Universitário UniFMU6 e da nossa contribuição à Pesquisa "Recuperação de Fontes Seriais
para a Historiografia da Criança Institucionalizada no Estado de São Paulo", coordenada pelo Prof.
Dr. Roberto da Silva, e a realização do Congresso Internacional de Pedagogia Social (março/2006), que
envolveu três instituições de ensino (USP, UniFMU e Mackenzie).
Assistência Social na Constituição Federal de 1988 - do assistencialismo à assistência como direito
No Brasil, duas questões marcam a assistência social na contemporaneidade: o rompimento com
o paradigma do assistencialismo e a elevação da assistência social como direito.
A primeira diz respeito à política de assistência social ao reconhecimento de que se tem vivido ao
longo da história brasileira uma tensão permanente entre assistencialismo e assistência social como
direito.
Historicamente, a forma de enfrentamento da questão social7, pelo Estado e também pelas
organizações da sociedade civil, no que se refere às "respostas programáticas" 8 na área de assistência
social, se deu como ajuda, favor, benemerência, de forma paternalista e clientelista, o que deixou
marcas até hoje da causou a miopia que vários setores têm sobre o que realmente é a assistência social
no Brasil.
O legado do assistencialismo, dentre vários problemas, traz dificuldades junto a setores
importantes da sociedade, que deixam de realizar articulações com área da assistência social com
receio de ações paternalistas e/ou clientelistas, igualando assistência social ao assistencialismo, e, não a
compreendendo ainda como uma conquista de direito.
A segunda ordem de questões refere-se, portanto, à assistência social como direito. É a
Constituição Federal de 19889 que marca a ruptura legal do assistencialismo na execução das políticas
de assistência social, bem como, com o paradigma da benemerência, da ajuda moral e do favor. A
Assistência Social é prevista, de forma explícita, na Constituição, nos Art. 203 e 204 da Seção IV,
integrando, juntamente com a Previdência e a Saúde, o Capítulo II, que trata da Seguridade Social:
Art. 203: A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente
de contribuição a seguridade social, e tem por objetivos:
I - A proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - O amparo às crianças e adolescentes carentes;
II - A promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - A habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de
sua integração à vida comunitária;
V - A garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprove não possuir meios de prover à própria manutenção
ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a Lei.
Art. 204: As ações governamentais na área de assistência social serão realizadas com
recursos do orçamento da seguridade social, previstos no artigo 195, além de outras
fontes, e organizadas com bases nas seguintes diretrizes:
I - Descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à
esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas
estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II - Participação da população, por meio de representações organizativas na formulação
das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Parágrafo único – É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de
apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária
líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de:
I - despesa com pessoal e encargos sociais;
II - serviço da dívida;
III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou
ações apoiados.
No entanto, a assistência social extrapola a sua Seção específica, fazendo-se presente também em
outros Capítulos "Da Ordem Social", como por exemplo, no Cap. III - Da Educação, da Cultura e do
Desporto; Cap. VII - Da família, da criança, do adolescente e do idoso; dos Capítulos II e III no Título
VII - Da Ordem Econômica e Financeira, que tratam da Política Urbana, da Política Agrícola e
Fundiária e da Reforma Agrária, respectivamente, evidenciando-se que a "assistência social mantém
interfaces com todas as políticas sociais setoriais e com políticas de conteúdo econômico"
(Pereira,1996, p.51).
A inscrição da assistência social no elenco dos direitos sociais constitutivos da cidadania,
configura como um marco histórico de grande importância. Isso significa que, do ponto de vista formal,
a assistência social se converte em direito reclamável pelo cidadão, devendo ser encarada não mais
como concessão de favores, mas sim como prestação devida de serviços.
A assistência social como questão de interesse público e objeto de lei, passa a requerer uma
ampla revisão das práticas assistencialistas. Desta forma, o caráter tópico e pulverizado dos programas
deve dar lugar a uma rede de serviços regulares, contínuos, acompanhados permanentemente por um
sistema de monitoramento e de avaliação. Dessa forma os demandantes dessa assistência deixem de ser
"clientes de uma atenção assistencial espontânea, assistemática para transformarem-se em sujeitos
detentores de prerrogativas de proteção devida pelo Estado" (Ibid. p.99).
A assistência passa, portanto, passa a ser "o dever legal de garantia de benefícios e serviços
sociais", rompendo com o "dever moral de ajuda".
[...] A assistência social tem um corte horizontal, isto é, atua ao nível de todas as
necessidades de reprodução social dos cidadãos excluídos, enquanto as demais políticas
sociais têm um corte setorial (educação, saúde[...]) Em outras palavras, é possível dizer
que à assistência social compete processar a distribuição das demais políticas sociais e
também avançar no reconhecimento dos direitos sociais dos excluídos brasileiros."
(MPAS, 1995: 20)
A Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, promulgada em 1993, veio consolidar a
assistência social como direito, ao definir as seguintes diretrizes: descentralização político-
administrativa, municipalização, comando único, controle social e participação popular, conforme
consta no artigo 5º:
Art. 5º A organização da assistência social tem como base as seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação
das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III - primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência
social em cada esfera de governo.
Com a descentralização, ocorre uma "divisão" de tarefas e responsabilidades, sem, no entanto, a
redução da importância da instância nacional e/ou estadual. A descentralização busca aproximar as
respostas do Estado (via as políticas sociais) da realidade local, compreendendo as diferenças e
especificidades a serem alvo da política de assistência social.
Cabe ainda, a esfera nacional, a coordenação e normatização da política de assistência social, por
meio das diretrizes apontadas na Política Nacional de Assistência Social - PNAS e na LOAS,
coordenando as diretrizes a serem seguidas em coerência com a política em nível nacional, mas
respeitando a especificidade de sua execução em nível local.
Cabe aos estados e municípios, a coordenação e execução de programas em consonância com as
linhas gerais da política de assistência em nível nacional, respeitando suas especificidades locais.
O artigo 11º da LOAS coloca, ainda, que as ações das três esferas de governo na área da
assistência social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e as normas
gerais à esfera Federal e a coordenação e execução dos programas, em suas respectivas
esferas, aos estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.(Política Nacional de
Assistência Social, p. 37)
Outra diretriz importante é a municipalização. "É no município que as situações, de fato,
acontecem. É no município que o cidadão nasce, vive e constrói sua história. É aí que o cidadão
fiscaliza e exercita o controle social". (BRASIL, 1995: 21) Na proposta de descentralização, é no
município que se concentra a responsabilidade de grande parte das ações na implantação da política da
assistência social.
Municipalização se constitui na:
[...] passagem de serviços e encargos que possam ser desenvolvidos mais
satisfatoriamente pelos municípios. É a descentralização das ações político-
administrativas com a adequada distribuição de poderes político e financeiro. É
desburocratizante, participativa, não autoritária, democrática e desconcentradora do
poder. (BRASIL, 1995:21)
Embora, o município seja o lócus da execução da política, a mesma deverá estar em consonância
com as diretrizes gerais da PNAS. Isso não significa dizer, que a elaboração e a decisão estarão a cargo
da esfera nacional e a execução a cargo da esfera municipal, mas sim, assumir as diferenças e
especificidades locais na implantação de uma política que deve ser pensada e decidida com
participação e controle social, garantindo a participação do Estado (em suas três esferas) e da sociedade
civil.
Todas essas ações devem acontecer de forma integrada, pressupondo a existência de um comando
único, em cada esfera de governo, bem como, a utilização dos instrumentos que viabilizam a
participação e o controle social, quais sejam: os conselhos, fundos e planos de assistência social.
É necessário que todas as ações, programas e projetos que envolvam a prestação de assistência
social à população, mesmo que estejam sendo realizadas por outras secretarias, estejam em permanente
diálogo com o órgão gestor da assistência social, que deve ser um núcleo coordenador da política de
assistência social no município/estado, evitando assim, o paralelismo de ações e construindo um
processo integrado de prestação de assistência social, ou seja, estabelecendo-se assim, realmente, uma
política pública de assistência social no município, integrando as ações entre as diferentes secretarias,
os conselhos de políticas públicas e as organizações da sociedade civil.
Portanto, é necessário o comando único, mas também a participação da sociedade civil nos
processos decisórios da política de assistência social. Para que de fato haja descentralização e
municipalização, e para que a sociedade civil participe, conforme consta o art. 5º, inciso II da LOAS.
A concretização desses princípios (a participação popular e o controle social) encontra como
instrumentos essenciais, os conselhos e fundos em cada esfera de governo, bem como, as conferências
nacional, estaduais e municipais e respectivos planos de assistência social.
Assim, pensar a participação e o controle social requer pensar os espaços concretos de discussão,
debate e decisão acerca dos rumos da assistência social em cada esfera de governo. Não adianta apenas
criarmos os espaços de participação e transformá-los em um braço burocratizado do Estado, é
necessário que estes sejam espaços legítimos de reflexão e decisão integradas entre governo e
sociedade civil.
A transição do assistencialismo para a assistência como direito, tem sido um caminho longo,
trilhado passo a passo. Nesse sentido, ao finalizarmos esse item, é importante registrarmos aqui, as
Normas Operacionais Básicas (NOB).
A NOB de 1997 conceituou o sistema descentralizado e participativo estabelecendo condições
para garantir sua eficácia, explicitando a concepção de descentralização político-administrativo
presente na LOAS. Deixou mais clara a questão das instâncias decisórias e executoras da Política de
Assistência Social definindo os níveis de gestão da Política de Assistência Social.
A NOB de 1998 ampliou a regulação da Política Nacional de Assistência do mesmo ano,
conceituando e definindo estratégias, princípios e diretrizes para operacionalizar a PNAS. Estabeleceu
as questões referentes ao financiamento, ampliando ainda aspectos referentes à gestão do sistema
descentralizado e participativo da assistência social.
A NOB de 2005 reafirmou a assistência social como direito e aponta um regime geral para a
gestão da assistência social no Brasil, o SUAS – Sistema Único de Assistência Social:
Materializa o conteúdo da LOAS, cumprindo no tempo histórico dessa política às
exigências para a realização dos objetivos e resultados esperados que devem consagrar
direitos de cidadania e inclusão social. [...]
Define e organiza os elementos essenciais e imprescindíveis à execução da política de
assistência social possibilitando a normatização dos padrões nos serviços, qualidade no
atendimento, indicadores de avaliação e resultado, nomenclatura dos serviços e da rede
socioassistencial e, ainda, os eixos estruturantes e de subsistemas conforme aqui
descritos... (PNAS, 2004, p. 33)
A centralidade da família
A NOB 2005 definiu o SUAS como:
[...] um sistema público não contributivo, descentralizado e participativo que tem por
função a gestão do conteúdo específico da assistência social no campo da proteção
social brasileira [...]
São eixos estruturantes da gestão do SUAS:
SANTOS, Milton. Território e sociedade: entrevista com Milton Santos. São Paulo: Fundação Perseu
Abramo, 2000.
SERRA, Rose Mary Sousa. "A questão social hoje". In Revista SER Social. Brasília: UNB, 2000.
SILVA, Márcia Santos da. O Conselho Municipal de Assistência Social na Cidade de São Paulo. São
Paulo: Instituto Pólis/ PUC-SP, 2002.
SOARES, Orlando. A Evolução do Status Jurídico-Social da Mulher. Rio de Janeiro: Ed. Rio, 1978.
SPOSATI, Aldaíza. A política social na cidade de São Paulo. 2ª edição. São Paulo: Polis/PUC-SP,
2002.
SPOSATI, Aldaíza. Revista Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n. 68, 2001.
STEIN, Rosa Helena. "Organização e gestão das políticas sociais no Brasil – Implementação de
Políticas Sociais e descentralização político-administrativa". In: Capacitação em Serviço Social,
módulo 3 – Políticas Sociais. Brasília: UNB, Centro de Educação Aberta, continuada a Distância,
2000.
UniFMU/Fundação Orsa. Proposta de execução do serviço de incubadora no PROASF - Programa de
Assistência Social a Famílias – Região Centro-oeste, 2004.
YAZBEK, Maria Carmelita. "A Política Social Brasileira nos anos 90: A Refilantropização da Questão
Social". Subsídios à Conferência Nacional de Assistência Social – 3. São Paulo: ABONG, CNAS.
1995
1 Professora dos cursos de graduação e pós-graduação em Serviço Social do UniFMU. Graduada em
Serviço Social e Direito. Mestre em Serviço Social pela PUC-SP.
2 Pesquisa: "O Perfil da família em situação de vulnerabilidade da região centro-oetes da cidade de
São Paulo – A sistematização do PROASF". Trata-se do Programa de Assistência Social à Famílias -
PROASF, desenvolvido pela Secretaria de Assistência Social da Prefeitura de São Paulo em parceria
com a Fundação Orsa e o UniFMU, no ano de 2004.
Pesquisa: "O Perfil das mulheres, crianças e adolescentes em situação de prostituição atendidas pela
Pastoral da Mulher Marginalizada". Trata-se de parceria estabelecida entre o UniFMU e a Pastoral da
Mulher Marginalizada.
3 A Faculdade de Serviço Social foi um dos cursos que inaugurou em 1968 a então Faculdades
Metropolitanas Unidas - FMU, que tornou-se Centro Universitário em 1999 e encontra-se em processo
para transformar-se em Universidade.
4 O chamado ‘terceiro setor’ é composto por organizações da sociedade civil sem fins lucrativos.
5 Pesquisa: "O Perfil da família em situação de vulnerabilidade da região centro-oetes da cidade de
São Paulo – A sistematização do PROASF". Trata-se do Programa de Assistência Social à Famílias -
PROASF, desenvolvido pela Secretaria de Assistência Social da Prefeitura de São Paulo em parceria
com a Fundação Orsa e o UniFMU, no ano de 2004.
Pesquisa: "O Perfil das mulheres, crianças e adolescentes em situação de prostituição atendidas pela
Pastoral da Mulher Marginalizada". Trata-se de parceria estabelecida entre o UniFMU e a Pastoral da
Mulher Marginalizada.
6 A Faculdade de Serviço Social foi um dos cursos que inaugurou em 1968 a então Faculdades
Metropolitanas Unidas - FMU, que tornou-se Centro Universitário em 1999 e encontra-se em processo
para transformar-se em Universidade.
7 "[...]conjunto de problemas políticos, econômicos, culturais e sociais, que o surgimento da classe
operária provocou na constituição da sociedade capitalista. Assim, a ‘questão social’ está
fundamentalmente vinculada ao conflito entre capital e trabalho" (SERRA 2000: 170)
8 Aqui colocado como "respostas", pois o que foi realizado na área de assistência social historicamente
no Brasil, não se pode caracterizar como política. Política aqui entendida por "[...] um conjunto de
ações deliberadas, coerentes e confiáveis, assumidas pelos poderes públicos como dever de cidadania
[...]"(PEREIRA, 2004. p. 27)
9 A Constituição de 1988 traz outros direitos sociais que se consolidaram nas leis complementares,
como por exemplo: Serviço Único de Saúde- Sus Lei 8.080/90, Estatuto da Criança e do Adolescente –
ECA Lei nº 8.069/ 90 e a Lei Orgânica da Assistência- LOAS lei nº 8.742/93. Essas Leis prevêem a
criação:
• Fundos Municipais, Estaduais e Federais de cada um dos setores da área social como a assistência,
saúde. Esses fundos têm como objetivo assegurar recursos financeiros para a continuidade do programa
eleito como prioritário para a região.
• Conselhos de Direito Municipais como da Saúde, Assistência Social, da Criança e do Adolescente
entre outros que compõem a base legal para formulação de políticas sociais nas respectivas áreas com a
participação da sociedade civil.
10 Além disso, a Constituição de 1988 garantiu a igualdade entre gêneros em diversos artigos:
Art. 183 – Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família,
adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural".
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
Art. 189 – Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de
domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos.
Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou
a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei.
Art.. 201, V – pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e
dependentes, obedecido o disposto no § 5º e no art. 202.
Art.. 226, § 5º - Os direitos e deveres referentes à sociedade conjugal são exercidos igualmente pelo
homem e pela mulher.
Art. 7º, XVIII – licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento e
vinte dias.
11 De acordo com Kaslow (2001) existem nove tipos de composições familiares: família nuclear,
incluindo duas gerações, com filhos biológicos; famílias extensas, incluindo três ou quatro gerações;
famílias adotivas temporárias; famílias adotivas, que podem ser bi-raciais ou multiculturais; casais;
famílias monoparentais, chefiados por pai ou mãe; casais homossexuais com ou sem criança; famílias
reconstituídas depois do divórcio; várias pessoas vivendo juntas, sem laços legais, mas com forte
compromisso mútuo" (Kaslow, 2001:37).
12 Vulnerabilidade social: "Caracteriza-se pelas condições de desigualdade sócio-econômica e de
privação/dificuldade de acesso aos bens e serviços públicos de determinados segmentos da população,
o que em outras palavras significa dizer que as pessoas aí inscritas, passam fome, não têm a
possibilidade de acesso à assistência, médica, educacional, habitacional, apenas para citar algumas das
impossibilidades, que caracterizam, em síntese, a ausência e/ou privação de direitos". (Grupo de
Pesquisa Direito e Cidadania, do UniFMU, 2004, p.19