FINANÇAS PÚBLICAS

ORÇAMENTÁRIAS
Unidade 1 - Finanças públicas

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UNIDADE 2

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Unidade 1
Finanças públicas
Apresentação

A Administração Pública (agentes públicos, serviços e órgãos criados pelo Estado) é responsável
pela execução de planos e ações governamentais, visando ao atendimento das necessidades
básicas da sociedade através de serviços essenciais, como educação, cultura, segurança,
saúde, água, eletricidade, dentre outros, cujo gasto depende de autorização legislativa para
sua realização.

Mas de onde vêm os recursos necessários para a cobertura desses gastos? Basicamente, por
meio da arrecadação de tributos que, no Brasil, podem ser: impostos, taxas e contribuições,
segundo o Código Tributário Nacional. Os tributos a serem arrecadados pelo governo (federal,
estadual e municipal) são instituídos na Lei Magna, nossa Constituição Federal de 1988.

Nesse sentido, ao longo desta unidade estudaremos detalhadamente sobre como se dá a

execução desses planos e ações governamentais, bem como a sistematização da arrecadação
de tributos e sua aplicação com vistas ao bem-estar social.

Objetivos
• Compreender os aspectos históricos e conceituais de finanças públicas.

• Conhecer as políticas alocativas, distributivas e de estabilização econômica.

• Diferenciar os modelos de prestação de serviços públicos.

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1.1 Funções do Estado
Todo Estado (nação) deve cuidar de seu território e de seus interesses com o objetivo de se tornar
próspero, ou seja, desenvolvido. Para tanto, é fundamental o controle das finanças públicas, pois
há uma limitação na arrecadação de receitas e um enorme esforço para priorização das despesas.

Nesse sentido, as finanças públicas dizem respeito à maneira como o Estado interfere na
tributação e alocação de recursos e na distribuição de renda (ROSEN; GAYER, 2015). Assim,
o controle das finanças públicas passa pela atividade de regulação realizada pelo Estado,
existente nas sociedades organizadas e proposta pelo filósofo suíço Jean-Jacques Rousseau,
em “O contrato social”, segundo o qual permite a vida em sociedade.

Sobre esse assunto, importa destacar que Rousseau estudou como o homem deixou de viver
sozinho para viver em grupo, fato que o filósofo chamou de “estado de natureza”, iniciando-
se, então, o respeito às regras mínimas de convivência e prevalecendo a soberania política da
vontade coletiva.

Você pode perceber que, nessa dinâmica de viver em sociedade, o fato de as pessoas passarem
a obedecer a regras ou desrespeitá-las traz consequências coletivas. Daí a necessidade de
eleição ou de indicação de agentes políticos para representar tais regras, dependendo do
modelo de Estado de uma nação. Nesse contexto, esses representantes precisaram criar regras
de convivência e, consequentemente, as liberdades foram restringidas.

Figura 1.1: Praça dos Três Poderes

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

No contexto brasileiro, você pode observar a Praça dos Três Poderes (Executivo, Legislativo
e Judiciário), que simboliza o fato de um Poder fiscalizar o outro no cumprimento de seus
deveres, visando à garantia da soberania do país e do Estado democrático de direito.

Isto porque a Constituição brasileira, assim como ocorre na maioria dos países desenvolvidos,
adota o modelo de tripartição de poderes, defendido por Montesquieu, em “O espírito das
leis” (2000), o qual cita o poder dividido entre o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, de forma
independente, pois, conforme a Constituição de 1988, esses poderes devem ser harmônicos
entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (BRASIL, 1988, art. 2º).

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É importante destacar que a cada um desses poderes é atribuída uma função de modo
preferencial. Assim, a função preferencial do Poder Legislativo é a elaboração de leis (função
normativa); a função preferencial do Poder Executivo é a conversão da lei em ato individual
e concreto (função administrativa) e a função preferencial do Poder Judiciário é a aplicação
forçada da lei aos litigantes (função judicial).

Você percebe assim que Estado e Administração Pública são termos sinônimos, mas que devem
ser utilizados em contextos adequados. Sugere-se que o primeiro (o Estado) seja aplicado no
sentido de Nação internacionalmente reconhecida, já o segundo (a Administração Pública)
deve ser aplicado no sentido de organização interna, estruturada individualmente em cada
ente federativo, ou seja, União (governo federal), estados (governos estaduais), Distrito Federal
(governo distrital) e municípios (governos municipais).

Além disso, contemporaneamente, entende-se que o Estado é um agente político encarregado

de desempenhar quatro funções básicas, conheça-as.

Quatro funções básicas desempenhadas pelo Estado

Criar: condições estruturais e logísticas de produção (infraestrutura).

Elaborar: leis e defender sua interpretação e cumprimento.

Regulamentar: as relações entre capital e trabalho.

Proporcionar: segurança pública e garantia da soberania nacional.

No entanto, para que o Estado exerça o seu papel, são necessárias regras, sendo ele próprio
sujeito a elas. Assim, tanto as pessoas físicas quanto as jurídicas (com ou sem fins lucrativos)
devem obedecê-las, afinal, praticamente todos os assuntos estatais, de alguma forma, já são
regulamentados ou estão em discussão para tal.

Lembre-se de que regulamentação e regulação são expressões com significados diferentes,

e geralmente utilizadas como sinônimos. A regulamentação ocorre por atos, que não podem
ser delegados, dos poderes Legislativo e Executivo, como a criação de leis, medidas provisórias
ou decretos. Já a regulação é atribuída por um órgão regulador independente (agências
reguladoras) para determinadas atividades econômicas, com regras de entrada, de saída,
interferência nos preços praticados, dentre outras atribuições, visando ao interesse público.

Dessa forma, entendendo as necessidades de seu povo, e para amenizar as dificuldades

individuais visando à garantia da sobrevivência da sociedade, o Estado passou a prover
serviços públicos em diversas áreas, como saúde, educação, segurança, saneamento básico,
entre outras. Por essa razão, foi atribuído ao Estado o papel de criar condições estruturais para
o investimento privado.

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No Brasil, por exemplo, “[...] a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei” (BRASIL, 1988, art. 173).

Figura 1.2: Exploração de atividade econômica no Brasil

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

Além disso, o Estado ainda pode cobrar pela prestação de determinados serviços de interesse
público, concorrendo com particulares ou tendo o monopólio deles. Pode também vender seus
ativos, caso em que temos uma licitação, um chamamento público, na modalidade leilão. Dessa
forma, aquele que der o maior lance, adquire o bem a ser leiloado.

Segundo Paludo (2017), as finanças públicas se materializam ou se concretizam por meio das
políticas fiscais, ou seja, por um conjunto de medidas pelas quais o governo arrecada receitas e
realiza despesas para atender às necessidades da coletividade e do próprio Estado. Para tanto,
o melhor instrumento para a sua aplicação é o orçamento público.

Provavelmente, você já deve ter ouvido falar de um conceito básico de economia, o qual diz que
os recursos são escassos, mas as necessidades são ilimitadas. Pois bem, com os governos esse
conceito também é muito trabalhado e, por essa razão, são criadas as agendas políticas com as
prioridades de atendimento.

Essas prioridades são amplamente discutidas e debatidas no Poder Legislativo, que aprova o
orçamento público para que o Poder Executivo implemente suas políticas públicas. Mas como
fiscalizar as políticas públicas em um país com a dimensão continental como o nosso?

A Administração Pública federal, por exemplo, muitas vezes, delega a responsabilidade pela
execução de ações ou programas de sua competência para municípios, estados, Distrito
Federal, órgãos da Administração Pública direta, autárquica ou fundacional, empresas públicas,
sociedades de economia mista, de qualquer esfera de governo, consórcios públicos ou às
entidades particulares, por meio de convênios e consequente prestação de contas.

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Como dito anteriormente, a arrecadação feita pelo Estado é necessária como forma de
financiamento dos serviços públicos, sendo também a principal fonte de financiamento para
o gasto público. Dessa forma, novos serviços públicos demandam mais recursos a serem
arrecadados ou a diminuição ou extinção de outros serviços.

Figura 1.3: STF e o cumprimento das políticas públicas insertas na Constituição

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

Então, para a otimização na prestação de serviços públicos, devemos fiscalizar as ações

governamentais para evitar desperdícios. Para tanto, havendo suspeita de irregularidades
nessas ações, as denúncias devem ser encaminhadas para as instâncias competentes, de modo
que seja realizada a devida apuração dos fatos.

1.1.1 Prestação de serviços públicos

Os serviços públicos podem ser centralizados (quando prestados diretamente por ministérios,
secretarias ou diretorias) ou descentralizados (quando prestados por autarquias ou por
fundações públicas). Porém, o Estado ainda pode, através de uma autorização específica,
a pedido de uma pessoa física ou jurídica, autorizar a prestação de serviços, denominados
autorizados, para atender a interesses coletivos instáveis ou emergências transitórias. Por
exemplo, os serviços de táxi, despachante, guarda particular etc.

Saiba que a transferência de prestação de serviços públicos pode ocorrer de duas formas: por
concessão e por permissão, nos termos da Lei nº 8.987/95.

A concessão é uma espécie de contrato administrativo, através da qual transfere-se a execução

de serviço público para particulares, por prazo certo e determinado. Os prazos das concessões
são maiores do que os dos contratos administrativos em geral. Por exemplo: fornecimento de
energia elétrica, comunicação telefônica, radiodifusão etc. (BRASIL, 1995).

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Já a permissão é o ato administrativo precário, através do qual o Poder Público transfere a
execução de serviços públicos a particulares. Por exemplo: transporte coletivo, colocação de
bancas de jornal etc.

Diagrama 1.1: Execução de serviços públicos

Centralizada

Direta
Descentralizada

Concessão

Prestação de
serviço público Indireta Permissão

Autorização

Consórcio
público
Gestão
associada
Convênio de
cooperação

Fonte: Adaptado de Di Pietro (2017).

Temos ainda a figura da transferência de propriedade e controle de empresas estatais, que

ocorre através das privatizações de empresas que pertencem ao Estado e que são vendidas a
um particular. Como exemplo, temos a alienação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), do
Banco do Estado de São Paulo (BANESPA) e da Telecomunicações de São Paulo (TELESP).

Figura 1.4: Controle das contas públicas

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

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Há ainda a figura da autorização de serviços públicos, que é um ato administrativo com a
finalidade imediata de declarar um direito, o qual pode ser retirado, de forma unilateral, com
liberdade de escolha entre os partícipes, pelo qual o Poder Público transfere por delegação a
execução de um serviço público para terceiros (DI PIETRO, 2017).

Esse ato é tido como precário, pois não tem prazo certo para terminar, possibilitando a retirada
do direito a qualquer momento. Note que na autorização temos uma prestação de serviço
público ou emergencial ou transitório, como serviços de táxi, despachante, de aterramento da
fiação elétrica pela própria população etc.

Atenção
Não basta ter a autorização pela Lei Orçamentária Anual (LOA) para a rea-
lização dos gastos públicos. Os governos têm 30 dias após a aprovação do
orçamento para emitir um Decreto de Execução Financeira com um crono-
grama mensal de desembolsos. Caso a arrecadação prevista não se confirme
através de acompanhamentos bimestrais e para não cometer crime fiscal,
devem realizar contingenciamento de gastos em atendimento à Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00).

Como você pôde observar, as prioridades de gastos devem ser postas sob a forma de uma
agenda política. Saiba que, no Brasil, essa agenda ganhou destaque após a edição da Lei nº
11.107/05, que dispôs sobre a contratação de consórcios públicos, pois estes poderão realizar
diversas atividades de interesse público. Nos termos da referida lei, o consórcio público
constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado (BRASIL, 2005).

Para compreendermos melhor os objetivos dos consórcios, vejamos o art. 2º da Lei nº 11.107/05:

Art. 2o Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Fede-
ração que se consorciarem, observados os limites constitucionais.

§ 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:

I. firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios,

contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e
órgãos do governo;

II. nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapro-

priações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou ne-
cessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e

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 III. ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação
consorciados, dispensada a licitação.

§ 2o Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer ativi-

dades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços
ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante
autorização específica, pelo ente da Federação consorciado.

§ 3o Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização

de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio
público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou
autorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas
gerais em vigor (BRASIL, 2005).

Os consórcios públicos são, portanto, instrumentos que agem direta ou indiretamente nas
políticas públicas nas diversas fases do ciclo orçamentário.

Figura 1.5: Fornecimento de serviço relacionado à saúde

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

É válido destacar também que, às vezes, o custo de fiscalização de uma ação pública fica tão caro
que a melhor forma de a executar é por meio de descentralização, mediante os denominados
convênios por cooperação.

Você pode supor, por exemplo, que o governo federal queira realizar uma obra em localidade
afastada de um grande centro. Por isso, repassou os recursos à prefeitura da cidade, a qual
manifestou interesse no edital federal do Portal dos Convênios (SICONV) para receber o recurso,
fiscalizar e executar o contrato.

Contudo, esses convênios não são direcionados apenas para órgãos e entidades do setor
público. Atualmente, há diversas Organizações não Governamentais (ONGs), geralmente de
cunho social e sem fins lucrativos, que são partes desses convênios. Existem também diversos
movimentos, ditos sociais, cada um com interesses ou campos de atuação muito específicos e
particulares e, portanto, com interesse nas minorias.

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Conforme já vimos, como o interesse de uma minoria irá prevalecer sobre o interesse de outra
minoria, com vistas ao atendimento das políticas públicas, a maioria elege os representantes que
irão gerir essas políticas. Assim, para que esse atendimento seja realizado, entidades públicas e
privadas podem pleitear recursos no SICONV para o atendimento de interesse público.

1.1.2 Funções de governo

Acerca do assunto finanças públicas, vale destacar que o principal instrumento utilizado para
o cumprimento das funções de governo é a política fiscal, a qual reflete o conjunto de medidas
pelas quais o governo arrecada receitas e realiza despesas públicas.

Conheça, a seguir, os principais objetivos das políticas fiscais.

Principais objetivos das políticas fiscais

Estabilizar: diz respeito à estabilização macroeconômica.

Redistribuir: refere-se à redistribuição da renda.

Alocar: está relacionada à alocação de recursos.

Nesse contexto, um programa de estabilização macroeconômica consiste na promoção do

crescimento econômico sustentado, com baixo desemprego e estabilidade de preços, passando
por medidas econômicas de controle da taxa de câmbio, da oferta de moeda e da taxa básica
de juros, tudo isso de forma interligada.

Figura 1.6: Interdependência da política fiscal

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

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Além disso, o controle da taxa de câmbio, resumidamente, é a manutenção do preço da moeda
nacional (no nosso caso, o Real) em relação a outras moedas, podendo ocorrer por limitações
em operações de trocas de moedas. Assim, os controles da oferta de moeda e o da taxa básica
de juros têm como principal objetivo controlar a inflação.

Figura 1.7: Comprometimento político

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

Então, um programa de redistribuição da renda visa a assegurar a distribuição equitativa da

renda, por meio de políticas sociais, como o Bolsa Família, por exemplo. Tributa-se mais aqueles
com rendas maiores ou se isenta aqueles com rendas menores. Assim, faz-se a denominada
justiça social, idealizada pelo filósofo John Raws (1971), que se baseia nas premissas da garantia
da liberdade, igualdade de oportunidades e na manutenção das desigualdades (para beneficiar
os desfavorecidos).

Diagrama 1.2: Objetivos do Estado contemporâneo

Infraestrutura Leis Trabalho Segurança

Fonte: Elaborado pelo autor (2018).

Sobre esse assunto, saiba que a política fiscal pode ser caracterizada de dois modos, conforme
você pode conhecer a seguir.

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 Características da política fiscal
Restritiva: caracterizada pelo aumento na tributação, que pode desesti-
mular o consumo e, consequentemente, causar desemprego.

Expansionista: segue o modelo oposto, ou seja, caracteriza-se pela di-

minuição na tributação (isenções ou reduções de base de cálculo e/ou
de alíquotas), incentivo ao consumo e aumento do emprego (ROSEN;
GAYER, 2015).

1.1.2.1 Políticas alocativas, distributivas e de estabilização econômica

Do ponto de vista estritamente econômico, conforme Musgrave (1959), o Estado tem três
funções básicas: a função alocativa, a função distributiva e a função estabilizadora.

A função alocativa do Estado, também denominada alocação de recursos (destinação de

verbas), é um processo pelo qual a totalidade dos recursos disponíveis com a arrecadação
de tributos, por exemplo, é dividida para a utilização tanto no setor público quanto no setor
privado. É por meio dela que é estabelecida a composição do conjunto dos bens públicos.

Dessa forma, na discussão da proposta orçamentária são definidos os setores ou áreas que
serão contemplados com verbas para o atendimento da agenda política do representante
eleito (presidente, governador ou prefeito), no gasto (aplicação) direto ou mediante os órgãos
e entidades que compõem a Administração Indireta.

Além disso, os bens públicos podem ser produzidos por empresas e vendidos ao governo ou
também podem ser produzidos sob controle direto do setor público, como é o caso de serviços
prestados por funcionários ou servidores públicos ou empresas estatais (MUSGRAVE, 1959).

Quando um ente realiza uma licitação para a contratação de uma empreiteira para a realização de
uma obra pública, a construção de um hospital, por exemplo, estando entregue e em funcionamento,
esse hospital poderá atender e beneficiar a população da região que necessite dos seus serviços.

Vale destacar, no entanto, que nem todos serão usuários daquele serviço, pois alguns têm
planos de saúde particulares. Porém, independentemente de terem ou não plano de saúde,
esse hospital não pode negar o atendimento a qualquer cidadão, pois foi institucionalizado o
Sistema Único de Saúde (SUS) na Constituição de 1988. Como você já deve imaginar, é possível
que esse serviço fique sobrecarregado ou não dê conta de atender a todos com a eficiência
desejada, pois, como vimos, os recursos são limitados.

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O mesmo vale para a educação, quando, em 1961, o Estado brasileiro permitiu que fossem
criadas escolas particulares a partir da primeira lei de diretrizes e bases. A partir dessa lei,
temos a opção de tentar uma vaga em uma escola pública ou em uma escola particular, porém,
se todos quiserem pleitear uma vaga em escola pública, esta não pode distinguir quem pode
ou não ter acesso a ela, exceto nos casos de ingresso mediante provas de seleção (vestibular).

Figura 1.8: Ingresso escolar mediante provas de seleção

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

Note que a implantação de uma política pública, qualquer que seja, passa necessariamente
por determinados estágios. Em outras palavras, para que ela seja implementada em benefício
de determinado setor ou categoria, passa primeiramente por fases que vão desde a demanda
até a inclusão na pauta de discussões, que pode levar a um projeto de lei, o qual será votado,
podendo ser aprovado (na íntegra ou com emendas) ou não. Se aprovado, o Poder Executivo
deverá prover meios para uma aplicação adequada da lei.

Assim, a formação da agenda consiste na inclusão das diversas demandas ou necessidades

sociais na lista de prioridades dos governos federal, estadual, distrital e municipal, de acordo
com as competências constitucionais de cada ente federativo. A agenda (governamental) é
definida, portanto, como o conjunto de assuntos sobre os quais o governo e pessoas ligadas a
ele concentram sua atenção em determinado momento (KINGDON, 2003).

Então, para que haja mudanças na agenda (prioridades do governo), é necessária uma
convergência entre os problemas, as soluções alternativas e as políticas governamentais, pois
a formação da agenda política envolve a emergência, a importância e a definição dos temas
que serão tratados e quais serão descartados naquele momento, haja vista as limitações
orçamentárias dos governos para a resolução dos problemas.

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 Figura 1.9: Limitação orçamentária

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

A função distributiva, por sua vez, corresponde aos ajustes na distribuição de renda e riquezas
geradas para garantir uma adequação entre aquilo que a sociedade julga como um estado
imparcial e/ou adequado de distribuição.

Nesse sentido, as políticas distributivas são percebidas quando beneficiam diretamente um

ou mais grupos e, nesse processo, há pouco ou nenhum conflito, com uma consequente
distribuição específica. Um exemplo clássico de distribuição de renda é o Programa Bolsa
Família, no qual as famílias pobres são beneficiadas com um recurso financeiro.

Saiba mais
Parte do seu Imposto de Renda (IR) pode ser destinado para fundos e progra-
mas sociais, culturais, esportivos e de saúde. Considerando todas as possibi-
lidades previstas na legislação, é possível destinar até 8% do IR a entidades.
Para isso, é preciso doar até o dia 31 de dezembro de cada ano-calendário.

Por fim, a função estabilizadora se refere ao alcance de determinadas metas: a manutenção de

um elevado nível de emprego, um razoável grau de estabilidade do nível de preços, uma taxa
adequada de crescimento econômico e a estabilidade na balança de pagamentos.

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 Figura 1.10: Geração de empregos por importação e exportação

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

Em qualquer país, há as pessoas em idade produtiva, conceitualmente, a população

economicamente ativa. Mas será que todos teriam condições de trabalhar onde estão
trabalhando? Qual é o nível de emprego ou de desemprego de uma região? Quais são as
condições para a criação de um próprio negócio? Qual é a carga tributária das empresas? Quais
são os benefícios fiscais para a instalação de novas empresas? A resposta para todas essas
questões nos ajuda a entender o nível de empregos.

Além disso, a estabilidade do nível de preços nos remete aos conceitos econômicos de inflação
(aumento) e de deflação (diminuição) generalizada dos preços dos produtos e serviços. Por
essa razão, o Estado pode, ou não, em certos casos, interferir nos preços. Caso não haja
interferência governamental, com tributação, por exemplo, os preços podem variar de acordo
com a concorrência e com a demanda.

Perceba, portanto, que o crescimento econômico de uma nação depende de uma série de
variáveis complexas e interdependentes. Por exemplo, uma isenção até pode estimular o
consumo e aumento de empregos em um primeiro momento, mas, caso não seja trabalhada
de maneira adequada ou pontual, pode gerar uma recessão no médio prazo.

É importante destacarmos que nenhuma nação é autossuficiente em todos os tipos de

bens e serviços, fazendo com que alguns itens sejam importados e outros, exportados.
Consequentemente, a renda obtida pode ser enviada ou recebida do exterior, assim, a diferença
entre o que entra e o que sai é calculada no Balanço de Pagamentos de um país. Da mesma
forma, um resultado negativo (importar mais do que exportar) não necessariamente é motivo de
preocupação, assim como o inverso não deve ser necessariamente um motivo de comemoração.

Considerando todos esses aspectos mencionados, um gestor público deve se preocupar mais
com as causas e não tanto com os efeitos. Por exemplo, qual é o motivo da baixa arrecadação?
Os contribuintes estão sonegando tributos? Na primeira questão, poderia o gestor criar
mecanismos de conscientização para que a população recolha seus tributos ou amplie a
fiscalização, o que aumentaria o gasto público. As pessoas estão endividadas por estarem
sem emprego ou sem renda? Com relação à segunda situação hipotética, não adiantaria nada

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aumentar a carga tributária para compensar a baixa arrecadação, pois o problema se agravaria
caso a resposta fosse sim. O que fazer, então? Como você já pode ter percebido, não existe
resposta fácil para situações complexas.

1.1.2.2 Políticas fiscal, regulatória e monetária

O Estado pode intervir na economia através de três formas políticas: fiscal, regulatória e
monetária (MUSGRAVE, 1959).

A política fiscal de uma nação envolve a gestão e a geração de receitas públicas, bem como o
cumprimento de objetivos e metas governamentais por intermédio do gasto público, ou seja, na
aplicação dos recursos previstos no orçamento (STN, 2018). O orçamento público, dessa forma,
é utilizado como instrumento de alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia.

Assim, a partir de uma política fiscal é possível aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia,
com uma melhor distribuição de renda. Por exemplo, a realização de obras públicas leva a um
aumento de pessoas empregadas na construção civil, as quais irão consumir bens e serviços,
aquecendo a economia.

Figura 1.11: Atividade de fiscalização

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

Os resultados da política fiscal podem ser avaliados sob diferentes ângulos, que podem focar
na mensuração da qualidade do gasto público, bem como identificar os impactos da política
fiscal no bem-estar dos cidadãos. Para tanto, podem ser utilizados diversos indicadores para a
análise fiscal, especialmente, os de fluxos (resultados primário e nominal) e estoques (dívidas
líquida e bruta) (STN, 2018).

É importante você saber que esses indicadores se relacionam entre si, pois os estoques são
formados por meio dos fluxos. Assim, por exemplo, o resultado nominal apurado em certo
período afeta o estoque de dívida bruta (STN, 2018). Mas o que é resultado primário e o que é
resultado nominal?

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Primeiramente, esclarecemos que “resultado”, em termos contábeis, nada mais é do que
o confronto entre receitas e despesas de um período, também conhecido como regime de
competência ou princípio contábil da competência. Contudo, o fato de uma entidade ter um
resultado positivo (lucro/superávit) não se traduz em disponibilidade financeira.

Nem toda despesa envolve desembolso, como depreciação e exaustão; na outra ponta, nem
toda receita reconhecida será recebida. Assim, a maioria dos entes públicos têm um saldo
enorme a receber inscrito em dívida ativa, e grande parte desse valor talvez nunca seja recebido.

Se estivéssemos analisando ou estudando uma empresa privada, esse confronto entre receitas
e despesas geraria um lucro se as receitas fossem maiores do que as despesas ou geraria
um prejuízo se as despesas fossem maiores do que as receitas. Como estamos analisando
instituições públicas, esse resultado, advindo do confronto entre receitas e despesas, gera um
superávit (se as receitas forem maiores do que as despesas) ou gera um déficit (se as despesas
forem maiores do que as receitas).

Por essas razões, novos controles surgiram com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar nº 101/00), tanto do acompanhamento da execução orçamentária quanto do
aspecto fiscal do gasto com pessoal, com a dívida pública. A partir de então, foram criados os
conceitos de receitas e despesas primárias.

As receitas primárias, ou receitas não financeiras, são aquelas decorrentes do poder do Estado
de tributar. Já as despesas primárias, ou despesas não financeiras, são aquelas decorrentes do
gasto público utilizado na promoção de bens e serviços à sociedade, exceto os decorrentes de
operações de crédito (empréstimos/financiamentos) (STN, 2018).

Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional (2018), o resultado primário é a diferença entre as

receitas e despesas primárias (não financeiras) durante um determinado período. Já o resultado
fiscal nominal, por sua vez, é o resultado primário acrescido do pagamento líquido de juros.
Assim, fala-se que o governo obtém superávit fiscal quando as receitas superam as despesas,
inclusive financeiras (juros) em dado período. Por outro lado, há déficit fiscal quando a soma
das receitas é menor do que a soma das despesas.

Saiba que, no Brasil, a política fiscal tem sido posta em xeque em termos de responsabilidade
fiscal, visto que o uso dos recursos públicos deveria visar à redução gradual da dívida líquida
em relação ao Produto Interno Bruto, de forma a contribuir com a estabilidade, o crescimento
e o desenvolvimento econômico do país.

É importante destacar que a maioria dos países desenvolvidos ou em desenvolvimento,

atualmente, adotam o modelo de Estado regulador, alguns com políticas mais liberais, outros
com políticas mais intervencionistas, sendo este, inclusive, o modelo utilizado no Brasil. Mas o
que é uma política regulatória?

Você já deve ter ouvido falar de um conceito de economia em que as necessidades das pessoas
são ilimitadas, mas que os recursos para satisfazer essas necessidades são escassos (limitados).
Dessa forma, quando as pessoas consomem bens ou serviços, satisfazem uma necessidade
que, aos olhos de outras pessoas, pode ser vista como ostentação. Você acha que, mesmo com
um alto poder aquisitivo, seriam maiores ou menores os desejos para adquirir tudo aquilo que
uma pessoa deseja?

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Com os governos ocorre de forma semelhante, pois a população demanda bens e a prestação
de serviços públicos de qualidade. Entretanto, comumente, não há dinheiro suficiente para
concretizar tudo aquilo que é necessidade, como saúde, educação e segurança, por exemplo.

Assim, uma política regulatória envolve o uso de instrumentos normativos, como leis, decretos,
portarias e outros atos normativos, que são emitidos como alternativa para se alocar, distribuir os
recursos e estabilizar a economia. Com o uso dessas normas, diversas condutas podem ser abolidas,
como cartéis e monopólios (fiscalizados pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE),
práticas abusivas em geral, poluição (fiscalizada pelo Ministério do Meio Ambiente), dentre outras.

Mas como a atividade regulatória ocorre no Brasil? A função reguladora está expressamente
prevista na Constituição como prerrogativa do Estado destinada a corrigir as chamadas “falhas
do mercado” ou ainda as “imperfeições de mercado” (MUSGRAVE, 1959).

Conheça as principais causas das falhas de mercado que se tornam, portanto, justificativas
para a atuação regulatória do Estado.

Principais causas das falhas de mercado

Poder de mercado: derivado do monopólio (quando uma única empre-
sa concentra toda a fatia de mercado) ou do oligopólio (quando poucas
empresas concentram toda a fatia de mercado). Como o Estado deve
buscar o bem-estar de seu povo, em certos casos, assume a produção
de determinados bens/serviços com vistas a assegurar preços razoáveis
e o acesso de todos a esses bens/serviços. Pode também transferir a
produção para a iniciativa privada.

Informação assimétrica ou assimetria de informação: derivada de

uma informação privilegiada por uma das partes em uma relação co-
mercial (privilegia uma das partes e, consequentemente, prejudica a ou-
tra). Por exemplo, o governo atua para obrigar empresários e fornece-
dores a prestar informações em geral, como publicar as demonstrações
financeiras em jornal de grande circulação.

Externalidades: derivam do consumo e/ou da produção de um deter-

minado bem, comprometendo os consumidores e/ou os produtores de
outros mercados, sendo que esses impactos não são considerados no
preço de mercado. Por exemplo, uma fábrica pode poluir o meio am-
biente (externalidade negativa) e, ao mesmo tempo, gerar empregos (ex-
ternalidade positiva).

Bens públicos: são insuficientes para toda a população. Suas caracte-

rísticas são: não disputáveis e não exclusivos. Não disputáveis, quando
o custo marginal (variação dos custos totais em relação à variação da
quantidade produzida) de oferecer o bem para um usuário a mais for
zero em qualquer nível de atendimento. Não exclusivos, quando os indi-
víduos não podem ser excluídos do atendimento.

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Lembre-se de que o conceito de políticas públicas não deve ser confundido com o de políticas
regulatórias. Enquanto as políticas públicas devem ser entendidas como um conjunto de
procedimentos que expressam relações de poder e se orientam para a solução de conflitos
no que se refere a bens públicos, as políticas regulatórias são uma expressão das políticas
públicas setoriais, a serem desempenhadas pelas agências reguladoras (ROSEN; GAYER, 2015).

Figura 1.12: Caminhos para o cumprimento de políticas públicas

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

Dessa forma, é de competência do ente regulador inserir no setor regulado as pautas de interesse
geral contidas nas políticas públicas, atuando no sentido de que a área regulada incorpore
essas pautas, retomando o seu equilíbrio interno. Nesse sentido, a política regulatória tem
certo grau de discricionariedade da Agência Reguladora para ponderar os interesses regulados
e equilibrar os instrumentos disponíveis no sentido de intervir no sistema sem inviabilizar suas
conjecturas (DI PIETRO, 2017).

Contudo, as políticas públicas nos setores sujeitos à regulação normalmente são implementadas
pelo intermédio das políticas regulatórias. Veja que esta é uma solução conveniente em razão
da possibilidade de se atingir metas sem grandes gastos por parte do poder público.

Assim, a conveniência de se implementar políticas públicas através de políticas regulatórias

está exatamente na possibilidade de o poder público transferir atos executivos e o ônus da
implantação da política aos entes regulados (DI PIETRO, 2017). Por exemplo, quando a ANATEL
determina que as empresas de telefonia móvel devem ampliar as áreas de cobertura de celular
ou melhorar os canais de atendimento ao cliente.

Dessa maneira, o Estado diminui a responsabilidade pela execução, bem como os seus gastos,
os quais podem ser transferidos à coletividade ou subsidiados pelo próprio Estado. Trata-se de
um instrumento capaz de alcançar metas, na maioria das vezes com caráter social, com pouca

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onerosidade para o poder público (ROSEN; GAYER, 2015). Por exemplo, na cidade de São Paulo,
houve uma redução na velocidade de várias avenidas (regulação), pois era crescente o número
de acidentes no trânsito (problema).

No que diz respeito ao assunto sobre política monetária, perceba que os instrumentos
dessa política, de um modo geral, são as variáveis que o Banco Central do Brasil administra
diretamente, a partir de duas importantes definições: preços livres e preços administrados.
Preços livres variam ou flutuam de acordo com o mercado (oferta x procura), já os preços
administrados, ou são determinados ou são influenciados por órgãos que compõem a
Administração Pública (BCB, 2018).

Diagrama 1.3: Elementos de uma política monetária

Recolhimentos
compulsórios

Operações de Política Empréstimos

redesconto monetária de liquidez

Operações de
mercado aberto

Fonte: Elaborado pelo autor (2018).

Mas para que serve a política monetária? Essa política diz respeito aos controles: da oferta de
moeda, da taxa de juros e da oferta de crédito. Assim, a política monetária é um instrumento
de estabilização da economia, assim como influencia na decisão tanto de fabricantes em
aumentar ou reduzir a produção quanto das famílias no aumento ou redução do consumo.
Por exemplo, a partir da política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a
demanda entre outros.

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 Figura 1.13: Aprovação de leis orçamentárias

Fonte: Plataforma Deduca (2018).

Segundo Barbosa (1996), a política monetária depende do regime cambial adotado pelo
país, existindo dois tipos de regimes na política monetária: o de câmbio fixo e o regime de
câmbio flutuante.

No primeiro, o regime de câmbio fixo, o Banco Central fixa a taxa de câmbio, comprando e
vendendo a moeda estrangeira a um preço previamente estipulado e expandindo ou contraindo
a base monetária através da compra ou venda das reservas internacionais. Nesse tipo de
regime, a política monetária é passiva, pois o BC não pode apostar, de forma sistemática,
conduzir operações de mercado aberto para fixar a taxa de juros. Dessa forma, por exemplo, o
governo federal pode, por meio do Tesouro Direto, comercializar títulos públicos, contraindo a
base monetária e aumentando a taxa de juros (BARBOSA, 1996).

É importante destacar também que os títulos públicos são papéis emitidos pelos governos
para o atendimento de suas necessidades de capital de giro, ou seja, para a cobertura de
outros passivos que vencem primeiro. Trata-se de uma fonte de financiamento para o
cumprimento de suas obrigações, mas que pode comprometer as futuras gestões e gerações,
caso não sejam devidamente controlados. Para que esses papéis sejam atrativos, geralmente
apresentam retornos superiores a outras aplicações bancárias, o que os torna uma dívida
extremamente onerosa.

Já no segundo modelo, o regime de câmbio flutuante, o Banco Central deixa que o mercado
de câmbio estabeleça livremente o preço da moeda estrangeira com base na lei da oferta
e procura. A maioria dos países desenvolvidos adotam esse regime flutuante, mas de certa
forma de câmbio flutuante administrado, ou seja, com a participação do Estado na compra ou
venda de moedas estrangeiras (BARBOSA, 1996).

Você deve ter notado que a mudança de regime de câmbio, de fixo para flutuante, tende a levar
a uma desvalorização da moeda, como, por exemplo, quando vivenciamos uma transição em
1999 e a desvalorização do Real perante outras moedas.

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Conheça os três instrumentos tradicionais de política monetária a seguir.

Três instrumentos tradicionais de política monetária

Juros: estão relacionados à taxa de juros no mercado de reservas bancárias.

Redesconto: refere-se à taxa de redesconto comumente aplicada.

Alíquotas: dizem respeito às alíquotas das reservas compulsórias sobre

os depósitos do sistema bancário (BARBOSA, 1996).

Nesse contexto, todos os dias alguns bancos emprestam, quando há disponibilidades em

excesso, e outros bancos tomam emprestado, quando necessitam de recursos diariamente.
Entretanto, quem tem o monopólio na taxa desse mercado é o Banco Central. Assim, a taxa
de juros no mercado de reservas bancárias, ou simplesmente taxa básica de juros de uma
economia, no caso brasileiro, a SELIC (Sistema Especial de Liquidação e de Custódia), criada
em 1979, tem as funções de registro, custódia e liquidação de títulos públicos emitidos pela
Secretaria do Tesouro Nacional, vinculada ao Ministério da Fazenda (BCB, 2018).

Complementarmente, um banco comercial até pode tomar dinheiro emprestado com o Banco
Central. Trata-se das operações de redesconto. Dessa forma, o Banco Central do Brasil também
exerce o monopólio sobre a moeda, obrigando o sistema bancário a manter parte de seus
depósitos sob a forma de reservas bancárias depositadas no BC. Essa obrigatoriedade de reservas
bancárias é compulsória e depende de uma alíquota fixada pelo Banco Central do Brasil.

Por fim, os recolhimentos (depósitos ou reservas) compulsórios são uma forma de o Banco
Central influenciar a quantidade de moeda que circula em uma economia, bem como as demais
taxas de juros praticadas pelos bancos.

Resumidamente, as políticas fiscal, regulatória e monetária podem ser caracterizadas da

seguinte forma:

Características
Política fiscal: é a gestão da arrecadação dos tributos e o controle dos
gastos do governo para regular a economia do país.

Política regulatória: exercício estatal com as funções de fiscalização,

incentivo e planejamento de atuação direta na economia.

Política monetária: é a atuação do Banco Central do país sobre quanti-

dade de dinheiro em circulação, crédito (empréstimos) e taxas de juros,
controlando a liquidez do sistema econômico.

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Síntese

Nesta unidade, compreendemos a importância da Teoria de Finanças, diferenciando as funções

do Estado e o seu papel na prestação de serviços públicos diretamente prestados, delegados
ou transferidos. Diferenciamos as funções de governo sob a ótica das políticas alocativas,
distributivas e de estabilização econômica e sob a forma de políticas fiscal, regulatória e
monetária como instrumentos econômicos.

Vimos também quais são as prioridades governamentais, uma vez que os recursos são
limitados, entendendo que a agenda política de um governante trabalhará essas preferências
de atendimento por intermédio de bens e serviços colocados à disposição de seus cidadãos.

Estudamos que a função estabilizadora consiste na promoção do crescimento econômico

sustentado, com baixo desemprego e estabilidade de preços, já a função redistributiva tem
como objetivo assegurar a distribuição equitativa da renda. Também pudemos entender
que a alocação de recursos consiste no fornecimento eficiente de bens e serviços públicos,
compensando as falhas de mercado.

Com relação à política fiscal (arrecadação x gasto), entendemos que esta deve buscar a criação
de empregos, o aumento dos investimentos públicos e a ampliação da rede de seguridade
social, enfatizando especificamente a redução da pobreza e das desigualdades sociais.

Sobre as políticas fiscal, regulatória e monetária, vimos que estas agem direta e/ou indiretamente
na economia, devendo ser, portanto, analisadas no contexto macro ou sistêmico, visto que
uma política interfere na outra.

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GINEAD
Referências

BANCO CENTRAL DO BRASIL (BCB). Glossário completo. Disponível em:

<https://www.bcb.gov.br/GlossarioLista.asp?idioma=P&idpai=GLOSSARIO>.
Acesso em: 5 nov. 2018.

BARBOSA, F. H. Política monetária: instrumentos, objetivos e a experiência

brasileira. O plano real e a política econômica, v. 2, p. 79, 1996.

BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil

de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao.htm>. Acesso em: 5 nov. 2018.

______. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas

de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/leis/
LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 5 nov. 2018.

______. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema

Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis
à União, Estados e Municípios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/LEIS/L5172.htm>. Acesso em: 7 nov. 2018.

______. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de

concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175
da Constituição Federal, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8987cons.htm>. Acesso em: 5 nov. 2018.

25
GINEAD
Referências

______. Lei nº 11.107, de 6 de abril 2005. Dispõe sobre normas gerais de

contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/L11107.htm>.
Acesso em: 5 nov. 2018.

______. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de

Demonstrativos Fiscais: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal
e Municípios. 9. ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Subsecretaria
de Contabilidade Pública, Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade
Aplicadas à Federação, 2018.

______. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Portal dos

Convênios. Disponível em: <http://portal.convenios.gov.br/>. Acesso em: 07
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DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Forense, 2017.

KINGDON, J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 3. ed. New York:

Harper Collins, 2003.

MONTESQUIEU, C. S. O espírito das leis. São Paulo: Martins Fontes, 2000.

MUSGRAVE, R. The Theory of Public Finance. New York: McGraw-Hill, 1959.

PALUDO, A. V. Orçamento público e administração financeira e

orçamentária e LRF: Teoria e questões. 7. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2017.

RAWLS, J. A theory of justice. Cambridge: Harvard University Press, 1971.

26
GINEAD
Referências

ROSEN, H. S.; GAYER, T. Finanças públicas. 10. ed. Porto Alegre: Bookman, 2015.

ROUSSEAU, J. J. The Social Contract. The First and Second Discourses. New
Haven: Yale University Press, 2002.

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GINEAD