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DIREITO FINANCEIRO Teoria e Prtica Silvio Aparecido Crepaldi Guilherme Simes Crepaldi

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

1.1.

Introduo

possvel detectar a presena do Estado na organizao dos primeiros homens, para a caa e para a guerra. O Estado intervm em quase todas as atividades humanas; cresce de importncia o estudo das necessidades pblicas. Desde o incio, o ente estatal dirigiu suas atividades para suprir as chamadas necessidades pblicas. O conceito de necessidade pblica e de bem comum varia muito conforme o tempo, o estgio de desenvolvimento e especialmente a vontade do governante que est no poder. aquela necessidade que o Estado vai satisfazer, ou seja, aquela a que prioritariamente vai atender. Um ideal de promover o bem-estar, o desenvolvimento das potencialidades e a noo do que seja bem comum constituem finalidade do Estado. Genericamente, pode-se dizer que a finalidade do Estado a realizao do bem comum. Assim, o Estado encontra sua legitimidade e razo de ser no atendimento das necessidades sociais, O incremento dessa atividade envolve gastos vultosos que so custeados pelas sociedades como um todo. O Estado, como o homem, exerce vrias atividades, vrias funes, a fim de que possa concretizar os seus objetivos, O Estado, assim, exerce uma atividade poltica, jurdica, de segurana etc., da mesma forma o homem mantm inmeras atividades sociais, de lazer, culturais. Entre estas atividades exercemos funes comuns, que a atividade financeira a procura de meios para satisfazer as necessidades pblicas. Entende-se por atividade financeira do Estado o conjunto de atos voltados para a obteno, gesto e aplicao de recursos pecunirios nos fins perseguidos pelo Poder Pblico. Caracteriza-se pelo instrumental necessrio obteno de recursos, visando viabilizao do atendimento e satisfao das necessidades pblicas. Pode-se arrolar, entre outras, as seguintes responsabilidades estatais cujo atendimento demanda recursos pecunirios: manuteno da ordem, soluo de litgios, prestao de servios pblicos, fiscalizao de atividades e realizao de aes sociais nos campos da sade e educao. Entre as atividades que o Estado desenvolve, tutelando necessidades pblicas, algumas so essenciais (segurana pblica, prestao jurisdicional etc.), outras complementares, protegendo itens secundrios, exercidas atravs de concessionrias. Mas, de uma forma ou de outra e seja qual for o conceito de necessidade pblica do momento, fato que, para prestar os seus servios, o Estado necessita de recursos financeiros. Consta que, de incio, os recursos utilizados eram do prprio ente estatal, mas com o aumento das necessidades foi necessrio avanar no patrimnio particular, cobrando tributos e tarifas ou confiscando bens. Alm de suas duas atividades, a jurdica e a social, o Estado, sob a tica tributria, desempenha a atividademeio, que consiste na obteno, na gesto e no dispndio de recursos, e a atividade-fim, que consiste na busca da satisfao das prprias necessidades e das necessidades da coletividade. A atividade financeira do Estado consiste na obteno de recursos (receitas), bem como em sua gesto e aplicao (despesas), de forma a garantir o funcionamento do aparelho estatal e a realizao de suas metas, visando satisfao das necessidades da coletividade. eminentemente poltica, visando a determinar qual objetivo vai ser perseguido prioritariamente pelo Estado, de acordo com o seu Oramento Pblico, uma vez que o Estado no pode atingir todos simultaneamente. 1.1.1. Caractersticas da atividade financeira Presena constante de uma pessoa jurdica de direito pblico. Pessoa de direito privado, ainda que no exerccio de funo pblica, est excluda. Atividade de contedo econmico Direito Econmico = gerao de bens, servios e riquezas ( mais amplo); Direito Financeiro = mais restrito s se ocupa com receitas e despesas. Contedo monetrio somente dinheiro, exclui bens in natura e servios prestados pelo Estado.

Instrumentalidade o meio para a realizao dos fins do Estado. Os fins a serem alcanados pelo Poder Pblico esto indicados ou institucionalizados em inmeros diplomas legais ou instrumentos jurdicos. Podemos encontr-los j na Constituio e em incontveis leis infraconstitucionais. Neste campo, a lei oramentria assume papel de extremo relevo. Afinal, a chamada lei de meios cumpre a misso bsica de definir com razovel nvel de preciso em quais atividades os recursos pblicos sero aplicados a cada ano. Ou seja, foi necessrio o desenvolvimento pelo Estado da atividade financeira, buscando dinheiro para atender s necessidades pblicas. H que se destacar a instrumentalidade da atividade financeira do Estado. A obteno de recursos e a realizao de despesas no constituem um fim em si mesmo. O Estado deve legitimar-se pelas polticas e objetivos que implementa ou que quer realizar. Entretanto, apesar de instrumental, a atividade financeira no neutra a valores e princpios jurdicos. A justia perfaz, tambm, pela fiscalidade e pela redistribuio de rendas. E os objetivos intervencionistas e regulatrios instrumentalizam-se atravs do fenmeno da extrafiscalidade, o que desloca o mvel da ao estatal do significado fiscal arrecadatrio imediato para outro valor, eventualmente tido como mais importante (exemplo: a onerao tributria em determinado segmento econmico, no campo da extrafiscalidade, entabulada com vistas inibio de seu crescimento). 1.1.2. Fins da atividade financeira O fim da atividade financeira a realizao dos servios pblicos e o atendimento das necessidades pblicas, ou seja, as necessidades coletivas encampadas pelo poder poltico, insertas no ordenamento jurdico (Constituio e leis). Tudo aquilo que incumbe ao Estado prestar, em decorrncia de uma deciso poltica, inserida em norma jurdica, necessidade pblica. Diferentemente das necessidades coletivas, as pblicas so as que envolvem aquilo que incumbe ao Estado prestar, em decorrncia de uma norma jurdica. Ou seja, h a necessidade de uma deciso poltica anterior, que jurisdiciza determinado interesse geral, atribuindo deveres ao Estado, que, assim, legitima-se perante a sociedade. A prestao dos servios pblicos e o exerccio do poder de polcia, alm das hipteses de interveno no domnio econmico, so exemplos de atribuies estatais que se mantm, realizam-se e so potencializadas, segundo o crescimento da atividade financeira do Estado. Mas a idia de concepo de Estado que se possui tambm dimensionar a eleio de necessidades de interesse geral. O Direito Financeiro trata justamente do regramento jurdico da atividade financeira do Estado. Diz-se que o Estado exercita apenas atividade financeira, como tal entendido o conjunto de atos que o Estado pratica na obteno, na gesto e na aplicao dos recursos financeiros de que necessita para atingir os seus fins. A atividade financeira do Estado envolve as finanas pblicas, que abrangente e inclui o planejamento e controle dos ingressos, entradas, receitas, sadas, despesas, aplicaes de recursos (oramento) etc. 1.2. As funes de governo

O mecanismo de mercado no pode desempenhar sozinho todas as funes econmicas, tornando imprescindvel a atuao governamental para guiar, corrigir e suplementar os resultados gerados pelo mercado. Portanto, mostraremos a seguir quais as funes assumidas pelo governo no desempenho de suas atividades. Compreender essa realidade importante, pois ela indica que o tamanho apropriado do setor pblico , fundamentalmente, uma questo tcnica e no uma questo ideolgica, pois no se discute a necessidade de sua existncia e sim a forma, amplitude e abrangncia de sua atuao. 1.2.1. Funo institucional Thomas Hobbes, sob inspirao absolutista, definiu o Estado como Salus Populi, ou seja, a segurana do povo. O Estado deve cuidar do aparato jurdico-institucional e das relaes contratuais entre os membros da sociedade, para que no sejam gerados conflitos, e a prpria sociedade seja prejudicada. Assim, os arranjos contratuais e comerciais necessrios para a proteo do sistema de mercado no podem existir sem a proteo e a imposio de uma estrutura legal fornecida pelo governo. Paul Samuelson considera que esta uma funo no econmica do Estado, mas fundamental para regular as relaes. 1.2.2. Funes econmicas O governo atua utilizando um conjunto de instrumentos de interveno econmica, alm de exercer um papel institucional por meio das relaes contratuais. Considerando a existncia da necessidade do Estado na atividade econmica, esta se manifesta para promover ajustamentos na alocao de recursos; promover

ajustamentos

na

distribuio

da

renda

da

riqueza

manter

estabilizao

econmica.

12.2.1. Funo alocativa de recursos o processo pelo qual o governo divide os recursos para utilizao no setor pblico e privado, oferecendo bens pblicos, semipblicos ou meritrios, como rodovias, segurana, educao, sade, dentre outros, aos cidados. Esta funo estatal visa a promover ajustamentos na alocao de recursos para o desenvolvimento de atividades que no so desenvolvidas eficientemente pela iniciativa privada (sistema de mercado), seja pelo alto custo de seu investimento, seja pela baixa margem de retorno sobre o investimento, seja pela impossibilidade de cobrana pela prestao individualizada (caracterstica plenamente satisfeita pelo fornecimento dos bens privados, em que o mercado oferece o servio/atividade e efetua cobrana de forma direta e individual por isso). O Estado, nesta funo, atua como interventor das relaes econmicas adotando polticas que visam a ampliar mercados, aumentar a produtividade e buscar satisfao das demandas da sociedade, por meio de duas situaes, a saber: Investimentos na infraestrutura econmica ou seja, investimentos em servios de transportes, energia, comunicao, siderurgia, informtica etc., que so atividades/servios impulsionadores do desenvolvimento regional e nacional de alto custo, que em geral no interessam iniciativa privada pelo alto investimento financeiro que representam e pela impossibilidade de venda via sistema de mercado. Proviso de bens pblicos e bens meritrios ou seja, cabe ao Poder Pblico prover recursos por meio do oramento para o fornecimento de bens pblicos (como controle da poluio, servios de iluminao pblica etc.), e bens meritrios (como subsdios ao leite e ao trigo, programas de merenda escolar, cupons de alimentao para desempregados etc.). O bem privado oferecido por meio dos mecanismos prprios de mercado. H uma troca entre vendedor e comprador e uma transferncia de propriedade do bem. O no pagamento por parte do comprador impede a operao e, logicamente, o beneficio. Diz-se em Economia que, para este tipo de bem, h rivalidade no consumo, pois o consumo por uma pessoa impede o consumo por outra. Por exemplo, se uma pessoa decide adquirir um par de sapatos, ter que pagar por ele, que passar a ser de sua propriedade lhe possibilitar uso exclusivo. J com relao aos bens pblicos o sistema de mercado no teria a mesma eficincia, pois os benefcios geralmente no podem ser individualizados nem recusados pelos consumidores. Diz-se em economia que, neste caso, no h rivalidade no consumo. Por exemplo, quando o Estado oferta o servio de iluminao pblica no o destina a uso particular de nenhuma pessoa, ou seja, mesmo que a pessoa pague um preo por esse servio, nunca ter sua propriedade e nem poder fazer uso exclusivo dele. Seu uso ser geral, para uma determinada coletividade, e o Estado no poder impedir a sua utilizao nos casos em que uma determinada pessoa deixe de pagar o preo cobrado, pois o corte afetaria todos os usurios do referido servio. Uma outra categoria de bens aquela composta pelos chamados bens que, embora sejam de prerrogativa do Estado, so ofertados pelo mercado com todas as caractersticas de bem privado. Um exemplo clssico a Educao. O Estado no tem capacidade de prover Educao a toda nao e autoriza o mercado a prestar esse servio, cobrando por ele, a complementar a atividade estatal. Assim, esse servio passa a caracterstica mista de privado e pblico. Os bens privados, alm de serem produzidos e comercializados por empresas privadas, tambm o so por empresas estatais; e os bens pblicos so, em sua maior parte, produzidos pelas reparties pblicas (como justia, segurana etc.). Mas tambm so produzidos por empresas privadas mediante contrato ou acordo, os vendem para o Estado (como armamentos, obras pblicas etc.). Assim, tanto as empresas privadas quanto as empresas pblicas produzem bens privados e pblicos indistintamente, e o estudo da alocao de recursos pelo Estado deve ser feito pela definio da proviso de recursos e no pela produo do bem, ou seja, o importante identificar se o bem foi financiado pelo governo, por meio de valor destacado em oramento pblico. Assim, a alocao de recursos se materializa muitas vezes por meio da poltica oramentria, na qual o Estado define as aplicaes e usos dos recursos pblicos ou do aparato jurdico-institucional que regularo as polticas de preos e produtos das empresas.

1.2.2.2. Funo distributiva da renda e da riqueza a distribuio, por parte do governo, de rendas e riquezas, buscando assegurar uma adequao quilo que a sociedade considera justo, tal como a destinao de parte dos recursos provenientes de tributao ao servio pblico de sade, servio por essncia mais utilizado por indivduos de menor renda. a funo estatal que visa a ordenar a situao de equilbrio da distribuio da riqueza e da renda. No que se refere distribuio da renda e da riqueza, o problema bem mais complexo, pois a situao das pessoas diferente, em decorrncia de diversos fatores, como oportunidade educacional, mobilidade social, legislao, a prpria estrutura de mercado, pagamentos de transferncias etc. Os pagamentos de transferncias configuram-se como transferncias de recursos a determinado grupo de pessoas pelos governos, sem que, contudo, haja uma obrigatoriedade de quem recebe o recurso de executar algo ou dar algo em troca dessa transferncia. Podemos citar como exemplo as penses, aposentadorias programas de garantia de renda mnima (bolsa- escola) etc. As oportunidades no so iguais para todos; tm-se a questo das habilidades individuais, a escolha da profisso adequada ao mercado, a possibilidade de recebimento de uma herana etc., que so exemplos de fatores que podem determinar que as pessoas tenham situao econmica diferenciada. Cabe ao governo viabilizar, por meio de oramento pblico, polticas de distribuio de renda consistentes no intuito de tirar de um para melhorar a situao de outros. Para tanto, o governo pode utilizar mecanismos da tributao para, por exemplo, incentivar a produo de determinados produtos que visem a melhorar a qualidade da alimentao da populao de baixa renda; conceder subvenes (incentivos) a determinados produtos com o objetivo tambm de tomar o mercado mais concorrencial; e at isentar tributos de bens e servios considerados de primeira necessidade para a populao carente. Todas estas so aes que visam a uma mais adequada distribuio da renda e da riqueza. 1.2.2.3. Funo estabilizadora da economia a aplicao das diversas polticas econmicas, pelo governo, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento desses objetivos. A funo de estabilizao da economia difere profundamente das outras duas. Essa funo estatal visa a garantir estabilidade ao processo econmico. Assim utiliza os instrumentos macroeconmicos para manter adequado o nvel de utilizao dos recursos (nvel de emprego), estabilizar o valor da moeda (nvel de preos) e o fluxo de entrada e sada de recursos da economia (balano de pagamentos). Como j mencionamos anteriormente, o funcionamento do mercado no capaz de assegurar altos nveis de emprego, estabilidade dos preos e altas taxas de crescimento econmico, tornando essencial a interveno do governo. Imagine, por exemplo, entregar o problema de desemprego e inflao para funcionar obedecendo apenas s leis de mercado? Na ausncia de uma poltica orientadora, a economia tende a estar sujeita a flutuaes significativas e/ou a passar por perodos de desemprego ou inflao. Assim, o governo utiliza os principais instrumentos de poltica macroeconmica, tendo na poltica fiscal um grande mecanismo para manter a estabilidade da economia. A importncia da funo estabilizadora do Estado passou a ser defendida, essencialmente, a partir da publicao do livro Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, em 1936, de autoria de John Maynard Keynes, que representa o marco da anlise macroeconmica. 1.3. Teoria geral das finanas pblicas

O termo finanas pblicas compreende o segmento da cincia econmica que trata da participao do Estado na economia, por meio do que se convencionou chamar atividade financeira do Estado. Pode ser entendida como o conjunto de atos que o Estado pratica na obteno, na gesto e na aplicao dos recursos financeiros de que necessita para atingir seus fins. A cincia das finanas especulativa e pr-jurdica, portanto, no normativa. Tem por objeto o estudo terico da atividade financeira do Estado, que se desdobra em:

Obter receita pblica; Despender despesa pblica; Gerir oramento pblico; Criar crdito pblico (endividamento). O Estado participa, direta ou indiretamente, das relaes econmicas, a partir de vrios instrumentos de poltica econmica, como: poltica fiscal, controle cambial, movimento do comrcio internacional, controle de preos, emisso de moeda etc. O principal deles, que tem maior reflexo na atividade financeira do Estado, a poltica fiscal, motivo pelo qual ser amplamente analisado. Estuda a atividade financeira nos aspectos Fiscal visa arrecadao. Exemplo: O Estado cobra o IPVA. Extrafiscal visa a alterar o comportamento das pessoas. Exemplo: alquota de IPVA para carros importados de 20%. Assim, desestimula a importao e incentiva a produo nacional. A Cincia das Finanas fornece meios e dados, propiciando aos formuladores das polticas pblicas um rico aparato de informaes que se traduziro, aps deciso do legislador, em normas jurdicas de Direito Financeiro. Ocorre, ento, a idia de utilizao do instrumental financeiro do Estado para provocao de certos resultados econmicos e polticos. Por exemplo, uma melhor distribuio de renda, a diminuio do desemprego, o fomento do desenvolvimento, o nivelamento de fortunas podem ser perseguidos pela poltica financeira do Estado. 1.4. Atividade fiscal do Estado: objeto das finanas pblicas e suas concepes tericas

O objetivo fundamental das finanas pblicas o estudo da atividade fiscal, ou seja, aquela desempenhada pelos Poderes Pblicos com o propsito de obter e aplicar recursos para o custeio e investimento dos servios pblicos. Assim, a poltica fiscal orienta-se em duas direes: Poltica tributria que se materializa na captao de recursos para atendimento das funes da administrao pblica, por meio de suas distintas esferas (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Poltica oramentria que se refere especificamente aos gastos, ou seja, aos atos e medidas relacionados com a forma de aplicao dos recursos, levando em considerao a dimenso e a natureza das atribuies do Poder Pblico, bem como a capacidade e a disposio para seu funcionamento pela populao. Sobre a funo oramentria, Adam Smith assim se manifestava: O melhor oramento aquele que gasta menos. Reflita sobre essa concepo smithiana. Ser que o melhor oramento aquele que gasta menos ou seria aquele que gasta melhor, que aloca os recursos de forma mais eficiente? Devemos entender que o maior problema da ineficincia governamental no exatamente gastar muito, mas gastar mal. A Constituio Federal de 1988 e suas emendas subsequentes definiram parmetros mnimos para os gastos com Educao e Sade e, mais recentemente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000) estabeleceu instrumentos que cuidam de determinar limites de gastos em reas como pessoal, terceirizao, previdncia e dvida. Afora isso, a LRF definiu tambm instrumentos de controle e transparncia, visando exatamente a dar uma feio mais gerencial s atividades executadas pelo Estado, de forma a garantir uma aplicao de recursos mais cuidadosa. O tamanho do Estado e sua forma de participao na economia sempre geraram muitas discusses. A seguir vamos tratar desse assunto a partir do estudo das duas principais teorias que definem a funo do Estado na economia, que so: a) a concepo dos economistas clssicos (baseada na Teoria do Equilbrio Geral); b) a concepo keynesiana (baseada na interveno do Estado na economia). 1.4.1 A teoria clssica das finanas pblicas

Boa parte das obras dos economistas clssicos, tais como Smith, Say, Ricardo, Malthus e MilI, dedicada aos estudos das finanas pblicas. Verifica-se uma convergncia e homogeneidade no pensamento e nos macro fundamentos elaborados por esses pensadores. A sntese dos economistas citados pode ser concebida nos seguintes pressupostos: a) A interveno do Estado deve ocorrer no estritamente indispensvel ou seja, percebe-se aqui nitidamente a idia de Estado mnimo. b) Ainda assim, quando houver uma produo pblica, esta deve gerar uma receita que seja compatvel com o custo de produo caracteriza-se aqui o princpio do benefcio. c) Com isso, o critrio de custo e beneficio deve orientar a poltica de produo pblica (gastos). d) A tributao sobre os salrios eleva os custos da mo-de-obra, fazendo reduzir os lucros e criando obstculos acumulao de capital. e) A dvida pblica, tal como a tributao em geral, produz os mesmos efeitos negativos sobre a economia. f) O plano oramentrio deve estar sempre em equilbrio as premissas clssicas no admitiam o dficit como hiptese. Malthus estabelece um contraponto a estas idias, o qual podemos sintetizar nos seguintes pressupostos: a) A tributao vista muito mais como um mecanismo de distribuio de renda, com possibilidade de expanso do consumo e de ampliao do emprego, em vez de ser vista como obstculo acumulao de riqueza. b) Sendo a demanda insuficiente, deve-se ampliar o consumo improdutivo dos trabalhadores mantidos pelo Estado e a construo de obras pblicas. c) Coerente com esse raciocnio, a dvida pblica, antes de implicar um obstculo acumulao, poderia servir como instrumento impulsionador da atividade econmica. Assim, Malthus j reconhecia que o endividamento temporrio poder ser um instrumento para alavancar o emprego e a renda. Esta situao coerente com o que prev a atual LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal). Para esta lei, a dvida no seria isoladamente um problema; o problema acontece quando o Estado exaure sua capacidade de pagamento e gera dvida para gastos correntes (como, por exemplo, gastos com manuteno e pagamento de pessoal). Os economistas clssicos defendiam a idia do Estado mnimo, basicamente voltado para a defesa nacional, a segurana pblica e a administrao de servios de natureza social. Para estes pensadores, de uma maneira geral, o Estado no deveria intervir na economia, pois os mecanismos de mercado eram suficientes para regular a atividade econmica, enquanto que a oferta de produtos (e a sua elaborao) criaria naturalmente sua prpria demanda. 1.4.2. A teoria keynesiana das finanas pblicas A crise de superproduo de 1929-1933 ratificou a ineficincia da teoria do equilibrio geral, que apregoava a no-interveno do Estado na conomia. Representou, portanto, o marco da necessidade de interveno do Estado nas funes de produo e intermediao financeira, ganhando dimenses na Europa, em pases como Alemanha, Frana, Itlia e Inglaterra, e nos Estados Unidos, com reflexos tambm no Brasil, porquanto o pas teve que destruir parte de sua produo de caf para equilibrar preos o mercado internacional. A discusso terica acerca das finanas governamentais muda de rumo a partir da publicao da obra de Keynes, em 1936, intitulada: A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda. As formulaes de Keynes geraram posteriormente o que ficou rotulado de poltica econmica keyneisiana ou revoluo fiscal keynesiana. Keynes desnudava alguns dogmas da teoria econmica, ao tempo em que dava respostas concretas para o pior problema existente poca: o baixo nvel de emprego. O gasto em investimento gera um efeito multiplicador de renda na economia, pois implica a ampliao de gastos de consumo. Assim, os gastos totais,

que representam o somatrio dos investimentos mais consumo, vo constituir o que Keynes denominava de funo consumo da demanda agregada (demanda efetiva). Atualmente, pode-se fazer uma correlao entre a tese keynesiana e a realidade estabelecida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seus 16 e 17, que tratam da gerao das despesas, estabelecendo mecanismos de controle dos gastos pblicos na sua totalidade, considerando tanto os gastos correntes (manuteno e consumo) quanto os gastos de capital (basicamente investimentos). Os gastos em investimento geram um efeito multiplicador dos gastos que se reproduzem em futuros gastos com consumo. Por exemplo, quando se constri um hospital ou uma escola, deve-se projetar tanto o valor do investimento naquela construo quanto o valor do consumo gerado por estes novos bens pblicos, que sero necessrios para o seu financiamento. A depresso da atividade econmica a partir de 1929, gerando desemprego generalizado, exigia a participao do Estado por meio da elevao do nvel de consumo, mediante poltica fiscal expansionista, a ponto de impactar positivamente sobre a renda. A idia de Keynes era fazer com que o Estado tivesse participao ativa no processo de consumo-investimento via binmio tributao-gastos governamentais. Assim, Keynes definiu pontos estratgicos para a ao governamental, os quais podem ser assim observados: a) estabelecimento de um sistema de controle deliberado da moeda e do crdito, por intermdio de uma instituio central (algo semelhante ao Banco Central). Acompanhado a isso, seguir-se-ia a montagem de uma central de coleta de divulgao de dados que permitisse a todos os agentes terem conhecimento prvio dos fatos relevantes. Atualmente este ponto equivale ao controle e transparncia das polticas pblicas; b) redefinio sobre a poupana e relacionamento entre emprestadores e tomadores de emprstimos na realidade esta tese est baseada no fato de que no se consegue desenvolvimento econmico sem ampliao da poupana interna; e c) definio de uma poltica nacional com relao ao tamanho da populao Keynes, em princpio, foi favorvel ao controle populacional para estimular a demanda efetiva e, consequentemente o desenvolvimento econmico. Na opinio de Keynes, a interveno estatal deveria acontecer nas questes relacionadas com a poupana, investimento e controle populacional, pois, assim, as demais questes seriam apenas consequentes das primeiras. 1.5. Direito Financeiro

A atividade financeira do Estado o objeto que caracteriza o elemento comum entre a Cincia das Finanas e o Direito Financeiro. O Direito Finaneiro estuda a atividade financeira sob o prisma prtico. ramo do Direito pblico interno, uma vez que rege a organizao; encarregado de tutelar, em conjunto com o Direito Tributrio e o Direito Econmico, a atividade financeira do Estado, composta pela obteno e gasto de seus recursos. O principal objetivo do Direito Financeiro disciplinar e regular a atividade financeira do Estado, salvo no que se refere tributao, haja vista que esta constitui incumbncia do Direito Tributrio. 1.5.1. Objeto de estudo O objeto de estudo do Direito Financeiro a atividade financeira do Estado. Dessa forma, tem o mesmo objeto da Cincia das Finanas, sendo que esta estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista especulativo, enquanto o Direito Financeiro disciplina normativamente a atividade financeira do Estado. Atribui-se a esse ramo do Direito Pblico a definio de normas legais que possibilitem ao Estado executar sua atividade financeira, entendendo que as normas dele definidas devem ser observadas pelo particular, em razo do carter de coercibilidade, de que revestem. Tambm, cabe fixar os limites a serem observados e respeitados pelo Estado no exerccio de sua atividade financeira, com o objetivo assegurar maior segurana ao cidado. Desta forma, inclui no campo de atuao do Direito Financeiro o da despesa pblica; da receita obtida pelo Estado por meio da explorao de suas prprias fontes de riqueza, seja de seu patrimnio, seja do exerccio de atividades comerciais ou industriais, agindo em

igualdade de condies com o particular, sendo de direito privado a natureza de sua relao com o particular (receita pblica originria); da receita pblica derivada ou tributria, obtida pelo Estado por intermdio da explorao do patrimnio do particular atravs do seu poder de imprio, de sua soberania, e exigindo desses o pagamento dos tributos; do oramento pblico; do crdito pblico.

O Direito Financeiro, disciplina normativa da atividade financeira do Estado, compreende tambm a gesto fiscal, hoje revigorada pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Ou seja, o contedo da disciplina envolve a regulao jurdica do oramento, podendo-se falar, inclusive, num direito oramentrio. Esse regime jurdico complementa-se com o da execuo dos gastos pblicos e seu controle correspondente; envolve, tambm, a regulao jurdica da tributao geral, como integrante da atividade financeira do Estado, respeitando, aqui, as matrias afetas ao Direito do Tributrio; a regulao jurdica da gesto patrimonial sob o aspecto financeiro; a regulao jurdica do crdito pblico; o conjunto de normas jurdico-econmicas referentes moeda, que constituiria um direito monetrio de recente elaborao. E, tambm, a questo dos fundos e das formas de repartio das receitas tributrias. 1.5.2. Normas gerais de Direito Financeiro A disciplina jurdica da atividade financeira do Estado se denomina Direito Financeiro, diferindo da Cincia das Finanas por ser esta no-normativa e meramente terica. As normas gerais so aquelas expedidas pelo Congresso Nacional, aplicveis a todas as pessoas polticas (Unio, Estados e Distrito Federal) e destinam-se a atuar, assim como os princpios, orientando e operando a integrao do ordenamento jurdico. Incumbe ao Estado prestar servios pblicos (art. 21, CRFB Unio; art. 30, V Municpios; e art. 25, 2 Estados-Membros), regular a atividade econmica (art. 174), prestar servios pblicos, mediante permisso ou concesso (art. 175), explorar a atividade econmica (art. 173), inclusive em regime de monoplio (art. 177), exercer poder de polcia (arts. 192, 182 e outros) e documentar a vida poltica, econmica e pessoal da nao etc. A atividade financeira est ligada a trs necessidades pblicas bsicas: prestao de servio; exerccio do poder de polcia; interveno econmica. Os servios pblicos (CRFB, art. 21, X, a, XII, XV, XXII e XXIII, art. 175) ora so organizao de recursos materiais e pessoais necessrios atuao do Estado, ora so unidade para obteno de meios financeiros e tcnicos para tal desempenho, exercidos por si ou s o regime de concesso e permisso, sempre atravs licitao. Realiza o Estado as aspiraes vitais do povo, ou objetivos permanentes: democracia, soberania, paz social, progresso, integrao nacional e integridade territorial, ou dos objetivos contingentes, ligados realidade conjuntural. Por exemplo, o indivduo, ao despertar, aciona o interruptor e acende a luz (servio pblico usufrudo materialmente pelo administrado), abre a torneira e sai gua ou liga o telefone para comunicar-se com algum. As atividades que o Estado presta, por ele ou por outrem, so materialmente usufrudas por todos (aqueles a quem a rede de servios atende, obviamente). Estes so os servios pblicos, conforme Oliveira e Horvath. O poder de polcia tem definio legal (CTN, art. 78): relao da prtica de ato ou absteno de fato, concernente segurana, ordem, costumes, mercado, atividade econmica etc., nos limites da lei. O Estado intervm na propriedade e liberdade dos indivduos, impondo-lhes abstenes, por exemplo: no sair com o veculo, salvo se devidamente licenciado, no construir antes de obter a devida licena etc. Tais atos no prestam comodidade ao indivduo, mas preservam a sociedade de males e limitam a atividade dos particulares. referido na Constituio Federal CRFB em diversas disposies (arts. 145, II, 170, 174, 182, 192, 193 etc.). No campo tributrio, o poder de polcia usado com frequncia. O Estado intervm no domnio econmico, fixando preos, reprimindo o abuso econmico (4 do art. 173 da CRFB), assegurando livre concorrncia. Enfim, exerce atividade paralela do particular, mas para assegurar o livre exerccio desta. A CRFB deu retrocesso no realce centralista anterior, s permitindo que o Estado

explore a atividade econmica quando por imperativo de segurana nacional ou relevante interesse coletivo, sujeitando-se ao regime das empresas privadas (art. 173, 1 e 2, CRFN). O poder de dirigir a economia agora no mais privativo da Unio, que retm atribuio de regulao geral da matria (art. 174). Fala- se em Estado ali, mas entende-se Federao, incluindo Estado e Municpio (art. 3, II, e art. 24 da CRFB). 1.5.3. Competncia Embora algumas leis orgnicas municipais abordem a matria, a competncia para legislar sobre o Direito Financeiro e sobre o oramento concorrente da Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24, 1 e II, e 1 a 4 da CRFB). No entra o Municpio. A no-meno aos Municpios, no artigo 24 da CRFB, no lhes retira a possibilidade de dispor sobre temas prprios do Direito Financeiro. Todas as unidades federadas podem suplementarmente regular (art. 30, II, CRFB) a matria, tendo sua eficcia suspensa norma estadual ou municipal a que a ela se contraponha supervenientemente. princpio federativo que a Unio legisle atravs de normas gerais, deixando os detalhes para os demais entes federados. A norma geral se caracteriza por sua destinao unificadora ou de mera coordenao. O artigo 30, II, CRFB, estabelece que compete aos municpios suplementar a legislao federal e estadual, no que couber. A competncia privativa quando pertence a uma s entidade, como no caso do ISS, que atribudo aos Municpios. Cabe Unio legislar sobre normas gerais, mas o Estado mantm competncia suplementar (art. 24, 2, CRFB). Se no houver lei federal, o Estado fica com competncia legislativa plena. Mas, sobrevindo a lei federal, somente sero vlidas as disposies estaduais que no contrariem as federais editadas (art. 24, 3, CRFB). A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual no que lhe for contrria (art. 24, 4, CRFB). Assim, temos: H competncia concorrente em matria de direito financeiro entre Unio, Estados e Distrito Federal. A Unio somente compete a expedio de normas gerais. A edio destas no exclui a competncia dos Estados. Caso no haja legislao federal, os Estados tero competncia plena. Sobrevindo legislao federal, a estadual, se existente, estar revogada, por conflito com a norma geral. As normas gerais so regras expedidas pelo Congresso Nacional e aplicveis a Estados, Distrito Federal e Municpios, cuidando de Direito Financeiro, dele orientadoras, e operando a integrao do sistema. Finalmente, de se salientar que os dispositivos da Lei n 4.320, de 17.03.1964, estatuem normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, exceto em relao queles que contrariem normas constitucionais, por isso revogadas por causa da CRFB/1967 que estabelecia a Lei Complementar. Tambm, o artigo163, I, CRFB/1988. 1.5.4. O Direito Financeiro e seu relacionamento A relao entre o Direito Tributrio e o Direito Financeiro que so os dois do ramo do Direito Pblico interno visando obteno de receitas para o Estado. Sua previso, como ramo autnomo do Direito, est na prpria Constituio Federal, e, pois, sua estrutura constitucional, relacionando-se, estreitamente com o Direito Constitucional. H a fiscalizao contbil, financeira e oramentria prevista nos artigos 70 a 75. H as normas sobre finanas pblicas (arts. 163 e 164), sobre o oramento (arts. 165 a 169). Vem informando pelos princpios e garantias individuais e tem os limites das competncias legislativas. Direito Financeiro e Direito Administrativo

O Direito Financeiro administra a arrecadao do Estado e obedece ao principio da estrita legalidade. O Direito Administrativo administra os bens do Estado e segue o princpio da discricionariedade (oportunidade e convenincia). Direito Financeiro e Direito Tributrio O Direito Financeiro realiza a arrecadao, a gesto e o dispndio. O Direito Tributrio, que ramo do Direito Financeiro, preocupa-se com a arrecadao de receita coercitiva, impositiva, obrigatria (que o prprio tributo). Com o Direito Processual Civil h a fora dos ttulos que se formam em decorrncia de atividade financeira e que tm fora de presuno de liquidez e certeza, constituindo-se em ttulos executivos extrajudiciais. Com o Direito Penal h o crime de responsabilidade do Presidente da Repblica se descumprir a lei oramentria (inciso VI do art. 85,CRFB). 1.5.5. Fontes do Direito Financeiro O Direito Financeiro um ramo do Direito Pblico, cientificamente autnomo em relao aos demais ramos do Direito, uma vez que possui institutos especficos e distintos dos demais, Por isso, pode-se classificar as fontes em: fontes materiais expressam os fatos financeiros que, por si ss considerados, nada agregam ao Direito Financeiro; fontes formais constituem a prpria lei, ou seja, a regra social obrigatria, de carter permanente e geral, emanada pelo poder competente.

As fontes formais so constitudas de: lei, doutrina e a jurisprudncia.


DIREITO FINANCEIRO Teoria e Prtica Silvio Aparecido Crepaldi Guilherme Simes Crepaldi Pp 01/20

1.6. Questes de mltipla escolha 1) A Constituio de 1988 estabelece disposies sobre finanas pblicas determinando a edio de normas gerais, mediante lei complementar, que afetam: (a) apenas as finanas pblicas; (b) somente a dvida externa e interna; (c) a dvida pblica e a fiscalizao das entidades financeiras; (d) as finanas pblicas e outras reas da atividade financeira do Estado. 02) A tributao um instrumento pelo qual a sociedade tenta obter recursos coletivamente para satisfazer s necessidades da sociedade. De acordo com a teoria da tributao, aponte a opo falsa. a) O mecanismo da tributao, associado s polticas oramentrias, intervm diretamente na alocao dos recursos, na distribuio de recursos na sociedade e pode reduzir as desigualdades na riqueza e na renda. b) Os tributos devem ser escolhidos de forma a maximizar sua interferncia no sistema de mercado, a fim de no tom-lo mais ineficiente. c) O sistema tributrio o principal instrumento de poltica fiscal do governo. d) Por princpio, o sistema de tributao deve ser o mais justo possvel. 03) A teoria econmica estabelece critrios de racionalidade econmica para aplicao dos recursos pblicos. Aponte o critrio que exige que os recursos sejam aplicados segundo as prioridades estabelecidas pela poltica econmica com o propsito de atender s necessidades mais prementes da comunidade. a) critrio da eficincia; b) critrio da objetividade; c) critrio da flexibilidade; d) critrio do custo-beneficio. 04) No mbito da legislao concorrente, a Constituio Federal determina que a competncia:

a) da Unio limitar-se- a estabelecer normas individuais; b) da Unio para legislar sobre normas gerais exclui a competncia suplementar dos Estados; c) c) dos Estados para legislar sobre normas gerais exclui a competncia concorrente da Unio; d) da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.

1 7. Questes de marcar Certo ou Errado 1) Acerca do Direito Financeiro, julgue o item que se segue: certo ou errado. competncia comum da Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios legislar sobre Direito Financeiro, cabendo Unio o estabelecimento das normas gerais.