ECONOMIA DO SETOR

PÚBLICO
AULA 4

Profª Pollyanna Gondin

Profª Ludmila Andrzejewski Culpi
 CONVERSA INICIAL

Nesta aula, serão tratados os diferentes estágios dos gastos

orçamentários do governo, que são o planejamento, a aprovação, a execução e
a avaliação do uso das receitas públicas. Primeiramente, você conhecerá os
conceitos de planejamento econômico e as suas relações com a gestão pública.
Na sequência, você compreenderá o processo político da definição do
orçamento e estudará as definições o de orçamento, seus princípios e a evolução
histórica do orçamento. Depois, conhecerá os diferentes tipos de orçamento e
entender[a a legislação orçamentária e como se dá o processo legislativo
orçamento. Para finalizar, você irá compreender os indicadores de avaliação das
despesas públicas, com ênfase especial sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal
e seus resultados.

TEMA 1 – PLANEJAMENTO ECONÔMICO, GESTÃO PÚBLICA E PROCESSO

POLÍTICO

As unidades organizacionais, ou organizações públicas, são entidades

que formulam as políticas públicas por meio de um planejamento, uma tomada
de decisão e uma execução (Ribeiro, 2013). As principais funções
administrativas dos órgãos públicos são investigar, prever, planejar, organizar e
controlar (Ribeiro, 2013). A tomada de decisão do orçamento envolve todas
essas ações, com ênfase sobre o planejamento das ações do governo.
O planejamento, de acordo com Albuquerque (1977), “é um processo
constituído de uma sequência contínua de atos ou eventos motivados por uma
certa imagem idealizada da realidade, imagem esta que se visa atingir”. Assim,
são adotadas decisões de modo organizado por parte de um agente, que nesse
caso é o governo, para atingir certos objetivos econômicos.
O planejamento refere-se a uma análise completa do que deve ser
realizado para alcançar um objetivo. Existem tipos diferentes de planejamento
econômico de governo: o administrativo, o funcional e o estrutural. O
planejamento administrativo tem como objetivo tornar mais eficiente uma política
ou atitude do governo, ou seja, são pequenas ações que visam atender a alguma
meta, sem necessariamente estarem embasadas em um método de
planejamento. Por sua vez, o planejamento funcional busca expandir a eficiência
do sistema como um todo, com vistas a aprimorar esse sistema. Já o
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 planejamento estrutural visa reformar e modificar alguns elementos do sistema
e sua estrutura.
O planejamento é uma etapa da formulação das políticas públicas. A
formulação de uma política pública envolve algumas fases: a definição da
agenda, a identificação das alternativas, a avaliação das opções, a seleção das
opções, a execução da política e a avaliação dos resultados.
Albuquerque (1977) argumenta que, nos países em desenvolvimento, a
exemplo do Brasil, tende-se a iniciar o planejamento a partir de planos setoriais,
por exemplo, orientados para a agricultura ou a indústria. Essa forma de
planejamento tem suas restrições, pois é do tipo funcional, baseada no know
how dos gestores e formuladores de políticas públicas, mas não
necessariamente provoca mudanças nas estruturas, que devem ser alteradas
para promover mais desenvolvimento econômico.
Sobre os tipos de planejamento, Lopes (1990, citado por Justen; Frota,
2014) identifica uma série de modelos que planejamento do governo, quais
sejam: i) o modelo socialista soviético, no qual o planejamento faz parte de toda
a economia, de modo centralizado e autoritário; ii) o modelo dos países em
desenvolvimento, que utilizaram essa ferramenta para superar o atraso na
industrialização de suas economias; e iii) o modelo usado pelos Estados mais
ricos, que “utiliza o planejamento indicativo onde, ao invés da substituição do
mercado e mecanismo de formação de preços, busca-se garantir maior
eficiência do setor econômico através da redução do nível de incerteza” (Justen;
Frota, 2014, p. 6).
O planejamento é um processo político e não apenas técnico, realizado
por especialistas; ou seja, não existe uma neutralidade política no ato de
planejar, pois certos interesses a nível político são relevantes na tomada de
decisão das ações estatais (Albuquerque, 1977).
Em geral, os parlamentares tomam decisões para atender aos interesses
dos seus eleitores medianos, com vistas a se manterem nos poderes. Para
conseguir a maioria para aprovar seus projetos, os senadores e deputados
formam coalizões. Existe ainda a atuação dos lobbies, ou grupos de pressão,
que impactam a tomada de decisão a respeito do serviços e bens oferecidos pelo
governo (De Toni, 2008).

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 TEMA 2 – ORÇAMENTO: CONCEITOS, PRINCÍPIOS E HISTÓRIA

O orçamento público é uma ferramenta para gerir a administração estatal

e uma estimativa das fontes de financiamento e dos gastos que o governo
efetuará (Ávila, 2012).
O orçamento representa um sinalizador de como funcionará a economia,
sendo que mais gastos públicos podem aquecer a economia e menos gastos
podem desacelerar o crescimento. De acordo com Arruda e Araújo (2009, p. 65):
“O processo orçamentário pode ser definido como o conjunto das funções a
serem cumpridas pelo governo em termos de planejamento, controle gerencial e
controle operacional”.
O governo adota o orçamento como instrumento para alcançar as funções
econômicas (alocativa, distributiva e regulatória) que precisa desempenhar. O
orçamento serve para administrar as atividades do governo, direcionando para
onde irão as receitas. No Brasil, existem certas regras e princípios para
determinar o orçamento. Há uma Lei “onde se estima a receita e se fixa a
despesa para um exercício vindouro” (De Toni, 2008, p. 26). Para que o
orçamento seja aprovado, deve respeitar certos princípios, como a
transparência, a unidade, a anuidade e universalidade (Ávila, 2012).
São muitos os princípios orçamentários, como o da unidade, que prevê
que o orçamento seja único, e o princípio da universalidade, que estabelece
que o orçamento inclua todos os recursos e gastos de das esferas
governamentais. O princípio da anualidade firma um período para a previsão
dos dispêndios e receitas, que é de um ano fiscal. O princípio da exclusividade
estabelece que o orçamento deve tratar apenas sobre assuntos relacionados ao
orçamento. O princípio da programação associa-se a ideia de meios, os
instrumentos à disposição do governo e os fins, que são os objetivos ou serviços
a serem oferecidos. O princípio do equilíbrio prevê “que as despesas fixadas não
devem ultrapassar as receitas previstas para o exercício financeiro” (Ávila, 2012,
p. 103).
O princípio da legalidade dispõe que só devem ser realizadas ações
orçamentárias que respeitem os auspícios lei. O princípio da exatidão determina
que o orçamento deve refletir de modo claro e preciso as demandas a serem
atendidas. O princípio da publicidade afirma que os documentos relacionados
ao orçamento devem estar acessíveis ao público, a partir dos princípios de

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 transparência. O princípio da clareza exige que o orçamento seja bem
organizado e claro para atender à sua finalidade administrativa.
Já o princípio da flexibilidade estabelece que o orçamento possa se
adequar às necessidades do programa, não sendo excessivamente rígido. O
princípio da especificação firma que cada dispêndio do governo seja
discriminado. O princípio da não vinculação da receita descreve que nenhum
tributo deve ser associado a um nível de governo ou organismo, com exceção
do que está previsto na Constituição (Ávila, 2012).
O orçamento público é elaborado pelo Poder Executivo em cada nível
governamental, tentando atender às seguintes características: i) levantar as
prioridades da sociedade; ii) realizar um planejamento com a determinação de
objetivos, metas e diretrizes a seguir; iii) analisar as receitas à disposição; iv)
formular uma proposta de orçamento que deve ser submetida à apreciação do
Poder Legislativo; e v) implementar as ações previstas depois do orçamento ter
sido apreciado (Ávila, 2012).
O orçamento surgiu, em termos históricos, para controlar o poder dos
monarcas, em 1217, no Reino Unido. A ideia era a impedir que os tributos fossem
definidos de maneira unilateral e que passassem a ser determinados pelo
Conselho Comum, aumentando a legitimidade do documento (De Toni, 2008).
No século XIX, alguns Estados tinham um orçamento semelhante ao que
é adotado hoje, como era o caso da Inglaterra, que foi a primeira a adotar o
modelo de Relatório de Receitas e Despesas. Em 1921, os EUA já utilizavam o
orçamento público.

TEMA 3 – TIPOS DE ORÇAMENTO

Existem inúmeras técnicas para a formulação do orçamento, e elas serão

expostas neste tema. O orçamento tradicional ou clássico é limitado a prever
as fontes de financiamento do governo para pagar as despesas, sem a
realização de qualquer pesquisa para verificar a viabilidade e as demandas da
população. O objetivo desse orçamento era detalhar gastos e receitas, ignorando
as metas econômicas do Estado e a ideia de programas. Esse tipo orçamentário
foi aplicado no Brasil até 1964, quando houve uma mudança no método.
No segundo tipo de orçamento, chamado de orçamento de realizações
ou de desempenho, busca-se indicar de que maneira o governo pode intervir na

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 economia e fornecer serviços com mais qualidade e eficiência, assinalando onde
os tributos serão utilizados.
A terceira forma de realizar o orçamento é denominada de orçamento
programa, que é adotado até hoje no Brasil, desde 1967. Esse orçamento
funciona como um “roteiro à execução coordenadora do programa anual do
governo” (De Toni, 2008, p. 28). e detalha cada etapa do Plano Plurianual. Esse
orçamento é um instrumento central para o planejamento econômico do governo
e para orientar as ações públicas. Existe nesse tipo de orçamento um vínculo
evidente entre o orçamento, a gestão das receitas e das despesas e o
planejamento governamental.
Segundo De Toni (2008), esse tipo de orçamento tem uma série
benefícios em comparação a outras formas, como: i) aprimoramento do
planejamento, assegurando uma eficiência maior da gestão pública; ii)
transferência sobre a administração financeira do Estado e a diminuição das
despesas; iii) mecanismos de fiscalização mais avançados; e iv) identificação do
real impacto do dispêndio público e não apenas o seu controle.
No Brasil, o orçamento programa passou a ser utilizado no final dos anos
1970, com o objetivo de tornar o planejamento mais detalhado, com a
possibilidade de verificar as metas e analisar os resultados (Polo, 2009).
Uma nova forma de gestão orçamentária é o orçamento participativo,
que já foi aplicado em mais de 2800 localidades no mundo todo, em diferentes
esferas do governo. De acordo com Oliveira (2013, p. 44), o orçamento
participativo é “uma política pública destinada a incluir a sociedade no processo
de alocação do orçamento público”. O orçamento participativo é uma técnica
considerada inovadora, por incorporar a população na tomada de decisão sobre
os recursos públicos. A vantagem dessa modalidade é que permite maior
legitimidade e participação democrática, reduzindo a chance de desvio dos
recursos públicos, a partir do monitoramento e da fiscalização.
No orçamento participativo, quem elabora e executa formalmente o
orçamento ainda são os poderes executivo e legislativo, porém a eleição das
prioridades de ação é discutida junto com a sociedade, que participa em
consultas públicas, apenas sendo consultada no processo.
O caso do orçamento participativo de Porto Alegre é um exemplo exitoso,
porque, conforme Graham (2009), aproximadamente 18 mil pessoas
participaram dos debates, destinando-se, como resultado, mais recursos para as

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 regiões mais pobres. Essa inovação orçamentária em Porto Alegre passou a
influenciar outras cidades brasileiras e outras partes do mundo a adotarem essa
técnica. O modelo passou a ser emulado e copiado (Graham, 2009).

TEMA 4 – LEGISLAÇÃO E PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO

A maneira como o Estado se planeja, a previsão das fontes de

financiamento e a fixação dos dispêndios respeitam as diretrizes da legislação
orçamentária, que, a partir de uma proposta do Poder Executivo, definirão o
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDA) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA). Esses documentos são aprovados e se tornarão leis
que orientarão os gastos do governo (Silva, 2007).
No Plano Plurianual (PPA) são destacadas as metas e programas para
o mandato de quatro anos do Executivo, que fixa suas prioridades e os objetivos
mais gerais a serem alcançados. Esse documento assinala os programas a
serem realizados durante todo o mandato do presidente. A lei que determina e
rege sobre o Plano Plurianual é realizada anualmente e executada pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Silva, 2007).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias estipula as metas e as diretrizes da
administração pública, destacando as regras e as normas para a elaboração e a
execução do orçamento anual. Já a Lei Orçamentária Anual (LOA) determina
o limite dos gastos públicos e o planejamento operacional dessas despesas. A
LOA é formulada com base na Lei de Diretrizes Orçamentárias (Silva, 2007).
Essas leis são elaboradas pelo governo federal e encaminhadas à
aprovação do Senado Federal (poder legislativo), que pode fazer emendas e
aprovar o orçamento, que retorna para a aprovação final (sanção) do presidente.
O presidente pode vetar a Lei (parcial ou totalmente), que retorna ao congresso,
que pode aceitar o veto ou não em sessão plenária.
O Plano Plurianual (PPA) estabelece, em termos regionais, as metas e
diretrizes para a gestão pública federal em relação aos gastos de capital e a
outras despesas relacionadas aos programas previstos. Já as despesas de
capital são relacionadas a investimentos para a construção de alguma obra. O
PPA é formulado no primeiro ano e durará os quatro anos do mandato.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LOA) é remetida ao Congresso para
apreciação quando faltam 8 meses para conclusão do ano fiscal, e fixa as

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 mudanças na legislação tributária. A LOA engloba os orçamentos fiscal, de
seguridade e social e de investimento nas empresas públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, estabeleceu a
novas finalidades associadas à manutenção do equilíbrio entre os gastos e as
receitas, buscando controlar o endividamento público. Essa lei determina
também princípios para a apresentação do orçamento e das contas públicas,
como a transparência na difusão dos documentos, assegurando acesso a toda
população, por meio da apresentação, de dois em dois meses, de relatórios da
execução do orçamento, e de relatórios de gestão fiscal de 4 em 4 meses (De
Toni, 2008).
Um aspecto incorporado pela Lei de Responsabilidade Fiscal é a
“divulgação mensal por parte do Ministério da Fazenda, meio eletrônico, da
relação de entes que ultrapassaram limites máximos para a dívida” (De Toni,
2008, p. 31). O principal propósito dessa lei é permitir uma fiscalização sobre os
gastos, penalizando os entes que gastarem acima do previsto com sanções,
como a interrupção das transferências voluntárias e das operações de crédito.
No Congresso Nacional, que tem como uma de suas atribuições dispor
sobre tributação, existe uma Comissão Mista de Orçamento. Essa Comissão
deve legislar sobre tributação, arrecadação, distribuição de rendas etc.
A Comissão Mista de Orçamento tem como competências matérias
orçamentárias, em geral, análise de indícios de gastos irregulares, avaliação do
cumprimento das metas fiscais e de política monetária, como o controle da
inflação, além da elaboração de um parecer sobre as contas da União e da
deliberação sobre obras e serviços com sinais de irregularidades.

TEMA 5 – INDICADORES DE AVALIAÇÃO FINANCEIRA DOS GASTOS

Os indicadores financeiros têm a finalidade de avaliar os gastos e impedir

que haja descontrole fiscal. A construção desses indicadores é feita a partir de
uma série de variáveis e são aplicados aos gastos de cada esfera do governo, a
partir dos relatórios enviados por municípios, estados e pela União. Os principais
indicadores adotados são o de ajuste fiscal, baseado no cumprimento das metas
do governo, e a da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Para controlar as despesas dos estados, foi feito um acordo com a União
que estimava que certas metas deveriam ser obedecidas, o que seria uma
condição para a concessão de crédito para municípios e estados (Riani, 2014).
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 São diversas as metas, sendo que a primeira foi relacionada ao estoque
da dívida financeira, a partir da receita líquida real de cada unidade. O cálculo
realizado é a redução da receita com os valores relacionados a transferências
da União, alienação de bens e ganhos financeiros de aplicações. Ao determinar-
se o quando a unidade gastou, fixa-se uma meta para a redução desse gasto.
Um outro indicador é o de resultado primário, por meio do qual determina-
se qual o valor financeiro que deve ser alcançado para pagar o serviço da dívida,
ou seja, os juros e o principal. Outra forma de indicador é a comparação entre a
receita real líquida e os gastos com pessoal (Riani, 2014).
O quarto indicador é o da receita de arrecadação própria, que estabelece
o valor a ser captado por meio de receitas próprias por cada esfera. Um quinto
indicador é o de despesas de capital ou investimento, e sua proporção em
comparação à receita total. Já o último indicador de ajuste fiscal está ligado à
ideia de o governo estabelecer medidas para que as metas sejam viáveis.
Conforme Riani (2014), os esforços para controlar os gastos acabam
sobrecarregando os estados e municípios, para que evitem os encargos da
dívida de modo intenso, o que pode representar menos serviços oferecidos à
população.
A Lei de Responsabilidade Fiscal fixou procedimentos fiscais e
orçamentários, buscando determinar padrões para que as informações sobre
gastos e recursos, assim como sobre endividamento das esferas do governo,
fossem apresentadas da mesma forma. A lei prevê também vários limitantes à
dívida dos governos, como a ideia de “despesa continuada”, que só pode ocorrer
caso seja definida de antemão a fonte de financiamento desse gasto.
A respeito dos índices, essa Lei formulou dois indicadores: um associado
às despesas com pessoal e outro vinculado ao estoque da dívida pública. No
que tange aos gastos com pessoal, foram construídos indicadores vinculados à
receita líquida dos poderes e dos níveis de governo (Riani, 2014).
O limite de gastos com pessoal no nível estadual é de 60% sobre o total
de receitas, que deve ser dividido da seguinte forma: 49% com o Executivo, 6%
com o Judiciário, 3% com o Legislativo e o Tribunal de Contas do estado e 2%
com o Ministério Público. Já no nível municipal, o limite com pessoal é de 60%
sobre as receitas totais, que devem ser gastos da seguinte forma: 54% com o
Executivo e 6% com o Legislativo e o Tribunal de Contas do município. Na esfera
da União, o limite é menor, de 50% da receita total destinada a gastos com

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 pessoal, da seguinte forma: 40,9% com o Executivo, 6% com o Judiciário, 2,5%
com o Legislativo e 0,6% com o Ministério Público (Riani, 2014).
Uma análise crítica da LRF é a de que é elevada a proporção do
orçamento destinada aos gastos com funcionários, o que está associado ao
inchaço do Estado e aos salários elevados de vários cargos públicos.

NA PRÁTICA

Leia o artigo de Ribeiro, que explica o orçamento programa, indicando as

vantagens dessa ferramenta para uma gestão púbica mais eficiente. Faça um
paralelo desse modelo de orçamento com o orçamento participativo,
comparando-os.

RIBEIRO, D. O Orçamento-Programa Como Instrumento de Gestão Pública,

Cadernos IPARDES, Curitiba, v. 3, n. 2, p. 1-24, jul./dez. 2013.

FINALIZANDO

Nesta aula, você conheceu o processo político, administrativo e jurídico

que envolve a fixação dos gastos públicos. Em primeiro lugar, foi estudada a
relação entre planejamento, que é uma etapa importante da gestão pública, e
administração pública. Nessa mesma seção, foi possível entender o
entrelaçamento entre questões políticas e administrativas, entendendo que
quem elabora e emenda o orçamento são os gestores públicos e congressistas,
o que transforma a elaboração do orçamento em um ato político, que pode
envolver barganhas e a atuação de grupos de pressão.
Na sequência, foram apresentados os conceitos de orçamento, que é uma
ferramenta central no gerenciamento das receitas e dispêndios do governo nas
suas diferentes esferas. Conhecemos, também, os princípios que regem o
orçamento, que devem ser observados pelo governo no momento de sua
elaboração. Depois, foram assinalados os tipos de orçamento, que são o
tradicional, o de realizações, o programa e o participativo, com suas
características principais.
No tema seguinte, foram evidenciadas as legislações e o processo
legislativo que caracteriza a aprovação do orçamento pelo governo. As
normativas centrais sobre o orçamento, que orientam o governo em sua

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 formulação, são o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Ordinária Anual.
Depois, discutimos a questão dos indicadores de avaliação financeira, que
indicam se as contas públicas estão saudáveis. O principal indicador de gestão
financeira dos gastos públicos é a Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em
2000, que assinala os limites para a distribuição dos gastos entre as esferas e
em cada área, com vistas a controlar os gastos e o endividamento público.

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 REFERÊNCIAS

ALBUQUERQUE, M. C. C. de O processo de planejamento: uma classificação e

sua aplicação nos países subdesenvolvidos. Revista de Administração de
empresas, São Paulo, v. 17, n. 4, ago. 1977.

ARRUDA, D. G.; ARAÚJO, I. P. S. Contabilidade pública: da teoria à prática.

2. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

ÁVILA, C. Orçamento Público. Curitiba: Instituto Federal do Paraná, 2012.

DE TONI, J. Economia do setor público. Maio 2008. Texto de apoio.

GRAHAM, S. Democratic Innovations: designing institutions for citizens

participations. New Yorl: Cambridge University Press, 2009.

JUSTEN, A.; FROTA, M. Planejamento e Políticas Públicas: Apontamentos

sobre as Limitações em Países em Desenvolvimento. SIMPÓSIO
IBEROAMERICANO EM COMÉRCIO INTERNACIONAL, DESENVOLVIMENTO
E INTEGRAÇÃO, 8., 2014, Cerro Largo. Anais... Disponível em:
<http://docplayer.com.br/66404704-Planejamento-e-politicas-publicas-
apontamentos-sobre-as-limitacoes-em-paises-em-desenvolvimento.html>.
Acesso em: 30 jul. 2018.

OLIVEIRA, O. A dimensão internacional do Orçamento Participativo: uma

análise da interação entre elites e instituições no processo de difusão. Tese
(Doutorado em Ciência Política) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2013.

POLO, L. Planejamento e orçamento no setor público brasileiro. São Paulo:

FUNDAP, 2009.

RIANI, F. Economia do setor público: uma abordagem introdutória. Rio de

Janeiro: LTC, 2014.

RIBEIRO, D. O Orçamento-Programa Como Instrumento de Gestão Pública,

Cadernos IPARDES, Curitiba, v. 3, n. 2, p. 1-24, jul./dez. 2013.

SILVA, B. Economia do Setor Público. Palhoça: UnisulVirtual: 2007.

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