Finanças Públicas

Capitulo I

Politica Financeira engloba toda a forma de atuação dos decisores políticos tendo por base um suporte
financeiro, atuando, tanto na dimensão conjuntural como na estrutural. A política orçamental é um tipo de
política financeira que implica um conjunto de escolhas inspiradas no bem-estar, eficiência, equidade,
solidariedade e segurança. É a política do estado que envolve a utilização de receitas e despesas públicas
para a prossecução de objetivos económicos, ou seja, com vista a influenciar o nível e o crescimento da
procura agregada, do PIB e do emprego.

Política económica → podemos distinguir:

▪ Dimensão conjuntural (uma politica a curto prazo):

• Politica financeira/orçamental → política de despesa e de receita
• Politica monetária → convencional e não convencional
▪ Dimensão estrutural (uma politica a longo prazo):
• Politica financeira → política de crescimento ou de desenvolvimento económico
• Politica de intervenção direta do estado → empresas públicas
• Reformas estruturais → políticas públicas e institucionais

Ambas prosseguem objetivos de estabilização/regulação da conjuntura económica que se traduz em 3

grandes áreas de intervenção macroeconómica: pleno emprego; estabilidade dos preços e equilíbrio
externo. Na segunda dimensão existem objetivos mais complexos: desenvolvimento, crescimento
económico e redistribuição da riqueza. A política financeira interfere também na dimensão estrutural através
dos seus instrumentos típicos, receita e despesa pública.

Para além da política financeira, o Estado utiliza outros instrumentos de política económica: a intervenção
direta na economia e a adoção de reformas estruturais (a nível de politicas publicas ou a nível institucional).

Diferentes correntes de pensamento:

Paul Samuelson → aproxima-se do pensamento liberal

Richard Musgrave → aproxima se do pensamento intervencionista. Identificou as razões para a existência

da intervenção financeira do Estado através de dois instrumentos (atividade financeira) – receita pública ex:
impostos (não são a única fonte de receita publica mas são as mais importantes) e o recurso ao crédito e a
despesa pública (prestações da segurança social, subsídios de desemprego, apoios indiretos, despesas nas
várias áreas, saúde, policia, etc.). O elemento que junta estes dois instrumentos é as finanças públicas através
do Orçamento do Estado.

❖ O Estado cobra impostos para ter meios financeiros para mecanizar a despesa pública

Musgrave definiu 3 funções financeiras:

▪ Alocação/Afetação de recursos (mais consensual),

▪ Redistribuição
▪ Estabilização macroeconómica

→ O que justifica a intervenção do Estado no ponto de vista financeiro

Afetação de recursos – Falhas de mercado
Os bens económicos podem ser bens exclusivos/privados ou bens rivais.

▪ Os bens privados têm as duas características de serem exclusivos (porque paguei por) e rivais de
consumo (retiro o beneficio a outras pessoas). Há certos bens privados que apesar de serem
exclusivos, apresentam várias externalidades (sejam positivas ou negativas). A educação é um bem
privado, exclusivo e em que há rivalidade no consumo. A democracia funciona melhor nos países
onde os níveis de educação são maiores. Sendo que no geral é o Estado que assegura a educação. Na
eficácia macroeconomia, os bens privados em alguns a externalidades positivas que justificam que
haja lugar para a intervenção do estado. Em tese nada justificaria que a educação fosse
completamente assegurada pelo estado.
▪ Os bens coletivos - não são exclusivos e são não rivais em consumo, são características cumulativas
(noutro caso estamos perante de outros bens com características híbridas que podem ser: bens
artificialmente raros - como o software dos computadores - que são caracterizados pela possibilidade
de exclusão e pela não rivalidade do seu consumo, ou podem ser os bens de utilização comuns - como
os recursos piscatórios - que são marcados pela impossibilidade de exclusão, ainda que sejam rivais
de consumo). Os bens coletivos puros representam um grau máximo de externalidade positiva onde
o mercado não tem condições para funcionar de forma eficiente, como o caso da Defesa Nacional ou
do farol (servem para vários barcos e não há rivalidade no consumo e não há possibilidade de
exclusão ou pelo menos não e fácil de existir essa exclusão). Não é possível investir mecanismo de
exclusão, então não é possível excluir, logo, cria a situação de pouco interesse do ponto de vista
económico porque não existe mercado, e quem tem de assegurar estas atividades é o Estado e não
o mercado financeiro. São bens importantes mas que pelas suas características não cativam o
mercado financeiro, logo o Estado tem de assegurar. Os impostos são o instrumento mais eficaz do
exercício da autoridade do Estado, sem o recurso à força, sendo o Estado a única entidade aceite para
exercer esse poder → argumento que assegura o bem e o financiamento do bem – argumento para
a intervenção do Estado.

As falhas de mercado integram as externalidades positivas e negativas que convivem com soluções privadas
que permitem repor a eficiência perdida: a hipóteses de negociação que é explicada a partir do Teorema de
Coase tem a tido a sua concretização prática (a internalização dos custos sociais da poluição – emissão e
compra de licenças de poluição - é recorrente no desenho das politicas ambientais). Há também soluções
que passam pelo Estado, socializando as externalidades através da tributação: externalidades negativas
(tributando agentes poluidores ou por ações de desgaste de equipamentos ou bens públicos); nas
externalidades positivas (tributando mais-valias ou os efeitos externos das melhorias realizadas). A ação
pública pode ir ainda mais além, como no caso da nacionalização do bem.

❖ As externalidades positivas, para além do benefício individual, que está assegurado pelo mercado e
pelo preço, também proporcionam um benefício social, que não está assegurado pelo preço: ex. uma
vacina (diminui a possibilidade de apanhar a doença para a pessoa que toma a vacina, assim como a
todos os que convivem com essa pessoa, são beneficiados indiretamente). O Estado substitui os
privados e assegura o fornecimento das vacinas porque é o único que consegue cobrar os benefícios
deste investimento (por ser uma externalidade) através dos impostos.
❖ As externalidades negativas, têm um custo social: ex. a poluição, tem de ser o Estado a obrigar ao
cumprimento, por exemplo, através de impostos ambientais para obrigar as empresas a pagar pelo
custo que estão a provocar.
Assimetria informativa – reconhece-se que nem sempre a informação contida nos preços atesta as
características do bem ou serviço a prestar no mercado. Está associado também o problema da seleção
adversa (incerteza à qualidade dos produtos, ex: mercado de automóveis usados – os maus automóveis
expulsam os bons do mercado porque os vendedores possuem mais informação que os compradores). As
soluces passam por vias contratuais, pela instituição de mecanismos de sinalização, de escrutínio ou de
classificação, a publicidade, garantia da credibilidade. Há áreas atreitas à verificação desta assimetria, como
o setor da saúde (o doente – consumidor – conhece-se melhor do que o médico – vendedor – possuindo,
então, mais informação. É fundamentalmente um mercado incerto, um mercado atípico). A saúde está
sujeita também a um processo de congestionamento, que traduz a previsão e o uso do bem. Há um limite
máximo de capacidade.

❖ Sempre que existem certas falhas de mercado há um argumento para a intervenção do Estado –
sendo que as principais falhas são existência de bens coletivos (Samuelson) e a verificação de
externalidades.

Nota: Impostos pigouvianos → solução extra mercado, com a intervenção do estado a fixar um valor de um
tributo que supostamente vai cobrir o valor do custo social. É um tributo aplicado a uma atividade de
mercado que esteja a gerar externalidades negativas (custos a alguém que não seja a pessoa a quem o tributo
é imposto). A taxa destina-se a corrigir uma ineficiência outcome de mercado, e fá-lo ao igualizar ao custo
social das externalidades negativas. Na presença de externalidades negativas, o custo social de uma
atividade de mercado não é coberto pelo custo privado da atividade. Nesse caso, o outcome de
mercado eficiente pode levar a excesso de consumo do produto (ex: poluição ambiental).
Na presença de externalidades positivas, por exemplo, benefícios públicos provenientes de uma atividade
de mercado, aqueles que recebem o benefício não pagam por isso e o mercado pode gerar excedente do
produto. Lógica similar sugere a criação de um Subsídio Pigouviano para fazer as pessoas que usufruem
pagar pelo benefício extra e estimular mais a produção (ex: subsídio para a prevenção da vacina para gripe).

Função de redistribuição
O estado utiliza os seus instrumentos orçamentais para corrigir os resultados da repartição primária dos
rendimentos resultantes do funcionamento da economia, convocando o princípio da justiça social (é um
princípio mais recente e ao qual podemos associar a ideia de “dar a cada um de acordo com as suas
necessidades e retirar a cada de acordo com as suas possibilidades”, o que é retirado do ideal marxismo-
socialismo). A generalidade dos modelos microeconómicos alicerça-se em considerações de eficácia, esta
que ignora a justiça social. Este argumento preside à construção da ideia de redistribuição de rendimentos
(repartição secundária), é sobretudo um argumento moral que altera a lógica eminente do mercado. É uma
função controversa. A redistribuição é a repartição secundária, que interfere nos resultados da repartição
primária, sendo que a repartição primária é operada pelo mercado – é este a definir os seus termos de acordo
com os níveis de produtiva de cada fator que determina a remuneração deste.

A justiça social é ainda justiça distributiva, todavia sobrepõe-se agora uma perspetiva coletiva, solidarista: o
que está em causa é o que cada um deve ao todo. O conceito de justiça social materializou-se em duas
importantes manifestações: a ideia de igualdade de oportunidades e a ideia de igualdade de resultados.

No entanto, há aversão a esta teoria por alguns autores, nomeadamente Nozick e Hayek (que defendem a
ideia de liberdade e responsabilidade social, em que aceitam a ideia de “premiar de acordo com o mérito”)

O conceito de justiça social sofreu várias alterações ao longo do tempo, existem, portanto várias teorias e
escolas:
❖ Dworkin, Raws e Sem → as suas construções teóricas têm ou aceitam como pressuposto o
funcionamento do sistema capitalista e reconhecem as instituições próprias do capitalismo
(liberdade individual, de empresa, mercado, concorrência, propriedade privada), contrariamente aos
autores marxistas.
▪ Dworkin: dois tipos de teorias relativas à igualdade distributiva. A primeira é a igualdade de
bem estar (um esquema distributivo encara as pessoas como iguais quando distribui ou
transfere recursos ate que a mais completa igualdade possível de bem estar seja alcançada).
A segunda é a igualdade de recursos (sustenta que aquele esquema tratará as pessoas como
iguais quando assegura uma distribuição ou transferência que conduz à mais completa
igualdade possível de recursos entre as pessoas). A primeira abrange as teorias do sucesso e
as teorias dos estados conscientes. As maiores objeções que se podem fazer a estas teorias:
ate que ponto se pode dizer que as diferenças de bem estar entre pessoas com riqueza
aproximada estão na proporção exata das suas capacidades mentais e físicas. E a segunda
objeção é o facto do conceito de bem estar ser demasiado vago para servir de base a uma
teoria. Feitas estas criticas o autor propõe que a igualdade de bem estar se substitua a
igualdade de recursos. A repartição ideal para este autor assenta na imagem do leilão (é a
melhor forma de impedir eventuais arbitrariedades e injustiças da parte do distribuidor inicial,
para cada bem a distribuir fixa um preço que é ajustado, livremente, pelo mercado e os
indivíduos são livres de fazer as suas próprias licitações. Todos entram no mercado em
igualdade de circunstancias mas também é necessário ter sorte. Sorte pelo risco – coincide
com os resultados de um jogo no qual os jogadores quiserem, voluntariamente, participar.
Sorte bruta – os resultados não derivam de qualquer jogo previamente deliberado. Os que
ganham não deverão partilhar os seus rendimentos com os que perdem. Então e aqueles que
já nascem com deficiências? Sujeição de todos a um sistema vinculativo de compensação.
Mas quanto é que cada um estaria disposto a pagar? Não se sabe).
▪ John Rawls: É uma visão contratualista, baseada no “contrato social” de Rousseau. A justiça
substantiva conduz à igualdade de oportunidades. É preciso definir os princípios para a
criação da constituição, e esses princípios são as liberdades fundamentais. Tendo isto em
conta Rawls constrói o contrato social numa sequencia de quatro passos: 1- escolher os
princípios gerais de justiça, as partes estão situadas ao abrigo de um véu de ignorância (não
sabemos qual é a nossa posição na sociedade, desconhecemos certos factos concretos, a
fortuna, a inteligência, o bem e desconhecem a sociedade em que se inserem. O único fator
que conhecemos é que a sociedade está submetida ao contexto da justiça e às respetivas
consequências) - temos de admitir que estamos não pior situação possível, porque não
sabemos como vamos ser, isto para queremos maximizar o pior cenário. Assim pensarmos
que existe uma espécie de uma rede de segurança, como a saúde educação e segurança
grátis, para todos, esta rede surge porque pensamos que nós podemos vir a estar na pior
situação, sendo que isto será assegurado pelo estado que irá garantir a igualdade de
oportunidades - não é um argumento de eficácia mas sim de justiça. O principio da justiça
social ou do estado social fundamentar-se-à a partir de uma decisão racional, de acordo com
a regra que manda escolher, entre as alternativas possíveis, aquela que for mais favorável
quando o curso dos acontecimentos for o pior. O abandono do véu da ignorância faz-se na
escolha da constituição politica. O sistema social deve ser concebido de forma a que seja
justo. É necessário uma constituição justa e uma igualdade material. A redistribuição é uma
das funções do Estado. Dá prioridade á liberdade e à justiça sobre a eficiência e bem estar.
 Social democracia - Igualdade de oportunidades, assim o estado será importante neste
aspeto pois o mercado não pode garantir a justiça social e a igualdade de oportunidades.
▪ Sen: É uma perspetiva contrária à de Rawls. Contesta a pretensão do institucionalismo
transcendental em tentar erigir uma ideia de justiça global que acaba por conduzir a uma
retórica vazia ainda que bem intencionada. Propõe que se concentre as questões de justiça
aquilo que se conhece efetivamente e sobre os aspetos de carater comparativo. Segue a
perspetiva social choice sobre a elaboração de comparações valorativas acerca de distintas
realizações sociais.
▪ Hayek (escola austríaca): critico de uma redistribuição orientada por um critério de justiça
social. Defensor da igualdade formal (igualdade perante as regras gerais de direito, o que
pode conduzir a uma desigualdade material mas só desta forma preserva a igualdade). O
Estado como agente intromissor nas decisões do mercado coloca em causa as liberdades
fundamentais estando a tomar decisões em nome de um pressuposto racionalidade e pondo
em causa um elemento de decisão do mercado. O plano é um instrumento racional que
alguém quis criar e ao abrigo do qual e tomam decisões, não é uma replica do mercado,
porque só o mercado é que mete as varias pessoas a interagirem umas com as outras, sendo
muito dinâmico. O mercado é uma espaço de aprendizagem, as vezes há desequilíbrios, mas
só o mercado é que se consegue equilibrar, sendo por isso contra a intervenção do estado
porque destrói a liberdade dos agentes que atuam no mercado. Para ele existem duas
espécies de segurança: 1 – a que assegura a proteção contra as privações físicas severas e
assegura a subsistência. 2 – assegura um certo nível de vida ou da posição que usufrui uma
pessoa ou um grupo em comparação com os outros. Este ponto coloca problemas do ponto
de vista da tutela da liberdade.
▪ Friedman: a cada um de acordo com o que produz. Depende do próprio estado, a distribuição
depende das regras de propriedade adotadas. Progressivamente, o conceito de igualdade
tornou-se na igualdade de oportunidades, ou seja, que nenhuns obstáculos arbitrários
deverão impedir as pessoas de atingirem as posições para as quais os seus talentos as
conduzem. Sendo este conceito compatível com o da liberdade. No entanto foi o conceito de
igualdade de resultados que se impos (quotas justas e iguais para todos), para ele este
conceito reduz a liberdade.
▪ Nozick: reação à obra de Rawls onde apresenta uma visão anarco-libertária do estado, que
qualifica de Estado mínimo. Um “estado guarda noturno” que só devia existir para assegurar
as liberdades e não tem nenhuma intervenção no domínio da redistribuição da riqueza.
Servirá apenas para respeitar o principio da máxima liberdade de cada um e o principio da
imparcialidade. Os direitos de propriedade estão salvaguardados. Uma certa e qualquer
repartição será justa se todos os indivíduos dispuserem de um titulo valido sobre todos os
bens.
❖ Buchanan, Tullock, Olson, Oates → Public Choice “trilogia dos maus” sendo que o estado incorpora
essa trilogia: as fontes são a máquia burocrática do estado, os processos políticos são marcados pelo
oportunismo e o lobby (grupos despesa é a própria maquina, que é a burocracia, que se alimenta a
si própria com o seu crescimento imparável. O funcionamento do sistema politico eleitoral, em que
o próprio mercado permite o crescimento da despesa e a sobreposição do estado, visto que há varias
fases nas relações entre os eleitores e os políticos – há varias fases a seguir as eleições.

Outro fator que estava relacionado com o ciclo político e eleitoral - logrolling - prática do EUA - troca de
votos, negociações. Em Portugal isto ocorreu com o Guterres nos anos 90.
Função de estabilização
É uma função macroeconómica que pretende explicar como o Estado intenta suavizar as flutuações da
economia. Estamos a trabalhar num plano distinto. Em microeconomia estamos a tratar de um
funcionamento de um determinado mercado ou setor que são normalmente particulares (energia, por
exemplo) e tem como principal objetivo determinar os preços consoante as duas curvas (oferta e procura),
ou seja, o preço de equilíbrio. Em macroeconomia falamos da interação entre a procura agregada e a oferta
agregada (o seu todo, ou seja, num pais ou região). Normalmente os modelos que analisam estes
comportamentos mostram a relação entre dois tipos → o PIB e os preços no seu sentido agregado, ou seja,
a inflação.

É herança direta do modelo Keynesiano (Keynes é o “pai da macroeconomia”) e explora a ação dos
multiplicadores da despesa e dos impostos, ajudando-nos a compreender os períodos de recessão e os
períodos de expansão que depois é explicado através do mecanismo de transmissão da política orçamental.
Não existe consenso sobre a sua efetividade nem quanto aos seus efeitos.

▪ Atribui o crescimento económico à ação da procura agregada.

▪ Para keynes o investimento é fundamental
▪ O seu modelo é de uma economia fechada (não tem comercio com outros países) e o motor
fundamental do crescimento económico é a procura interna.
▪ Quando há crescimento económico há criação de emprego. Podemos estar numa situação de pleno
emprego, ou seja, todo o capital existente está a ser utilizado e todos os trabalhadores estão a ser
usados (não há desemprego).
▪ Em sentido formal: Y= C (y – T) + I (r) + G
▪ Y → produto que depende de um conjunto de fatores
▪ C → consumo dos dois setores da economia: as famílias e as empresas. O consumo depende
positivamente do rendimento e negativamente dos impostos/carga fiscal.
▪ y → rendimento
▪ T → impostos
▪ I (r) → investimento que depende da taxa de juro; é um relacionamento negativo. Se as taxas de juro
sobem há menor investimento e vice versa.
▪ G → governo, ou seja, despesa pública que pode ser: Corrente (pagamento dos subsídios sociais e
dos trabalhadores) ou Despesas de capital (investimento publico).

Quando o estado aumenta a sua despesa (seja corrente ou despesa capital) é bom para o crescimento
económico. Ex: se aumentar o vencimento dos funcionários públicos a possibilidade de consumo também
aumenta. Porem, o investimento público pode ser negativo porque diminui o investimento privado (segundo
alguns pensadores) mas nem sempre é assim: ex: o estado investe numa ponte mas há todo um conjunto de
empresas que podem ser contratas (empresas privadas) para a construção da obra. O aumento do
investimento público pode possibilitar o consumo também porque há mais gente contratada e por
conseguinte mais gente a consumir.

O Estado pode aumentar os impostos → necessidade financeira ou arrefecimento da economia. Ou diminuir

os impostos → serve para dinamizar a economia (ao diminuir as empresas e famílias ficam com mais
rendimento e por isso, consomem mais).

Ao efeito induzido pelos impostos chamam-se multiplicadores que podem ser da despesa ou dos impostos
e que funcionam com sinal contrário. Da despesa → ao aumentar a despesa pública eu tenho um efeito
positivo sobre a economia; induz uma variação positiva. Dos impostos → por cada aumento induz uma
variação negativa ao crescimento económico.

É importante ter em conta também a intensidade → os efeitos da despesa são mais rápidos e intensos
(porque aumenta automaticamente o produto e produz um efeito em cadeia) enquanto o multiplicador dos
impostos (é uma ação indireta porque ao aumentar os impostos afeta o rendimento e, por conseguinte,
afeta o crescimento da economia).

Menú keynesiano/políticas contracíclicas/efeitos do ciclo económico:

É um modelo de curto prazo (ciclos de expansão e de recessão). A perspetiva de Keynes é avaliar estes ciclos
mais curtos. Ele acha que é possível, através da atuação do governo (politica orçamental) seja do lado da
despesa ou dos impostos, contrariar o ciclo da recessão – através de uma política orçamental expansionista
(aumento da despesa publica ou da receita, diminuindo os impostos). E o mesmo acontece num ciclo de
expansão (o sobreaquecimento gera uma tensão, isto porque, quanto mais consumo mais inflação, ou seja,
mais os preços sobem) através de uma política orçamental contracíclica que se dá reduzindo a despesa
pública ou aumentando os impostos (o que retira rendimentos, sendo também o fator inibidor de consumo).

Nota: É muito difícil ter a estabilidade e combater o desemprego porque o combate ao desemprego aquece
a economia e cria inflação e isso ficou a perceber-se no modelo keynesiano.

2. Politica orçamental e o debate na macroeconomia

Conceitos importantes:

▪ Curto prazo Macroeconomia → momentos de afastamento entre o PIB real e PIB potencial e o
afastamento entre a taxa efetiva de desemprego e a taxa natural (aquela que não é acelerada pela
inflação). A taxa de desemprego de longo prazo (em torno do qual a economia flutua) m resultado
das expectativas de salários e alterações de preços.
▪ Longo prazo Macroeconomia → período no qual está assegurado o pleno emprego (não fica nenhum
recurso por empregar nem nenhum trabalhador por admitir). Existe neutralidade da moeda (o valor
da moeda é insusceptível de ter repercussões reais). É representado por uma curva da oferta
agregada vertical.
▪ Inflação → subida generalizada de preços que está na base a redução do poder de compra associado
a uma determinada moeda nacional. Causas: aumento da oferta de moeda (imposto oculto, ou seja,
a criação da moeda representa: o empobrecimento real de todos os detentores de moeda;
financiamento à custa dos detentores da moeda, em virtude da desvalorização intrínseca dos meios
de pagamento; uma retirada do valor real do poder aquisitivo aos particulares e perda absoluta de
bem estar); o excesso de procura; aumento da despesa pública; alteração do comportamento no
mercado do fator trabalho e uma alteração de custos. Os economistas associam a inflação a 9 efeitos:
1. O afastamento do PIB potencial face ao PIB real; 2. A ilusão da perda do poder de compra; 3.
Criação de custos de adaptação; 4. Criação de custos de ajustamento; 5. A perturbação dos preços
relativos dos bens; 6. A criação de influências tributárias; 7. A perturbação das expectativas; 8. Perda
na confiança política económica e financeira do Estado, 9. Criação de efeitos redistributivos.
▪ Desemprego → desfasamento entre a oferta e a procura no mercado do fator trabalho. Pode assumir
várias formas: excesso de oferta; excesso de procura. As causas do desemprego: estabelecimento
 dos salários mínimos; o poder dos sindicatos; o estabelecimento dos salários de eficiência e o
aumento dos custos de busca de emprego.

Friedman (corrente monetarista):

Influenciou a política macroeconómica, após os choques petrolíferos de 1971 e de 1973. Este período levou
à recessão, esta não foi acompanhada pela descida dos preços (redução de inflação), pelo contrário
aumentaram os preços e a inflação → uma situação anómala, estagfação (estagnação económica e inflação).
Abriu espaço a esta corrente. Quando se impulsiona a procura sem atender à oferta (KEYNES) pode melhorar
a situação económica, reduzindo-se o desemprego e havendo expansão do produto. No entanto os agentes
económicos são dotados de racionalização, de modos de adaptação e de expectativas. A expectativa realiza-
se e os produtores aumentam o preço (há arrefecimento do consumo), quando o ciclo acaba o resultado é
no longo prazo, o produto volta ao seu valor de equilíbrio porque a ecónoma não aguenta e o nível de preços
fica mais elevado do que estava no inicio. O grande obstáculo do crescimento económico, e por causa das
expectativas, é a questão dos preços.

O PIB potencial depende dos recursos humanos e do capital, ele próprio pode sofrer saltos que resultam das
mudanças dos fatores – salto negativo (a peste negra; um grande terramoto); salto positivo (descoberta
tecnologica). As vezes estamos acima do PIB potencial (quando há aquecimento da economia) e estando
abaixo há o desemprego. O PIB potencial é a ideia de que nos devemos concentrar no longo prazo.

▪ O instrumento principal de estabilização económica é a politica monetária (mais importante que a

politica orçamental) porque só ela consegue garantir o controlo da inflação.
▪ Mais importante que a procura é a oferta (os efeitos da oferta fazem se sentir a longo prazo).

Quando se impulsiona a procura sem atender à oferta → esta corrente não concorda, porque a longo prazo
vai promover à inflação. Reduzir a despesa pública é a solução, ou seja, privatizar e promover o
desinvestimento – estado deve reduzir ao mínimo a sua despesa, na educação, na saúde. O estado continua
a cobrar impostos e continua a manter a sua presença na segurança social sobretudo os subsídios de
desemprego, são um estabilizador imediato – porque permite, na mesma, o consumo – a economia não
paralisa; o sistema fiscal imediato, ou seja, os impostos também deveria existir porque é um estabilizador
automático, a carga fiscal diminui quando diminui o rendimento. Não é necessário o Estado em grandes
partes porque o que é necessário para a economia funcionar são os estabilizadores automáticos.

Se a politica orçamental passa a ter um papel mais diminuto – deixar funcionar os estabilizadores. A função
da estabilização macroeconómica é transferida para o BCE. Já não há política orçamental mas sim politica
económica. O banco central controla a política monetária, promove a estabilidade dos preços e está fora dos
processos políticos, é imparcial, mais tecnocrático.

Comparação sintética das duas visões:

- A gestão do ciclo deve ser feita pelo lado da procura agregada ou da oferta

- Natureza da modelização: curto prazo ou de preços fixos (modelo Keynesiano) ou de longo prazo ou de
preços flexíveis (modelo neoclássico)

- O impacto da politica de estabilização macroeconómica sobre a alteração do PIB potencial

- A incerteza e o papel das expectativas: adaptativas (keynes) ou racionais (neoclássico)

- Objetivos predominantes da politica económica e sua hierarquização: estabilidade dos preços ou combate
ao desemprego

- Identificação da politica económica a adotar (orçamental ou monetária) e o seu grau de eficiência.

Nota: mesmo dentro do modelo keynesiano existe divergência relativamente à estratégia da política
orçamental → politicas de estabilização ativas/funcionais ou então pelo funcionamento dos estabilizadores
automáticos. Outro aspeto da estratégia da política orçamental: deve ser marcada pela discricionalidade –
consiste em fazer variar a massa monetária em função da situação económica - ou pela sujeição de regras
(Friedman)?

A capacidade de um país em reduzir a respetiva taxa de inflação e o custo em termos de aumento de

desemprego que isso pode acarretar, depende da reputação/credibilidade. Um governo que seja credível é
capaz de fazer anúncios acerca das suas intenções anti-inflacionistas e nelas se acredita, e como se acredita
as expectativas inflacionistas decrescem e o custo de desemprego inerente à redução da inflação é também
diminuído. Subordinação a essas regras iria gerar credibilidade o que, na UE, pode levar a Tratados e de
dinheiro.

Nicholas Kaldor → idealizou grandes finalidades da gestão macroeconómica “quadrado mágico” –

crescimento, emprego, estabilidade dos preços e equilíbrio externo. Para enfrentar os dois tipos de
desequilíbrios (internos – desemprego e inflação - ou externos – desequilíbrio da balança de pagamentos)
devem adotar-se medidas de natureza orçamentária (manipulação das despesas publicas) ou tributárias
(arrecadação de receitas) e medidas de natureza monetária (manipulação do custo e da quantidade de
moeda posta à disposição dos agentes económicos, politica de juros, de créditos, etc).

3. Política Orçamental e a União Europeia: Quadro Europeu das Finanças Públicas – matéria
importante

3.1 A UEM e a aprovação do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC): As fases da União

Económica e Monetária
1ª fase da UEM (1990-1993) → teve por objetivo o reforço das políticas económicas e monetárias entre os
Estados membros no contexto do mercado único; previa a integração de todas as moedas comunitárias no
Sistema Monetário Europeu (SME). Foi bem sucedida no plano da concretização a livre circulação de capitais
e no inicio do processo de convergência, mas no domínio do processo cambial foi menos satisfatória (não só
não foi possível integrar todas as moedas como algumas saíram após o ataque especulativo ocorrido em
1992, obrigando à desvalorização das moedas mais débeis).

Nota: foi em 1992 que se adotou o Tratado da União Europeia que definiu as regras de transição para a
concretização da UEM nas fases seguintes.

2ª fase da UEM (1994-1998) → promoveu a convergência nominal (principais agregados macroeconómicos

– inflação, taxas de cambio, taxas de juro, défices orçamentais e divida publica) dos Estados membros,
obrigando-os a apresentar programas de convergência anualmente. Ficou marcado também pela
concretização da autonomia dos bancos centrais. Os estados estariam obrigados a apresentar ao Conselho
informações sobre os processos realizados no cumprimento das suas obrigações com a UEM e caberia ao
Conselho analisar e decidir sobre cada um dos estados membros cumpria as condições de passagem à
terceira fase. Aceitou-se a ideia do desenvolvimento da Europa a várias velocidades. Nesta fase, a Europa
fica dividida entre aqueles que podiam passar à próxima fase mas não o queriam (por causa da moeda única)
e aqueles que queriam mas não cumpriam os requisitos de passagem.

Em 1995 ficou decidido o nome “Euro”. A transição da 2ª para a 3ª fase ficou marcada por duas decisões
tomadas em 1998:

▪ Os países que iriam entrar na 3ª fase

▪ Decisão de criar o sistema europeu de bancos centrais e o BCE

3ª fase da UEM (1999-2002) → decidiu-se a criação da moeda única, sendo que se iniciou um complexo
processo de adaptação institucional e legislativa. Em 2002 teve a inicio a circulação do euro.

Esta passagem à terceira fase e à adoção da moeda única pelos países que haviam preenchido os critérios
nominais levou à perda dos seus instrumentos convencionas de estabilização macroeconómica, as políticas
monetárias e cambial. Houve uma necessidade de reforço da coordenação das políticas económicas de
regulação conjuntural, mormente das políticas orçamentais.

A razão de ser do PEC

A necessidade de coordenação das políticas orçamentais não é recente, a primeira foi em 1997 onde se
enfatizou a necessidade de implementação do federalismo orçamental à escala comunitária. O segundo foi
em 1989 onde se reconheceu os obstáculos de ordem política ao aumento do peso e dimensão do orçamento
comunitário. O terceiro foi em 1991 com a aprovação do TUE que levou à aprovação do PEC em 1997.

À primeira vista, as Uniões Monetárias tendem a desincentivar políticas orçamentais expansionistas e o

laxismo na gestão orçamental, desde logo pelo efeito de “fuga para as importações” que daí poderia advir.

A adoção de uma moeda única pode, pois, constituir um incentivo ao enviesamento expansionista, em
virtude do desaparecimento dos efeitos de “crowding out” interno e externo. O problema torna-se mais
preocupante quando vários países, em simultâneo, decidem promover estas mesmas políticas orçamentais
expansionistas.

A ausência de coordenação das políticas orçamentais pode mesmo conduzir à penalização dos países bem
comportados, que sofrerão os efeitos das ações lenientes de outros. Com o aumento da taxa de juro comum,
a procura agregada diminuirá, também, nesses países, o crescimento abrandará, levando os estabilizadores
automáticos a entrar em ação. No final, todos os países apresentariam défices orçamentais, uns de forma
involuntária, outros involuntariamente.

Mas, para além destes fundamentos, a necessidade de coordenação resulta ainda da circunstância de o
orçamento comunitário não ter uma vocação de estabilização macroeconómica global, além de ter uma
dimensão muito reduzida, quer em termos absolutos, quer na sua relação com o PIB dos países comunitários.

O PEC é, então, constituído por dois grupos de institutos que configuram, por seu turno, uma intervenção
comunitária de natureza e força jurídica distintas:

▪ A primeira componente do PEC é a denominada vertente preventiva: Regulamento 1466 →

prevê que os Estados membros atinjam uma posição de equilíbrio orçamental, criando um sistema
 de supervisão multilateral de acordo com o qual os Estados membros devem apresentar os seus
programas de estabilidade e crescimento, neles concretizando as formas de ajustamento com
vista a alcançar esse objetivo de estabilidade orçamental.
▪ A segunda componente do PEC contempla a chamada vertente sancionatória ou corretiva:
Regulamento 1467 → cria um procedimento por défice orçamental excessivo (considerado
quando ultrapassasse os 3% do PIB) e prevê a aplicação de sanções, de gravidade crescente, a
aplicar em função do incumprimento e também do PIB de cada país incumpridor.

Um dos aspetos cruciais no qual assenta, como dissemos, a vertente preventiva do PEC são os programas
de estabilidade e crescimento. As exigências de uniformização colocavam-se, na versão inicial, nos seguintes
planos: estatuto do programa e das medidas previstas (cada programa deveria indicar o respetivo estatuto
no quadro dos procedimentos nacionais, nomeadamente quanto ao papel dos parlamentos; conteúdo do
programa (deveria conter certos itens fundamentais).

Para além disso exigia-se a apresentação de informação quantitativa em quadros standard.

Adicionalmente ainda, os programas deveriam facultar informação sobre a consistência dos objetivos
orçamentais e das medidas previstas para os alcançar com as especificações sobre a política económica em
sentido amplo, bem como sobre as medidas destinadas a melhorar a qualidade das finanças públicas e a
alcançar a respetiva sustentabilidade de longo prazo.

Os programas de estabilidade e crescimento, além de constituírem um instrumento de supervisão da

situação orçamental dos Estados membros, têm uma outra relevância: trata-se, com caráter senão pioneiro
pelo menos inovador no contexto europeu, de instrumentos de programação de médio prazo ou plurianual
da despesa pública.
Sendo assim, devemos dizer que, o programa de estabilidade constitui uma obrigação do estado perante
a União Europeia, surge da primeira componente do pacto. Tem em vista o equilíbrio orçamental.
Documento de natureza política, elaborado pelos governos dos estados membros para um período de 4
anos. Medidas que os estados membros se propõem a adotar tendo em conta o cumprimento do pacto de
estabilidade e crescimento, vão explicar como vão reduzir o défice e fazem uma previsão do endividamento
publico e como é que a economia vai crescer – vai ser um instrumento de supervisão que a europa tem sob
o estado membro. É objeto de atualizações anualmente. O primeiro programa foi feito em 1999-2002.

Diferença entre pacto e programa → pacto é introduzido pela UCM, objetivos orçamentais que passam
pela consolidação das contas nacionais e pelo seu equilíbrio (convergência económica); o programa é um
instrumento de supervisão para a EU e por outro lado é um compromisso dos estados perante o programa.

Vicissitudes do PEC: a revisão de 2005

A aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento suscitou variadíssimos problemas e críticas, sendo
que, nos primeiros anos de existência, a vida do PEC não foi fácil. Antes de mais, os problemas: vários países
começam a incumprir o pacto de estabilidade e crescimento, por exemplo, Portugal (foi o primeiro, com
défice de 4.5%). Mais tarde, França e Alemanha também incumprem e não foi aberto qualquer processo em
relação a estes dois países, por parte da comissão. Isto veio gerar uma grande controvérsia: o PEC seria um
mecanismo político dos países mais fortes quanto aos mais fracos.
Portugal integra a UE e a união económica e monetária (existe uma moeda única que é emitida pelo BCE que
ganhou relevância, a política monetária é única).

As políticas orçamentais não foram centralizadas a nível europeu, não existindo um orçamento europeu de
grande relevância (tem um papel diminuto a nível de despesas e receitas, é residual; não consegue atuar de
forma contraciclica – é preciso haver o tal nível de despesas e receitas para ativar os estabilizadores
automáticos), não tendo, por isso, como combater uma recessão económica. A política orçamental continua
a pertencer aos Estados, apesar de haver limites (existe um quadro europeu que limita esta liberdade –
regras acerca da divida publica e para o défice) e um controlo bastante apertado. Mesmo que não exista
intervenção, existe o tal controlo que diminui a margem de manobra dos Estados.

Há quem defenda que estas regras não permitem proceder a uma efetiva solução, são regras pró-ciclicas, ou
seja, não só não ajudam a contrariar o ciclo como o podem afundar mais. A visão que está por detrás é uma
conceção neoclássica, é preciso criar estabilidade e é uma condição necessária para que a economia
europeia cresça a longo prazo através da tecnologia.

No entanto, é a teoria monetária que tem prevalecido, o principal objetivo do BCE é controlar os preços. O
combate ao défice é ao meio para atingir o controlo da inflação

Argumentos para que haja medidas tão apertadas a nível económico, aplicados a partir de 1999:

1. O PEC teria um valor de compromisso moral e politico que não poderia ser posto em causa
2. O PEC visava um objetivo de consolidação orçamental que requeria essa ortodoxia
3. Quando as grandes economias sofrem de um sobreaquecimento da economia → leva ao aumento
das taxas de juro (pagam todos os países) - externalidade negativa interna, logo há menos
investimento (o acesso a financiamento fica mais difícil); o euro fica mais valorizado mas pode levar
a exportações mais caras o que afeta a competitividade (as outras economias vão se retrair) →
externalidade negativa externa.
4. O PEC continuaria a ser a melhor solução aos choques económicos
5. O PEC continua a ter por missão a sustentação do BCE e da respetiva politica monetária
6. O PDOE não conduzia à aplicação de sanções de forma imediata e automática
7. Permitia uma margem de interpretação suficiente por parte das politicas económicas nacionais
8. Antecipava a consolidação orçamental inevitável

1999 – Até lá tinha havido convergência nominal, reduzir taxas de inflação, estabilizar o câmbio da moeda,
cumprir os critérios de matéria de finanças públicas e baixarem as taxas de juro. As regras do défice de 3% e
a dívida pública até aos 60%.

Em 1998 entramos no euro, em 1997 assinamos o pacto de estabilidade e crescimento que tem dois
regulamentos:

▪ 1466 – função preventiva → os estados elaboram programas de estabilidades, todos os anos atualiza
e a comissão vai verificar se o que lá esta – a situação macroeconómica do pais – e informa também
quais as medidas que estão a tomar para assegurar. A comissão vê se as metas orçamentais são
realistas ou não e a comissão pode negociar e abrir um procedimento por défice orçamental
excessivo);
▪ 1467 – função sancionatória → os países que não cumprem as metas ou acatam os conselhos ou
sofrem sanções.
 O pacto sofreu varias vicissitudes: razoes económicas, políticas, a reunificação da Alemanha levou a um
grande esforço orçamental. Houve um momento de desconfiança. Portugal começou a incumprir.

Fez se uma reforma em 2005 → flexibilizou as regras (a filosofia manteve-se, a visão ortodoxa); o cálculo
do défice deve ter em consideração o momento/ciclo da economia, é uma pequena consideração
keynesiana. Muda-se para um objetivo orçamental a médio prazo. As despesas ligadas a um ciclo são
endógenas, o governo não tem culpa o momento de uma recessão. Aquilo que realmente importa é a
parte que não depende do ciclo – componente saldo orçamental estrutural. O saldo estrutural é das
coisas mais complexas dentro da EU, sendo um saldo global ajustado (limpo) das medidas cíclicas e de
medidas considerados extraordinárias. É o foco por ser o saldo puro. Os estados devem ter a despesa
que são capazes de pagar, é necessário ter ganho para suportar os custos – esta noção de saldo estrutural
está ligado ao saldo de PIB potencial (o saldo que existiria se todos os recursos fossem utilizados; já se
reconheceu que não existe pleno emprego). O saldo estrutural está relacionado com o tentar encontrar
o saldo para o tipo de estado, para encontrar o próprio PIB potencial (de quase pleno emprego).

Em relação às críticas, que assentam na base do PEC ser fraudulento, as fundamentais são as seguintes:

▪ O pacto dizia-se que era de “estabilidade e crescimento”, mas, na verdade, parecia apenas de
estabilidade e não de crescimento;
▪ O pacto era cego a vários tipos de realidades: em relação ao desenvolvimento económico, em
relação às fases do ciclo económico, em relação à diferenciação de despesas, etc.;
▪ O pacto não era verdadeiramente sensível às medidas estruturais, tratando tudo por igual.
▪ As alterações verificadas no PEC em 2005 foram ao encontro de sugestões de flexibilização das
suas regras, ainda que sem colocarem em causa a divisa disciplinadora que este ostentava desde
o início.
Nesta medida, as alterações traduziram uma solução compromissória entre as duas visões supra, a
perspetiva ortodoxa e a perspetiva suavizadora do PEC.

A preocupação fundamental está em garantir um comportamento financeiro ao longo do ciclo e uma

plataforma de ajustamento em direção ao MTBO (medium-term budgetary objective). Os Estados devem,
então, adotar uma abordagem mais consentânea em períodos de recuperação económica, evitando políticas
pró-cíclicas e aproximando-se gradualmente do objetivo de médio prazo.

3.2 A crise financeira de 2007-2008 e a crise de dívida soberana; politicas de austeridade

Origens da crise europeia atual: da crise financeira à crise da dívida soberana

A crise atual, como é referido por Candelon e Palm, começou com o crash da bolsa imobiliária nos Estados
Unidos, em 2007, deixando as instituições financeiras com graves problemas de liquidez ou até numa
situação de insolvência.

Em grande medida, por causa das medidas adotadas para salvar as instituições financeiras, alguns países da
zona euro começaram a enfrentar dificuldades orçamentais de financiamento da respetiva economia, pelo
que isso determinou uma mutação da crise financeira, numa crise de dívida soberana.

A implosão da bolsa imobiliária afetou o balanço do sector não financeiro, porque as famílias deixaram de
ser capazes de cumprir as suas hipotecas bancárias. As perdas incorridas pelos bancos, especialmente pelos
que detinham ativos tóxicos associados àquelas hipotecas, afetaram os ativos do sector financeiro, o que
gerou a crise bancária. Os mercados bolsistas afundaram, destruindo riqueza, afetando a procura final e
deteriorando ainda os mais ativos no sector financeiro e não financeiro. As autoridades adotaram, então,
planos de segurança ou concederam garantias para apoiar o sector financeiro. Estas intervenções, associadas
à contratação da procura doméstica, encolheram os ativos do Estado, conduzindo a uma crise de dívida
soberana.

A tempestade pode agora volver-se numa crise cambial: a depreciação de alguns ativos de Estado,
considerados agora de alto risco, podem gerar problemas de liquidez para as instituições financeiras que os
detém. Simultaneamente, a perturbação instalada pode enfraquecer o balanço do sector externo e do banco
central levando à transmissão dos efeitos da crise ao mercado cambial. Num sistema de câmbios flexível, a
moeda depreciará. Numa União Monetária, haverá perturbações enormes no seu funcionamento que, no
limite, podem pôr em causa a sua sobrevivência. E é justamente isto que se vem passando na União
Económica e Monetária.

A crise instalada tornou evidente, mau grado a existência de uma Sistema Europeu de Bancos Centrais, de
um Banco Central Europeu e de uma política monetária e cambial única, a efetiva fragmentação do mercado
financeiro europeu. Existem, essencialmente, três fatores que concorrem para essa variabilidade:

▪ Aversão internacional ao risco: o preço de um ativo não reflete apenas as expectativas do mercado
sobre o seu retorno futuro, mas também o preço do risco;
▪ Contágio: probabilidade de outros países entrarem na mesma situação
▪ Elementos específicos do país, como são o stock de dívida e o défice orçamental que cada país
exibe.

Nota: Blyth rejeita que a crise de dívida soberana seja uma crise resultante da má gestão orçamental. A
verdade é que os Estados foram obrigados a fazer um esforço financeiro brutal de apoio ao sector bancário,
absorvendo nos respetivos balanços os custos da implosão da bolha financeira. Por isso, a crise nos mercados
obrigacionistas começo nos bancos e terminará nos bancos. Trata-se, em suma, de uma crise bancária
transmutada e bem camuflada. O que aconteceu foi que, na Europa, e após a introdução da moeda única,
os bancos mais importantes do sistema bancário europeu compraram em grandes quantidades de dívida
soberana dos países periféricos e alavancaram-na em demasia.

A resposta europeia à crise: dos pacotes de estímulo orçamental à austeridade

Numa primeira fase, apelou-se ao estímulo orçamental como forma preventiva de se cair numa nova
Grande Depressão. Deu-se a intensificação da confiança nos estabilizadores automáticos; a criação de um
plano intervencionista para fomentar o investimento publico para aumentar o crescimento económico. Não
deu resultado.

Entramos na fase da austeridade, forma de inflação voluntaria, redução dos salários, da divida e do défice.
A segunda fase, de 2010 até meados de 2012, enfatizou, pelo contrário, o objetivo da consolidação
orçamental, à medida que a dimensão da dívida pública foi assumindo valores reconhecidos como
insustentáveis.
 A terceira fase surge a partir dessa altura, quando, verificadas as consequências da austeridade sobre o
crescimento económico (enfraquecendo-o), inúmeras críticas começaram a insurgir-se contra os alegados
excessos dessa austeridade.

Os pacotes de estímulo orçamental, adotados naquela primeira fase pelos Estados membros, foram
claramente sancionados e impulsionados pelas instituições comunitárias que autorizam, então, o
relaxamento no cumprimento dos objetivos fixados pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento (2011). A
mudança de orientação, do estímulo orçamental para a consolidação, implicou mais do que a mera
reabilitação do PEC, implicou o seu endurecimento. reforça-se a ideia do saldo orçamental estrutural, impõe-
se limites ao crescimento da despesa, e impõe-se limites a diminuição das receitas. Dá-se relevância à divida
publica e ao seu crescimento. Os estados que ultrapassem o valor de referência devem diminuir essa divida
a uma média de 1/20. O programa de estabilidade e crescimento passa a ser so um programa de estabilidade

A aprovação do “six pack” e a aprovação em 2012 do “Pacto Orçamental”, consubstanciam a recuperação

da ortodoxia orçamental que estivera na génese deste Pacto e que havia sido ligeiramente atenuada com a
revisão de 2005.

Por outro lado, a UE foi obrigada a enquadrar, do ponto de vista institucional, os mecanismos de
assistência financeira, ao abrigo dos quais os países afastados dos mercados financeiros e sem acesso a
financiamento, puderam simplesmente não falir. Criara, em 2010, dois instrumentos através dos quais foram
definidos, para os países necessitados, programas de assistência financeira no respeito por um princípio de
estrita condicionalidade. Ao abrigo destes instrumentos foram disponibilizados fundos, pagos pelas
instâncias europeias (CE e BCE) e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI).

Vejamos, agora, os argumentos usados a favor e contra as atuais políticas de austeridade.

Partindo da visão canónica de austeridade, Blyth, define as políticas de austeridade como uma forma de
deflação voluntária em que a economia se ajusta através da redução dos salários, dos preços e da despesa
pública, com vista à recuperação da competitividade, supostamente melhor alcançada mediante cortes na
despesa, na dívida pública e nos défices orçamentais. Ao fazê-lo, acredita-se que se consegue restabelecer a
confiança nos negócios, uma vez que o Estado não só suprimirá o efeito de “crowding out” na economia,
como também não aumentará mais a dívida pública, já de si elevada.

Por seu turno, Corsetti menciona que a questão fundamental que hoje se coloca é a de saber se os
programas adotados em 2011 cortaram de mais e depressa de mais, conduzindo a uma contração
desnecessária e gerando risco macroeconómico. Os países desenvolvidos enfrentam comummente um
problema de sustentabilidade, resultante do envelhecimento da população e do aumento crescente dos
custos com a saúde. A crise da dívida soberana é um fator adicional, a juntar a estas preocupações, pelo que
os Estados estão empenhados a encontrar respostas para esse desafio da sustentabilidade. A questão é,
então, sobretudo a de apurar o grau de intensidade e o timing desejáveis, para aplicação das medidas de
consolidação.

O mesmo autor considera que o tipo de resposta a adotar num contexto de crise deve ser diferente
consoante a duração da crise e a posição orçamental inicial ostentada pelo país em causa. Assim, se se
esperar que a recessão não seja muito prolongada, cortes na despesa pública imediatos terão um impacto
moderado sobre a diminuição do produto e acabam por levar à redução do défice. Nesta hipótese, o efeito
direto de contração dos cortes na procura é atenuado por efeitos indiretos de redução dos juros sobre a
dívida soberana, reduzindo de facto o custo do financiamento privado da economia. Contudo, quando se
espera uma recessão de efeitos duradouros (superior a um ano), a situação muda radicalmente. Para países
que apresentam uma posição orçamental sólida e em que o prémio de risco soberano é pouco sensível
relativamente aos défices orçamentais, o efeito direto torna-se dominante sobre os efeitos indiretos.
Diversamente para países com uma posição orçamental frágil, ou seja com uma dívida pública inicial elevada
e/ou com elevada sensibilidade do prémio de risco soberano relativamente aos défices orçamentais, o
impacto macroeconómico dos cortes de despesas imediatos e efetivos podem ser positivos: as contrações
orçamentais tendem a tornar-se expansionistas.

O conceito de austeridade expansionista fornece um poderoso argumento às políticas que têm vindo a
ser seguidas pela Europa e pelos países europeus. Consideram agora, numa primeira aceção, que um período
de ajustamento é expansionista se o crescimento do PIB real durante esse período for mais elevado do que
o crescimento médio verificado nesse país, nos dois anos anteriores. Em alternativa a esta definição, como
forma de evitar que o ciclo de negócio mundial possa levar a uma incorreta classificação dos ajustamentos
orçamentais, propõem uma outra definição: um ajustamento expansionista é aquele em que a diferença
entre o crescimento médio do país e o crescimento médio para os países do G7 foi maior do que a média de
crescimento nos dois anos anteriores ao ajustamento, em relação à média do crescimento do G7.

No entanto, este último argumento tem sido muito criticado, sendo que alguns autores vêm defender
que a austeridade é auto destrutiva. Na verdade, a política monetária é quase impotente no que diz respeito
à ação contra cíclica: as taxas de juro podem ser reduzidas, mas a verdade é que, estando já próxima do zero,
o resultado seria pouco mais do que simbólico; a política recente do BCE está ainda por provar no que toca
à sua eficácia; a única contribuição que a política monetária poderia dar seria com a depreciação da taxa de
câmbio.

Por sua vez, agora no seio do FMI, os problemas, na opinião destes autores, respeitam fundamentalmente
ao curto prazo, porque é aqui que os efeitos recessivos são visíveis. Na verdade, o ajustamento orçamental
afeta o crescimento através de dois canais, de efeito contrário: em primeiro lugar, o ajustamento contribui
positivamente para a sustentabilidade orçamental, reduzindo os riscos de uma crise orçamental; em
segundo lugar, o ajustamento afeta negativamente a procura agregada.

No caso das economias europeias, a hipótese de manipulação da taxa de câmbio está vedada e a política
do BCE é tendencial e estatutariamente restritiva. Deste modo, na Europa, a austeridade significa retração
da taxa de crescimento da economia e isto pela ação conjugada dos seguintes fatores:

▪ Desde logo, porque em períodos de contração económica, os multiplicadores orçamentais são

positivos, mesmo que estejamos perante uma política monetária independente;
▪ Depois, porque os multiplicadores orçamentais tendem a ser mais elevados quando o produto é
inferior ao PIB potencial;
▪ Finalmente, porque, encontrando taxas de juro próximas de zero, os efeitos das medidas de
austeridade fazem-se sentir de forma mais intensa sobre a economia do que quando a política
monetária desempenha um papel maior.
Pode, então, retirar-se que as medidas de austeridade, num contexto que é simultaneamente de
armadilha, de liquidez e de desemprego elevado e persistente, favorecem a espiral recessiva,
recomendando-se, como medidas alternativas de política, justamente o inverso, ou seja, a promoção de
despesa pública.

Uma das críticas mais corrosivas à política de austeridade pode ser encontrada de novo em Blyth, que nos
recorda de forma muito apropriada o quadro ideológico que dá respaldo a essa política. A austeridade é aqui
vista como uma expressão da “zombie economics”, uma vez que tendo tido concretização prática em alguns
momentos da História, particularmente ao longo do séc. XX, sempre provou mal e, no entanto, voltou
sempre a ressurgir.
Do curto prazo para o longo prazo: existem alternativas à austeridade?
 A austeridade, implicando o ajustamento orçamental, seria condição necessária do ajustamento
estrutural. Na verdade, a austeridade implica o restabelecimento das condições de competitividade através
da desvalorização. Não sendo possível aos países pertencentes à zona euro o recurso à desvalorização
cambial nominal, resta-lhes a desvalorização da taxa de câmbio real através da redução dos preços do sector
não transacionável da economia e uma redução dos custos salariais. Esta redução implica redimensionar
(para menos) a procura interna, ou seja, conter os factos indutores do consumo dos bens não
transacionáveis. A desvalorização salarial (induzida desde logo pelos cortes nas remunerações dos
trabalhadores da Administração Pública e dos pensionistas) e, bem assim, as medidas fiscais gravosas
aplicadas a sectores tipicamente não transacionáveis são claramente orientadas pela preocupação de
reorientação da estrutura produtiva do país, de uma produção assente em bens não transacionáveis para
bens transacionáveis e, assim, aumentando a capacidade exportadora da economia.

Por isso, perante os efeitos recessivos que as medidas de austeridade implicam no curto prazo,
multiplicam-se as propostas alternativas às medidas de austeridade. Repare-se que, em muitos casos, essas
propostas envolvem repensar o projeto euro, a conceção da própria moeda única e a evolução da UEM. São
elas:

▪ A primeira proposta, sugerida por Wypolsz, é a de permitir que o Banco Europeu de Investimento
possa emprestar aos Estados, financiando despesa pública, sendo que a dificuldade está na própria
capacidade financiadora do BEI que é limitada;
▪ Outra ideia criativa consiste na Comissão colocar fundos não utilizados ao dispor dos Estados
membros necessitados, mas o problema está em que, dificilmente os recursos são afetos a países
por razões macroeconómicas;
▪ A terceira ideia criativa é a da emissão de “eurobonds” com vista ao financiamento de despesa de
emergência, sendo que se fossem emitidas por todos os Estados, elas poderiam ser subscritas a
taxas de juro relativamente baixas. Todavia, em ultima instância, elas não deixariam deser dívida
individual de países membros, muitos dos quais já hoje endividados. Assim, países com boa
reputação iriam assumir uma dívida de países que, provavelmente, não teriam, depois, capacidade
para reembolsar;
▪ A última alternativa consistiria, desta feita para países mais pesadamente endividados, no
incumprimento, ou simplesmente, repúdio da dívida. Desta forma, estes países eliminariam uma
fatia significativa da sua despesa, do serviço da dívida e recuperariam espaço para poderem
respirar do ponto de vista financeiro. O problema está em que o incumprimento afasta os
devedores do acesso ao mercado durante um período de tempo significativo. Os efeitos de
contágio para toda a zona euro não seriam, também despiciendos, no limite, gerando a sua
destruição.
▪ Resta-nos ainda a hipótese da restauração da dívida, sendo que é vista como uma alternativa ao
“default” (hipótese anterior). Ela não é isenta de problemas jurídicos e económicos, como são, por
exemplo, os problemas de “holdout” e de financiamento, mas ela é vista, cada vez mais, como
uma solução plausível, a começar junto do próprio FMI.
Em todo o caso, o grande problema da restauração é um problema de credibilidade. Na verdade, um país
que obtém financiamento se e na medida em que saiba que vai cumprir as respetivas condições, de forma
escrupulosa. A (boa) reputação constitui, por isso, uma condição de dívida soberana que, por sua vez,
depende, em grande medida, da qualidade das instituições políticas e monetárias. A ela se associa a ameaça
de sanção: vários tipos de sanções, que vão desde a intervenção militar até ao corte de relações económica,
passando por outras de menor impacto, têm sido aplicadas ao longo dos tempos aos países incumpridores.

Ora, num quadro de restauração, a questão que se coloca é, então, a de saber até que ponto é que os
pais que renegoceia a sua divida poderá continuar a gozar de (boa) reputação mantendo incólumes as
possibilidades de financiamento da economia.
Conceitos a reter:

▪ Défice externo – saldo externo da nossa balança comercial (aquilo que nos exportamos e aquilo que
importamos);
▪ Défice orçamental (receitas e despesas – orçamento do estado).

Da crise em Portugal até à solução da austeridade

Com a crise financeira (2007-08): Irlanda e Espanha também contraíram bastante crédito e acabaram por
ficar numa posição mais desvantajosa do que Portugal. As instituições europeias não perceberam bem a
dimensão da crise financeira, o BCE dizia que nada se podia fazer, as instituições não estavam alertadas mas
tentaram fazer apoio, adotando medidas para estancar os efeitos da crise (desemprego e todas as
consequências que advêm). Para isso, a comissão europeia disse que os estados podiam ultrapassar os
limites definidos no PEC porque era uma situação cíclica.

Portugal, com a crise, adotou várias medidas:

▪ criou um programa centrado no setor da educação (as condições da escola) para segurar o setor civil
– medidas expansionistas.
▪ Aumentou os apoios sociais, contenção fiscal, o estado começou a ter que apoiar a banca (garantias,
apoios diretos) o que levou a que o défice fosse altíssimo e a divida publica aumentou também;

A dívida pública, em Portugal, até era moderada mas acabou por disparar com a crise. As agências
começaram sinalizar os países e a degradar o ranking do sistema financeiro desses países o que levou à
descredibilização do Estado, as taxas dispararam também.

Como aconteceu com vários países a comissão percebeu que era preciso fazer alguma coisa – acabou se com
aquela medida keynesiana de aumentar os apoios sociais.

Portugal recebeu ajuda financeira (2011-2014) da troika e do FMI. Quem começou o programa foi Sócrates
e depois a continuação com Passos Coelho. A solução durante este período foi a austeridade: ideia “zombie”
porque nunca provou bem, devia ser uma realidade morta. Austeridade não é só fazer uma consolidação
orçamental, significou fazer cortes nos vencimentos dos funcionários, no investimento público e nas medidas
sociais o que acabou por ter um efeito pró-ciclico. Isto significa que, estas medidas, não só não ajudaram
como ainda afundaram o país (aumento exponencial do desemprego).

Houve também um programa que serviu para a consolidação interna e para corrigir as contas externas
(porque também tínhamos défice externo que já vinha de trás mas que piorou bastante): reduziam-se as
importações e aumentavam as exportações – esta dimensão é muito complexa porque as pessoas ficam sem
emprego ou emigram (o que é um processo de ajustamento) ou então vão tentar emprego noutro sito, vão
se adaptar/educar para outras áreas onde há mais emprego (as pessoas em Portugal não têm muita
escolaridade, por isso foi mais difícil). Houve muita emigração.

Dois argumentos a favor da aplicação destes programas:

▪ Conceito de austeridade expansionista → anos 90; ideia diferente da de keynes; ideia de que é
possível a austeridade não ser recessiva mas ate ser expansionista, uma austeridade contra cíclica
(ex: a Suécia)
▪ Correlação entre divida publica e crescimento económico → normalmente os países com divida
superior aos 60% são países de menos crescimento económico – é necessário fazer por isso uma
 recessão orçamental. Foi polémico porque faltavam dados ao estudo e a correlação não significa
causalidade, pelo contrário, é o fraco crescimento que causa a divida e não o contrario.

Com base neste pensamento levamos à legitimação dos programas de austeridade, havendo uma filosofia
economia por detrás disto tudo. Esperava-se que Portugal trouxesse a despesa do estado para níveis pré-
euro porque estávamos a viver acima das nossas possibilidades, ou seja, foi uma atuação descompensada
por parte do Estado. A sociedade portuguesa pode acomodar níveis mais baixos de despesa? Na saúde, na
edução? A consolidação tem vindo a ser feita mas tem este aspeto que é preciso ter em conta.

Os desenvolvimentos mais recentes na legislação europeia

No imediato, a estratégia europeia pareceu basear-se numa linha keynesiana, ora aceitando e
promovendo à adoção, pelos Estados membros, de pacotes de estímulo orçamental, ora apostando no
reforço da intensidade dos estabilizadores automáticos. Por exemplo, sugeriu-se que a legislação no
desemprego fosse mais generosa em períodos de crise, para se tornar menos protetora em fases favoráveis
do mesmo.

Mais tarde, transitou-se das ideias de permissividade e de reversibilidade, segundo as quais as medidas
de apoio deveriam ser permitidas enquanto necessárias e apenas abandonadas quando a situação
económica o justificasse, à ideia de restabelecimento imediato de uma trajetória de disciplina e
sustentabilidade orçamentais, independentemente da maior ou menor fragilidade da situação económica
em causa e ainda que correndo o risco da pró ciclicidade. O PEC, que parecia ter sido transitoriamente
suspendido pelos responsáveis europeus, na primeira metade do ano de 2009, reganhou, a partir daí, uma
nova vida e recuperou a sua missão de instrumento rígido e implacável de supervisão multilateral da situação
orçamental dos Estados membros.

Desse novo fôlego do PEC resultou um pacote legislativo de seis medidas de direito comunitário derivado,
intitulado de Six Pack (2011), sendo que este visou reforçar as medidas de supervisão multilateral das
políticas económicas e associar-lhe novas sanções para o caso de incumprimento dos objetivos orçamentais
fixados aos Estados membros.

Acima de tudo, trata-se de reforçar o quadro comum de governação económica, em conformidade com
o elevado grau de integração alcançado entre as economias dos Estados membros da União e, em especial,
da área do euro.

O quadro de governação económica reforçada deverá assentar em várias políticas interligadas e

coerentes de crescimento sustentável e do emprego, em particular numa estratégia da união para o
crescimento e o emprego, com especial incidência no desenvolvimento e reforço do mercado interno, no
fomento do comércio internacional e da competitividade, num Semestre Europeu para uma coordenação
reforçada das políticas económicas e orçamentais, num quadro eficaz de prevenção e correção dos
desequilíbrios macroeconómicos, em requisitos mínimos para os quadros orçamentais nacionais e uma
regulação e supervisão reforçadas no mercado financeiro, incluindo a supervisão macro prudencial do
Comité Europeu dos Risco Sistémico.

Este pacote legislativo era, então, constituído por cinco regulamentos e uma diretiva:

▪ Os regulamentos alteram o PEC, quer na sua vertente preventiva (por exemplo, prevê-se a
constituição, pelo Estado incumpridor, de depósitos remunerados; é estabelecido um mecanismo
de alerta para facilitar a identificação precoce e a vigilância de desvios macroeconómicos; etc.),
quer na sua vertente sancionatória (por exemplo, prevê-se a constituição, pelo Estado
 incumpridor, de depósitos não remunerados; aplicação de multas para os casos de manipulação
de estatísticas por parte dos Estados; etc.)
▪ A diretiva é muito importante já que veio a ser definitivamente transposta. Contém medidas
como as seguintes: os Estados membros devem criar sistemas contabilísticos que abranjam todos
os subsectores da Administração Pública e contenham as informações necessárias para gerar
dados de exercício, com vista à elaboração dos dados baseados no SEC95; os Estados membros
asseguram que o planeamento orçamental se baseia em previsões macroeconómicas e
orçamentais realistas, recorrendo, para isso, às informações mais atualizadas; os Estados
membros devem estabelecer um quadro orçamental eficaz, credível, a médio prazo que facilite a
adoção de um horizonte de planeamento orçamental de, pelo menos, três anos, a fim de assegurar
que o planeamento orçamental nacional se inscreve numa perspetiva de planeamento orçamental
plurianual; etc.

Do Six Pack ressalta um aspeto fundamental e que foi recentemente acolhido na legislação de
enquadramento orçamental portuguesa. Trata-se do aprofundamento do conceito de desvio significativo,
complementado por um mecanismo efetivo de sanções, por referencia ao ajustamento do objetivo
orçamental de médio prazo. Assim, doravante, se a Comissão identificar um desvio significativo em relação
à trajetória de ajustamento ao objetivo orçamental de médio prazo, e a fim de evitar a ocorrência de um
défice excessivo, será dirigida uma advertência precoce ao Estado-Membro em causa. Para a avaliação global
do desvio em relação ao objetivo orçamental de médio prazo devem-se ter em conta os seguintes critérios:

▪ Critério quantitativo: ao avaliar a variação do saldo estrutural, se o desvio for de, pelo menos,
0,5% do PIB num só ano, ou de, pelo menos, 0,25% do PIB, de média anual, em dois anos
consecutivos; ao avaliar a evolução da despesa, se o desvio tiver um impacto total sobre o saldo
da Administração Pública de, pelo menos, 0,5% do PIB num único ano, oi, cumulativamente, em
dois anos consecutivos;
▪ Critério qualitativo: o desvio não será considerado significativo se o Estado-Membro em causa
tiver ultrapassado significativamente o objetivo orçamental de médio prazo, tendo em conta a
possibilidade de receitas excecionais significativas, desde que os planos orçamentais estabelecidos
no programa de estabilidade não coloquem em risco este objetivo ao longo do período de vigência
do programa.

O Six Pack é inovador porque, para além do PDE que já estava previsto, criou um procedimento por
desequilíbrios macroeconómicos excessivos, ou seja, olha para o emprego/desemprego, a balança dos países
e enfatiza que a zona euro é marcada por desequilíbrios externos excessivos (os países são muito desiguais
– uns são deficitários e outros não. Alem disso, considera que não são só os países que estão em défice que
devem fazer um esforço mas também os países que tenham um superavid excessivo estão numa situação
de desequilíbrio, o superavid de referencia é de 6%. Há vários tipos de desequilíbrios orçamental que tem a
ver com as estruturas economias, com os níveis de emprego, etc. Há, portanto, um reconhecimento de que
é preciso criar equilíbrios dentro da zona euro que não existiam.

A diretiva não altera o pack mas obriga os estados membros a transpor que os estados façam aprovar
programas plurianuais de despesa para que a apreciação que se faça das contas públicas seja de médio prazo,
através de uma trajetora de melhoramento e ajustamento; os esforços tem de acompanhar todo o ciclo
económica, para que se vá fazendo um ajustamento. Os programas plurianuais permitem a vista a médio
prazo e permite que os países tenham uma antecipação da trajetora de crescimento da despesa (quais as
áreas de maior tensão etc.).
 Em 2012, a redefinição do quadro de coordenação económica no espaço na União Europeia sofreu um
derradeiro impulso com a assinatura de dois novos tratados:

▪ O Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (TMEE), que institucionaliza

definitivamente o mecanismo de assistência financeira, sendo que o princípio da assistência
financeira é o da estrita condicionalidade, o que significa, que qualquer pedido de apoio de
estabilidade ou de empréstimo pressupõe a negociação de um memorando de entendimento, no
qual se especifiquem as obrigações em matéria de política económica a que o Estado assistido fica
adstrito.
▪ O Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação na UEM ou Pacto Orçamental tem
em vista o reforço do pilar económico da UEM, adotando um conjunto de regras destinadas a
promover a disciplina orçamental e a reforçar a coordenação das suas políticas económicas e a
melhorar a governação na área do euro, concretiza a regra de equilíbrio orçamental: considera-se
que existe uma situação de equilíbrio se o saldo estrutural anual das administrações públicas tiver
atingido o objetivo de médio prazo específico desse país, tal como definido pelo PEC revisto, com
um limite de défice estrutural de 0,5% do PIB para os países que tem uma divida superior a 60&
da divida e para os que não tem podem ir até 1% do PIB (regra de ouro). Pretendia-se que esta
regra fosse consagrada nas constituições, mas tal não aconteceu na constituição portuguesa, ficou
consagrada na Lei de Orçamento.

Mais recentemente (2013), a União Europeia fez aprovar as duas últimas peças legislativas (dois
regulamentos comunitários) do após crise, conhecidas pela designação de Two Pack:

▪ O primeiro regulamento cria novos procedimentos e regras de supervisão para países que se
encontrem em dificuldade financeira. Aplicar-se-á em três casos: países em situação de dificuldade
financeira severa; países que se encontrem a receber assistência financeira; países que estão em
vias de abandonar essa assistência. Com esta regulamentação, pretende-se melhorar a
transparência e os canais de acompanhamento relativamente aos países visados.
▪ O segundo regulamento aplica-se aos países da zona euro e visa fortalecer a base jurídica do
processo de coordenação económica do Semestre Europeu, dando maiores poderes à Comissão
na monotorização do cumprimento dos objetivos orçamentais definidos de acordo com o PEC. Os
países devem assim apresentar à Comissão os seus projetos de orçamento, nessa mesma altura
do ano, (15 de Outubro), e a Comissão terá o direito de se pronunciar sobre eles, podendo inclusive
propor que os projetos de orçamento sejam revistos, o regulamento prevê também uma
monotorização mais apertada aos países da zona Euro, no quando do procedimento orçamental
por défices excessivos.

Esta nova legislação suscita algumas questões e preocupações. Importa verificar até que ponto a
intervenção ativa da Comissão no processo orçamental não significará a diluição crescente do papel dos
Parlamentos nacionais nesse processo, a erosão do princípio da democracia financeira e, no limite até, a
europeização dos processos orçamentais. A questão está, pois, em saber se este regulamento não marcará,
pois, o fim dos processos orçamentais nacionais.

Os efeitos a longo prazo da crise atual: o futuro do euro e do projeto europeu

Existem várias críticas feitas ao projeto da UEM. Uns autores, aquando da identificação das fragilidades
associadas ao projeto europeu, valorizam sobretudo a adoção da moeda única quando existe um quadro de
preferências divergentes (BENTO). AMARAL também concorda que um dos malefícios da UEM é a adoção da
moeda única, foi ingénuo pensar-se que com a criação de uma moeda única os problemas das balanças de
pagamentos dos Estados Membros acabariam. Os estados perderam o instrumento cambial, como
instrumento de reequilíbrio económico das economias nacionais. Acentuou também as diferenças entre
países mais e menos competitivos.

Em Portugal, o acesso a financiamento foi fácil (através de fundos comunitários) mas também foi favorecido
pela redução significativa das taxas de juro ao longo do processo de convergência nominal, tiveram
consequências muito negativas sobre a estrutura produtiva do país, levando à perda da competitividade
“embriaguez creditícia”. A solução para AMARAL passara pela saída do euro e restauração de uma moeda
nacional, só esta é capaz de restaurar a competitividade perdida. Para isso tem de haver 5 condições:

▪ Manutenção do valor em euros das aplicações financeiras

▪ O crédito das famílias, empresas e Estado não seria afetado pelo que aumentariam na nova moeda
em função da desvalorização da moeda.
▪ Para evitar o incumprimento dos devedores à banca, o Estado substituir-se-ia a estes.
▪ Entrada no Mecanismo de Taxas de Cambio II
▪ Os governos da UE autorizavam um novo empréstimo a Portugal e o BCE teria de se comprometer a
renovar durante algum tempo a divida dos bancos portugueses e também a ajudar a nova moeda a
manter-se dentro das margens de flutuação.

A verdade é que a saída da UE iria ter consequências muito nefastas para Portugal. Por isso a tese seguida é
a de que é plausível Portugal continuar na UE. trata-se por isso de tentar flexibilizar o regime monetário para
o adaptar melhor às preferências sociais dos países ou então criar mecanismos para que, a nível interno se
consiga compatibilizar as suas preferências sociais com as exigências do regime monetário.

A restrição orçamental do Estado e a sua relevância na política orçamental

Saldo orçamental: diferença entre receitas (receitas tributárias – impostos e taxas) e despesas (investimento
público) do Estado. Tem a ver apenas com o orçamento de Estado e as suas receitas e despesas. Sendo que
a poupança bruta corresponde à noção de saldo corrente, ou seja, a diferença entre receitas correntes e
despesas correntes. O saldo corrente (valor líquido das despesas de investimento). O orçamento corrente
deve apresentar, ao longo do ciclo, uma situação de equilíbrio ou de superavit. Ela pode, assim, em certos
casos servir para tolerar o endividamento público, quando este se destine a fazer face às despesas de
investimento. Aparece tradicionalmente associada à definição da regra de ouro da política orçamental. O
sentido da regra de ouro é de garantir que o saldo estrutural anual das administrações atinja o objetivo de
médio prazo específico desse país, tal como definido no PEC revisto, com um limite de défice estrutural de
0,5% do PIB a preços de mercado. Esta previsão remete-nos para uma outra forma de olhar para o saldo
orçamental que não a convencional.) A Receita corrente entra todos os anos no património de tesouraria do
Estado e que não afeta o património duradouro do Estado. Ex. impostos. A despesa corrente é aquela que
todos os anos que entra no património de tesouraria do Estado e que não afeta o património duradouro do
Estado. Ex. funcionários públicos e subsídios.) O património duradouro do estado é aquele património que
está nas mãos do estado num período superior a 1 ano. Se a receita for igual à despesa significa que o saldo
orçamental é nulo. Se a receita for superior o saldo orçamental é positivo. Se a receita for inferior à despesa
então existe um défice orçamental, é negativo. Há vários saldos orçamentais, a partir de diferentes critérios:

▪ Saldo orçamental global/efetivo/nominal.

Saldo orçamental global: inclui-se os juros da dívida pública. (limite de 3% do PIB no setor administrações
publicas – inclui todos os subsetores) Este saldo pode traduzir-se em duas situações: uma situação de
superavit (havendo um excesso de receitas efetivas em face das despesas efetivas, o Estado apresenta
capacidade de financiamento líquido); uma situação de défice orçamental (havendo insuficiência de receita
efetiva para suportar a despesa efetiva, o Estado tem necessidade de financiamento líquido). Ou seja, as
receitas e as despesas correspondentes a passivos financeiros (do lado da receita: a divida que vai contrair;
do lado da despesa: a divida que vai amortizar) situam-se abaixo desta linha, sendo qualificadas como
receitas e despesas não efetivas – são receitas e despesas de capital. Calcula-se através da diferença entre
as receitas efetivas e as despesas efetivas (RE- DE) ou entre receitas e despesas não efetivas, se a RE foi
superior a DE temos um superavid (pode se usar este excedente para amortizar a divida publica); RE é inferior
a DE temos um défice (o estado tem de recorrer ao crédito). O saldo pode melhorar: ou alterando o PIB ou
reduzindo o nosso numerador. Desde o tempo da austeridade que conseguimos diminuir o PIB, a receita tem
ajudado bastante. Receita efetiva → toda a receita que se traduz no mínimo de carga de disponibilidade
monetária no património financeiro do Estado (entrada efetiva de dinheiro). A principal receita são os
impostos e as contribuições sociais. A Despesa efetiva → saída efetiva de carga de disponibilidade monetária
do património financeiro do Estado (saída efetiva de dinheiro. Ex: aumento dos salários). Há receitas não
efetivas → aquela que não aumenta efetivamente o património financeiro do estado, ou seja, entra dinheiro
nos cofres do Estado, mas aumenta o passivo do estado, exatamente no mesmo montante. Ex: empréstimos,
ativos financeiros. Despesas não efetivas → aquela que não diminui efetivamente o património financeiro
do estado porque ao mesmo tempo que sai dinheiro dos cofres do Estado, diminui o passivo do estado
exatamente no mesmo montante. Ex: pagamento do empréstimo, ativos financeiros)*

Nota: Os juros da divida publica são despesa corrente e efetiva, aparece no meio do património de tesouraria do
Estado, isto porque não implica o capital em divida (porque se pagam os juros e não a divida) mas sim a despesa
corrente. A venda de um imóvel do estado é uma receita efetiva e de capital (receitas que diminuem o património
duradouro do estado).

Passivos financeiros → receitas ou despesas do crédito

*Ativos financeiros → receitas (ex: quando outra entidade paga ao nosso estado um empréstimo) ou
despesas do credito (ex: concessão de um empréstimo a outra entidade). São classificadas como receitas e
despesas do capital.

Todas as receitas e despesas que estão no OE são efetivas exceto as despesas e receitas provenientes de
passivos e ativos financeiros.

Saldo primário: é um saldo orçamental sem juros. Há um confronto entre a receita efetiva e a despesa
efetiva, retirando-se da despesa os juros da divida publica. Tem um grande interesse analítico e real por duas
razões: Porque é através do confronto do saldo primário com o saldo global que é possível estimar o peso
que os juros da dívida pública têm no saldo global e porque a obtenção de saldos primários positivos é uma
das condições de sustentabilidade de longo prazo da dívida pública.

Saldo Orçamental estrutural: advém do Tratado orçamental e no PEC. Deve ser 0,5% do PIB para os países
que tem uma divida superior a 60% da divida e para os que não tem podem ir até 1% do PIB (regra de ouro).
Calcula-se: o saldo nominal menos o ciclo económico menos o efeito das medidas extraordinárias adotadas
pelos Governos → é um objetivo é calcular a evolução da conjuntura a médio prazo. É retirar os efeitos do
ciclo económico (expansão e recessão, são independentes do governo) e as medidas do Governo. O cálculo
é feito através de critérios definidos pela UE que é alvo de varias criticas: o Estado não controla este saldo;
Não há nenhuma definição de medidas extraordinárias, determina-se casuisticamente.
Medidas extraordinárias, durante um espaço de tempo (ao nível da receita e da despesa) → ex: captar
receitas através de benefícios fiscais ou o estado vender créditos sobre os contribuintes devedores do fisco
e da SS porque o objetivo é arrecadar receita.

A formulação microeconómica e a sua aplicação ao OE

O que é a restrição orçamental? Conjunto dos pacotes de bens que esgotam o rendimento do consumidor
a preços dados. Aparece associada à ordenação de preferência dos consumidores e esta ordenação dá
origem a curvas de indiferença e à identificação do mapa de indiferença do consumidor. O modelo labora
anda em torno da ideia de custo de oportunidade, permitindo determinar a taxa marginal de substituição
em cada ponto da curva (querendo ela significar a taxa à qual o consumidor está disposto a trocar um bem
identificado no eixo vertical do gráfico, pelo bem representado no eixo horizontal). O melhor pacote que o
consumidor pode adquirir corresponde ao ponto de interseção da curva de indiferença com a linha da
restrição orçamental.

Este conceito tem sido aplicado ao OE porque também o Estado é confrontado com opções de despesa. O
que define a posição da linha de restrição é o seu rendimento. Sendo que o Estado tem mais flexibilidade
para a obtenção de certas receitas, devido ao seu poder de soberania e autoridade, em função das suas
necessidades financeiras. Sendo que o financiamento do Estado é também mais favorável que as famílias e
as empresas.

Restrição orçamental não deve ser confundida com equilíbrio orçamental. A primeira pode incluir situações
de défice desde que consistentes com as possibilidades de financiamento desses mesmos défices.

Restrição orçamental → DO (défice orçamental) = Impressão da moeda + utilização de reservas estrangeiras

+ empréstimos externos + empréstimos domésticos

Restrição orçamental e saldos orçamentais

O princípio do equilíbrio orçamental é considerado um princípio sobre o conteúdo do OE, ou melhor dizendo,
um princípio que atende aos resultados orçamentais.

Cabe-nos, então, distinguir entre:

✓ Equilíbrio em sentido formal: refere-se a uma igualdade contabilística entre receitas e despesas,
sendo que a violação desta exigência é quase impensável, apenas podendo acontecer por
manifesto erro grosseiro.
✓ Equilíbrio em sentido substancial: permite evidenciar a situação orçamental do Estado,
confrontando um certo tipo de receita, com um certo tipo de despesa (receitas e despesas de
referência) e definindo uma linha, acima da qual haverá equilíbrio e abaixo da qual se verificará
uma situação de défice orçamental.
Existem os seguintes critérios fundamentais para optar entre as receitas e as despesas de referência e,
assim, definir o equilíbrio orçamental:

✓ Critério clássico do equilíbrio orçamental: as receitas e as despesas de referência eram as receitas

e as despesas normais. À luz desta noção, haverá equilíbrio quando as receitas normais servem
para cobrir pelo menos as despesas normais. O recurso ao crédito só seria aceitável em situações
muito excecionais, como, por exemplo, as situações de guerra.
✓ Critério do ativo de tesouraria: neste, as receitas e as despesas de referência são as receitas e
despesas efetivas, consoante se traduzem em entradas efetivas ou em saídas efetivas de massa
monetária no património de tesouraria do Estado. À luz desta noção, haverá equilíbrio quando as
receitas efetivas servem para cobrir, pelo menos, as despesas efetivas. As receitas efetivas são
 todas aquelas que não implicam a inscrição desse montante no passivo financeiro do Estado, tal
como as despesas efetivas serão aquelas que não implicam a supressão desse valor no passivo
financeiro do Estado. É este critério que está na base da definição das principais regras em matéria
de saldos orçamentais, hoje vigentes na generalidade dos países mais desenvolvidos: constituem
concretizações do ativo de tesouraria, os saldos global e primário do orçamento.
✓ Critério do orçamento ordinário: neste, as receitas e as despesas de referência são as receitas e as
despesas ordinárias, aquelas que se repetem em todos os orçamentos, havendo uma situação de
equilíbrio quando as primeiras servem para cobrir, pelo menos, as segundas.
✓ Critério do ativo patrimonial do Estado: As receitas e as despesas de referência são as receitas e as
despesas correntes, ou seja, as receitas e as despesas que não afetam o património duradouro do
Estado. De acordo com este critério há equilíbrio quando as receitas correntes servem para cobrir,
pelo menos, as despesas correntes.

Definição de saldo orçamental e modalidades; a regra de ouro da política orçamental

O saldo orçamental traduz a diferença entre as receitas e as despesas de referência.

A poupança bruta corresponde à noção de saldo corrente (salC = reC – desC), sendo que esta noção
aparece tradicionalmente associada à definição da regra de ouro da política orçamental.

Ela quer significar que o orçamento corrente (líquido das despesas de investimento) deve apresentar, ao
longo do ciclo, uma situação de equilíbrio ou de superavit. Ela pode, assim, em certos casos servir para tolerar
o endividamento público, quando este se destine a fazer face às despesas de investimento.

O sentido da regra de ouro é de garantir que o saldo estrutural anual das administrações atinja o objetivo
de médio prazo específico desse país, tal como definido no PEC revisto, com um limite de défice estrutural
de 0,5% do PIB a preços de mercado. Esta previsão remete-nos para uma outra forma de olhar para o saldo
orçamental que não a convencional.

Muito mais importante e interessante é a noção de saldo global (salG = reEf – desEf). Neste inclui-se os
juros da dívida pública. Este saldo pode traduzir-se em duas situações: uma situação de superavit (havendo
um excesso de receitas efetivas em face das despesas efetivas, o Estado apresenta capacidade de
financiamento líquido); uma situação de défice orçamental (havendo insuficiência de receita efetiva para
suportar a despesa efetiva, o Estado tem necessidade de financiamento líquido). Ou seja, as receitas e as
despesas correspondentes a passivos financeiros situam-se abaixo desta linha, sendo qualificadas como
receitas e despesas não efetivas.

O saldo primário ((salP = reEf – (desEf – jurosDivPub)). Neste não se inclui os juros da dívida pública. Ele
tem um grande interesse analítico por duas razões:

▪ Porque é através do confronto do saldo primário com o saldo global que é possível estimar o peso
que os juros da dívida pública têm no saldo global;
▪ Porque a obtenção de saldos primários positivos é uma das condições de sustentabilidade da dívida
pública.

O estudo dos saldos orçamentais está intimamente associado à questão da restrição orçamental do
Estado. A perceção desta restrição, por sua vez, resulta das formas através das quais se financiam os défices
orçamentais: dívida pública; emissão ou impressão de moeda, gerado de inflação corrosiva dos rendimentos
dos financiadores; aumento da carga fiscal. Os défices orçamentais têm, assim, habitualmente associada
uma carga negativa importante. As principais razões que se apontam contra os défices orçamentais são as
seguintes:

✓ Os efeitos dos défices orçamentais sobre as taxas de juro reais e o “crowding out” interno: uma
política orçamental expansionista intensifica a procura agregada, levando ao aumento da procura
 da moeda e, por conseguinte, à subida da taxa de juro. Uma tal situação é penalizadora do
investimento privado, o qual apresentará níveis inferiores aos que resultariam de uma situação de
equilíbrio orçamental;
✓ Os efeitos dos défices orçamentais sobre a taxa de câmbio e sobre a procura líquida externa: os
défices orçamentais, ao provocarem uma subida da taxa de juro, determinam a apreciação cambial
do país em causa. A apreciação cambial degrada, contudo, a competitividade internacional do país,
levando ao aumento das importações e à redução das exportações.
✓ Os efeitos dos défices orçamentais sobre a taxa de inflação: isto em resultado, quer da pressão
exercida pela política expansionista sobre a procura agregada, quer por causa do financiamento do
défice, que tanto pode ser feito através da emissão de dívida ou pela monetização;
✓ Os efeitos dos défices orçamentais sobre o sistema financeiro: os défices podem fazer aumentar a
dívida pública, fruto da incapacidade do Estado prover ao seu abatimento em termos líquidos e
forçando a proceder ao “roll-over” da dívida vencida, com o pagamento de prémios de risco cada
vez mais elevados e a assumir nova dívida, para liquidação de juros também eles vencidos. No limite,
podem gerar a bancarrota do Estado.

Conceitos a reter

1. Uma situação de défice orçamental vai então existir quando depois de calculado o saldo
orçamental (diferença entre receitas e despesas efetivas) existir uma situação em que as receitas do
orçamento de Estado são inferiores às suas despesas, ou seja, uma situação de saldo negativo entre
as receitas e as despesas do Estado; défice traduz assim uma necessidade de financiamento e a
necessidade de recurso ao crédito.

2. O défice orçamental é calculado no fim de cada ano económico, ao contrário da dívida pública
que é um conceito plurianual e por isso um valor acumulado.

3. Para efeitos de comparabilidade, quer entre diferentes países, quer entre diferentes períodos,
o Défice Orçamental é geralmente medido em percentagem do PIB.

Défice Público: é o balanço das contas de todas as administrações públicas de um país, incluindo o Estado
nacional, as comunidades ou regiões autónomas, as freguesias, os municípios, etc

Receitas e despesas de capital: afeta o património duradouro do Estado ex. a venda de um imóvel afeta a
despesa de capital; despesa de investimento;

Caso de Portugal

O que é o PDE (procedimento por défice excessivo) e a entrada de Portugal em 2009

- Em 2009, Portugal violou, pela terceira vez, o limite imposto no Pacto de Estabilidade e Crescimento, de o
défice orçamental não ser superior a 3% do PIB, tendo um défice que rondava os 11% devido:

▪ Crise financeira mundial

▪ Políticas expansionistas, nomeadamente através investimento público e do aumento do
consumo público
- Estando por isso Portugal numa situação de défice excessivo

- Contudo avaliar apenas a percentagem do défice relativamente ao PIB não basta para dizer que um Estado
se encontra numa situação de défice excessivo, cabe ao Conselho da União Europeia decidir sob proposta da
comissão Europeia e tendo em consideração fatores como por exemplo a situação económica e orçamental
a médio prazo

- Mas, neste caso, em 2009 foi a 3a vez que Portugal entrava na vertente corretiva do PDE (Procedimento
por Défice Excessivo); em 2002 já tinha entrado com um défice de 4,5% e mais tarde em 2005 com um défice
que atingiu os 6%

- Contudo, a aplicação do PDE ficou suspensa entre 2011 e 2014 (durante o programa da troika), tendo
voltado a ser aberto em 2015

- A vertente corretiva do Pacto visa reverter as situações em que o défice excede os valores de referência.
Neste âmbito, os estados membros ficam sujeitos a mais supervisão e condições mais estritas

- Note-se contudo que o carácter excessivo do défice orçamental (3% do PIB) em relação ao valor de
referência é considerado excecional e temporário, quando resulte de uma circunstância excecional não
controlável pelo estado membro em causa e que tenha um impacto significativo na situação das finanças
públicas ou quando resulte de uma recessão económica grave

- O Pacto de Estabilidade e Crescimento veio abrir a possibilidade ao Conselho de sancionar um estado

membro participante que não adote as medidas necessárias para corrigir uma situação de défice excessivo.
Numa fase inicial, a sanção tomará a forma de depósito sem juros junto da Comunidade, mas poderá ser
convertida em coima, se o défice excessivo não for corrigido nos dois anos seguintes. A aplicação das sanções
não é, contudo, automática e depende de uma avaliação das circunstâncias pelo Conselho.

Como Portugal saiu do PDE

- Para que tenha ocorrido a revogação do PDE foi necessário que a correção do défice fosse considerada
duradoura, o que requer que o défice de 2016 não tivesse ultrapassado o limite dos 3% do PIB (foi de 2%) e
que as previsões da Comissão Europeia para os anos de 2017 e 2018 indiquem que este não excederá o limite
de 3% do PIB. Esta melhoria em 2016 foi possível devido à redução muito significativa do investimento
público e à redução dos juros da divida pública.
O saldo orçamental e ciclo económico
a) Os orçamentos cíclicos; a critica neoclássica: saldo orçamental e PIB potencial

O principal mentor do défice sistemático foi William Beveridge, sendo que este preconizou o chamado
“orçamento humano”, como meio de assegurar a expansão da economia em período de desemprego, com
vista à obtenção do pleno emprego.

A redução do desemprego suportaria a utilização racional do investimento e da despesa, através de uma

intervenção do Estado que corrigisse os erros dos privados. Esta ação pública dever-se-ia orientar pelos
propósitos seguintes:

▪ Deveria contribuir para o crescimento da procura global de bens, acreditando-se ser possível,
desta forma, pôr a economia em marcha, até à utilização plena dos recursos e através dos seus
próprios meios;
▪ Deveria procurar a realização de investimentos que permitissem responder ao crescimento da
procura de bens, através do aumento da respetiva produção e oferta.

O aumento da despesa – associado por seu turno à diminuição dos impostos como forma de garantir a
libertação de rendimentos disponíveis para o consumo – determinaria claramente o agravamento do défice
orçamental. Todavia, no entendimento dos seus defensores, estes mecanismos seriam necessários e
suficientes para permitir o desenvolvimento na produção, pondo finalmente cobro ao desemprego.
Alcançado de novo o equilíbrio económico, seria possível repor o equilíbrio orçamental.

Por isso mesmo, o défice sistemático seria considerado sobretudo como um efeito normal da ação anti
conjuntural, apresentando como risco principal o surgimento de um processo inflacionista (daí que deva ser
um défice limitado, não devendo ultrapassar uma certa amplitude).

A conceção do défice sistemático viria a ser aprofundada e reorientada, dando origem à proposta dos
orçamentos cíclicos. Esta procurou, antes demais, fazer a síntese entre a ação de estabilização conjuntural
com o principio do equilíbrio financeiro. O período determinante para o apuramento do equilíbrio já não é
o período anual, mas sim o período que acompanha a evolução do ciclo económico. Nesta medida, o
orçamento cíclico traduziu-se, desde logo, numa importante superação da regra clássica da anualidade
orçamental.

A teoria do orçamento cíclico procura combinar a ação expansiva em momento de baixa conjuntura com
a intervenção desinflacionista em momento de expansão. Deste modo, visa alcançar a neutralização do ciclo,
sem que o equilíbrio orçamental, numa perspetiva de conjunto, seja desrespeitado: na depressão, o Estado
reduzirá os impostos e aumentará as despesas, recorrendo a empréstimos; na expansão, a elevação dos
impostos em combinação com a diminuição das despesas ditará o saldo necessário para a amortização da
dívida antes gerada. Este orçamento pode basear-se na utilização de duas técnicas fundamentais:

▪ Politica das reservas → em fase de prosperidade tudo é feito para obter excedentes orçamentais,
estas reservas serão reportadas aos exercícios orçamentais de períodos de recessão, reporta-se
através da acumulação dos excedentes junto do tesouro ou do banco emissor. Vantagem: evitar
ou minimizar as tendências inflacionistas e evitar também a contratação excessiva das despesas
publicas normais e a assunção de despesas extraordinárias.
▪ Método dos critérios de antecipação → surge para evitar as tentações de utilização de tais
reservas fora do período depressivo. A emissão de empréstimos é justificada em fase de baixa
conjuntura, desde que seja usada em grandes despesas de investimentos. A sua emissão fica
subordinada à condição de uma amortização rápida logo que se dê a expansão posterior. O prazo
de amortização deve ser fixado em função do tempo estimado de duração do ciclo (curto ou medio
prazo). Quando há uma politica de créditos antecipada: surge défice orçamental sistemático e
inflação monetária.
Existe também a ideia de que a compensação cíclica supõe a criação de um organismo autónomo encarregue
da gestão financeira do ciclo (fundos de estabilização ou de compensação).

Orçamentos flexíveis → proposta alternativa à utilização das politicas ativas de estabilização

macroeconómica. Ideia de automatismo da estabilização. Parte do reconhecimento de duas limitações no
recurso às politicas discricionárias: a dificuldade associada à previsão económica e os atrasos de eficácia
(lapsos temporais que vão deste o reconhecimento do problema à implementação de uma solução). Daí
advém a proposta de manipulação orçamental dos tipos de receitas (maior flexibilidade, sobretudo nos
impostos sobre o rendimento) e despesas (insensibilidade exceto os gastos na segurança social) que sejam
particularmente sensíveis às flutuações económicas.

Procurou-se reconciliar a função de afetação de recursos com a função de estabilização. Houve uma
passagem de processos de elaboração orçamental de curto prazo para médio prazo e deu se a derivação da
politica ativa de estabilização para uma politica assente em estabilizadores automáticos. Exemplo: o
principio do pleno emprego (a noção do equilíbrio só faz sentido quando há um padrão de medida típico,
uma situação hipotética – um nível elevado de emprego e de rendimento). Houve uma necessidade de
relacionar este conceito com o de PIB potencial (medido a partir da capacidade de pleno emprego).
Resumindo, o saldo ajustado ao ciclo é considerado como o saldo estandardizado, ou seja, a componente do
ciclo que corresponde ao padrão de comportamento habitual do Estado. Traduz as intervenções deliberadas
dos governos em matéria de despesa. Por alguns autores, é conhecido como o saldo de pleno emprego ou
saldo estrutural (saldo verificado quando os recursos da economia estão a ser plenamente usados, ou seja,
numa situação de PIB potencial). Trata-se de:

▪ Compatibilizar os aspetos seculares (de crescimento) e de curto prazo (cíclicos) do processo

orçamental.
▪ Entender que a taxa de crescimento estrutural de longo prazo é basicamente insensível à politica
orçamental. Isto porque: entre a politica orçamental e o desenvolvimento de longo prazo da
economia no seu todo não existe interpedendencia; a aplicação da margem estrutural do orçamento
garante o défice orçamental consistente com os valores estruturais do investimento no setor
privado, das poupanças e também do equilíbrio externo → por tudo isto resultam princípios:

• Principio da constância temporal (conceito de taxa natural do crescimento da economia)

• Principio do equilíbrio marginal (em condições de crescimento constante os impostos
deveriam ser aumentados ou reduzidos correspondentemente às variações das despesas,
deste modo o equilíbrio orçamental iria realizar-se à margem, iria traduzir-se numa precisa
compensação de impostos dos acréscimos ou diminuição das despesas).
• Principio de estabilização automática (equilíbrio normal entre o padrão de evolução do pleno
emprego e o objetivo do equilíbrio marginal).

b) Fundos de estabilização orçamental: fins, composição e modalidades

Fundos de estabilização orçamental → organismos que procuram exercer uma ação conjugada sobre as
finanças publicas e sobre a moeda. O seu objetivo é, em períodos de expansão, reabsorver os saldos
orçamentais, limpam o excedente das disponibilidades monetárias pelo mecanismo de “open market” e
reforçam a amortização da dívida pública. Em períodos de recessão, alimentam o financiamento das grandes
obras, restabelecem o desafogo monetário através do mecanismo adquirente de “open market” e refreiam
o reembolso da dívida do estado. Alguns destes fundos aparecem ligados à exploração de recursos naturais
(ex: Fundo Global de Pensões – cria uma almofada financeira que permite resolver situações de contração
económica ou sempre que os preços do petróleo caiem nos mercados internacionais e responde aos desafios
do envelhecimento demográfico, é um instrumento de politica orçamental integrado no orçamento anual
do Estado).
Nota: o nosso Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social – intuito de estabilização financeira.
Está presente no artigo 91º/1 da Lei de Bases da Segurança Social. Também cria uma almofada financeira.
Este não aparece ligado a nenhum recurso natural e é um fundo de estabilização parcelar confinado ao setor
da segurança social e não visa a estabilização do orçamento global do Estado.

c) As componentes estruturais e cíclicas do orçamento (saldo orçamental ajustado do ciclo)

Dentro do saldo global, devemos distinguir uma componente cíclica e uma componente não imputável ao
ciclo. Remove-se a influencia do ciclo do saldo global, por isso, é denominado por saldo ajustado ao ciclo. É
um saldo estandardizado, ou seja, a componente do ciclo que corresponde ao padrão de comportamento
habitual do Estado.

Para Andrade e Duarte o saldo orçamental de pleno emprego não coincide com o saldo ajustado do ciclo.
Defende também que o a utilização de um saldo corrigido da evolução cíclica do produto ganhou maior
importância, é este que permite uma leitura mais adequada da politica orçamental.

Pode afirmar-se que a conceção do saldo ajustado ao ciclo constitui uma reação ao impacto da ação
deliberada sobre o saldo. Uma das criticas apontadas é a do enviesamento expansionista que
necessariamente conduz.

Em termos de gestão da conjuntura a experiencia mostra que o Governo ao longo do ciclo económico
demonstra ser assimétrico. Em situações de abrandamento os governos atuam de forma anti cíclica, gerando
défices orçamentais e em situações de expansão a atitude é pró-cíclica.

d) O saldo orçamental na legislação europeia: o objetivo orçamental de medio prazo; o significado de

consolidação orçamental (a questão da composição do ajustamento)

As críticas apontadas ao PEC, antes da sua revisão, foram no sentido deste não diferenciar as circunstancias
de cada estado no que diz respeito a varáveis fundamentais como a sensibilidade de saldo orçamental
relativamente ao hiato do produto, a taxa de crescimento do produto potencial, a rácio da divida pública, o
montante das responsabilidades contingentes ou implícitas e as responsabilidades com o pagamento e
pensões. Também a utilização de medidas temporárias visando em cada exercício diminuir o défice, é uma
critica apontável tendo em conta que estas medidas apenas afetam o exercício corrente mas penalizam os
défices futuros; é um tipo de expediente altamente indesejável.

Deu-se a aplicação do art. 2º/a – referente aos objetivos orçamentais de médio prazo (MTBO):

▪ A cada estado é definido o respetivo MTBO

▪ O MTBO é plurianual
▪ Pode ser revisto em função da alteração das circunstancias económico-financeiras
▪ A monitorização do seu cumprimento compete à Comissão Europeia.

O MTBO é mesmo um dos elementos centrais neste processo. Os estados membros que já tenham alcançado
o MTBO podem deixar os seus estabilizadores automáticos funcionar livremente. Os estados que não
tenham alcançado devem fazer um esforço para alcança-lo. Foi acolhido na LEO (art. 12º/4/c).

O termo de consolidação ou ajustamento orçamental é usado para referir a um determinado sentido da

política financeira que conduza a um efetivo saneamento das contas públicas. No fundo, está em causa a
ideia de controlabilidade das finanças públicas. Propõe-se, então, uma abordagem que desagregue o
orçamento do Estado, atenta à respetiva composição. Ou seja, não se trata apenas de apreciar o saldo
primário do orçamento, mas também a estrutura detalhada das receitas fiscais e das categorias de despesas.

De acordo com a definição de Alesina e Ardagna, está-se perante um ano de consolidação orçamental
naquele em que o saldo primário ajustado ao ciclo melhore, pelo menos, 2% do PIB ou quando num período
de dois anos consecutivos de verifique uma melhoria de 1,5% do PIB do saldo primário ajustado ao ciclo, em
ambos os anos.
 O critério alternativo, aceite pela União Europeia, considera que se está perante consolidações
orçamentais quando o saldo primário ajustado ao ciclo melhora pelo menos 3 pontos percentuais do PIB ao
longo de três anos consecutivos.

Indo mais longe, é apresentada uma definição alternativa de consolidação, relacionando especificamente a
consolidação com a redução da dívida pública na relação com o PIB. Assim, a consolidação será um sucesso
se, dois anos após o fim do ajustamento, o rácio da dívida for mais baixo do que no último ano de
ajustamento.

Restrição orçamental intertemporal e sustentabilidade de longo prazo das finanças

públicas
O conceito de restrição orçamental para dois ou mais períodos de tempo: está em causa então a restrição
orçamental intertemporal. Enquanto num modelo de um só período as escolhas fazem-se entre dois
consumos alternativos. Nestoutro a opção esta entre consumo presente e consumo futuro. O primeiro fator
que diferencia é a quantidade de rendimento disponível em dois momentos diferentes, isto é, o sujeito pode,
por um lado pedir emprestado ou emprestar à taxa de juro. Considerando isto o consumo máximo futuro
ocorre quando se coloca todo o rendimento presente de parte, tendo em vista o consumo futuro. Aplicando
todo o rendimento à taxa de juro isto significa que o depósito crescerá no futuro. Logo, o consumo máximo
possível no futuro será este montante mais o rendimento futuro. O consumo máximo presente corresponde
ao rendimento presente mais o máximo que for possível obter contra o rendimento a obter no futuro.

Está em causa a definição das curvas de indiferença que dão origem ao mapa de indiferença intertemporal.
Envolve o conceito de taxa marginal de preferência temporal (numero de unidades de consumo no futuro
que uma pessoa estaria disposta a trocar por uma unidade de consumo no presente). Quanto mais consumo
presente se tem, mais se está disposto a ceder para obter uma unidade de consumo adicional no futuro. A
alocação ótima encontra-se no ponto da curva da restrição orçamental que toca na curva da indiferença mais
elevada.

Do modelo da restrição orçamental intertemporal resultam importantes corolários para a analise da politica
orçamental:

▪ Hipótese do ciclo da vida → (baseia-se na ideia de rendimento permanente – o que determina o

consumo presente é o rendimento permanente). Uma alteração no rendimento presente acarreta
uma alteração proporcional afetará o consumo futuro. Uma alteração temporária dos impostos terá
um efeito menor no consumo, do que uma alteração permanente.
▪ Equivalência ricardiana → os défices e os impostos são equivalentes no seu efeito sobre o consumo.
O consumidor que antecipa o futuro, verifica que a divida gerada pelo défice orçamental será paga
à custa do aumento dos impostos, sendo o respetivo valor presente exatamente igual ao valor
presente da redução atual das taxas. Surgiu a ideia de suavização fiscal – o decisor orçamental deve
manter a taxa de impostos a um nível constante. Admitindo que a despesa tem de ser elevada no
presente e baixa no futuro, há duas soluções politicas que podem ser seguidas: a politica de
orçamento equilibrado – os impostos são altos no presente e baixos no futuro - e a politica de
suavização fiscal – os défices e os superavits orçamentais são usados para minimizar as distorções
da tributação, dado um certo patamar da despesa. O estado procura configurar o sistema fiscal de
modo a minimizar custos de eficiência.
A ideia de sustentabilidade traduz-se na possibilidade de manter a trajetória atual da politica orçamental
sem recorrer a um aumento discricionário dos impostos, a um decréscimo das despesas publicas, ao
financiamento monetário ou ao repudio da divida.

Indicadores de sustentabilidade e modelos alternativos de avaliação

Indicadores sintéticos de sustentabilidade → relacionar o equilíbrio primário corrente do Orçamento com

ratio da divida publica em face do produto nacional. Parte-se do pressuposto de que um estado com um
determinado stock de DP pré-existente deve poder pagar as novas dividas geradas por défices orçamentais
através da acumulação de excedentes orçamentais. Sendo que o valor liquido destes seria igual ao valor
presente liquido dos défices. Existe divergência no que diz respeito a que tipo de indicadores propostos:
hiato fiscal (medir o esforço de ajustamento fiscal em face do PIB de forma a garantir a sustentabilidade
futura) ou hiato primário (nível de ajustamento imediato no saldo primário em relação ao PIB resultante ou
da redução de despesa ou aumento dos impostos).

Abordagens de folha de balanço → apenas a divida expressa é inscrita nessa folha descurando alguns
aspetos que poderão sobre ela influir (tendências demográficas, custos ambientais, etc). Por outro lado
tentaram medir a divida publica dos estados que incluísse já as obrigações decorrentes da DP implícita
(avaliação dos encargos financeiros decorrentes dos sistemas públicos de pensões).

Abordagem baseada em projeções de medio a longo prazo → aposta na construção de cenários financeiros
agregados geralmente para o médio prazo. Estas projeções incluem analises atuariais e cenários alternativos
para variáveis criticas (fertilidade, esperança media de vida e imigração). Também são feitas previsões
relativamente a variáveis e parâmetros económicos (taxas de emprego). A generalidade destes modelos
depois são sujeitos a testes de sensibilidade que permitem avaliar da robustez dos cenários alternativos
traçados, sejam eles mais ou menos otimistas.

Contabilidade intergeracional → estigma o encargo financeiro que as politicas de tributação e transferência

relacionadas com a terceira idade implica para as futuras gerações e o ajustamento financeiro necessário
para garantir o equilíbrio intergeracional, de tal sorte que as gerações futuras enfrentem o mesmo encargo
que as gerações atuais, ajustado pelo crescimento. A diferença entre o que cada individuo da geração futura
terá de pagar e o valor atual das transferências futuras que o mesmo individuo receberá. Trata-se de uma
estimativa assente em pressupostos: trajetória esperada e a manutenção dos níveis de pagamento dos
impostos das gerações atuais.

Sustentabilidade das finanças publicas e criação de “espaço orçamental”

Espaço orçamental → especial relevância no quadro das politicas de assistência financeira aos países
europeus afetados pelo problema da divida soberana. Consiste na existência de uma folga orçamental que
permita afetar recursos a um determinado fim, sem prejudicar a sustentabilidade da posição orçamental do
Estado. Formas de alcançar esta folga:

▪ Reformas fiscais, através do alargamento da base tributária.

▪ Repriorização e reorientação da despesa publica.
▪ Politica de financiamento através de empréstimos ou subvenções que seja consistente com a
preservação da sustentabilidade da posição orçamental.
▪ Definição de politicas macroeconómicas consistentes e saudáveis.

O conceito de espaço orçamental e sustentabilidade das finanças publicas estão associados na medida em
que a existência de espaço orçamental favorece a capacidade de financiar a despesa de curto prazo e futuro
à custa das receitas presentes e futuras. Em caso de financiamento por divida publica a despesa deve ser
avaliada atendendo ao seu impacto no crescimento da economia, de tal sorte que permita a obtenção futura
de receitas necessárias ao pagamento daquela mesma divida. A sustentabilidade reclama que se atenda às
implicações de medio prazo dos programas de despesa para os quais se cria espaço orçamental num dado
ano. Resultando a necessidade de contextualizar a criação de espaço orçamental em quadros plurianuais de
despesa publica, que contenham uma perspetiva global e compreensiva das prioridades de despesa do
estado.