ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA

E ORÇAMENTÁRIA

Noções de Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas

PROF. LUIS FELIPE PACHECO

VIDEOAULA

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 AFO

NOÇÕES DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E FINANÇAS PÚBLICAS

INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO

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 Conceitos
O estudo do Orçamento Público está vinculado ao estudo do Direito Financeiro, ramo do Direi-
to Público que disciplina a atividade financeira do Estado.

A Administração Financeira e Orçamentária estuda a atividade financeira do Estado do ponto

de vista administrativo.

Principais Fontes:
•• CF/1988
•• Lei nº 4.320/1964 (Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos or-
çamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal)
•• Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)
•• Doutrina

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

A atividade financeira do Estado envolve a aplicação, a administração e o gerenciamento dos

recursos públicos.
A atividade financeira do Estado abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito
público (criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública
(dispêndio de recursos).

Vamos compreender melhor?

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 AFO | PROFESSOR LUIS FELIPE PACHECO

Receita Pública
Em sentido amplo, as receitas públicas são todos os recursos financeiros que ingressam nos
cofres do Estado.
Existem duas formas básicas de ingressos nos cofres públicos:

Ingressos Extraorçamentários – representam apenas entradas compensatórias. Ou seja, são re-

cursos financeiros de caráter temporário e não integram a Lei Orçamentária Anual (LOA). Nesse
caso, o Estado é mero depositário desses recursos.
Exemplos: depósitos em caução, fianças, operações de crédito por antecipação de receita orça-
mentária (ARO).

Lei 4.320/1964
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédi-
to autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por an-
tecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e
passivo financeiros.

Receitas Orçamentárias – representam disponibilidades de recursos financeiros para o erário,

que ingressam durante o exercício e constituem elemento novo para o patrimônio público.
As receitas orçamentárias pertencem ao Estado, e são fontes de recursos para o desenvolvi-
mento de programas e ações.
Em sentido estrito, são públicas apenas as receitas orçamentárias.
Exemplos: arrecadação de tributos, concessões, prestação de serviços.

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 Crédito público
Crédito público é a capacidade de o governo cumprir obrigações financeiras com quem quer
que seja, inclusive e principalmente com os próprios cidadãos.
É a capacidade que tem os governos de obter recursos da esfera privada nacional ou de organi-
zações internacionais, por meio de empréstimos.
Considerando-se que o empréstimo terá que ser, um dia, amortizado, teoricamente, com as
receitas regulares, trata-se, na verdade, de antecipação de receita futura. O crédito público,
quando materializado em empréstimos, dá origem à dívida pública.
Crédito público é também conhecido como empréstimo público

Despesa Pública
É o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento dos serviços
públicos.
Despesa pública é a aplicação do dinheiro arrecadado por meio de impostos ou outras fontes
para custear os serviços públicos (despesas correntes) prestados à sociedade ou para a realiza-
ção de investimentos (despesas de capital).
As despesas públicas, fixadas na LOA, representam os gastos autorizados para o governo nas
diversas atividades e programas que compõe o orçamento público. Nesse conjunto estão as
despesas com pessoal, educação, saúde, transporte, segurança, etc.

Orçamento Público
É um instrumento de planejamento governamental em que constam as despesas da adminis-
tração pública para um ano, em equilíbrio com a arrecadação das receitas.
Nele o governo aloca os recursos destinados a hospitais, manutenção das estradas, construção
de escolas, pagamento de professores etc.
Essa ferramenta estima as receitas que o Governo espera arrecadar, e fixa as despesas a serem
efetuadas com o dinheiro. Dessa forma, é possível controlar as finanças públicas e a execução
das ações governamentais em busca do objetivo estatal: o bem comum.

Orçamento Público no Brasil

No Brasil, o orçamento público é formalizado em uma lei de iniciativa exclusiva do Chefe do
Poder Executivo (Presidente da República, Governadores, Prefeitos), editada anualmente, que
estima as receitas e fixa as despesas necessárias para viabilizar as ações do governo.
Esta lei tem como objetivo atender às necessidades da população, procurando reduzir as desi-
gualdades sociais e priorizando recursos em setores fundamentais, tais como: saúde, educação
e infraestrutura.

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 AFO | PROFESSOR LUIS FELIPE PACHECO

A essa lei dá-se o nome de

LOA – Lei Orçamentária Anual

Orçamento Público na CF/1988

Constituição Federal/1988
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
•• Plano Plurianual – PPA – 4 anos
•• Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – 1 ano
•• Lei Orçamentária Anual – LOA – 1 ano

FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Funções do Orçamento
Por meio do orçamento público, os governos desenvolvem funções que são fundamentais para
direcionar o desenvolvimento econômico e social do país. São três as funções do orçamento
público: alocativa, distributiva e estabilizadora.

Função Alocativa
A função alocativa direciona os recursos da economia para setores prioritários, tendo em vista
oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade, os chamados
bens públicos.
Busca promover ajustes na alocação de recursos quando o funcionamento do mecanismo de
mercado não garante a necessária eficiência na utilização desses recursos. A iniciativa privada
deixa de prover a sociedade de forma eficiente, seja por desinteresse econômico (demora do
retorno) ou por falta de capacidade de investimento.
Note que os recursos financeiros são sempre inferiores às possibilidades de gasto. Ao optar pelo
desenvolvimento de um setor, o governo acaba abrindo mão de outras escolhas possíveis. Ou
seja, é justamente nessa diversidade de escolhas que o governo materializa a sua função aloca-
tiva.

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 Função Distributiva
A função distributiva combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e busca o desenvol-
vimento de regiões e classes menos favorecidas. Tem importância fundamental para o cresci-
mento equilibrado do país.
Busca promover ajustes na distribuição de renda.

Função Estabilizadora
Por fim, a função estabilizadora busca, na elaboração do orçamento, tomar decisões que têm
impacto na economia, visando à manutenção de elevado nível de emprego, o desenvolvimento
do setor produtivo (empresas, indústrias, etc.) e o equilíbrio e estabilidade de preços (controle
da inflação) para o crescimento sustentável.
Busca promover a manutenção da estabilidade econômica.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

O que são Princípios Orçamentários?

•• Regras básicas
•• Válidos para todos os poderes de todos os entes
•• Definem um padrão
•• Garantem racionalidade, eficiência e transparência na elaboração e execução dos orçamen-
tos
•• Facilitam o controle pelo Poder Legislativo e pela sociedade
•• Estabelecidos pela Constituição Federal, por leis e pela doutrina
“Os Princípios Orçamentários visam estabelecer regras básicas, a fim de conferir racionalidade,
eficiência e transparência para os processos de elaboração, execução e controle do orçamento
público. Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federati-
vos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – são estabelecidos e disciplinados por nor-
mas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina.”
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), 8ª edição, 2019. Manual Técnico do Orçamento (MTO), Edição 2020.

Princípio da Unidade ou da Totalidade

•• Determina existência de orçamento único para cada um dos entes federados – União, esta-
dos, Distrito Federal e municípios – com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos
paralelos dentro da mesma pessoa política.

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•• Todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem inte-
grar um único documento legal dentro de cada esfera federativa: a Lei Orçamentária Anual
(LOA).
•• ATENÇÃO: O fato da LOA ser dividida em três partes não contraria o princípio orçamentário
da unidade!

Lei 4.320/1964, art. 2º

A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a po-
lítica econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade.

CF/1988, art. 165, § 5º

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da admi-
nistração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, dete-
nha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vincula-
dos, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e manti-
dos pelo Poder Público.

Princípio da Universalidade
•• Determina que o orçamento (LOA) de cada ente federado deverá conter todas as receitas e
despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e manti-
das pelo Poder Público.
•• Indispensável para o controle parlamentar, pois possibilita :
•• conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para
respectiva arrecadação e realização;
•• impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e de despesa sem
prévia autorização Legislativa; e
•• conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autori-
zar a cobrança de tributos estritamente necessários para atendê-las.

Lei 4.320/1964, art. 2º, 3º e 4º

A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a po-
lítica econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade.

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 A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito au-
torizadas em lei.
A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da ad-
ministração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto
no artigo 2º.

CF/1988, art. 165, § 5º

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da admi-
nistração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas...;
III – o orçamento da seguridade social, ....

Unidade x Universalidade
•• Princípio da Unidade → UNO! Um só orçamento!
•• Princípio da Universalidade → UNIVERSO! Todas as receitas e despesas de todos os poderes
e órgãos!

Princípio da Anualidade ou Periodicidade

•• Também estipulado de forma literal pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964, delimita o
exercício financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão das receitas e a
fixação das despesas registradas na LOA irão se referir.
•• Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, ou
seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.

Lei 4.320/1964, art. 2º

A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a po-
lítica econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade.

Lei 4.320/1964, art. 34

O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

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Princípio da Exclusividade
•• Estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa.
•• Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de crédito suplementar e a con-
tratação de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita (ARO).
•• Impedimento para que o legislativo faça uso de um processo com tramitação mais rápida
para conseguir a aprovação de medidas estranhas à matéria financeira.

CF/1988, art. 165 § 8º

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares
e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Princípio do Orçamento Bruto

•• Obriga que receitas e despesas sejam registradas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas
quaisquer deduções.
•• A intenção é a de impedir a inclusão de valores líquidos ou de saldos resultantes do con-
fronto entre receitas e despesas de determinado serviço público.

Lei 4.320/1964, art. 6º

Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quais-
quer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como
despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da
que as deva receber.

Princípio da Legalidade
•• Mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à administração pública, segundo
o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressa-
mente autorizar.
•• Ou seja, a administração pública subordina-se aos ditames da lei. O orçamento somente
será executado após aprovado e transformado em lei.

CF/1988, art. 165 e 166

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;

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 II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orça-
mento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacio-
nal, na forma do regimento comum.

Princípio da Publicidade
•• Princípio básico da atividade da Administração Pública no regime democrático, está previs-
to no caput do art. 37 da CF/1988.
•• O conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) nos veículos oficiais de comunica-
ção para conhecimento do público e para eficácia de sua validade.

CF/1988, art. 37
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalida-
de, moralidade, publicidade e eficiência ...

Princípio da Transparência
•• Aplica-se também ao orçamento público pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49
da LRF, que determinam ao governo, por exemplo:
•• divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade;
•• publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal;
•• disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a
execução da despesa.

Lei Complementar 101/2000, art. 48, 48-A e 49

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divul-
gação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretri-
zes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido
da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses do-
cumentos.
§ 1º A transparência será assegurada também mediante:
......................
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos
de acesso público;

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 AFO | PROFESSOR LUIS FELIPE PACHECO

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Fede-
ração disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes
a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução
da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referen-
tes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa
física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório
realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras,
inclusive referente a recursos extraordinários.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo
o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração,
para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Princípio da Não-Vinculação (Não-Afetação) da Receita de Impostos

•• O inciso IV do art. 167 da CF/1988 veda vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria Constituição Federal
•• Ou seja, a receita de impostos não poderá ser reservada ou comprometida para atender a
certas despesas ou a determinado gasto.

CF/1988, art. 167, inciso IV

Art. 167. São vedados:
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de
recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respecti-
vamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito
por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Princípio da Especificação/Especialização/Discriminação
•• As receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se pos-
sa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e a sua aplicação.
•• Na lei orçamentária anual não pode haver dotações globais para atender despesas genéri-
cas.
•• Da mesma forma, Na lei orçamentária anual não pode haver concessão de créditos ilimita-
dos.
•• Tem por objetivo facilitar o acompanhamento e o controle do gasto público, proibindo a
concessão de autorizações inespecíficas, dando mais segurança ao contribuinte e ao Legis-
lativo.

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 Lei 4.320/1964, art. 5º
A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a
despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressal-
vado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

CF/1988, art. 167, inciso VII

Art. 167. São vedados:
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

Exceções

Lei 4.320/1964, art. 20

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras
e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cum-
prir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por
dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

Lei Complementar 101/2000, art. 5º, inciso IV

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano pluria-
nual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base
na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

Princípio do Equilíbrio
•• A LOA deve assegurar o equilíbrio orçamentário. O valor das despesas fixadas não deve ul-
trapassar o das receitas previstas para o exercício financeiro.
•• Atualmente não se busca apenas o equilíbrio formal, e sim o equilíbrio das finanças públicas
como um todo.

Lei Complementar 101/2000, art. 4º e 9º

Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição
e:
I – disporá também sobre:

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 AFO | PROFESSOR LUIS FELIPE PACHECO

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

.........................
Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar
o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessá-
rios, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo
os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

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 QUESTÕES

1. (Técnico em Contabilidade – UFF – COSEAC- 2019)

O princípio orçamentário previsto, de forma expressa, no caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964,
e que determina existência de orçamento único para cada um dos entes federados – União,
estados, Distrito Federal e municípios – com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos
paralelos dentro da mesma pessoa política, denomina-se:
a) anualidade.
b) exclusividade.
c) não afetação de receitas.
d) totalidade.
e) universidade.

2. (Assistente em Administração – UFF – COSEAC – 2019)

Ao formular múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política, um ente governamental
estará contrariando o princípio orçamentário da:
a) universalidade.
b) periodicidade.
c) exclusividade.
d) totalidade.
e) racionalidade.

3. (Assistente em Administração – UFF – COSEAC- 2019)

O instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada, que representa
o fluxo previsto dos ingressos e das aplicações de recursos em determinado período é denomi-
nado:
a) fluxo financeiro.
b) cronograma de desembolso.
c) balancete.
d) orçamento.
e) livro caixa.

4. (Administrador – UFF – COSEAC – 2019

De acordo com o princípio orçamentário da periodicidade, o período de tempo ao qual se refe-
rem a previsão das receitas e a fixação das despesas é denominado de:
a) ano civil.
b) intervalo orçamentário e financeiro.
c) ano orçamentário.
d) exercício financeiro.
e) período contábil.

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 AFO | PROFESSOR LUIS FELIPE PACHECO

5. (Contador – UFF – COSEAC – 2017)

O princípio do Orçamento Público que estabelece a obrigatoriedade da previsão de todas as
receitas e fixação de todas as despesas é denominado:
a) totalidade.
b) universalidade.
c) anuidade.
d) unidade.
e) orçamento bruto.

6. (Especialista em Regulação – Atividade Cinematográfica e Audiovisual – Ancine – COSEAC –

2009)
A conhecida teoria desenvolvida por Richard Musgrave para explicar o papel do setor público
na economia diz que, para alocação de recursos à sociedade, os governos realizam três funções
clássicas, que são:
a) a alocativa, que supõe a ênfase na estabilização do câmbio; a estabilizadora, que tem como
característica marcante a estabilidade dos preços, e a distributiva, que privilegia a concen-
tração de renda;
b) a gerencial, que enfatiza os processos de administração pública; a distributiva, que refere-se
à distribuição de renda, e a estabilizadora, que enfatiza a estabilidade dos preços;
c) a alocativa, que se refere à alocação de recursos à sociedade; a gerencial, que enfatiza a
gestão da economia, e a distributiva, que enfatiza a distribuição de recurso para os estados
no orçamento da União;
d) a distributiva, que privilegia a distribuição de riqueza e renda; a alocativa, que refere-se a
alocação de recursos à sociedade, e a estabilizadora, envolvendo a estabilização macro-eco-
nômica;
e) a distributiva, que se refere à distribuição de riqueza e renda, a gerencial, que enfatiza os
processos de administração pública, e a função economicista, que privilegia a economia em
detrimento do social.

Gabarito: 1. D 2. D 3. D 4. D 5. B 6. D

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