FUNDAMENTOS

DE ECONOMIA

Rosangela Aparecida
da Silva
Carga tributária e
gastos públicos
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Reconhecer o papel do setor público na economia.

 Identificar os instrumentos de política fiscal.
 Analisar a utilização da política fiscal expansionista e contracionista.

Introdução
Neste capítulo, você vai entender quais são as funções do governo e os
objetivos que ele teoricamente deseja alcançar para atender ao bem-
-estar da sociedade. Você também vai estudar as políticas fiscais e as
políticas tributárias e vai verificar de que maneira estas, juntamente com
os gastos públicos, afetam o funcionamento da economia de uma região
e de seus indicadores.

O papel do governo na economia

O governo é um agente econômico muito importante em economias tanto
socialistas quanto capitalistas — apesar de ter sua atuação limitada no segundo
caso. No que se refere às economias capitalistas, o governo é mais resistente
em interferir nos mercados. Isso só tende a acontecer quando os desequilíbrios
em alguns mercados, em termos de preços e distribuição de bens e serviços,
forem grandes demais a ponto de o próprio mercado não conseguir ajustá-lo,
como no caso de monopólios.
O governo atua também no sentido de tentar equilibrar os mercados fi-
nanceiros, de onde provém o dinheiro para o financiamento da economia, e
os mercados produtivos, de onde surgem o que se produz em termos de bens
e serviços em uma economia, dando origem ao emprego e ao Produto Interno
Bruto (PIB) nacional.
2 Carga tributária e gastos públicos

Logo, trata-se de um papel difícil e passível de controvérsias, visto que,

em toda política macroeconômica governamental, existirão partes que se
beneficiam e partes que recebem o ônus das intervenções do setor público.
Isto é importante salientar: nenhuma política macroeconômica é feita só de
benefícios; o importante é escolher o que acarreta mais benefícios aos agentes
econômicos do que custos. Mas como o governo deve escolher o que fazer,
então?
De acordo com a teoria da escolha pública (TEP), destacada por Samuel-
son e Nordhaus (2012) e Biderman e Arvate (2004), não existe mecanismo
ideal que possa transformar as escolhas individuais em escolhas públicas. A
verdade é que fatores como regras e instituições públicas adequadas podem
sim melhorar a qualidade das decisões públicas e diminuir suas disparidades
quanto à eficiência econômica e à distribuição de renda. Mas quais são essas
regras? Entre outras, são:

 A garantia de procedimentos e regras democráticas previstas em lei

que facilitem que as decisões sejam de acordo com o que a maioria da
sociedade deseja, e não por interesses individuais que não refletem o
desejo da população.
 O tempo de atuação do gestor público eleito.
 Como são financiadas as eleições.
 A forma como são aprovados os projetos pelos poderes governamentais.
 O intercâmbio de votos para projetos dentro do poder legislativo e entre
o poder executivo e o legislativo, que pode acabar distorcendo aquilo
que a sociedade deseja de fato.

Para saber mais sobre a teoria da escolha pública (TEP) e a teoria da escolha social (TES)
no Brasil e suas nuances, leia o livro Economia do setor público no Brasil, de Biderman e
Arvate (2004), que trata de vários fatores a serem considerados na escolha de políticas
públicas do país.

Em uma economia de mercado capitalista, a tendência é o governo só

interferir quando há falhas de mercado, tentando corrigi-las, e é isso que
veremos agora.
 Carga tributária e gastos públicos 3

Falhas de mercado
As falhas de mercado existem porque a grande maioria dos mercados são
organizados de forma imperfeita, e há assimetria de informações. Se todos
os mercados funcionassem como Adam Smith previa em seu livro célebre A
riqueza das nações (1776), o governo não precisaria interferir, pois o mercado,
por si só, por meio do equilíbrio da oferta e demanda de bens e serviços,
se autoajustaria — trata-se da chamada mão invisível. Ocorre que não há
concorrência perfeita em todos os mercados, como previa o pensador, e nem
todos os agentes de mercado (consumidores, produtores e governo) possuem
informações iguais para tomarem decisões ditas racionais, já que a informação
é assimétrica, segundo Samuelson e Nordhaus (2012).
No que se refere aos mercados, o setor público tende a interferir em setores
onde a concorrência é imperfeita — como nos monopólios e oligopólios onde
há formação de cartéis —, atuando com políticas institucionais de regulação e
fiscalização — com agências específicas por setor ou órgão regulador central,
como o Conselho Administrativo de Direito Econômico — e talvez até no
provimento de bens públicos. Ele faz isso porque, nesses mercados, há uma
tendência de os consumidores serem prejudicados em relação aos preços e,
talvez, à qualidade dos bens e serviços e ao tipo de distribuição, devido à
falta de concorrência.
Os chamados bens públicos são oferecidos pelo governo quando o setor
privado não tem interesse econômico em oferecê-los, porque não dão retorno
em termos de lucro ou porque não há regras institucionais adequadas que
garantam a manutenção de retornos financeiros nesses mercados.

Os chamados bens públicos de uso comum da sociedade, em seu sentido puro, são
aqueles a que todos têm acesso e não são rivais, ou seja, não excluem ninguém do
seu uso. Exemplos de bens tangíveis são ruas, praças, mares, rios, entre outros. São
exemplos de bens intangíveis: justiça, segurança pública e defesa nacional, segundo
Giambiagi e Além (2011).

Também podem ser oferecidos bens dentro da esfera pública quando estes
envolvem o uso dos recursos naturais não recuperáveis do país, bens que são
4 Carga tributária e gastos públicos

considerados essenciais para a sociedade e que têm que ser utilizados de forma
a garantir a sustentabilidade dos mesmos no longo prazo (é o caso do petróleo,
dos minérios, da água, entre outros).
Porém, é importante salientar que o oferecimento de bens públicos deve
ser amplamente debatido entre todas as esferas da sociedade, para evitar que
a sua operacionalização, em vez de gerar eficiência econômica, gere mais
custos futuros para a Nação. Nesse caso, ao tentar corrigir uma falha de
mercado, pode estar sendo criada uma falha de governo, e, assim, também
podem ser geradas diferenças de renda e de acesso a bens e serviços por parte
da população, conforme Biderman e Arvate (2004).

Funções do governo
De acordo com o que vimos até o momento, pode-se inferir que o governo tem,
no geral, funções específicas. Mas quais são essas funções, explicitamente?
São elas, de acordo com Giambiagi e Além (2011):

 Função alocativa: refere-se ao fornecimento de bens públicos que a

iniciativa privada, por algum motivo, não oferece e também ao provi-
mento de recursos públicos, como serviços de educação e saúde, que
atendam às necessidades da sociedade.
 Função distributiva: está ligada à distribuição de renda dentro da socie-
dade. O governo deve trabalhar de forma a fazer ajustes que permitam
que prevaleça uma distribuição de renda considerada justa pela socie-
dade. Em tese, essa função visa a diminuir as disparidades de renda
entre os cidadãos de um país ou região.
 Função estabilizadora: conforme Giambiagi e Além (2011, p. 10), “[...]
tem como objetivo a política econômica visando a um alto nível de
emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada
de crescimento econômico”.

Nesse sentido, como o governo pode realizar essas funções? Existem vários
instrumentos de políticas macroeconômicas, mas um dos principais e que pode
atingir no curto e longo prazo esses objetivos é a adoção de políticas fiscais.
 Carga tributária e gastos públicos 5

São instrumentos de políticas macroeconômicas praticadas pelo governo, segundo

Vasconcellos e Garcia (2014):
 Política monetária: mexe com a quantidade de dinheiro em circulação na economia
e é feita por meio do Banco Central.
 Política fiscal: é a política de receitas (política tributária) e de gastos do governo.
 Política de renda: interfere diretamente na renda da população.
 Política comercial e cambial: refere-se à política de comércio exterior do país e
também ao valor da moeda nacional em moeda estrangeira.

Instrumentos de política fiscal

Para alcançar os objetivos macroeconômicos — quais sejam, estabilização
da economia, crescimento do emprego e da renda nacional, desenvolvimento
econômico e equidade de renda —, precisamos dos chamados instrumentos
de política macroeconômica, no caso, aqui, a política fiscal.
As políticas fiscais só podem ser implementadas pelo poder executivo
(presidente, no caso do Brasil) depois de aprovadas pelo Congresso Nacional
(no caso do Brasil, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal), o que
pode demorar muito, dependendo da base de interesse dessas casas, de suas
agendas e da legislação vigente.
Essas políticas fiscais, que são as políticas de receitas (tributos) e gastos
do governo, servem para estimular ou inibir os gastos do setor privado em
consumo e em investimento e, assim, ajudar a alcançar alguns dos objetivos
governamentais antes mencionados, conforme Vasconcellos e Garcia (2014).

Política tributária
Para atender à população no que se refere às suas funções, o governo precisa
cobrar impostos, tarifas e multas, que são suas principais fontes de receitas,
para, assim, obter recursos que teoricamente servirão para financiar suas ações.

Receita pública é o conjunto de recursos financeiros que ingressam nos cofres

públicos e tem por finalidade atender às diversas demandas da sociedade,
como saúde, educação, segurança, infraestrutura, dentre outras. O ente pú-
6 Carga tributária e gastos públicos

blico obtém recursos financeiros a partir da cobrança de impostos, taxas,

contribuições, aquisição de empréstimos, alienação de bens, transferências
de outros entes públicos ou privados etc. (TRIBUNAL DE CONTAS DE
SANTA CATARINA, [2018]).

A forma como são cobrados os impostos é motivo de controvérsia em vários

países, sobretudo no Brasil. Teoricamente, a cobrança de impostos deveria
atender às funções do governo, principalmente no que se refere à distribuição
de renda. Mas, dependendo da implementação e de como é fiscalizada a
arrecadação do tributo, a distribuição de renda pode até piorar.
Giambiagi e Além (2011) afirmam que, pelo conceito de equidade, cada
contribuinte deve ‘colaborar’ com uma parcela justa de impostos para suprir a
necessidade que o governo tem de gastos. Mas o que seria uma parcela justa?
Para melhorar o entendimento sobre o assunto, entram dois princípios, de
acordo com os mesmos autores:

 Princípio do benefício: segundo esse princípio, o cidadão deveria pagar

impostos de acordo com aquilo que ele tem de benefícios do setor pú-
blico. Esse princípio é de difícil implementação, visto que é complicado
mensurar quanto cada pessoa usufrui de bens ou recursos públicos, e
não contribui efetivamente para uma melhor da distribuição de renda;
funciona mais no que se refere à função alocativa.
 Princípio da capacidade de pagamento: é o mais utilizado, pois a inci-
dência tributária se dá sobre a capacidade de pagamento do cidadão,
seja via imposto sobre a renda, sobre o consumo ou mesmo sobre a
riqueza, o que, teoricamente, cumpre melhor a função de distribuição
de renda. O problema aqui está sobre a implementação do imposto, que
pode ficar em cascata (imposto sobre imposto), pois, se o governo já
cobra imposto sobre a renda, por exemplo, a riqueza de certa forma já
está sendo taxada se foi implementado o imposto de forma abrangente,
o que é bem complicado.

Ainda discutindo formas de tributação que atendam melhor à equidade

de renda do país e gerem receitas para o governo, Giambiagi e Além (2011)
introduzem os conceitos de impostos progressivos e regressivos:

 Impostos progressivos: são aqueles que têm alíquotas maiores de acordo

com a renda da pessoa, ou seja, quem tem renda maior tende a pagar
maiores impostos do que as pessoas de baixa renda.
 Carga tributária e gastos públicos 7

 Impostos regressivos: são o contrário dos progressivos e têm a tendência

de piorar a distribuição de renda.

Para saber mais sobre a política tributária no Brasil e suas peculiaridades, leia a parte
da teoria da tributação do livro de Giambiagi e Além (2011), Finanças Públicas: teoria e
prática no Brasil, pp. 17 a 31.

Ainda dentro da discussão sobre política tributária, está a discussão de

imposto com alíquota única, que, no Brasil, não tende a melhorar a equidade
de renda e ainda pode piorar a função alocativa de bens e serviços, já que os
setores são diferentes, têm número de concorrentes e consumidores distintos e,
portanto, devem ser analisados em separado, para o bem da sociedade no todo.

Alguns impostos do Brasil

Impostos diretos: são aqueles que incidem direto sobre a renda das pessoas físicas e
jurídicas. Exemplo: Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF), em que o imposto é cobrado
de forma progressiva, ou seja, quanto maior sua renda, maior a alíquota do imposto.
Impostos indiretos: são aqueles que incidem sobre produção e consumo. Exemplo:
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que incide apenas sobre
o consumo.
O problema que muitos discutem é que talvez o ICMS e outros impostos indiretos
sejam regressivos, pois recaem apenas sobre o consumo, e não sobre o dinheiro que
poupamos. Logo, a classe mais baixa, que ocupa quase toda sua renda com consumo
(pois ganha pouco), sobretudo de alimentos, acaba pagando muitos impostos indiretos
(estes acabam sendo regressivos no país, não melhorando a distribuição de renda).
Veja mais sobre o tema nos links abaixo:

https://goo.gl/SYRDX5

https://goo.gl/SRREUB
8 Carga tributária e gastos públicos

É necessário estudar profundamente a economia, a cultura e a legislação de

um país ou região para elaborar uma política tributária para o mesmo. Cargas
de impostos maiores, em uma situação de crise econômica, por exemplo, podem
diminuir a arrecadação, e não aumentar. Isso pode ocorrer por vários motivos:
porque as pessoas tendem a incorrer em inadimplência devido à crise e/ou
porque as rendas e, consequentemente, o consumo realmente diminuíram e
a receita tributária total tende a diminuir (mesmo com aumento da alíquota
ou, até mesmo, por causa dela).
Finalizando, Giambiagi e Além (2011, p. 20) colocam que “a passagem da
teoria para a prática é complexa tendo em vista a necessidade de se adaptar a
legislação tributária às realidades do sistema econômico”.

Política de gastos
As políticas de gastos se referem às despesas e aos custos que o setor público
tem para manter a máquina pública em funcionamento. São exemplos de gastos
públicos os gastos com previdência social, funcionalismo público, subsídios
governamentais, prédios públicos, empresas estatais, administração pública,
juros da dívida pública, infraestrutura, justiça, educação, saúde e segurança,
entre outros, conforme explicam Samuelson e Nordhaus (2012).

Para saber mais sobre os gastos públicos no Brasil, acesse o

link ou código a seguir:

https://goo.gl/rwCaZd

Gastos a mais do governo, em qualquer área, vão gerar necessidades a mais

de receitas atuais ou futuras, que, em geral, o governo não tem recursos para
suprir, o que incorrerá em maior dívida pública. Organismos internacionais,
como o Fundo Monetário Internacional, defendem a diminuição dos gastos
públicos, requisito imprescindível quando um país faz pedidos de empréstimos.
Mas a principal questão a ser debatida é o quanto cada gasto traz de retorno
futuro para a sociedade. Se o gasto é feito em setores que fazem desenvolver a
 Carga tributária e gastos públicos 9

economia, provavelmente, no futuro, existirão mais recursos de tributos, devido

ao desenvolvimento e ao aumento da renda da população. Todos os gastos
têm que ser analisados individualmente e com indicadores de horizontes de
tempo, para verificar a possibilidade de impactos positivos nas contas públicas.
O governo deve eleger setores prioritários para realizar os gastos públicos,
e, provavelmente, uma parte da população não ficará satisfeita com isso — é
a ótica de que bônus para uns geram ônus para outros. Por isso, é de vital
importância a escolha racional, por parte da sociedade, dos administradores
públicos de uma região.

John Maynard Keynes, em 1936, com o seu livro Teoria geral do emprego, dos juros e
da moeda, conseguiu dar a largada para o que muitos chamam na economia de era
keynesiana, conforme Vasconcellos e Garcia (2014). Keynes defendia o aumento dos
gastos públicos para estimular a demanda agregada (consumo da população) e, assim,
estimular a produção nacional e o emprego.
Após a Grande Depressão e a Segunda Guerra Mundial, as teorias de Keynes foram
largamente utilizadas pelos países de modo a tentar sanar suas crises internas. Na
atualidade, os novos keynesianos ajustaram essa teoria de forma a controlar a inflação
(aumento do nível geral de preços), para que esta não afetasse negativamente a
economia no longo prazo devido ao maior gasto público.
Veja mais em:
https://goo.gl/94sTVT

Políticas fiscais expansionista e contracionista

As políticas fiscais expansionistas estão ligadas ao aumento dos gastos do
governo, de modo a aumentar o consumo na economia e, por consequência,
a produção nacional (PIB) e o emprego no país ou região. São feitas por meio
do aumento dos gastos do governo e/ou da diminuição da carga tributária,
conforme Vasconcellos e Garcia (2014). Essas políticas expansionistas são
nitidamente originárias da era keynesiana.
Já as políticas fiscais contracionistas tendem a fazer o contrário, ou seja,
são restritivas e tendem a diminuir os gastos do governo e/ou aumentar a
carga tributária, diminuindo o consumo na economia para diminuir a inflação
(aumento do nível geral de preços).
10 Carga tributária e gastos públicos

Fazer um planejamento fiscal não é fácil e requer muita habilidade do

gestor público, pois ele não está servindo apenas a um dono de empresa
ou a alguns consumidores, e sim a uma população de uma região, o que é
bem mais complicado. Cabe a essa população escolher o gestor que melhor
servirá aos seus anseios e que saiba gerir os recursos financeiros buscando
permanentemente o bem-estar social.

BIDERMAN, C.; ARVATE, P. (Org.). Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2004.
GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. 4. ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2011.
SAMUELSON, P. A.; NORDHAUS, W. D. Economia. 19. ed. Porto Alegre: AMGH, 2012.
TRIBUNAL DE CONTAS DE SANTA CATARINA. Portal do Cidadão. Receitas públicas. [2018].
Disponível em: <http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/homesic.php?id=420460&idme
nu=municipio&menu=govern.>. Acesso em: 1 out. 2018.
VASCONCELLOS, M. A. S.; GARCIA, M. E. Fundamentos de economia. 5. ed. São Paulo:
Saraiva, 2014.

Leituras recomendadas
DORNBUSCH, R.; FISCHER, S. Macroeconomia. 10. ed. São Paulo: McGraw-Hill, 2009.
MANKIW, N. G. Introdução à economia: edição compacta. São Paulo: Pioneira Thomson
Learning, 2005.
VASCONCELLOS, M. A. S. Economia: micro e macro. São Paulo: Atlas, 2002.
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