Finanças Públicas

Finanças Públicas
Docente: Professora Doutora Maria D’Oliveira Martis

Aluna: Inês Friães dos Santos
Inês Friães dos Santos - UCP 1

Esta sebenta foi baseada nas aulas teóricas da Professora Maria D’Oliveira Martins e
no seu livro “Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro”.
Aspetos Gerais e Conceitos Básicos:

A Atividade Financeira do Estado:
O que são Finanças?
Quando falamos de finanças, fazemos referência a tido o que tem a ver com os fenómenos de captação
de receitas e de realização de despesas que permitam a satisfação de necessidades económicas.
O que são Finanças Públicas?

Quando falamos de finanças públicas aponta-se para a atividade económica de um ente público
tendente a afetar bens à satisfação de necessidades que lhe estão confiadas. As finanças públicas, de
acordo com o Professor Sousa Franco podem ter vários sentidos:
• Sentido Orgânico: designando o conjunto de órgãos do Estado ou outro ente público a quem
compete gerir recursos económicos para a satisfação de certas necessidades.
• Sentido Objetivo: designando a atividade através da qual o Estado afeta bens económicos à
satisfação de certas necessidades sociais
• Sentido Subjetivo: designando a disciplina científica que estuda os princípios e regras que
regem a atividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão confiadas.
Nesta cadeira vamo-nos focar no sentido orgânico. Os entes públicos irão gerir os recursos
económicos de acordo com a priorização das necessidades coletivas. Esta priorização irá depender de
vários fatores.
Há atividade financeira motivada por outras finalidades que não só o funcionamento eficiente
do mercado?
Sim! – Não se conformando com as distribuições feitas pelo mercado, o Estado, em muitos casos,
procura corrigir as mesmas, promovendo uma redistribuição de rendimentos.
Face a isto, podemos apontar a igualdade, a equidade e os critérios utilitaristas como exemplos de
subcritérios que nortear a atuação do Estado. Juntamente com estes princípios estão a eficiência e
a justiça. Como tal, conseguimos sintetizar as principais funções do Estado:
• Função de alocação: esta relaciona-se com o fornecimento à sociedade de bens que são
sentidas pela comunidade em geral.
• Função de estabilização: é uma herança do modelo de Keynes. Explora a ação do efeito
multiplicador, ou seja, a despesa pública é utiliza com meio para o aumento do consumo,
funcionado como um ciclo ajudando na crise, numa situação de depressão económica.
• Função de redistribuição: prende-se com a transferência de rendimentos de uns grupos para
outros, provendo valores de Justiça, assumidas segundo o processo democrático
Como escolher a prioridade do Estado? Conjugação de Interesses do Estado

1. Interesses Empresariais
2. Interesses Corporativos
3. Grupo de Interesses
Génese e Evolução História do Direito Financeiro:

O Estudo das Finanças Públicas é necessário entender o conceito de consentimento.
Apesar de se estarem sempre a mudar, o consentimento é um fio condutor deste o início, vai até à
Magna Carta, 1215, (revindicação dos senhores face ao poder abusivo do Rei). A Magna Carta
contém a ideia mais básica das FP em que nenhum tributo será imposto no nosso Reino exceto
pelo Conselho Comum do reino. Daqui sai a tal ideia de pedir “autorização” para cobrar impostos.
Daqui tira-se uma ideia essencial:
O Princípio do Consentimento é o primeiro mecanismo de limitação do poder central
Finanças Liberais Portuguesas:

O Professor Sousa Franco entende que o tempo liberal vai desde 1820 até à década de 20 do
século XX. As FP Portuguesas Liberais tinham uma ideia de adesão a um critério normativo restritivo
em relação ao equilíbrio, à anualidade e ao equilíbrio Orçamental.
O resto do mecanismo de limitação do poder centra serão mais desenvolvidos no período liberal das
finanças:
• Princípio da Anualidade: os cidadãos têm de ser convocados periodicamente para poderem
consentir à tributação
• Princípio do Equilíbrio Orçamental: a regra em que o Estado só pode recorrer à divida
pública e aumentar despesas, em casos raros, se não se recair sobre essas exceções é necessário
seguir a via Tributária e pedir o consentimento aos contribuintes.
o Finanças Neutras: Assenta numa lei, que diz que as disparidades entre a oferta e a
procura se irá naturalmente resolver. É uma ideia liberal que retém a ideia de libertação
do Estado. É um outro instrumento de limitação ao poder.
Finanças do século XX - Estado Social:

A Revolução Industrial trouxe para a cidade uma grande quantidade de pessoas que começaram a
exigir melhores condições de vida. Criou muita pobreza, causando um dilema moral e social.
Governantes perguntavam-se qual seria a melhor solução deu aso em Portugal à criação do
Orçamento para o Povo. Face a isto, começou a haver uma maior recarga nas despesas públicas,
tanto socialmente como constitucionalmente. O momento em que tudo mudou foi no final da Segunda
Guerra Mundial, em que foi necessário cobrar mais impostos, e ao mesmo tempo reforçar as suas
competências sociais:
• Finanças Ativas: Keynes foi o seu principal pensador. O Estado intervém mais na vida dos
cidadãos surgimento do Estado Social Dois aspetos importantes:
o Governamentalização da Decisão de Despesa
o Atenuação do equilíbrio orçamental e flexibilização das condições de acesso ao
endividamento público.
o A despesa pública passou a ser acessível a períodos de crise.
o
Finanças Portuguesas do Séc XX: Tem dois aspetos muito importantes: Governamentalização da
decisão de despesa pública pela bipartição do poder orçamental entre o Parlamento (Lei de Meios –
linhas gerais do Orçamento) e o Governo (Orçamento do Estado); Abandono da regra de ouro, a
partir da Constituição de 1933 permite-se o recurso ao crédito público em outras situações.
• Finanças Ativas
O Paradigma das Finanças Ativas não é totalmente unanime, Nozick foi um grande crítico deste
Estado Social, dizendo que apenas em situações de segurança o Estado devia intervir. Nozick vai mais
longe dizendo mesmo que o Estado Social é uma afronta aos direitos fundamentais. Hayek
também concorda neste sentido, dizendo que a tributação exagerada é o caminho para a escravatura,
pois estamos a trabalhar “gratuitamente”. Ambos defendem vincadamente a renovação do Princípio
do Consentimento, pois o Estado, nas suas visões, assume o que os cidadãos querem.

Estado Pós-Social: nos anos 70/80 alguns Estados lançam reformas no sentido de uma redução do
nível de bem-estar a assegurar aos seus cidadãos (UK e EUA). No final dos anos 80 e início dos anos
90, Austrália e Nova Zelândia lançam também reformas financeiras profundas. Apesar desta tentativa,
estas medidas apenas estagnaram as receitas fiscais mas não houve uma diminuição. Estas medidas
foram mal vistas pois reduziram subsídios, menor financiamento a políticas sociais como a saúde,
educação etc.
Em Portugal também houve um Estado Pós Social em que houve uma política de privatizações
agressiva, afirmou-se a ideia de subsidiariedade, da descentralização e do aprofundamento do
dever de boa administração. O Ministério das Finanças deixou de controlar e instalou-se um sistema
de metas que são avaliados periodicamente. Isto foi até 2001, depois de 2001 observou-se um
fenómeno de reformas financeiras para cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento da UE.
Falhas de Mercado e a Intervenção do Estado:

O que é uma falha de mercado? Uma falha de mercado é uma incapacidade do mercado quando a
comunidade carece da produção ou fornecimento de um bem – que corresponde a uma necessidade
sentida pelos seus membros – que não é produzido pelo mercado de forma satisfatória.
O Estado é chamado para responder às seguintes falhas de mercado: Artigo 81º f) CRP
1. A existência de necessidades coletivas que exigem a produção de bens de mercado a que
o Estado é chamado a dar resposta: Os bens coletivos são bens de satisfação passiva, ou seja,
a sua apropriação não depende de nenhum esforço por parte do consumidor, não são exclusivos
logo não é possível privar ninguém da sua utilização e por fim são não emulativos, ou seja, os
utilizadores não entram em concorrência para conseguir a sua utilização.
2. A existência de falhas na concorrência ou concorrência imperfeita: O Estado tem a
obrigação de intervir face à existência de Monopólios porquê? Pois são negócios de grande
escala, sendo natural que haja uma empresa à frente. A eficiência dos mercados é deficiente.
o Como se resolve situações de monopólio? Ou o Estado assume a concorrência, ou deixa
para a iniciativa privada sobre sua regulação
o A existência de uma Autoridade para a Concorrência prende-se com a necessidade do
suprimento desta falha de mercado.
3. A verificação de exterioridades/externalidades positivas e negativas: As exterioridades
correspondem aos efeitos externos dos comportamentos económicos. O Estado tem de garantir
mais externalidades positivas (estradas) e menos externalidades negativas (poluição)
4. A Assimetria de Informação: O Estado tem de garantir que não há assimetria de informação.
Impede a eficiência do mercado visto que dá uma desconfiança ao comprador (Ex: Para garantir
que não haja esta assimetria dos consumidores, o Governo criou o selo safe and clean). O
Estado por exemplo, tem um serviço de previsão meteorológica para garantir uma simetria de
informação visto que existe atividades económicas que dependem do tempo.
5. A Incompletude dos mercados: “Um mercado completo providenciaria todos os bens e
serviços para os quais o custo da provisão é menor do que os indivíduos estão dispostos a
pagar”. Porém como não vivemos num mundo ideal, nem sempre o mercado provê todas as
necessidades sentida pelo consumidor.
6. Incerteza e Risco: Não seria viável haver um seguro de desemprego, visto que apenas as
pessoas que têm mais risco em cair no desemprego é que iriam subscrever.
Para além destas cinco falhas de mercado, há ainda autores que defendem que a verificação de elevadas
taxas de desemprego e inflação corresponde a um funcionamento deficiente do mercado.

Conceitos Base:
Receitas Públicas: são aquelas que o estado arrecada para pagar as despesas públicas. Existem 3 tipos
de receitas públicas; qualquer recurso obtido durante um determinado período, mediante o qual o
sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo.
Receitas Patrimoniais: são as que resultam da administração e gestão do património do Estado.

Bens que vêm no artigo 84º da CRP. Têm um regime particular, são sempre do Estado, não podendo
ser apropriados por um privado. Estes bens têm um regime próprio no decreto-lei 280/2007, em bens
de domínio público, e bens de domínio privado. Apesar de por exemplo, a água lusa ser juridicamente
do Estado, estas podem ser objeto de concessão por privados mediante um contrato com o Estado. Se
o Estado quiser comprar património, este processo tem de passar pelo Ministério das Finanças.
• O que é o Património do Estado? Ativos e Passivos:
o Os Ativos têm a ver com a valorização económica do conjunto de bens e direitos
suscetíveis de avaliação pecuniária que integram o património. O Património Ativo
pode ser, Real (corresponde às coisas de que o Estado dispõe direitos sobre elas);
Financial (corresponde ao dinheiro, aos ativos monetário financeiros e aos créditos e
débitos do Estado); Mobiliário (constituído pelos direitos sobre os imóveis bem como
pelos direitos de objeto imaterial); Imobiliário (constituído pelos direitos sobre
imóveis)
o Os Passivos têm a ver com a oneração de direitos e de bens suscetíveis de avaliação
pecuniária. O Património Passivo pode ser: Duradouro (é aquele que permanece na
esfera jurídica do Estado para além do período orçamental); Não Duradouro (é aquele
cuja permanência na esfera jurídica fica aquém de um período orçamental).
Esta distinção entre património duradouro e não duradouro é muito importante por três razões:
É sobre esta distinção que assenta a classificação económica utilizada nos nossos mapas
orçamentais: receitas correntes e de capital
• Receitas correntes: São as que não alteram a situação ativa ou passiva do património
duradouro do Estado
• Receitas de capital: São as que alteram essa situação
É esta distinção que permite distinguir a dívida flutuante da dívida fundada, consoante os
ativos/passivos que lhe correspondem vão ou não para além do período orçamental
É esta distinção que permite autonomizar o património de Tesouraria do património do Estado
• Património de Tesouraria: Corresponde aos meios monetários do Estado e aos meios de
liquidez de curto prazo (património não duradouro)
Receitas Creditícias: são aquelas em que o Estado passa a ser o devedor. Pode ser em duas
situações. São as resultantes de uma situação de dilatação temporal entre duas prestações ou quando
falamos em dívidas públicas quer principal (o Estado é o devedor) ou acessória (o Estado não é o
devedor, mas pode ser o devedor se por exemplo este dá uma fiança a uma empresa e a empresa não
paga).
Receitas Tributárias: são as mais importantes. Dentro deste conceito temos 3 realidades:
impostos, taxas e contribuições financeiras (artigo 165º nº1 a) i)).
• As taxas são coercivamente cobradas, mas têm uma contrapartida, ao contrário dos impostos.
Esta contrapartida à partida será proporcional.
• As contribuições financeiras, são aquelas que são pagas para na expectativa de
hipoteticamente pagar a minha reforma.

• Os impostos têm de ser criados por lei da AR, enquanto as Taxas e as Contribuições financeiras
não, podendo ser por meio de decreto.
Nas Receitas Tributárias há outra receitas, como as multas, coimas, penalidades e pagamentos feitos
por particulares ao Estado.
Dívida Pública: conjunto de todas as situações passivas de que o Estado é titular – esta, pode ser
encarada em sentido amplo ou em sentido estrito:
• Dívida Pública em Sentido Amplo: considera-se não só o recurso ao empréstimo público,
mas também outras operações de crédito. É neste sentido amplo que se referem por exemplo:
o Dívida Administrativa: em que o Estado é devedor por força de uma espera forçada ou
voluntária de alguns dos seus credores.
o Dívida Vitalícia: em que o Estado se coloca numa posição devedora em virtude da
prática de serviços considerados excecionais, relevantes ou distintos (pensões em
serviços relevantes na defesa da democracia por exemplo)
o Dívida Empresarial: que resulta da participação social que o Estado tem em empresas
o Dívida Aquitativa: resulta da aquisição de bens recorrendo aos meios de financiamento
privado (ex: PPP)
• Dívida Pública em Sentido Estrito: fala-se de uma situação bem específica, na qual o Estado
(ou outra entidade pública) é devedor em virtude de uma operação financeira, pela qual lhe
foram prestados ativos financeiros, devendo reembolsá-los e /ou pagar em juros ou rendas.
Estamos aqui perante o crédito e a dívida pública financeira.
o Dívida Pública principal flutuante: se a divida for paga no mesmo ano económico
(curto prazo)
o Dívida Pública principal fundada: se a divida ultrapassa o ano económico (longo
prazo) sujeita a autorização da AR Artigo 161º h) CRP
Dívida Perpétua ou Consolidada: corresponde a dívida fundada em que o
Estado não é obrigado a reembolso, mas apenas ao pagamento de um certo juro
anual.
a) Remíveis: o Estado tem a faculdade de reembolsar quando quiser
b) Irremíveis: o Estado não goza da faculdade de realizar o reembolso,
ficando obrigado apenas o pagamento de juros.
Dívida Temporária: corresponde a dívida fundada com prazo de reembolso.
o Dívida Acessória: o Estado responde subsidiariamente, em caso de incumprimento do
devedor principal. A lei coloca barreiras muito rígidas para a sua contração Lei
112/97 artigo 9º
• Dívida Interna: é contraída dentro do próprio país
• Dívida Externa: é contraída no estrangeiro
• Dívida Efetiva: quando o Estado é devedor a uma entidade estranha ao setor público
• Dívida Fictícia: quando o Estado é devedor do próprio Estado (sem que haja confusão) ou de
uma entidade do setor público.
Esta distinção entre dívida fundada e flutuante é relevante, por exemplo, para se perceber o limite da
necessidade de intervenção da AR para autorização de contrato de dívida (esta só autoriza dívida
fundada) e para se entender a capacidade de endividamento das Autarquias Locais: as freguesias
apenas podem recorrer a dívida flutuante os municípios podem recorrer a dívida fundada.

Relação entre Dívida Pública e Défice Orçamental: sempre que a despesa pública é excessiva tem
de se recorrer ao endividamento público. Défice = diferença entre as receitas tributárias e patrimoniais
e as despesas excessivas.
Para beneficiar de empréstimos públicos, o Estado pode recorrer a:

a) Contratos de empréstimo celebrados diretamente e em condições previamente acordadas com
uma entidade pública ou privada, nacional ou estrangeira-
b) Obrigações do Tesouro
Como é que o Estado contrai dívida pública?

O Estado contrai a dívida pública vendendo notas de crédito, isto são, obrigações de tesouro (notas de
crédito a longo prazo). Se um Estado quiser contrair uma divida flutuante (a curto prazo) emite
bilhetes de tesouro (o Estado pode querer contrair uma divida flutuante pois os contribuintes só pagam
os impostos geralmente em Março).
Os instrumentos de dívida pública financeira Tipos de títulos de crédito:

• Bilhetes do tesouro: São valores mobiliários de curto prazo, podendo ser emitidos com
prazos até um ano (dívida flutuante). Têm o valor unitário de um euro. A sua atratividade
reside no facto de assegurarem aos seus subscritores uma certa remuneração real: são
normalmente emitidos com indexação à taxa de inflação.
• Obrigações do tesouro: Constituem o principal instrumento de dívida em Portugal. Estas
financiam cerca de 70% das necessidades de financiamento do nosso país. São valores
mobiliários de médio e longo prazo (dívida fundada).
• Certificados de aforro: São instrumentos de dívida que visam a captação da poupança das
famílias, exigindo o montante mínimo de 100 euros. Basicamente está-se a emprestar dinheiro
ao Estado com a compra destes certificados, e a receber juros. Os certificados de aforro só
podem ser emitidos a favor de particulares e não são transmissíveis, exceto em caso de
falecimento do titular.
Instrumentos de divida pública: Os instrumentos vão depender conforme o perfil do investidor.

Se for um investidor mais conservador, vai querer um Estado com finanças mais sólidas para
garantir que o empréstimo será reembolsado (Triplo A).
Se for um investidor mais arriscado, vai querer investir num Estado com finanças menores sólidas
mas com juros muito altos, pois este vai precisar muito do investimento.
Problemas de uma elevada dívida pública:

• Descida do Rating: as agências de notação financeira, suprem as assimetrias de informação.
Quando os investidores compram divida não sabem a quem emprestam dinheiro, por isso,
consultam estas agências para saber onde vão apostar o seu dinheiro. A descida do rating
corresponde a uma descida de confiança dos investidores que, consequentemente, resulta num
aumento dos juros pagos.
• Menor Confiança dos investidores
• Juros muito elevados a pagar que consomem recursos que poderiam ser canalizados para
outras necessidades públicas: se os juros forem elevados, desviam dinheiro que poderiam ser
utilizados noutros recursos como na saúde, educação, etc.
• Possível necessidade de reestruturação de dívida: tem de ser uma restruturação voluntária é
o chamado “hair cut”, o cortar da dívida. É doloroso, pois assim cria-se uma desconfiança em
relação àquele país, demorando muito tempo a restabelecer a confiança.

Estratégias para redução da dívida pública:
• Perdão de dívida (nos anos 1980, o Gana contou com um perdão de dívida)
• Redução de despesa e aumento de impostos (Suécia no final dos anos 1990)
• Aumento de exportações (caso da Arábia Saudita entre 2003 e 2010)
• Restruturação de dívida (Grécia 2012) –Fala-se duma base voluntária, chegando-se a um
acordo oferecendo também contrapartidas. Ex: aumentar o tempo em que se vão pagar os juros.
Formas de extinção da dívida pública:

• Amortização: é a forma mais comum, significando o pagamento das prestações de capital
• Pagamento de juro e outras rendas: contraposto da amortização.
• Prescrição da dívida: os créditos que correspondem aos juros e rendas perpétuas acabam por
prescrever ao fim de 5 anos, a contar da data do seu vencimento.
Pode a UE ajudar os países com dificuldade em endividar-se:

• O Artigo 123º do TFUE proíbe a concessão de créditos aos Estados-Membros bem como a
compra direta de títulos de dívida pública aos Estados, por parte do BCE.
• O BCE tem atuado por meio de mecanismos não convencionais (ex: compra dívida no
mercado secundário)
o Reduz os prémios de risco que cada emitente de dívida paga. Isto permite aos Estados
pedirem mais dinheiro emprestados e aos investidores arriscarem mais. Isto favorece
a recuperação económica
• O BCE tem vários programas em curso, tem agora em curso até 2021 o programa de compras
de emergência pandémica (PEPP).
Cálculo do risco envolvido na compra de dívida pública

O cálculo do risco não é calculado por cada um dos países ou agências de gestão de dívida.
Os riscos são avaliados por agências internacionais de notação financeira:
• Colmatar uma incapacidade de mercado: a falha de informação dos investidores em relação à
situação financeira dos Estados
• As agências são financiadas por quem deseja ser avaliado
• No caso da dívida pública: a avaliação para a notação financeira é solicitada e publicitada
com autorização do Estado
Têm como base uma escala de risco, para que os futuros compradores possam calcular a
probabilidade de cumprimento das obrigações de pagamento por partes dos Estados a que
emprestam.

Despesa Pública
Existem três tipos de despesa pública:
• Despesa Pública Orgânica: que apresenta as despesas pelas unidades administrativas em
que estão integradas
• Despesa Pública Funcional: que dá a conhecer a atividade do Estado, quanto à natureza das
funções e quanto ao custo de cada uma delas
• Despesa Pública Económica: que apresenta os gastos correntes e os gastos com a formação
bruta de capital fixo
Existem visões diferentes de despesa pública:

• Visão liberal Afirma que a despesa é um desperdício, uma perda de riqueza. O conceito
clássico de despesa pública está associado à ideia de redução de riqueza, de património, ainda
que redução necessária ou indispensável.
• Visão contemporânea da despesa pública A despesa pública como um dos elementos
fundamentais da atividade financeira do Estado, ao lado das receitas públicas: instrumento
público de redistribuição da riqueza.
• Visão mais socializante Visão que temos desde a última metade do século XX. A
Despesa Pública passou a ser vista como um meio de o Estado fazer redistribuições de
riqueza. A Despesa Pública assume uma dimensão gigantesca. O Estado é melhor do que os
privados a fazer investimento.
Conceito de despesa pública

O conceito de despesa pública é indissociável da realidade orçamental. A despesa pública tem a ver
com a aplicação mediante os mecanismos juridicamente estabelecidos, dos créditos previamente
aprovados no Orçamento correspondente para assim fazer frente às obrigações de conteúdo
económico do ente público de que se trate. Por isso, só o domínio dos mapas orçamentais permite uma
ideia mais clara daquilo que é a despesa pública. Dos mapas orçamentais resulta que a despesa pública
é empregue de três formas:
1. Consumos - Estamos a falar das despesas de funcionamento do Estado
a) Consumos = Consumo Público + Juros
b) Consumos = Despesas Correntes – Transferências Correntes
2. Transferências – São de considerar tanto as transferências correntes – que visam o

financiamento das despesas de consumo da entidade recebedora – quanto as transferências de
capital – que visam o financiamento de despesas de capital da entidade recebedora. Pode haver
transferências internas ou externas. Feitas dentro do país ou fora do país. Dentro das
transferências internas temos: Transferências ao setor público (Administrações públicas:
fundos e serviços autónomos, administração local, Segurança Social e Regiões Autónomas) e
Transferências ao setor privado (Administrações privadas: Associações de beneficência,
associações de futebol, associações de socorros mútuos, automóvel clube de Portugal, Cruz
Vermelha, Federações Desportivas, Fundação Calouste Gulbenkian, Instituições particulares de
ensino e de investigação, organizações religiosas, sindicatos).
a) Transferências = transferências correntes + transferências de capital
3. Investimentos – Todo o conjunto de despesas com efeitos na formação de capital fixo, que
perduram no tempo, estendendo-se os seus efeitos para além do período orçamental a que
dizem respeito. São a única forma de despesa pública que geram contrapartidas da diminuição
do ativo líquido do Estado.

Orçamento do Estado: Art. 105.º nº1 CRP Orçamento locais – Art. 238.º nº1, Orçamentos regionais
– Art. 227.º nº1 al p)
O orçamento é instrumento financeiro, no qual se faz a previsão de despesas e receitas. Mas
não se comporta como um mero instrumento, pois este tem também a autorização política e jurídica
para a efetivação de um determinado plano aprovado pelo parlamento de forma a que os contribuintes
autorizem a cobrança de impostos e sejam consultados sobre os planos de intervenção do Governo.
Por outro lado, o orçamento tem uma importante função jurídica de limitação tanto do Governo, como
da Administração Pública.
Ao Governo. faz-se através da atribuição de valor reforçado à LOE- Art. 112.º nº3 CRP, que resulta
no impedimento de revogações ou operações que não sejam concebidas pelo orçamento.
Em relação, a AP, está limitada às receitas e taxas previstas pelo OE.
Dentro da despesa pública Fora da despesa pública

- Gastos não contabilizáveis, também conhecidos como
gastos ocultos
Exemplos: oferta de transportes gratuitos e utilização
de imóveis de entidades públicas
- Operações de tesouraria
- Gestão patrimonial do Estado
Gastos contabilizáveis - soma de meios
- Fenómenos de independência orçamental
económicos monetários empregues por
Contudo, isso não significa que não se aplica o princípio
entes públicos, tendo em vista a
da plenitude orçamental
satisfação de necessidades públicas
- Existe a possibilidade de escrutínio por parte da
Assembleia da República, porque têm de constar dos
elementos informativos que o Governo deve apresentar com
a proposta do Orçamento (Artigo 37º da Lei de
Enquadramento Orçamental)

Organização Financeira Nacional:
Setor Público:
Dentro do OE Quem são? Que Receitas? Como gastam?

SI – Serviços Serviços dos ministros Orçamento do Estado Regime de automnia
Integrados + serviços de apoio, administrativa (é o
estudo, coordenação e normal)
controlo
SFA – Serviços e Ar + PR + Tribunal de Receitas Próprias + Regime de autonomia
Fundos Autónomos Contas + Institutos Orçamento de Estado administrativa e
Públicos + financeira – tem de
Universidades + constar na lei
Politécnicos
SS – Segurança SI + SFA que gerem OE + contribuições Regime de autonomia
Social os vários sistemas de (sistema previdencial e administrativa e
segurança social complementar) financeira
Entidades Públicas Entidades OE + preços Regime que consta do
reclassificadas empresariais que não DL de Execução
são economicamente Orçamental.
consideras de carácter
mercantil
Correspondem a um primeiro nível de administração direta do Estado, que constroem o

Orçamento do Estado. Distinguem-se pelo regime jurídico financeiro. Os regimes SI e SFA Lei
de Bases da Contabilidade Pública 8/90, enquanto os SS e as Entidade Públicas Reclassificadas
estão Regime da administração financeira do Estado.
Os SI são a primeira linha de Serviços Administrativos, e têm uma grande autonomia

administrativa. Tudo o que tenha a ver com a sua gestão corrente, estes são autónomos. É-lhes
oferecido um orçamento e este é gerido pelos serviços. Mas têm de pedir o levantamento mensal dos
seus fundos. Não possuem um orçamento próprio pois o seu orçamente está enquadrado no OE.
• Regime Jurídico: Lei de Bases da Contabilidade Publica e Regime de Administração
Financeira
OS SFA gozam de uma maior liberdade no gasto da sua receita. Em vez de uma apenas autonomia
administrativa têm uma autonomia administrativa e financeira devido ao facto de terem receitas
próprias em termos significativos que financiem 2/3 das suas despesas podendo assim beneficiar de
uma maior autonomia. As universidades públicas mesmo que possam não ter receitas próprias, gozam
de autonomia administrativa e financeira Porquê? Para gozar uma autonomia científica, tecnologia
e liberdade de ensino (Artigo 76º CRP). Existe um regime de Cativações sobre as verbas que vêm do
OE.
• Cativações: Uma cativação corresponde a uma retenção de parte dos montantes orçamentados
no lado da despesa, que se traduz numa redução da dotação disponível dos serviços e
organismos. A libertação dessas verbas (descativação) é, regra geral, sujeita à autorização do
Ministro das Finanças. O objetivo fundamental das cativações é permitir ao ministro das
Finanças ter mais controlo sobre a execução do orçamento do Estado. E isto pode ter uma
interpretação positiva, de boa gestão orçamental, ou negativa, de excessivo poder do ministro
das Finanças.

Nota: Nos orçamentos locais e regionais também a execução orçamental caberá ao órgão executivo,
com controlo do órgão deliberativo. O que se diz em relação ao OE terá, porém de ser adaptado às
realidades locais e regionais.
A SS é composta pelos SI e SFA que gerem os vários sistemas. Faz-se o destaca da SS devido ao
facto de esta ter uma despesa muito grande com as suas prestações sociais. A SS tem algumas
contribuições ao Sistema Previdencial e ao Sistema Complementar. O Sistema da Proteção Social da
Cidadania é exclusivamente financiado pelo OE, este serviço é um sistema não contributivo, visto que
mesmo que eu não pague nada enquanto criança já estou a beneficiar da SS.
• Sistema previdencial: sistema que protege os trabalhadores, dando subsídios substitutivos de
rendimento de trabalho (doença, maternidade, paternidade). Este sistema é quase na totalidade
financiado pelo trabalho dos trabalhadores.
• Sistema complementar: sistema introduzido na última lei da SS. Pretende retirar pressão da
SS, promovendo mecanismos por parte das empresas e dos trabalhadores de complemento à
sua reforma. Em vez de apostarem na SS, são convidados a estabelecer mecanismos para
financiar trabalhadores na sua reforma (seguros ).
• Sistema de proteção social da cidadania: tem por objetivos, por um lado, a garantia de
direitos básicos e igualdade e por outro lado, o bem-estar e coesão social.
As Entidades Públicas Reclassificadas são empresas que vivem completamente dependentes do

OE como por exemplo, o Metro de Lisboa. Estas empresas são avaliadas por um terceiro imparcial
(União Europeia) que dará indicação ao Instituto Nacional de Estatística que a empresa x ou y deve
entrar dentro do perímetro orçamental. Ficará tudo fora o que é considerado de carácter mercantil. Esta
atividade é perigosa, pois estas empresas por vezes podem vir com dividas que terão de ser assumidas
pelo Estado
Entidades Fora do Perímetro Orçamental:
Fora do OE Quem são? Que Receitas? Como Gastam?

Associações Públicas Ordens ProfissionaisContribuições dos Têm leis orgânicas
associados próprias
Empresas Empresas Públicas, Preços Cobrados Regem-se pelos seus
participadas pelo Empresas Participadas estatutos e pelo direito
Estado e EPE comercial
Autarquias Locais Municípios e Transferências do OE Regime Financeiro das
Freguesias + receitas AL e entidades
(organismos centrais e patrimoniais, intermunicipais (+
serviços e fundos tributárias e creditícias regime SI e SFA)
autónomos
Regiões Autónomas Açores, Madeira Transferências do OE Lei das Finanças das
(departamentos + receitas RA (+ regime SI e
regionais e serviços patrimoniais, SFA)
tributárias e creditícias
As empresas públicas e as empresas participadas são criadas no âmbito do direito comercial ao

passo que as entidades públicas empresariais são criadas pelo direito financeiro. As empresas públicas
distinguem-se das participadas, nas públicas o Estado tem uma posição dominante dentro da empresa,
podendo ter a maioria dos direitos de votos, nas participadas, o Estado não tem esta influência, mas
tem uma participação comercial, não maioritária. Estas empresas estão fora do perímetro orçamental
devido ao facto que geralmente as empresas são criadas a fins lucrativos.

As associações públicas são por exemplo a Ordem dos Advogados, em que embora sendo públicas
não estão dentro do âmbito orçamental estatal visto que têm receitas que resultam das contribuições
dos associados. As associações públicas têm também um regime autónomo, pois têm os seus membros
de representação própria.
As Autarquias Locais e as Regiões Autónomas também estão fora do âmbito orçamental estatal
ainda que beneficiem de receitas do OE. Apesar desta benesse, estas estão fora do OE por imposição
constitucional pois ao serem comunidades locais com legitimidade democrática própria têm autonomia
suficiente para executar o próprio orçamento. Regem-se pelo seu próprio orçamento, as suas próprias
leis de orçamento, têm, portanto, um regime financeiro à parte.
Organização administrativa dentro do orçamento do Estado

• Desconcentração: quando falamos em SI, criam-se serviços dentro do próprio ministérios sem
personalidade jurídica própria, com autonomia administrativa
• Devolução de poderes = descentralização não territorial. Ideia de descentralização, criação
de pessoas distintas do Estado, cria pessoas jurídicas com um grau de autonomia mais
acentuada do que os serviços concentrados
• Decentralização: descentralização territorial relaciona-se com a criação de RA, AL têm
autonomia orçamental, com um regime financeiro próprio. A estas entidades é atribuída um
regime financeiro ainda mais qualificado do que o habitualmente dado.
Estes 3 conceitos resumem o que é o Orçamento de Estado.
Receitas e despesas da Segurança Social:

• Tem uma parte do seu financiamento dependente de transferências do OE, mas não são as
únicas receitas de que beneficia, contributo dos beneficiários, que servem para pagar o sistema
previdencial.
• Receitas de jogos sociais- Santa Casa da Misericórdia (por exemplo)
• Despesas- ligada ao pagamento de pensões, subsídios de desemprego, doença, paternidade,
Covid.
• O OE explica que o excedente que existe, em principio no final da década de 20 deixará de
existir, ou seja, vai começar a atingir défices (despesa superior à receita). Estima-se que na
década de 40 a SS tombe.
Artigo 63º + 105º CRP – Segurança Social:

Há dois princípios que não constam do artigo 63º da Constituição:
Princípio da Acessibilidade Económica da Segurança Social: É uma derivação do princípio da
universalidade consagrada no nº1 do artigo 63º. Só o Estado, com o seu património, é capaz e suportar
os custos de um tal sistema e de o oferecer a todos de forma suportável. Relembre-se aqui a matéria
da incapacidade de mercado, sobretudo a incerteza e o risco na atividade económica (o Estado intervém
para assegurar a proteção de interesses que não têm fins lucrativos ou que não são apelativos para o
mercado), e as exterioridades positivas (ao aturarem sozinhas, as entidades que prosseguem estas
funções, beneficiam não só os utentes que servem, mas também toda a comunidade, nessa medida, é
importante comunitarizar os custos).

Princípio da Equidade Intergeracional: As gerações mais velhas não podem pretender consumir
todos os recursos em detrimento das mais novas. Pode-se entender este princípio como um princípio
materialmente constitucional pela centralidade que adquire num contexto de reforço da programação
financeira, tendo em vista uma melhor, mais justa e mais equitativa repartição dos recursos. Foi dado
destaque a este princípio na mais recente reforma da Segurança Social que introduziu alterações tendo
em vista o prolongamento da sua sustentabilidade: através da formulação de uma nova fórmula de
cálculo das pensões assente num fator de sustentabilidade e da atribuição de um maior benefício para
os contribuintes com carreiras contributivas mais longas e do aumento da idade de reforma e
agravamento da carga fiscal.
Sistemas de financiamento da SS
1. Sistema de capitalização (investir em fundos de pensões):
Sistema em que as prestações dão origem a reservas financeiras, cuja aplicação e rendimentos
garantem o financiamento dos encargos Para garantir que temos reforma ou direito a receber aquilo
que contribuímos
2. Sistema de Repartição:
Método de financiamento em que as despesas correntes de pensões atribuídas aos beneficiários são
suportadas pelas receitas correspondentes, oriundas de uma contribuição social resultante da aplicação
de uma certa taxa sobre os rendimentos de trabalho.
Independência Orçamental:
O que é?
Assenta em 4 ideias cumulativa:
1) Total Separação Jurídica de Orçamentos entre entidade considerada e Orçamento do Estado
2) Existência de Processos Próprios de elaboração e aprovação do Orçamento
3) Administração Financeira Própria e Formas Próprias de execução de controlo
4) Existência de formas de responsabilidade próprias
Quem tem Independência Orçamental?
• Autarquias Locais
• Regiões autónomas
• Associações Públicas
• Empresas Públicas
Esta Independência não é sinónimo de ausência de referência por parte do OE

Estes orçamentos são aprovados pelo órgão deliberativo respetivo

Receitas Autárquicas e Locais
AL – Receitas Patrimoniais + Creditícias + Tributárias(podem fixar a taxa do IMI, adicionar 1,5% do
IRC)
Regiões Autónomas – Receitas Patrimoniais de base + Creditícias + Tributárias
Autarquias Locais Regiões Autónomas
Receitas Patrimoniais Fruição do Próprio património, Fruição do Próprio património,
venda de bens entre outros venda de bens entre outros
Receitas Creditícias As autarquias também podem Podem contrair divida, no
recorrer à divida, no entanto só entanto, as mesmas estão sujeitas
podem recorrer a empréstimos de a limites pela AR;
curto prazo. Os municípios Também têm transferências do
podem recorrer a empréstimos de OE, existe um principio da
médio e longo prazo desde que solidariedade reciproca- parte do
cumpram os limites. Estes limites OE vai para as ilhas.
estão no regime financeiro das
AL como também, anualmente
são avaliados na lei do OE. As
AL beneficiam também de
transferências orçamentais-
porque? A administração central
faz a partilha das suas tarefas com
a autarquia local, como tal tem
que partilhar meios. As freguesias
só podem recorrer à divida
flutuante. Enquanto os
Municípios podem a afundada e a
Flutuante
Receitas Tributárias Podem fixas a taxa do IMI e Beneficiam de impostos próprios,
adicionar no máximo até 1,5% do podendo criar impostos e
IRC adicionais. Bem como podem
alterar certos impostos com base
na vivência nas ilhas.
IRC + IRS + IVA pago nas RA
irá para as RA. Podem contrair
dívidas afundadas e flutuantes
(com limites) mas as Assembleias
têm de autorizar, só havendo uma
exceção que tem a ver com a
concessão de crédito em moeda
estrangeira pois aí a AR tem de
atender à situação nacional.
As Autarquias Locais e as Regiões Autónomas também têm Receitas vindas do OE.
Empresas Públicas – Estão dentro ou fora do perímetro orçamental?

Setor empresarial do Estado é responsável pela construção de infraestruturas; a prestação de serviço
públicos essenciais, entre outros
• Ex: Estado precisa de uma empresa para fazer a manutenção das estradas, esse serviço convém
ter alguma flexibilidade, ter critérios empresariais que lhe permite fazer um trabalho
autonomizado etc
DL 133 2013 Este setor tem um regime específico e muitas entidades:

Empresas publicas e Empresas participadas:
• Diferença entre Empresas Públicas e Empresas Privadas: tem a ver com a influência que o
estado tem em relação a vida destas mesmas empresas. Numa empresa pública o estado tem
influência dominante sobre o destino da mesma, enquanto que nas públicas participadas, o
Estado não tem esta mesma influência. No que se consubstancia esta influência? Designar
ou destituir membros da administração, receitas, influência o poder decisório ou as estratégias
usadas para obter receitas.
• Nas Empresas participadas o Estado tem apenas uma participação social, limita-se a ter um a
papel igual ao dos outros sócios.
Empresas Públicas: são organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por
entidades jurídicas públicas. Nos termos do DL 558/99, este conceito engloba 2 espécies de entidades
empresariais:
• Entidades Publicas Empresariais, EPE’s: correspondem às antigas EP’s em sentido jurídico-
administrativo, dotadas de personalidade jurídica pública e criadas por DL (centros
hospitalares)
• Sociedades de capitais públicos ou sociedades de interesse coletivo: desprovidas de
personalidade jurídica pública e criadas como sociedades constituídas nos termos da lei
comercial (EP’s s.s.), formando o setor empresarial do Estado. Estas empresas estão em
princípio fora do perímetro orçamental.
Quais as condições para estar fora do perímetro orçamental?

• A EU regula as entradas e saídas do perímetro orçamental, para estar fora não basta ter a
qualificação jurídica de entidade empresarial, precisa de ser considerada uma empresa. Como
se sabe isto? Se ela tiver produção mercantil, isto é, uma produção que se destina a ser
vendida no mercado a preços que permitam o lucro ou a cobertura de custo. Este conceito está
ditado no SEC 2010.
• E se não reunirem estas condições? Então podem regressar ao OE.
Este perímetro orçamental é dinâmico, está em constante mutação.

As empresas públicas têm capacidade de endividamento, ou seja, podem ter receitas creditícias. têm
de ter cuidados acrescidos consoante exista ou não a uma aproximação do Estado.
o Art. 29.º Regime Jurídico do Setor Empresarial do Estado limites a este endividamento
Se tiver um capital próprio negativo mesmo que estejam fora, o ministro da Finanças precisas de
aprovar
Nota: Fundação Pública ≠ Fundo Público:

Fundação pública - 3 requisitos: Pessoa coletiva pública de natureza institucional + Fins de interesse
social, idênticos ou afins das fundações de direito privado + Viver essencialmente de receitas próprias
Fundo público: tem os 2 primeiros elementos da fundação pública, mas não apresenta recursos
efetivos próprios que possa gerir livremente. Um Fundo Público é um serviço ou organismo da
Administração que gere meios financeiros, provenientes não de recursos próprios, mas de dotações
orçamentais regulares

A Atividade Financeira Pública do ponto de vista Constitucional:
O Percurso Constitucional de um Estado socializante a um Estado de bem-estar:
Embora se tivesse assistido durante o século XX a uma evolução crescente em matéria de intervenção
do Estado, o expoente máximo foi atingido com a Constituição de 1976.
Constituição de 1976
É uma Constituição compromissória no que toca à intervenção do Estado na garantia de direitos
sociais. No que toca à intervenção do Estado, o maior foco está na discussão sobre a despesa pública
em torno dos direitos sociais. Opuseram-se:
• Um modelo ocidental de Estado de Direito a um modelo revolucionário anti-capitalista (Reis
Novais)
• O constitucionalismo ocidental ao constitucionalismo de matriz soviética e leninista (Jorge
Miranda)
• Uma via eleitoral a uma via revolucionária (Medeiros Ferreira).
Ou seja, num dos lados do diálogo temos as ideias revolucionárias marxistas com influências de matriz
soviética (marxismo-leninismo), acompanhadas com ideias do socialismo democrático.
Com isto, a Constituição ao ter como objetivo a transição para o socialismo, coloca o Estado ao serviço
da luta de classes, ainda que se cumprissem regras democráticas (devido à influência social-
democrata).
• Génese constitucional: subordinação de toda a atividade económica a um plano democrático e
público, em que o lucro é aproveitado em benefício dos trabalhadores.
Introduz-se também a tese personalista, que se opõe a uma relação com o Estado que não seja
favorecedora da liberdade e da autonomia dos cidadãos.
• Recusa a pura estatização dos direitos económicos, sociais e culturais
• Reconhece universalmente os direitos, liberdades e garantias como direitos da pessoa e não
como privilégios de classe
• A solidariedade deve existir entre os cidadãos, começando pela família e estendendo-se à
comunidade política em círculos sucessivos
Será que em 1976, a letra da Constituição ainda correspondia ao espírito da época em 1980?
• Paulo Otero chama a atenção para o facto de à luz da versão originária da CRP ser já feita uma
leitura dos direitos de matriz ocidental, “reduzindo ao mínimo a vertente socialista-marxista da
letra do texto oficial da Constituição”
• Esta contradição entre um texto constitucional ainda com uma visão socializante e uma prática
de economia mercado mais liberalizante foi assumida na década de 80, pelo Tribunal
Constitucional. Este foi defendendo um entendimento “muito liberal a este respeito,
considerando como conformes à Constituição as sucessivas leis que o Governo publicou,
sempre restringindo o número de setores reservados ou liberalizando o tipo de reserva”
• A irreversibilidade das nacionalizações era já “matéria muito controversa no momento da
revisão constitucional de 1982”. Todavia, só foi alterada em 1989 por só aí se ter formado a
maioria de dois terços necessários para a revisão constitucional. Em 1982, apesar de já haver
uma maioria favorável à sua alteração (PSD/CDS), ela não foi suficiente para chegar à maioria
qualificada necessária (Sousa Franco e Oliveira Martins)
Revisões constitucionais e a desmarxização da CRP:

1982:
• Eliminação das referências ao poder das classes trabalhadoras
• Atenuação do Papel do Plano
• Atenuação da reforma agrária

1989:
• Eliminação das expressões “sociedade sem classes” “transição para o socialismo”
“socialização dos meios de produção”
• Abolição da irreversibilidade das nacionalizações
1997:
• Apagamento do vocabulário revolucionário
• Flexibilização das reservas a favor de um setor público (artigo 86º nº3)
Após estas alterações a Constituição ficou bastante diferente:

1. Proclamação da “liberdade de iniciativa e de organização empresarial como princípio
fundamental da organização económico-social” feita pelo artigo 80.º, alínea c);
2. Vinculação do Estado “a incentivar a atividade empresarial privada” (artigo 86.º, n.º 3);
3. Desconstitucionalização da exigência de sectores básicos vedados à iniciativa privada (artigo
86.º, n.º 3).
Temos, portanto, um Estado promotor do bem-estar e de uma economia mista – E agora?

É necessário a partir de agora estabelecer um limite à função de alocação do Estado. Para
isto é necessário entender qual é a relação entre o Estado e o Mercado relacionado com o
Princípio da Subsidiariedade:
• Se entendermos a Subsidiariedade como um princípio constitucional – então o Estado só
deveria interferir na esfera económica em caso de défice da iniciativa privada e ou de falhas de
mercado.
• Se entendermos não reconhecermos a Subsidiariedade – então o raio de atuação pública
tenderá a crescer (pelo menos potencialmente). Nesta perspetiva restritiva poderíamos por
exemplo, defender o carácter tendencialmente excecional da intervenção do Estado, como faz
Paulo Otero. Defende que não se pode deixar de considerar que o princípio da
subsidiariedade rege as relações do Estado com os particulares. A intervenção privada é a
preferida e a publica deve-se dar apenas quando a privada falha.
Não há limite constitucional estabelecido em relação à intervenção pública

A Constituição não expressa a dimensão concreta do setor público
Tem de existir obrigatoriamente um setor público
Leitura da Constituição no contexto europeu:

Apesar de não haver limite constitucional expresso em relação à intervenção pública, é
importante notar que hoje o Estado Português não pode deixar de contar com os limites
orçamentais ao défice e à contração de dívida, imposto pela União Europeia.
Limites ao Défice e à Dívida - Tratado sobre o funcionamento da UE artigo 126º - cumprimento

de uma disciplina orçamental que não permite que se ultrapasse um valor, de acordo com o Protocolo
20 (anexo ao TFUE) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, estes valores de referência
devem ser:
• Relação entre o défice orçamental e o PIB - 3%
• Relação entre a dívida pública e o PIB a preços de mercado - 60%
Apesar disto estar previsto no Tratado de Maastricht, o controlo feito pelas instituições comunitárias
baseava-se essencialmente no défice orçamental. O Pacto Orçamental (Tratado sobre a Estabilidade,
Coordenação e Governação na União Económica e Monetária) (2012) veio corrigir isto:

Estabeleceu Novo limite ao nível de endividamento:
• Se um Estado estiver sujeito a uma dívida excessiva (acima de 60% do PIB) deve promover a
sua redução numa média de 20% por ano B.
• O défice é referido em função do nível da dívida:
o Países com dívida acima dos 60% - saldo da despesa de administração pública não deve
ter desvios de mais de 0,5% do PIB em relação ao objetivo orçamental de médio prazo
o Países com dívida abaixo dos 60% + riscos de sustentabilidade das finanças públicas
são baixos - limite de défice estrutural pode subir a 1% do PIB em relação ao objetivo
orçamental de médio prazo
A Despesa Pública imposta pela Constituição:

Custos com funcionamento do Estado e de outras entidades públicas constitucionalmente
previstas:
Há várias despesas públicas impostas diretamente pelo texto da Constituição.
1. A primeira despesa pública que identificamos com exigida pelo texto constitucional prende-se
com a existência do Próprio Estado: Há várias despesas associadas à existência dos órgãos de
soberania, como a AR, o Governo etc
2. Há também despesa implicada à existência de órgãos políticos, por exemplo, a nível das
Regiões Autónomas e de cada uma das Autarquias Locais.
3. Há despesa na manutenção de forças policiais e das Forças Armadas (artigos 272º e 275º)
4. Decorre também da Constituição a existência de um Administração Públis, que promova o
desenvolvimento económico-social e a satisfação das necessidades coletivas e de um sistema
fiscal que garanta a cobrança dos meios económicos necessários à satisfação das mesmas
necessidades.
5. Existem também gastos quanto à organização de sufrágios diretos
6. No artigo 219º do Ministério Público, com importantes funções para o funcionamento do
sistema judicial
7. No artigo 23º, o Provedor de Justiça ao prevenir e reparar injustiças também incumbe em
despesa pública
8. No artigo 102º, o Banco de Portugal, hoje integrante do sistema europeu de bancos centrais e,
detendo, entre outras missões a supervisão financeira e superintendência dos sistemas de
pagamento exige despesa pública
9. Por fim, mais recentemente, no artigo 39º quando se fala da proteção de dados pessoais, as
entidades responsáveis também precisam de financiamento provindo de despesa pública.
Teoria do Custo dos Direitos:

A reserva do financiamento possível, a proibição do retrocesso social e a teoria do custo dos
direitos:
Numa perspetiva mais tradicional, para efeitos de despesa pública, os direitos fundamentais
deveriam ser divididos em direitos, liberdades e garantias e direitos económicos sociais e
culturais – daqui provém particulares deveres de despesa.
Direitos Liberdades e Garantias: São tidos como direitos de abstenção ou direitos que não
implicariam custos significativos. São direitos estabelecidos contra o Estado, sendo que a lei serve
apenas em relação a estes direitos para dar corpo a restrições. É-lhes, portanto concedida aplicabilidade
direta e portanto de determinabilidade.

Direitos Económicos Sociais e Culturais: São de intervenção relevante e associados a um custo
económico mais avultado. Para os concretizar o Estado tem de levar a cabo uma série de ações que
cumpram os desígnios para que estes direitos apontam. Estas não são encaradas como possíveis normas
restritivas, mas como verdadeiras definições do direito. Este papel de intermediação da lei para os
concretizar faz com que em torno dos mesmo se construísse uma ideia de indeterminabilidade, ou seja,
de insusceptibilidade de retirar esses direitos todos os elementos para a sua aplicação direta. A única
maneira de dar cumprimento a estes direitos seria a de ir permitindo uma intervenção faseada do
legislador.
Reserva do Financiamento Possível: Esclarece que ao nível dos direitos fundamentais, ancorados
na cláusula do Estado Social, só se podiam fazer valer contra o Estado prestações que razoavelmente
pudessem dele ser exigidas. Corresponde, portanto, esta reserva a uma ideia de que em cada momento
o Estado – atendendo às suas possibilidades – tem um limite máximo, o qual não pode transcender, no
que toca à concretização dos direitos sociais. Introduz-se assim, por força desse conceito, uma certa
conceção de igualdade que impede uma interpretação que conduza ao absurdo a aplicação dos direitos
sociais.
Nestes casos, os direitos só seriam invocáveis na medida da previsão legal e da previsão orçamental
(ex: direito à habitação e direito à saúde). Impedindo assim, um juiz de procurar adiantar-se ao
legislador e ao decisor orçamental.
A sujeição dos direitos sociais à reserva do financeiramente possível tem consequências que não
podem ser ignoradas:
• Coloca estes direitos à mercê do legislador
• Fazendo-os incorrer no risco de ser negada a sua fundamentalidade
Proibição do Retrocesso: Este princípio está associado a uma ideia de defesa dos próprios direitos
sociais. Isto porque o facto de estarem dependentes de uma atuação conformadora do legislador,
poderia colocá-los, sem mais proteção, à mercê das opções orçamentais, como se fossem meras
liberalidades ou concessões graciosas, livremente decididas pelas maiorias que ocupam o poder. A
proibição do retrocesso destina-se, portanto, a cristalizar juízos de oportunidade e juízos sobre a
disponibilidade de recursos, impedindo o legislador de retornar sobre os seus próprios passos. À luz
deste princípio o TC sentiu-se habilitado a passar por cima da reserva do possível implicada nas normas
de direitos sociais, controlando a inconstitucionalidade de normas que violassem os direitos sociais,
tal como reconhecidos na Constituição, nomeadamente, por violação do mínimo de proteção ou por
voltarem atrás na concretização dos direitos, mesmo que esta fosse feita por direito ordinário.
• O Professor Reis Novais fala de um abandono sobre a proibição do retrocesso por parte da
jurisprudência do TC, dando lugar à deia de que o legislador tem sempre liberdade
conformadora só estando impedido de destruir a cobertura constitucional que já fazia parte do
acervo constitucional.
Teoria do Custo dos Direitos:

Uma das ideias que esta teoria do custo dos direitos põe em causa é justamente a da existência de
direitos sem custo em termos económico-financeiros. De acordo com esta teoria, tanto direitos de
liberdade, quanto direitos sociais implicariam despesa pública.
“Um direito só existe, na realidade, somente quando e se tem custos orçamentais.”

Todos os direitos fundamentais têm dois componentes: carácter positivo e carácter negativo. Ao
carácter Positivo associam-se os deveres de proteção e promoção do direito. Ao carácter negativo
associa-se o dever de respeitar o direito Assim, todos os direitos são, desta forma, tomados como
um todo, contendo – seja a título principal ou secundária – uma dimensão positiva e negativa.
Isto é:
• Os direitos sociais devem ser vistos como uma moeda de troca dos Direitos Liberdades e
Garantias (o direito à saúde é um guarda avançado do direito à vida; o direito ao trabalho é uma
contrapartida do direito de propriedade; o direito à educação é a outra face da liberdade de
expressão): a sua proteção deve ser tomada como proteção aos direitos liberdades e garantias.
• Esta tese, no entanto, trás a escassez dos direitos sociais, podendo o legislador alegar a
escassez financeira para delimitar Direitos Liberdades e Garantias?
Visão Contemporânea Todos os direitos valem o mesmo? - Para entender o valor dos direitos é
preciso olhar ao que a doutrina constitucional clássica chama elementos determináveis e
indetermináveis
• Devem valer mais os elementos determináveis e é verdade que os direitos, liberdades e
garantias têm mais elementos determináveis.
Concretização dos direitos, liberdades e garantias é cristalizável? A proibição do retrocesso

não deve ser tida como um bem a proteger em todos os casos, deve prevalecer a alternância
democrática.
Tese de Doutoramento da Professora Maria d’Oliveira Martins: as Finanças Públicas têm por trás
juízos de justiça distributiva. Questão ética, não envolve apenas contas, estas são meramente
instrumentais.
• Visão substancialista – à medida que a justiça social se vai realizando e desenvolvendo, alguns
elementos têm que ficar cristalizados (ex.: ensino obrigatório, a Constituição só fala de ensino
básico obrigatório, hoje é dos 4 aos 18. O legislador hoje não pode voltar a fixar o ensino
obrigatório é até à 4ª classe, a nossa consciência jurídica tem enraizada o ensino obrigatório
até ao 12º ano)
o Sempre que vemos um elemento de justiça social que começa a ficar enraizado, aí deixa
de ser possível voltar atrás. Há certas conquistas que damos como irreversíveis.
• Não há direitos de primeira e de segunda, deve-se olhar para a sua concretização e às conquistas
que já foram alcançadas e exigir ao Estado que não volte atrás nisso
• Para além dos direitos e da despesa que implicam, destaca uma despesa prioritária do Estado
que decorre de uma visão da dignidade da pessoa humana. A despesa que devia ser prioritária
e às vezes não é, é a despesa do mínimo de subsistência.

Princípios que condicionam a Atividade Financeira Pública: interesse público, justiça,
boa administração e solidariedade entre gerações
Princípio de Proteção do Interesse Público: O interesse público representa o fundamento, o limite e

o critério da atuação económica e, consequentemente, da iniciativa económica pública. O interesse
público tem, porém, certos limites constitucionalmente definidos:
1. O Estado deve reservar para os seus órgãos certas atividades inerentes à soberania ou ao
poder político, porque nesses casos ele beneficia de uma reserva absoluta
2. O Estado não poderá assumir a intervenção direta na gestão de empresas
3. O Estado não poderá pôr em causa direitos, liberdades e garantias
4. O Estado nunca poderá nomeadamente pôr em causa a coexistência dos setores públicos,
privado e cooperativo (artigo 80º b) CRP) ou esvaziar os direitos de iniciativa e propriedade
privadas
5. O Estado não poderá atentar contra o funcionamento da economia de mercado e deverá
respeitar as regras de concorrência (artigo 81º f) e 99º CRP) e os limites relativos aos
monopólios de natureza comercial
6. O Estado terá ainda de respeitar o princípio da igualdade de tratamento perante as empresas
privadas.
Princípio da Justiça: O Estado é limitado poe este princípio pois obrigará a acorrer a certas
prioridades antes de optar por outras intervenções possíveis. Podemos encontrar estas prioridades
ditadas pelo princípio da justiça nos limites à reserva do financeiramente possíveis:
1. Diz respeito ao direito a um mínimo de existência condigna atende a situações de pobreza
extrema
2. Dignidade da Pessoa Humana – aqui estipula-se que os gastos do Estado incluem a despesa
pública relativa ao mínimo vital, já reconhecido, pelo TC.
3. Tem de estabelecer um conteúdo mínimo tanto dos Direitos Liberdades e Garantias bem
como dos Direitos Sociais.
Princípio da Legalidade: Versão clássica: Legalidade = cabimento orçamental

Versão contemporânea:
“[...] a ilegalidade de uma despesa pública [...] pode decorrer não só da desconformidade da
sua assunção ou pagamento com normas orçamentais, da contabilidade pública, ou procedimentais
(...), como também da ilegalidade administrativa “tout court”, substantiva ou procedimental do ato
ou contrato donde a mesma emerge” - Acórdão do Tribunal de Contas n.º 142/94 (1.ª secção).
Princípio da Boa Administração: Visa o cobro ao desperdício de recursos e a promover a reforma

da Administração no sentido de a tornar mais eficiente. O que é a eficiência?
• Eficiência em sentido económico: é voltada para a melhor maneira pela qual as coisas
deveriam ser feitas ou executadas a fim de que os recursos fossem aplicados da forma mais
racional possível.
o Mas se a interpretação do artigo 81º nº1 alínea c), se restringisse a este sentido estrito,
isso significaria que de alguma forma o legislador constituinte pretenderia colocar a
ênfase nos métodos e procedimentos administrativos e não nos fins a atingir, o que entra
em contradição direta com as exigências que se fazem ao Estado de otimização da sua
ação e de realização dos fins a que se propõe da melhor maneira. Por isso, este sentido
estrito não serve para uma interpretação jurídico-constitucional.
• Com isto, introduz-se um novo conceito de eficiência – eficiência é mais do que eficiência em
sentido estrito, trazendo consigo os conceitos de economia e eficácia.

o A eficiência pressupõe a eficácia do agir humano, mas não se limita a isto, já que a
eficácia é, juridicamente, um prius da eficiência. Não se pode obter esta eficiência com
atuações antieconómicas (opção menos onerosa).
Tal como prescrito pela Constituição, o dever de eficiência está intimamente ligado com o dever de
racionalização de meios previstos no artigo 267º nº5. Ideias Chave do artigo:
1. Os meios públicos são escassos
2. Os meios públicos devem ser alocados de acordo com uma escala de prioridades
3. Os meios utilizados devem ter cabimento orçamental
4. Os meios utilizados devem ser usados de acordo com o interesse público e nunca fora dele
5. Os meios públicos não devem ser utilizados sem que satisfaçam os requisitos da economia,
eficiência e eficácia.
Princípio da Solidariedade entre gerações: A Constituição protege uma Administração Predadora

ou Sustentável?
• Administração Predadora: tem subjacente um hipervaloração egoísta e utilitarista dos
“direitos adquiridos” da geração presente, à custa de recursos económicos futuros, numa total
indiferença face ao destino das gerações que virão depois.
• Administração Sustentável: o presente é ditado pelo futuro, numa preocupação crescente com
as gerações futuras, interpretando-se o fideicomisso como compromisso ou contrato entre os
vivos e os que estão por nascer, sem que a geração presente possa consumir, esgotar ou
sacrificar as gerações futuras. A nossa constituição prevê claramente isto – artigo 66º nº2
Atualmente, o princípio da solidariedade entre gerações consubstancia-se sobretudo num controlo das
despesas que se prolonguem no tempo, as despesas plurianuais. É o que se retira do artigo 13º da Lei
de Enquadramento Orçamental.
Visão da Professora Maria D’Oliveira Martins: Visão Minimalista da Solidariedade entre Gerações
– assenta na defesa não de uma proteção de interesses hipotéticos ou de um certo nível de vida
desejável, mas tão-só à defesa da tomada de decisões que evitem os desastres futuros que se advinham
desde já.

O Direito Administrativo da Despesa Pública:
Para além dos limites constitucionais que requisitos devem estar reunidos para a realização de
qualquer despesa pública?
Artigo 52º nº3 Lei de Enquadramento Orçamental:
• Respeito pelas normas legais aplicáveis
• Cabimento Orçamental
• Satisfação dos requisitos da economia, eficiência e eficácia
A Atividade administrativa é responsável por quase toda a realização da despesa pública, esta
realiza-se através de regulamentos, atos e contratos, no entanto há normas financeiras
escondidas em diplomas que não associaríamos a normas financeiras:
• Código dos Contratos Públicos
• Código do Procedimento Administrativo Nestes regimes estão inseridos:
- Regimes de autonomia financeira que
Aqui vamos ter normas que vão ter impacto financeiro. deverão respeitar
- Conhecem as limitações à ordenação de
Normas sobre a legalidade financeira: despesa:
1. Lei de Bases da Contabilidade Pública • Qualitativas: limitação à prática de
2. Regime da Administração Financeira do Estado atos de gestão corrente
• Quantitativas: limite de despesa
3. Normas ainda em vigor do DL nº 197/99
Quem autoriza a despesa? Controlo? Como gerem o seu

Orçamento?
Serviços - Dirigentes máximos podem No âmbito do poder de O seu orçamento integra o
Integrados praticar atos definitivos e direção, o Ministério pode OE.
executórios desde que sejam dar ordens e instruções ao Devem utilizar em
atos de gestão corrente – serviço no que toca à primeiro lugar receitas
Artigo 2º e 9º da Lei de assunção de despesa. consignadas que tenham e
Bases da Contabilidade No âmbito do poder de depois as receitas gerais
Pública supervisão, o Ministério pode Os serviços devem
- Estão excluídos desta revogar ou suspender os atos proceder a levantamentos
prática atos mencionados no administrativos de assunção mensais de verbas junto da
artigo 2º nº3 da LBCP de despesa pública praticados DGO (art. 17.º RAFE)
- Fora dos atos de gestão pelo serviço Não podem recorrer ao
corrente e extravasados os No âmbito do poder de crédito.
limites quantitativos, os atos inspeção, o Ministério pode
de despesa deverão ser ordenar inquéritos ou
praticados pelo Ministro, sindicâncias aos órgãos,
Primeiro-Ministro ou serviços ou unidades
Conselho de Ministros orgânicas na sua
- Os dirigentes máximos dependência.
podem praticar atos até ao No âmbito do poder
limite de 99.759,58 euros disciplinar: o Ministério pode
(DL 197/99) exercer poder disciplinar
- Atos Fora da gestão sobre os dirigentes dos
corrente devem ter serviços da administração do
autorização prévia por parte Estado
da Direção Geral do
Orçamento

Serviços e - Dirigentes máximos podem O Regime só se aplica a SFA O seu orçamento integra o
Fundos praticar atos definitivos e com personalidade jurídica: OE.
Autónomos executórios (v. LBCP e Artigo 11º Da LBCP Devem utilizar em
RAFE) No âmbito do poder de primeiro lugar receitas
- A atuação destes serviços tutela, o Ministério pode consignadas que tenham e
está limitada em termos intervir na gestão da pessoa depois as receitas gerais
quantitativos (artigo 17.º do coletiva para assegurar a Estão sujeitas à unidade de
DL 197/99): legalidade ou o mérito da sua tesouraria: estão obrigadas
- Os dirigentes máximos atuação (ex. carecem de a depositar o seu dinheiro
podem praticar atos até ao aprovação do membro do na tesouraria do Estado e a
limite de 199.519,16 euros Governo para elaboração do efetuar as movimentações
- Extravasados os limites orçamento e contas. de fundos através dos
quantitativos, os atos de No âmbito do poder de serviços bancários
despesa deverão ser superintendência, são os prestados pelo IGCP
praticados pelo: Ministérios que definem os (art. 54.º da LEO)
- Ministro de Tutela até objetivos, metas e Podem recorrer ao crédito,
3.740.98,23€, prioridades dos serviços. com autorização prévia do
- Primeiro-Ministro até Podem ainda emitir diretivas MF. (art. 48.º RAFE)
7.481.968.46€ ou e solicitar informações.
- Conselho de Ministros No âmbito do poder de
(não tem limite) inspeção, o Ministério pode
- Não existe aqui a limitação ordenar inquéritos ou
aos atos de gestão corrente sindicâncias aos órgãos,
serviços ou unidades
orgânicas na sua
dependência.
Arrendamento e venda de imóveis – Regras especiais de competência:

Autorização de despesas com arrendamento de imóveis para instalação de serviços do Estado deve
ser dada pelo respetivo ministro (quando a renda não exceda €199.519,16) e pelo Ministro das Finanças
quando a renda anual superar o limite previsto para a autorização ministerial (artigo 20.º do DL
197/99).
Também a aquisição de bens imóveis está sujeita a regras especiais: é necessária autorização do
Ministro das Finanças, do Primeiro-Ministro ou do Conselho de Ministros, com consulta prévia da
Direção-Geral do Tesouro e Finanças (dependendo do valor da despesa – 32.º e 33.º DL n.º 280/2007
– Regime Jurídico do Património Imobiliário do Estado).
Também a alienação de imóveis carece de autorização do Ministro das Finanças (78.º do DL
280/2007).
As despesas com seguros, carecem de autorização prévia do respetivo Ministro e do Ministro das
Finanças.

Quem autoriza a despesa? Controlo?
- O grosso da atuação administrativa - As Autarquias Locais estão
relativa a cobrança de receita e sujeitas a tutela administrativa.
realização de despesa está concentrado Artigo 242.º da Constituição: esta
na Assembleia Municipal, enquanto tutela consiste “na verificação do
órgão deliberativo, e na Câmara cumprimento da lei por parte dos
Municipal, enquanto órgão executivo órgãos autárquicos (…)”. Esta
colegial. (v. alíneas a) a j), m) a p), v) e tutela também “abrange a
w) do artigo 25.º, n.º 1; alíneas d) a i), respetiva gestão patrimonial e
p), w), bb), cc), dd), hh) do artigo 33.º, financeira” (Lei n.º 73/2013). V.
n.º 1, da Lei n.º 75/2013, de 12 de Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, a
setembro) Lei da Tutela Administrativa
- Podem ser delegadas no Presidente Esta tutela é da competência do
da Câmara as competências previstas Governo e é exercida pelos
nas alíneas e), i), p) e hh) do artigo Ministros das Finanças e do
33.º, n.º 1, da Lei n.º 75/2013. Equipamento, do Planeamento e
Autarquias Locais: - Também há limites para a realização da Administração do Território
de despesas com obras ou reparações (por meio de inspeções,
por administração direta: as juntas de inquéritos e sindicâncias).
freguesia podem autorizar despesa até
€49.879, 79 e as câmaras municipais
podem autorizar despesa até
€149.639,37 (estes limites podem ser
aumentados pelas assembleias
deliberativas respetivas). Exemplo:
construção de uma estrada
Quem pode praticar despesa nas Autarquias Locais?

Assembleia Municipal: tem competência para aprovação dos planos de obras (aprova as opções do
plano e a proposta de orçamento e aprovar os planos e demais instrumentos estratégicos necessários à
prossecução das atribuições do município)
Câmara Municipal: tem competência para decisão de fazer as obras (aprova os projetos, programas
de concurso, cadernos de encargos e a adjudicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços, cuja
autorização de despesa lhe caiba)
Presidente da Câmara: executa as deliberações da câmara municipal e coordenar a respetiva
atividade.
No que toca a aquisição de bens e serviços e autorização de despesas com locação, os presidentes
de câmara e os conselhos de administração dos serviços municipalizados podem autorizar despesa até
149.639.37€. Acima deste limite, podem autorizar despesa as câmaras municipais e as juntas de
freguesias – Por força do artigo 18ºnº1 alínea h) da Lei nº75/2013, de 12 de Setembro e, tanto os
presidentes das juntas de freguesia como os presidentes da câmara, podem ser autorizados, por
delegação da junta de freguesia ou da câmara municipal a realizar despesas até um limite que
extravase os limites da lei.

Consequências das Ilegalidades Autárquicas?
A deteção de ilegalidades no âmbito da gestão das autarquias poderá implicar a aplicação das sanções
de perda de mandato ou dissolução de órgão - Lei da Tutela Administrativa – Lei n.º 27/96, de 1 de
agosto)
Exemplos de comportamentos graves:
• A não elaboração ou aprovação de orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de janeiro;
• A não apreciação ou não apresentação a julgamento das respetivas contas;
• A inobservância dos limites legais de endividamento das autarquias;
• A ultrapassagem dos limites legais dos encargos com pessoal
Quem pode praticar despesa nas Regiões Autónomas?

Serviços Integrados
• Dirigentes máximos podem praticar atos definitivos e executórios desde que sejam atos de
gestão corrente.
• Fora da gestão corrente, os dirigentes máximos devem obter autorização prévia por parte do
DGO.
Serviços e Fundos Autónomos
• Dirigentes máximos podem praticar atos definitivos e executórios
• Limites estão estabelecidos nos Orçamentos Regionais
Artigo 58.º RAFE: “O regime estabelecido no presente diploma bem como as bases gerais definidas
pela Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro, aplicam-se à administração financeira das Regiões Autónomas
dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos de governo regional”.
Nota: Todos os serviços precisam de estar atentos a publicação anual do DL de execução

orçamental. Este contém importantes prescrições no que toca a cativação de verbas, a
identificação de entidades excecionadas a unidade de tesouraria, limites de fundos de maneio ou
datas para devolução de verbas.
Atuação Administrativa:
Forma jurídica das decisões administrativas:
Atos e Contratos Administrativos: São usados quando por exemplo, estão em causa despesas para
anos económicos seguintes, no entanto estas só podem ser praticadas or meio de ato administrativo ou
contrato se forem precedidas de portaria do Ministro das Finanças e do Ministro da Tutela ou deplano
plurianual legalmente aprovado.

Regulamentos: Normas gerais e abstratas que concretizam as leis. É exercida no poder administrativo.
São relevantes para a previsão de despesas para os anos seguintes – Despesas Plurianuais-
(portarias de extensão de encargos).
• Art.25º do Regime da Administração Financeira do Estado.
• Art.22º/1 e 2 do Dl 197/99.
• Art.6º da Lei do Compromisso e Pagamentos em Atraso.
São também importantes nos procedimentos de contratação pública – são elementos limitadores de
despesa – Programas de concurso e caderno de encargos
Validade e Eficácia da Autorização de Despesa Pública:

Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso – Lei nº8/2012
Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem
assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis (verbas disponíveis no prazo de 90 dias)
As entidades têm obrigatoriamente sistemas informáticos que registam os fundos disponíveis, os
compromissos, os passivos, as contas a pagar e os pagamentos em atraso.
Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de
compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra - nota de encomenda
Sem esse número, os contratos ou as obrigações subjacentes são nulos.
Nenhum pagamento pode ser realizado sem que o respetivo compromisso tenha sido assumido em
conformidade com as regras e procedimentos previstos na LBCP (sob pena de responsabilidade civil,
criminal, disciplinar e financeira)
• E se o compromisso for plurianual?
• A assunção de compromissos plurianuais está sujeita a autorização prévia:
o Por decisão conjunta dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e
da tutela, quando envolvam entidades pertencentes ao subsetor da administração
central, direta ou indireta, e segurança social e entidades públicas do Serviço Nacional
de Saúde, salvo quando resultarem da execução de planos plurianuais legalmente
aprovados
o (art. 6.º da LCPA + 25.º do RAFE + artigo 22.º, n.º 1 e 2 do DL 197/99)
A quem se aplica a Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso?

1. Às entidades da Administração Central (incluindo as entidades públicas do Serviço Nacional
de Saúde)
2. Aos subsetores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes
subsetores.
Excluem-se do âmbito de aplicação desta lei as entidades públicas reclassificadas que não recebam
transferências do Orçamento do Estado. ( artigo 2.º da LCPA)
Validade vs Eficácia da Atuação Financeira:
Validade: aptidão intrínseca do ato administrativo para produzir efeitos jurídicos correspondentes
ao tipo legal que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica.
Eficácia: efetiva produção de efeitos jurídicos do ato e projeção da realidade da vida dos efeitos
jurídicos que integram o conteúdo de um ato.
Ato Válido Eficaz = Verificação da Legalidade Administrativa + Verificação da Legalidade

Financeira

Verificação da Legalidade Administrativa:
• Existência de um Visto do Tribunal de Contas – Se não houver, implica a inexistência jurídica
dos atos, contratos e demais instrumentos.
o Visto: Ato do Tribunal de Contas que verifica a conformidade legal e o cabimento
orçamental. Os atos sujeitos a visto são atos os com valor superior a 750.000€ e os
atos e contratos com valor superior a 950.000€ não podem produzir nenhum efeito
jurídico antes do visto. Artigo 44º e 45º Lei de Organização e Processo do
Tribunal de Contas
• O Tribunal de Contas também pode fiscalizar atos, contratos e regulamentos por meio
de Auditorias às contas de determinado organismo e chegar à conclusão que é necessário
apreciar, com mais detalhe, certos atos ou contratos:
o Não foram sujeitos a visto.
o Tiveram alterações no visto.
o Contêm elementos que apontam para responsabilidade financeira
O Tribunal de Contas faz primeiro um controlo da validade, mas para além disso, verifica se
cumpre outras condições de legalidade que possam afetar financeiramente estes atos.
A LEO estabelece como requisito de realização de qualquer despesa a verificação dos três “e”s:
economia, eficiência e eficácia
- O Tribunal de Contas não faz só um mero controlo da legalidade, faz também e entra muitas vezes
no controlo de eficiência (no fundo faz um controlo de legalidade mais largo
• Este controlo da eficiência é mais evidente e comum nas auditorias, não há tanto problema que
o Tribunal de Contas faça isto, pois são atos não-jurisdicionais, faz uma espécie de relatório
(permitem à Assembleia da República fazer um melhor controlo político), não atua
propriamente como um tribunal, por isso sente-se mais livre.
A recusa do visto por ilegalidade trava a atividade dos Tribunais Administrativos?

Não, o contrato administrativo pode não produzir efeitos jurídicos, mas os Tribunais
Administrativos vão poder fiscalizar a legalidade do ato administrativo.
• Se o Tribunal Administrativo chegar à conclusão que o contrato é válido e o Tribunal de Contas
disser que é nulo, por recusa do visto?
o Se o visto for tipo um ato judicial, a decisão contrária do Tribunal Administrativo nunca
pode ir contra a decisão da recusa do visto, pois o Tribunal de Contas é superior.
Natureza jurídica do Visto: O visto é um ato judicial esquisito, pois os atos judiciais normalmente
produzem casos julgados (não pode ser julgado de novo), o visto pode ser reapreciado, o caso julgado
não é eficaz para sempre.
Alguns autores têm vindo a dizer que não é um ato judicial, tendo natureza administrativa, então poderá
ser reapreciado pelos Tribunais Administrativos
• Guiar por esta via é no fundo enfraquecer ou procurar enfraquecer aquilo que é o controlo
financeiro, reduzir o Tribunal de Contas a um mero verificador da regularidade financeira, mas
que a sua palavra pode ser ultrapassada pelos Tribunais Administrativos
• A Professora Maria D’Oliveira Martins entende que é um ato jurisdicional.
o Não está certo, pois é o único garante da legalidade dos dinheiros públicos

Nota: Do artigo 214º da CRP não é possível extrair uma resposta para a natureza jurídica do visto
prévio, uma vez que o seu nº1, prevê a possibilidade de o TC poder cumular competências não
jurisdicionais com competências jurisdicionais, embora no Acórdão 812/17 o Tribunal Constitucional
tenha reconhecido que no âmbito de competência do TC, são os processos relativos ao julgamento da
responsabilidade financeira (competência da 3ª Secção) e ao exercício da fiscalização prévia (atribuído
à 1ª Secção) que têm natureza jurisdicional.
Verificação da Legalidade Financeira:

Casos de Nulidade Por vícios financeiros:
• Artigo 5.º, n.º 3, da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso - nulidade para a assunção
de compromissos sem validação
• Artigo 59.º, n.º 2, alínea c) da Lei n.º 75/2013 - nulidade para os atos que determinem ou
autorizem despesa não permitida por lei, praticados pelas autarquias locais.
• Artigo 14.º da Lei n.º 34/87, de 16 de julho, do qual resulta a nulidade dos atos praticados por
titulares de cargos políticos, no caso de contraírem encargos não permitidos por lei; no caso de
autorizarem despesa sem o visto do Tribunal de Contas legalmente exigido; no caso de
autorizarem ou promoverem operações de tesouraria ou alterações orçamentais proibidas por
lei e no caso de utilizarem dotações ou fundos secretos, com violação das regras da
universalidade e especificação legalmente previstas, por constituírem crime.
• Artigo 161.º, alínea k), do Código do Procedimento Administrativo – são nulos “os atos que
criem obrigações pecuniárias não previstas na lei.
• Autorização de despesa pública sem cabimento orçamental.
Organização e Atividade Financeira no Âmbito Internacional:

Estrutura e Funcionamento das Instituições da União Europeia – Principais despesas e receitas
da União Europeia:
A despesa do orçamento comunitário compõe-se por duas vertentes:
• Despesas da UE: Visam o desenvolvimento harmonioso dos Estado-Membros – Em causa
estão, despesas de administração, despesas de desenvolvimento (agricultura, desenvolvimento
rural, ambiente, pescas), despesas internas, ligadas à cidadania, segurança e justiça europeia
• Despesas fora da UE: Despesas que com a ajuda de países (ou organizações) que não sejam
membros da União Europeia – Em causa estão, auxílio a reformas e investimentos estruturais
de países candidatos à UE, e ao suporte de custos de cooperações quer com outras organizações
internacionais, quer com países vizinhos, tendo em vista a defesa de valores comuns, a
cooperação transfronteiriça e o desenvolvimento regional integrado e sustentável.
As despesas mais importantes são as despesas de coesão e as despesas com agricultura,

desenvolvimento rural, pescas e proteção do ambiente, representando cada uma cerca de 40%
do total das despesas:
• As despesas com a política agrícola comum – artigo 39º TFUE
• As despesas com as pesas: Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas
Entre as despesas para o crescimento sustentável as mais importantes são:
• As despesas de coesão, visando o reforço da coesão económica, social e territorial, ou seja, a
redução da disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das
regiões menos favorecidas – artigo 174º TFUE
• As despesas com competitividade, nomeadamente o Fundo Social Europeu que visa uma
melhoria das oportunidades de emprego dos trabalhadores e contribuir para uma melhoria do
nível de vida – artigo 162º TFUE

Nota: A União Europeia pode ainda complementar as despesas dos Estados-Membros em casos de
emergência, causados por catástrofes naturais: apoio para serviços de socorros, restabelecimento de
infraestruturas, proteção do património cultural e recuperação de zonas naturais afetadas.
Receitas da União Europeia:

Inicialmente, as despesas das Comunidades Europeias eram pagas por contribuições dos
Estados-Membros.
Desde 1970 as Contribuições dos Estados-Membros foram substituídas por:
• Recursos próprios tradicionais: Os recursos próprios a partir da década de 80, deixaram de
ser suficientes, correspondem maioritariamente a direitos aduaneiros cobrados nas fronteiras
exteriores das Comunidades Europeias.
• Direitos niveladores agrícolas
• Quotizações sobre a produção do açúcar
• Recurso baseado no IVA, a partir de 1979
• Recurso baseado no Rendimento Nacional Bruto, a partir de 1988 – o chamado quarto
recurso: O Recurso sobre o Rendimento Nacional Bruto devia ser residual e devia ser calculado
após saber se o valor dos restantes, para que pudesse ajudar ao equilíbrio entre as receitas e as
despesas. Este é o principal recurso da UE, representa 75% do seu financiamento. É um
retrocesso em relação à utilização primordial de recursos próprios. A receita baseada no IVA
e os recursos próprios tradicionais representa, cada um, cerca de 15% do total das receitas
comunitárias.
Artigo 311º TFUC: Dispõe que o Orçamento da UE é financiado principalmente por recursos
próprios.
Hoje, o conjunto das receitas da UE não pode exceder 1,23% da soma do Rendimento Nacional
Bruto de todos os Estados-Membros. Isto significa que as despesas da UE, não podem exceder 1,23%
da soma do Rendimento Nacional Bruto de todos os Estados-Membros porque o Orçamento da UE
tem de ser equilibrado.
As receitas são cobradas pelos Estados-Membros que as colocam à disposição da UE, por meio de
depósitos mensais. Qualquer atraso no pagamento destes depósitos dá juros de mora. A cobrança e a
entrega das receitas são controladas pelo Conselho. Por esta cobrança de receita, os Estados-Membros
podem reter 20% da receita cobrada.
As receitas não devem ser afetas a nenhuma despesa particular, devendo poder financiar todas as
despesas comunitárias. Caso haja excedente mão utilizado desta receita, ele poderá transitar para o
Orçamento do ano seguinte, de forma a que não haja desperdício de recursos.
A UE pode pedir crédito, mas não pode financiar o seu Orçamento com recurso a receitas
creditícias. Assim, o orçamento da UE nunca tem défice está sempre equilibrado.
Argumentos a favor e contra novos impostos da união europeia agora:
A favor:
- O presente quadro plurianual prevê um Contra:
acréscimo de despesa em relação ao anterior - O Orçamento da EU deve continuar a ser
(cerca de 700 mil milhões de euros) financiado por contribuições dos Estados.
- Metade desse aumento será financiado através - Estas contribuições, ao exigirem mais aos
da emissão de dívida nos mercados financeiros, Estados mais ricos e menos aos menos
num esquema de mutualização de dívida. abastados são permitem criar um esquema de
- Se este acréscimo não for financiado por redistribuição de riqueza.
novos impostos, a EU terá de exigir mais - Os novos impostos que se propõem
contribuições aos Estados-membros após 2027 beneficiam os países mais rico

Orçamento da União Europeia: É anual e tem um orçamento sempre equilibrado (é obrigada a
ter saldo nulo), quer-se que orçamento tenha receitas suficientes a cobrir as despesas.
Como é que isto se procede?
Os Estados-Membros acabam por ter que pagar o que for necessário, mas dentro do que estes
autorizam. O Orçamento é muito reduzido, correspondendo mais ou menos a 1% do PIB dos países da
UE.
Quem Faz o Orçamento? – Comissão

Quem Aprova o Orçamento ? – Parlamento ou Conselho
• Se não houver aprovação atempada: as instituições podem continuar a realizar despesas até um
limite de um duodécimo do total do ano anterior.
Quem Executa o Orçamento? – Comissão Há várias formas de execução
• Forma centralizada – realiza ela própria a despesa
• Forma partilhada – entrega dinheiro aos EM´s ou outros países e eles fazem uma microgestão
dos custos, atribuem as verbas, etc...
• Execução indireta: 3º estados, organismos públicos ou privados o BEI o Organizações
internacionais, PPP
Formas de Atuação Financeira das Instituições Comunitárias:

A execução do OE da União Europeia é assegurada pela Comissão Europeia, pelos seus
próprios serviços (artigo 317º TFUE) ou, nos termos do artigo 60º nº2 do Regulamento
Financeiro, pelos chefes das delegações da União na qualidade de executores subdelegados.
Execução do Orçamento pela Comissão: pretende dar cumprimento às regras de gasto comunitário
em vigor, observar estritamente o quadro plurianual de despesa em vigor e pautar a sua atuação
promovendo uma boa gestão financeira. No exercício da execução a Comissão pode atuar de duas
formas:

1. Sendo a Comissão a forma centralizadora da execução:
a) A comissão de forma direta, atua ela mesma no que toca às despesas de investigação,
sociedade de informação, educação e cultura, transporte e energia e algumas ações
externas.
b) De forma indireta, a execução será feita por agências de direito comunitário (agências de
execução) que levam a cabo programas ou projetos comunitários e por pessoas,
nomeadamente pela Comissão ou por outras instituições.
2. A Comissão convoca a ação de outras entidades: fá-lo numa lógica de gestão indireta,
confiando tarefas de execução a Estados-Membros, Estados Terceiros ou a organizações
internacionais. Esta descentralização tem por natureza uma lógica de gestão partilhada, em que
os Estado-Membros, Estados Terceiros e OIs ficam subordinados a um poder de direção da
Comissão atribuindo-lhes, portanto, deveres delegados. A Comissão efetua um controlo à
distância, sem saber efetivamente como os sistemas nacionais estão a utilizar o dinheiro do
orçamento comunitário. No entanto, como referido, sendo uma partilha de poderes, a Comissão
não fica apenas a ver, assumindo poderes de controlo e auditoria em relação à execução,
promovendo a utilização das dotações de acordo com princípios de boa gestão financeira.
Portanto a comissão faz um controlo:
a) Controlo Ex Ante: A Comissão deve verificar de acordo com os critérios do artigo 63º do
Regulamento Financeiro, a existência de bom funcionamento da entidade do Estado-
Membro que com ele colabora, ou seja, que a entidade colaboradora garante o acesso
público à informação, ao nível previsto pela regulamentação comunitária.
b) Controlo Ex Post: Controlo feito já no decurso da execução orçamental. Tem de haver um
apuramento de contas das instituições com que eles colaboram e a utilização de
mecanismos de correção financeira, bem como cabe à Comissão, instaurar procedimentos
de apuramento de contas e/ou correção financeira à semelhança do que sucede nos casos
de execução descentralizada no âmbito dos seus Estados Membros. A Comissão pode
mesmo suspender a transferência de fundos quando não existe uma garantia absoluta da
fiabilidade do sistema de execução e controlo do Estado-Membro.
3. Execução Orçamental partilhada com Estados Membros: Os países terceiros que
colaboram com a Comissão na execução orçamental devem, para além da manutenção das
condições que apresentam em sede de fiscalização ex dante à Comissão, instaurar um sistema
de controlo interno eficaz e eficiente, utilizar um sistema de contabilidade que forneça
informações rigorosas, completas, fiáveis e atempadas e aplicar regras e procedimentos
adequados para a concessão de financiamentos a partir de fundos da União através de
subvenções, de contratos públicos e de instrumentos financeiros – artigo 317º TFUE
A Comissão pode também conferir poderes de execução do Orçamental da UE a outras

entidades referidas no artigo 58º nº1 c) do Regulamento Financeiro e até mesmo a países que
não sejam Estados-Membros da União Europeia. A Comissão também poderia ajudar estes países
terceiros em termos de contratos financeiros, ou contratos ou convenções de subvenção, os quais
definem as condições de concessão de ajuda externa.
• A União Europeia também pode prestar assistência a países candidatos, bem como
recomendações quanto ao reforço das instituições democráticas e do Estado de Direito, o
alinhamento progressivo com as normas e políticas da União Europeia e a adoção e aplicação
do acervo comunitário A celebração destes acordos de ajuda, não implica
necessariamente a conferência de poderes de execução orçamental!
Formas de Controlo sobre a Atuação Financeira das Instituições Comunitárias:

Controlo Interno: feito pelos Diretores Gerais da Comissão ou pelos chefes das delegações da
União. Nos casos de execução descentralizada, esta incide sobre as entidades dos Estados-

Membros ou Estados-Terceiros que colaboram com a Comissão. Neste controlo é promovido o
cumprimento das regras do regulamento financeiro e de acordo com os parâmetros de controlo interno
para a execução efetiva, estabelecidos pela Comissão. Existe uma preocupação sobre este controlo
devido à razoabilidade do seu custo, de forma a que este por vezes seja demasiado oneroso.
• Desta atividade de controlo, resulta um relatório anual por parte de cada um dos Diretores-
Gerais, dando conta da execução orçamental operada e do controlo interno feito. Com base
nestes relatórios é elaborada uma síntese da execução orçamental. É com base nestas sínteses
que a Comissão assume a sua responsabilidade política.
Controlo Externo: Os organismos que executam o orçamento estão sujeitos à jurisdição do

Tribunal de Contas Europeu. O tribunal elabora o relatório anual após o encerramento de cada
exercício orçamental e assiste ao Parlamento Europeu e ao Conselho no exercício dos poderes de
controlo da execução orçamental (artigos 285º e ss do TFUE). Neste controlo é tido em conta a
legalidade e regularidade das contas e a promoção da boa gestão financeira (artigo 285º e 287º). A sua
fiscalização consubstancia-se na realização de auditorias. Estas baseiam-se por um lado no exame do
funcionamento dos sistemas de controlo e vigilância no que toca à cobrança de receitas e realização
de despesa e, por outro, teste de validação feitos relativamente a operações ligadas às receitas e às
despesas. No exercício do seu papel de Controlo, o Tribunal de Contas Europeu pode fazer inspeções
nas instalações de quaisquer órgãos (comunitário ou não) que efetue a gestão de receitas e despesas
em nome do Estado (artigo 287º nº2).
• Artigo 287º TFUE: O Tribunal de Contas envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma
declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas
se referem Esta declaração é anual – Esta pode ser emitida com ou sem reservas:
o Será emitida sem reservas se o Tribunal de Contas Europeu considerar que tem uma
imagem fiel da execução e se vê garantida a legalidade e regularidade das operações de
receita e de despesa.
• O OLAF (Gabinete Europeu Antifraude) também se certifica da fiscalização e controlo
externo.
Aos Controlos Comunitários, soma-se o controlo exercido pelas autoridades dos Estados cujos
organismos promovem execução orçamental comunitário. Os organismos públicos que executam
orçamento comunitário (normalmente em regime de cofinanciamento) estão sujeitos aos controlos
orçamentais nacionais (administrativos, políticos e jurisdicionais).
Entre os controlos nacionais, destaca-se o controlo interno, que se soma àquele que é feito de
acordo com os parâmetros definidos pela Comissão. Destaca-se ainda, no seio do controlo externo,
aquele que é feito pela entidade nacional de auditoria, o qual também se soma ao que é feito pelo
Tribunal de Contas Europeu.
Direito Financeiro Europeu:

União Económica Monetária:
1º fase (1990-93): reforço das políticas económicas e monetárias/integração das moedas nos SME o
foi feito para perceber os limites dentro dos quais a moeda pode flutuar, o Estado não pode desvalorizar
a moeda abaixo ou acima desses limites. Não deu grande resultado
2º fase (1994-98): para os Estados não ficarem limitadas no que diz respeito ao valor da moeda,
impuseram-se-lhes vários limites, os chamados critérios de convergência
• Inflação
• Taxas de cambio
• Défice orçamental
• Divida publica

3º fase (1999-2002): perda dos instrumentos convencionais de estabilização macroeconómica, de
políticas monetárias e de políticas cambiais – os estados passam aos choques assimétricos
• Fixação irrevogável da paridade das moedas, houve um período de adaptação jurídica e
institucional à nova moeda (o Banco de Portugal deixou de poder cunhar moeda, tornou-se
como que uma filial do Banco Europeu)
• Em 2002 inicia-se a fase de circulação do euro, os Estados perderam os instrumentos
convencionais de estabilização macroeconómica, perdendo também o poder de fixar as suas
próprias políticas monetárias e cambiais
• A União Europeia assumiu algumas despesas libertando os Orçamentos Nacionais e alguns
encargos
A Estratégia Europeia para manter a situação económica dos Estados-Membros controlada

assentou, até ao presente, em grande medida, na Policy Mix:
• Policy Mix: Corresponde à articulação entre a centralização da política monetária e a
descentralização das políticas orçamentais de casa um dos Estados-Membros.
Desde muito cedo que a UE se apercebeu que para evitar pressões inflacionistas ou grandes
taxas de juros, teria de haver um rigor nos orçamentos do Estados Membros para que estes
fossem executados de forma correta. Foi necessário adorar constrições orçamentais e Critérios
de Convergência tais como:
• De acordo com o Protocolo 20 sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, anexo ao
Tratado, os valores de referência seriam de
3 % para a relação entre o défice orçamental programado ou verificado e o produto interno
bruto, a preços de mercado
60% para a relação entre a dívida pública e o produto interno bruto a preços de mercado.
Entre 2008 e 2009 houve um grande aumento dos défices orçamentais em vários países que teve
como efeito o aumento das taxas de juros e consequentemente degradação da notação financeira.
Nessas alturas, foi repensado o procedimento por défices excessivos exigindo-se aos Estados que
elaborassem os seus orçamentos de acordo com as regras estatísticas e contabilísticas europeias.
Em 2010, a União Europeia, deparou-se pela primeira vez com défices e dívidas que
ultrapassavam largamente os limites impostos ao défice e dívida. Foi necessário um
aprofundamento da política de solidariedade que se consubstanciou num auxílio aos países mais
endividados da zona euro. Deu-se através da criação de um Fundo Europeu de Estabilização
Financeira – este fundo deu lugar a um instrumento permanente, o Mecanismo Europeu de
Estabilização. Este Mecanismo complementa hoje a supervisão que as instâncias comunitárias
fazem sobre a situação orçamental dos seus Estados-Membros de forma a evitarem futuras
crises.
Desde 2011, foi criado o “Six Pack”. Isto é, regulamentos aprovados em 2011 que tiveram como
objetivo a introdução de uma governação económica mais rigorosa e de uma supervisão mais ampla
das políticas económicas e orçamentais dos Estados-Membros, em particular, dos pertencentes ao
Euro. Ficam sujeitos a uma fiscalização reforçada os “Estados-Membros que se encontrem afetados
ou ameaçados por graves dificuldades no que respeita à sua estabilidade financeira com potenciais
efeitos de contágio negativos sobre outros Estados-Membros da área do euro.

• Semestre Europeu: mecanismo de coordenação das políticas económicas e dos
comportamentos das economias do Estados-Membros. A previsão do semestre europeu
foi complementada pela adoção de um calendário orçamental comum e pelo reforço da
supervisão orçamental, de forma a que os projetos anuais de plano orçamental devam ser
coerentes com as recomendações emitidas no contexto do PEC e, se for caso disso, com as
recomendações emitidas no contexto do ciclo anual de supervisão.
• Foi por meio destes regulamentos de 2011 que se promoveu uma aceleração do procedimento
por défice excessivo e aplicação de um sistema sancionatório mais rigoroso que favoreçam
cumprimento das recomendações do Conselho e uma rápida correção de desvios orçamentais
significativos, mediante a adoção de um plano com um calendário e um prazo definido.
Em 2012, passou-se um novo tratado intergovernamental, o Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação

e Governação na União Económica e Monetária, também chamado abreviadamente de Pacto
Orçamental. O Pacto Orçamental assenta na não ultrapassagem do valor para o défice e para a
dívida – os Estados comprometem-se a agirem para conseguirem um equilíbrio ou um excedente
orçamental. Da parte da União Europeia, a Comissão compromete-se ao Conselho, relatórios,
pareceres ou recomendações que permitam tomar medidas sempre que seja detetado um défice
excessivo Regra de Ouro Orçamental
• Este pacto prevê um regime preventivo de défice excessivos, impondo a apresentação dos
programas de estabilidade e crescimento, e um regime sancionatório para o caso de ser
acionado um procedimento por défices excessivos – artigo 6º e 7º do Pacto Orçamental
Em 2013, estas regras foram reforçadas pelos regulamentos “Two Pack”. O primeiro pack refere-
se ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros da área do euro afetados
ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à estabilidade financeira, aprofundando o
caminho iniciado em 2011. Desde esta data, os Estados-Membros são obrigados a entregar as suas
propostas de Orçamento para o ano seguinte até ao 15 de outubro.
O segundo pack estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de
planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro,
desenvolvendo disposições orçamentais comuns, incluindo o Calendário Comum, o acompanhamento
dos planos orçamentais dos Estados-Membros e a correção dos défices excessivos.
Os instrumentos de controlo da disciplina orçamental por parte dos Estados-Membros da União

Europeia:
Instrumentos Preventivos e de Supervisão: um dos instrumentos de controlo da disciplina
orçamental, prende-se com a adoção dos Programas de Estabilidade. Nestes programas, estabelece-se
um objetivo de médio prazo que proporcione uma base essencial para a sustentabilidade das finanças
públicas que conduza à estabilidade dos preços, a um crescimento sustentável forte e à criação de
emprego.
• Estes programas são sujeitos a uma avaliação prévia do Conselho e da Comissão no âmbito do
Semestre Europeu, criado para permitir uma coordenação mais estreita das políticas
económicas e uma convergência sustentada dos comportamentos das economias dos Estados-
Membros.
• O cumprimentos dos programas é acompanhado pelo Conselho e pela Comissão com base na
informação fornecida pelos Estados-Membros e nas avaliações da Comissão e do Comité
Económico e Financeiro.
• Estes programas de estabilidade devem estar conformes às indicações constantes dos
Relatórios sobre Crescimento Anual e sobre Mecanismo de Alerta, ambos publicados pela
Comissão entre o final do ano anterior e o início do ano corrente.

• Após a entrega dos programas de estabilidade, são conhecidos os dados de défice e dívida,
apurados pelo Eurostat, de forma a permitir verificar se os Estados-Membros estão ou não a
cumprir os limites de défice e dívida que os vinculam.
• No caso de o Estado-Membro não tomar nenhuma medida em consideração, poderá sujeitar-se
à constituição de um depósito remunerado junto da Comissão, de montante equivalente a 0,2%
do seu PIB do ano anterior.
Instrumentos Corretivos: Se um Estado Membro ultrapassa os valores de referência de défice e

dívida, o Conselho poderá declarar a existência de um défice excessivo. Não são considerados défices
excessivos as situações do artigo 126º nº2 alíneas a) b) e c).
• Os défices e dívidas excessivas são declarados pelo Conselho (artigo 126º nº6 TFUE). Essa
declaração corresponde ao fim de um processo em que intervém a comissão, o Comité
Económico e Financeiro e o Estado Membro que será notificado pela Comissão do seu parecer
de défice excessivo para apresentar a sua defesa.
• Nos termos do artigo 7º do Pacto Orçamental, só com maioria qualificada poderão os Estados
opor-se à decisão de défice excessivo da proposta ou recomendação.
• Serão implementadas medidas corretivas por parte dos Estados-Membros. Os planos são feitos
à medida de casa país, podendo contar com as quatro fases, num processo que vai das
recomendações à aplicação de sanções:
Primeira Fase: são dirigidas não publicamente, as recomendações ao Estado-Membro para tomar
medidas eficazes no prazo máximo de três ou seis meses, para que no ano seguinte à sua identificação
este esteja corrigido.
Segunda Fase: Se o Estado nada fizer na 1ª fase, o Conselho tornará públicas as suas recomendações.
Terceira Fase: Se o Estado nada fizer depos da publicação das recomendações, o Conselho pode
notificar o Estado para tomar medidas destinadas a reduzir o défice para um nível que considere
adequado no prazo de dois meses.
Quarta Fase: Se o Estado não cumprir a última fase, o Conselho pode decidir aplicar uma das
seguintes medidas:
1. Exigir que o Estado divulgue informações complementares antes de o próprio conselho emitir
obrigações e títulos.
2. Convidar o Banco Europeu de Investimento a reconsiderar a sua política de empréstimos em
relação ao Estado-Membro em causa
3. Exigir que o Estado constitua junto da Comunidade, um depósito não remunerado de montante
apropriado até que o défice excessivo tenha sido corrigido
4. Impor Multas de importância apropriada
A decisão de aplicação destas sanções deve fazer-se no prazo máximo de quatro meses a contar da
notificação para o Estado tomar as medidas da terceira fase.

Contas Públicas e Contas Nacionais:
Os Estados Membros, para poderem reportar os dados financeiros à UE, de forma a que as suas
instituições deem cumprimento ao Pacto de Estabilidade e Crescimento, os vários Estados-Membros
devem fazê-lo de acordo com sistemas contabilísticos que forneçam as informações adequadas.
Artigo 62º e 63º da Lei de Enquadramento Orçamental: O Estado organiza uma contabilidade
orçamental para todas as suas receitas e despesas, uma contabilidade orçamental para todos os seus
ativos, passivos, rendimentos e gastos e prepara demonstrações orçamentais e financeira individuais e
consolidadas, que proporcionem uma imagem verdadeira e apropriada da execução orçamental, da
posição financeira, das alterações na posição financeira, do desempenho e dos fluxos de caixa.
• O sistema contabilístico compreende uma contabilidade orçamental, uma contabilidade
financeira e uma contabilidade de gestão, nos termos da normalização contabilística em vigor.
• A contabilidade financeira regista as operações que afetam a posição financeira, o desempenho
financeiro e os fluxos de caixa.
• A contabilidade orçamental proporciona um registo da execução do orçamento e de eventuais
alterações.
• A contabilidade de gestão permite avaliar o resultado das ações que contribuam para a
realização das políticas públicas e o cumprimento dos objetivos em termos de serviços a prestar
aos cidadãos
SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística: é aplicável a todos os organismos da

administração central, local e regional e às entidades reclassificadas, por força do Decreto-Lei
nº192/2015. Este sistema visa fornecer informações sobre os gastos dos vários serviços públicos, visa
a elaboração de contas para efeitos de controlo orçamental e ainda o favorecimento do controlo
financeiro, de legalidade e de economia, eficiência e eficácia. Informações que fornece:
• Informações sobre fluxos de caixa (o registo de caixa promove o registo dos montantes
efetivamente arrecadados e gastos)
• Fornece informações sobre os gastos dos vários serviços públicos e visa o controlo orçamental
(Tribunal de Contas, AR, AP);
• Informações sobre compromissos assumidos (lógica de acréscimo – accrual)
• Mostram os ativos, os passivos, os gastos e os rendimentos da AP
Enquanto este novo sistema contabilístico não é implementado, os serviços vão continuando a
aplicar o sistema de contabilidade pública constante do Decreto-Lei nº232/97 o POCP. O
POCP assenta na junção ao sistema de mero registo de caixa, de um novo regime de contabilidade
orçamental, o ade acréscimo corresponderá à contabilidade financeira, patrimonial e analítica.
Os sistemas contabilísticos internos, como é o caso do SNC-AP, não são desenhados livremente
pelos Estados. Eles são influenciados pelas normas interpretacionais de contabilidade pública, pelas
normas adotadas pela UE e pelas normas emitidas pela Internacional Accounting Standards Board. O
sistema europeu em vigor é o Sistema Europeu de Contas (SEC 2010):
• O SEC 2010 integra as receitas e as despesas em setores institucionais: Sociedades não
financeiras (S.11); Sociedades financeiras (S.12); Administrações Públicas (S.13); Famílias
(S.14); Instituições sem fins lucrativos ao serviço das famílias (S.15); Resto do mundo (S.2),
incluindo aqui as unidades institucionais não residentes que efetuem transações com as
unidades residentes, como os Estados-membros da UE e as suas instituições.
Nota Final: É seguro dizer quem em Portugal coexistem dois sistemas contabilísticos – o Nacional e o
Europeu. Esta coexistência nem sempre é pacífica de problemas.

Direito Orçamental Nacional:
Orçamentos Públicos:
• Orçamento do Estado: constitucionalmente recebido para espelhar as receitas e despesas
dos serviços integrados e serviços e fundos autónomos do Estados e as receitas e despesas da
segurança social – artigo 105º nº1 CRP
• Orçamentos Locais: espelha a atividade financeira dos organismos centrais municipais e das
freguesias (dotados de autonomia administrativa) e dos serviços autónomos da administração
local (dotados de autonomia administrativa e financeira) – artigo 238º nº1 CRP
• Orçamentos Regionais: espelha a atividade financeira dos departamentos regionais (dotados
de autonomia administrativa) serviços e fundos autónomos da Administração Regional
(dotados de autonomia administrativa financeira) – artigo 227º nº1 al p)
Quais as leis aplicáveis aos orçamentos?
• Lei de Enquadramento Orçamental – todos
• Lei das Finanças das Regiões Autónomas (Lei Orgânica nº2/2013) – OR
• Leis nº79/98 + nº28/92 – OR
• Leis de enquadramento regional dos Açores e da Madeira – OR
• Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais Lei nº73/2013 - OL
Orçamento do Estado: É o motor da estabilidade orçamental, sobretudo, em relação aos orçamentos
regionais e locais. O Orçamento do Estado não se limita hoje a ser um orçamento ao lado dos locais
e regionais. Hoje, o OE é:
• Uma Previsão: As receitas e as despesas fixadas no OE são meras estimativas para o valor que
se prevê que estas grandezas venham a registar no período orçamental focado
• Uma Autorização: É este o traço que distingue o OE de qualquer outro orçamento – o OE
configura uma autorização que a entidade politicamente soberana (no caso português é a
Assembleia da República) dá ao titular do poder executivo (o Governo) para que este possa
efetuar as despesas e cobrar as receitas nele inscritas. Essa autorização materializa-se
anualmente no voto e aprovação, pelo Parlamento, de uma proposta de lei do orçamento
apresentada pelo Governo.
Princípios Orçamentais Aplicáveis a todos os Orçamentos:

1. Princípio da Especificação: o Estado deverá incluir no Orçamento, de forma discriminada, as
receitas e despesas dos serviços integrados e também dos serviços e fundos autónomos. Esta
discriminação de receitas e despesas seja feita de modo a que haja individualização suficiente
das mesmas no Orçamento. Deste princípio resulta a proibição para o Governo da apresentação
de aglomerados de despesa pública e para a Assembleia da República da votação de um sistema
de votação global do Orçamento. A Constituição impõe que a especificação se faça mediante
a utilização de duas classificações de despesas: a orgânica e a funcional.
a) Orgânica: apresenta as despesas pelas unidades administrativas em que estão integradas
(ou seja, apresenta as despesas de forma a que estas correspondam ao ministério que as
realiza de acordo com a lei orgânica do Governo).
b) Funcional: dá a conhecer os gastos públicos, quanto à natureza das suas funções e quanto
ao custo de cada uma delas.
2. Princípio Orçamental da Universalidade: Todas as receitas e despesas da AP devem constar
do Orçamento. Não pode, pois, haver receitas e despesas à margem do Orçamento.
3. Princípio da Unidade Orçamental: impõe a existência de um só orçamento, evitando a
dispersão de dados sobre receitas e despesas previstas.
4. Princípio do Equilíbrio Orçamental: é meramente formal, dita que o orçamento prevê as
receitas necessárias para cobrir as despesas.
5. Princípio da Anualidade: obriga a uma votação anula dos orçamentos.

Princípios Orçamentais – Lei de Enquadramento Orçamental:
Plenitude Orçamental – Artigo 9º da LEO: É divido em dois subprincípios:
• Princípio da Unidade: o princípio da unidade tem o sentido da imposição de elaboração,
execução e controlo de um único instrumento previsional de receitas e despesas, proibindo a
proliferação de documentos legais contendo autorizações sobre a mesma matéria. Pretende-se
evitar a existência de massas de receitas e despesas que escapam à autorização, ao
conhecimento por parte da Administração para executar e ao controlo orçamental.
o Atualmente o princípio da unidade deve ter uma leitura consentânea com a aplicação
do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais. Assim, serão sujeitos a este
princípio todas as entidades que independentemente da sua natureza e forma, tenham
sido incluídas no setor das administrações públicas.
• Princípio da Universalidade: Este princípio obriga-nos a que nenhuma receita ou despesa
escape à disciplina orçamental. Esta regra não abrange:
o Operações de tesouraria
o Operações de gestão patrimonial do estado (o OE não reflete a esfera jurídica no que
toca aos bens de que uma entidade é titular)
o Gastos ocultos ou não monetários doe estado
Princípio da Estabilidade Orçamental – Artigo 10º LEO: Com este princípio, impõe-se que o
conjunto de orçamentos das entidades do setor público administrativo, ao contrário do que sucedia
com o princípio do equilíbrio que dizia respeito a cada um dos orçamentos individualmente
considerados, se encontre “numa situação de equilíbrio ou excedente orçamental”. Esta situação será
aferida por meio de aplicação de regras numéricas contidas nos artigos 20º e ss da LEO, as quais
obrigam a que o saldo orçamental da administrações públicas (incluindo portanto todos os
orçamentos), não seja inferior ao objetivo de médio prazo constante do Programa de Estabilidade,
tendo por objetivo alcançar um limite de défice estrutural de 0,5% do PIB a preço de mercado se a
relação entre a dívida pública e o PIB for superior a 60% (artigo 20º nº3 LEO). A metodologia ara o
apuramento deste saldo orçamental é definida no âmbito e de acordo com o Pacto de Estabilidade e
Crescimento.
Princípio da Sustentabilidade das Finanças Públicas – Artigo 11º LEO: Pretende garantir que
todos os orçamentos são feitos de acordo com a capacidade respetiva de financiar todos os
compromissos com respeito pela regra de saldo orçamental estrutural e da dívida pública. Ou seja,
trata-se de exigir um maior rigor na elaboração dos orçamentos públicos, acautelando todas as
circunstâncias de que possam surgir compromissos incomportáveis, em termos orçamentais:
suborçamentação, despesa oculta, empolamento de receitas etc
Princípio da Solidariedade Recíproca – Artigo 12º LEO: É necessário assegurar que todos os
subsetores contribuem “proporcionalmente para a realização da estabilidade orçamental”. Como?
• O TC reconhece que não lhe cabe a determinação em abstrato de um limite mínimo de
endividamento a prever na LEO, acaba por defender que enquanto o défice do setor público
administrativo não for nulo, “são de rejeitar constrições totais, desmesuradas ou arbitrárias em
matéria financeira regional, uma vez que tenderão a conduzir a uma situação de desrespeito do
princípio da solidariedade.
• Isto significa que para ser cumprido o princípio da solidariedade recíproca, têm de se comparar
os esforços financeiros feitos por cada um dos subsetores para o princípio da estabilidade
orçamental, de forma a que nenhum deles seja sobrecarregado excessivamente, de forma
desmesurada ou arbitrária.

Princípio da Equidade Intergeracional – Artigo 13º LEO: Obriga a uma ponderação de receitas
e despesas tendo em vista o estabelecimento de um equilíbrio entre o que se gasta no presente e os
gastos que se assumem para o futuro, de forma a que proveitos e custos tenham uma distribuição
equitativa. A Fiscalização deste princípio é feita pelo Tribunal de Contas e o Tribunal Constitucional.
No artigo 13º nº3, há exceções à regra.
• No que toca a despesas plurianuais, o controlo é feito de forma a que estas sejam
equilibradamente distribuídas ao longo do tempo. É aliás, em relação a estas se pode falar de
uma versão mais forte da solidariedade para com as próximas gerações.
• Com base neste princípio, impede-se por exemplo, a realização de uma despesa pública quando
ela implica défice ou dívida pública para além dos limites previstos ou quando da mesma
resultem encargos plurianuais que se preveem desde logo insuscetíveis de ser pagos no futuro,
com base no esquema estabelecido de distribuição de receitas públicas; ou quando a mesa pode
dar origem a pagamentos futuros não previstos no presente.
Princípio da Anualidade – Artigo 14º LEO: O Orçamento deve ser votado anualmente pela
assembleia respetiva e executados nesse ano civil (1 Jan – 31 Dez). Este princípio justifica-se pois:
• Há necessidade de atualizar o consentimento dos cidadãos em relação aos impostos a cobrar.
• Há necessidade de haver um controlo regular da ação governativa e da administração pública
no gasto e gestão da receita pública.
• Há necessidade de avaliação das opções orçamentais de cada momento, de acordo com um
juízo de atualidade (permitindo-se, em determinados anos, a tomada de medidas excecionais,
atendendo às especiais circunstâncias do momento).
Apesar da vigência deste princípio, o ordenamento jurídico português, também adota o Princípio da
Plurianualidade: a lei prevê a existência de mapas plurianuais, as verbas neles incluídas devem ser
inscritas no OE de cada ano, sob pena de não poderem ser realizadas por falta de cabimento orçamental.
• Lei das Grandes Opções- artigo 125º CRP: estão definidas as principais medidas em matéria
económica e financeira. É uma programação plurianual que passou, com a LEO 2015, a estar
incluída nesta lei – artigo 35º LEO – É vinculativo quanto ao ano económico seguinte. A
Professora considera que as prioridades deveriam ser definidas em vários anos e não apenas
nos seguintes de forma a que os meios sejam mais racionados. No entanto o legislador foi mais
“suave”, não limitando tanto o legislador orçamental. Há limites quanto à despesa, esta lei só
englobam despesas gerais, por exemplo as despesas dos vários serviços e as despesas da
segurança social.
Princípio da Discriminação Orçamental – Artigos 15º, 16º e 17º LEO: O princípio da

discriminação orçamental tem como principal desiderato assegurar uma maior transparência e
racionalidade financeira. Obriga por um lado, o Governo e a AR fazerem aprovar um OE que
corresponda a uma seleção de receitas e despesas criteriosamente escolhidas, tendo em conta uma
informação completa, real e fiável sobre as prioridades e necessidades do Estado. Permite por outro
lado, um efetivo controlo orçamental, abrindo espaço para uma comparação entre as receitas e despesas
previstas e as receitas e despesas efetivamente realizadas. Este princípio tem três subprincípios:
• Não compensação – artigo 15º: As despesas e receitas do setor publico sejam inscritas de
forma bruta e não líquida, ou seja, as receitas não devem ter a dedução de custos e perdas, bem
como as despesas não devem contabilizar eventuais ganhos ou perdas
o Para cobrar impostos há gastos (portal das finanças, repartições de finanças,
funcionários, etc.)
o Poderia haver tentação de fazer logo um abatimentos dos custo.
o Este princípio visa obrigar o legislador a dizer qual a despesa prevê com a cobrança da
receita, anteriormente prevista

o Exceções:
Deduções na receita correspondente a montantes que nunca seriam arrecadados
Alguns Ativos financeiros
• Não consignação – artigo 16º: Obriga a que os orçamentos do setor publico administrativo
promovam uma gestão financeira de conjunto. Ou seja, em princípio todas as receitas devem
servir para cobrir as despesas previstas. Porquê?
o Para evitar que determinadas receitas sejam para cobrir despesas concretas
o Exceções:
Pode haver consignação para fins que em determinado momento considera que
são importantes, mas terá de ser carater temporário e excecional
o Toda as receitas devem integrar um bolo e desse bolo parte-se para as prioridades da
AP
• Especificação – artigo 17º: Este princípio impõe que haja uma individualização suficiente das
receitas e despesas previstas no Orçamento. Esta individualização é fundamental, tanto na
perspetiva do Governo, quanto da perspetiva da AR.
o Do ponto de vista do Governo, é a individualização dos réditos e gastos permite uma
fundamentação cabal das opções tomadas no Orçamento apresentado e permite aferir
da necessidade de cobrança das receitas propostas e do nível de despesas orçamentadas
para os diferentes serviços públicos.
Este princípio proíbe o Governo apresentar aglomerados de receita e despesa
pública.
o Do ponto de vista da AR, a individualização cumpre um duplo objetivo permite um
consentimento esclarecido e consciente sobre as receitas a autorizar e por outro lado
viabiliza um maior controlo político seja sobre a ação da administração fiscal, seja sobre
a ação da administração pública no cumprimento dos objetivos e dos limites
orçamentados.
Este princípio proíbe a AR de implementar um sistema de votação global do
Orçamento.
o Para o cumprimento do princípio da especificação, a Constituição e a LEO preveem a
existência de três classificações orçamentais (três perspetivas de olhar para a despesa
pública):
Económica – Que tipo são se são receitas correntes ou de capital : artigo 3º
Decreto Lei nº26/2002
Orgânica – Qual o órgão que o vai fazer: artigo 5º Decreto Lei nº26/2002
Funcional – Qual a função do Estado que está a decorrer: artigo 1º nº3 Decreto
Lei nº171/94
o Programas Orçamentais: Todas as despesas estão enquadradas em programas
orçamentais.
O desrespeito da discriminação das receitas e despesas pode gerar vícios jurídicos – a económica
gera ilegalidade, a funcional e a orgânica geram inconstitucionalidade por violação no disposto do
artigo 105º CRP.

Princípio da Economia, eficiência e eficácia – Artigo 18º da LEO: O controlo da economia,
eficiência e eficácia vincula toda a assunção de compromissos e realização de despesa. Funda-se na
CRP – artigo 81º nº1 alínea c).
• Controlo da Eficiência: procura medir a relação entre os gastos e os resultados atingidos – o
gestor eficiente preocupa-se com a produtividade, com o combate ao desperdício e com a boa
utilização dos recursos.
• Controlo da Eficácia: está relacionado com o cumprimento dos objetivos inicialmente
definidos – este controlo supõe a definição prévia destes objetivos claros, através por exemplo
da elaboração de um programa estruturado e desagregado por anos e da instituição de um
sistema de informação financeira e técnica de controlo.
• Controlo da Economia: consiste em desagregar os custos até aos seus componentes mais
elementares a fim de ser detetado algum custo irregular. Nesta análise podem-se fazer
comparações internas e externas ou recorre-se à análise da previsão de custos inicialmente
estabelecida, comparando com os custos efetivos.
Princípio da Transparência – Artigo 19º LEO: A transparência orçamental corresponde ao

acesso de informação fidedigna, abrangente, compreensível e internacionalmente comparável sobre a
atividade do Governo. Isto tem como objetivo permitir à população e aos mercados financeiros
analisar, de forma fidedigna, os benefícios e os custos das atividades do Governo, bem como as
respetivas implicações económicas. Prende-se, acima de tudo, com a disponibilização de informações
sobre as contas da Administração Pública e funcionamento e estrutura do Governo, de modo a permitir
um controlo mais eficiente das despesas, evitando défices excessivos, regra que decorre do Artigo.
126.º nº1 TFUE.
Elementos estruturantes do Regime Orçamental:

Primado da Assembleia da República: A competência para a aprovação do Orçamento do
Estado deriva do Texto Constitucional – artigo 161º g). Esta competência exclusiva deve ser lida
como parte do primado da Assembleia da Republica, em matéria financeira. Primado este que resulta
da leitura articulada dos artigos 161º h), 162º d), 164º t), 165º i) e q). Com efeito, o poder de aprovação
do Orçamento do Estado não pode deixar de ser lido com as demais competências financeiras que lhe
cabem:
• A de autorizar o Governo a contrair e a conceder empréstimos
• A de tomar, no final do ano, as contas do Estado
• A de aprovar o regime das finanças regionais
• A de criar impostos, sistema fiscal e regime geral das taxas
• A de aprovar o regime das finanças locais
Apesar de ser o Governo a fazer o OE, a AR não tem um papel passivo. Esta aprovar o OE, bem como
pode aprová-lo com alterações, dispondo daquilo que se designa Direito de Emenda Parlamentar.
Direito de Emenda Parlamentar: faz com o que o OE seja fruto de uma colaboração e não de um
trabalho exclusivo ao Governo. Este direito, concede a possibilidade de aumento/redução de despesa
ou de receita, por parte da AR. Ou seja, ele confere a possibilidade de mexer na proposta do Governo.
É, aliás, a própria Constituição que parece reconhecer um papel ativo ao Parlamento: tanto no sei artigo
167º nº2, que parece abrir caminho a que durante a discussão da proposta de OE se introduzam
alterações implicando ou um aumento de despesas ou uma diminuição de receitas.

Limites ao direito de emenda:
1. A AR deve respeitar os vínculos a que a Lei do OE está sujeita, nomeadamente a LEO, a Lei
das Grandes Opções e as leis e contratos que impõem obrigações ao Estado, e aos princípios
constitucionalmente impostos e os instrumentos plurianuais a que está subordinada, como é o
caso do programa de estabilidade e crescimento e da programação plurianual.
2. A AR nas suas modificações não deve agravar o défice previsto, nem o nível de endividamento
previsto na proposta do Governo.
3. A AR não pode fazer modificações que não se inscrevam no âmbito da proposta do Governo.
4. A AR tem de respeitar a execução orçamental e respeitar a Lei Travão – 167º nº2 CRP Se
houver uma violação da mesma, esta será aplicada no ano económico seguinte.
Nas Regiões Autónomas e nas autarquias locais também os seus orçamentos resultam de uma
colaboração muito semelhante. No caso dos orçamentos regionais é o Governo Regional que apresenta
a proposta e as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas que as discutem e votam. Nos
orçamentos locais, a junta de freguesia ou a câmara municipal apresentam a proposta; a assembleia de
freguesia ou municipais discutem-nos e votam-nos.
A afirmação de uma democracia representativa com a limitação do 167º nº2 da Constituição:

A CRP demonstra uma clara preferência por um mecanismo de democracia representativa, no que
toca a decisões financeiras. Confirmando isto temos:
• Artigo 114º nº4 b): impedindo a possibilidade de pronúncia em sede de referendo, no que
toca a questões e atos de conteúdo orçamental, tributário ou financeiro
• Artigo 167º nº3: interditando a apresentação de propostas de referendo/iniciativas legislativas
populares que envolvam aumento de despesa ou diminuição legislativas populares que
envolvam aumento de despesa ou diminuição de receita previstas no orçamento.
No exercício das suas competências, os deputados, grupos parlamentares e grupos de cidadãos

eleitores encontram apenas uma limitação. Estes não podem, nos termos do artigo 167º nº2 da
Constituição, apresentar projetos de lei, proposta de lei ou propostas de alteração e projetos de
referendo que envolvam no ano económico em curso o aumento de despesas ou a redução de receitas
previstas no OE. Esta restrição da iniciativa justifica-se por duas razões:
• Uma, pelo facto de o Governo ter iniciativa exclusiva em matéria orçamental, tanto no
momento da sua elaboração quanto no momento da sua alteração.
• E outra, pelo facto de o Parlamento não dever intervir na execução orçamental que está a ser
levada a cabo pelo Governo.
- Aos casos de aumento de despesa ou redução de receita operada pela AR, o Tribunal
Constitucional tem aplicado o conceito de inconstitucionalidade parcial – “Declarando a
inconstitucionalidade das referida normas (apenas) durante o ano económico em curso”.
O dispositivo travão é generalizável a todos os orçamentos, impedindo todo o tipo de ataques à

execução orçamental por parte das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas ou mesmo pelas
assembleias de freguesias e municipais.

A Reserva de Administração do Governo quanto à elaboração e à execução do Orçamento:
Professor Marcelo Rebelo de Sousa – O processo orçamental resulta de um processo rígido de
partilha de poderes, convergindo nele a AR e o Governo, cabendo-lhes funções bem definidas à
partida: a Assembleia aprova o Orçamento e o Governo elabora-o e executa-o.
Processo Orçamental:
1. O Governo inicia o ano orçamental com a preparação do Programa de Estabilidade (artigo 33º
LEO) e Crescimento, e a Lei das Grandes Opções de forma a submete-los a apreciação da AR
até ao dia 15 de Abril.
a) Programa de Estabilidade: é um instrumento exigido pelas instituições comunitárias que
corresponde, a um reforço da supervisão das situações orçamentais dos Estados-membros
da UE e da coordenação das suas políticas económicas, no âmbito da zona Euro. Antes de
ser apresentado ao Conselho Europeu, este deve ser sujeito a apreciação na AR (o Governo
tem 90 dias). É com base neste programa que os órgãos comunitários avaliam o Orçamento
do Estado a aprovar para o ano seguinte e a sua execução, aferindo do cumprimento dos
limites de défice e endividamento previstos nos Tratados Europeus. Existe monotorização
do Conselho Europeu na aplicação do Programa de Estabilidade e Crescimento. Se o Estado
se desviar, o Conselho emite recomendações para este seguir, se o Estado continuar a não
seguir, o Conselho poderá tornar a sua recomendação pública (pressão).
b) Lei das Grandes Opções: consiste num quadro plurianual associada à ideia de contenção
da despesa num determinado tempo. É aqui que se entende o limite da despesa total. Esta
lei será revista todos os anos. É de sublinhar que as RA e as AL também têm os seus quadros
plurianuais.
2. A partir do final de junho, depois de serem conhecidas as recomendações da UE, formuladas

pela Comissão, debatidas no Conselho e aprovadas pelo Conselho ECofin, o Governo inicia o
processo orçamental.
3. Em setembro, o Governo junta as propostas de orçamento formuladas pelos serviços e

centralizadas na Direção Geral do Orçamento e promove a sua discussão e aprovação em sede
de Conselho de Ministros. A Direção Geral do Orçamento desempenha a função de
coordenação dos vários projetos de orçamento elaborados pelos serviços, incluindo os fundos
e serviços autónomos e o subsetor da Segurança social.
4. Esta proposta de OE é, nos termos da lei de enquadramento orçamental apresentada na AR pelo

Governo em Outubro, tratando-se aqui de uma iniciativa exclusiva governamental.
5. Para além da Elaboração da Proposta de OE, o Governo é também responsável pela sua
execução durante todo o ano económico.
6. O Governo não é limitado pela ação da AR no que toca ao Orçamento, nem pode ser fiscalizado
por ele nessa ação. O prazo para a discussão e votação é de 45 dias – durante estes 45 dias, a
AR ouve o Tribunal de Contas relativamente às recomendações constantes de pareceres sobre
a Conta Geral do Estado.

Dever de Inscrição Orçamental: a inscrição orçamental decorre de um princípio da legalidade
orçamental das despesas, o que implica que estas devem ser necessariamente fruto de incrisção.
Se a AR rejeitar a proposta de lei, quid juris?
• Nos termos da lei de enquadramento orçamental, se dia 1 de janeiro não houver lei do
orçamento, mantém-se a lei do ano anterior, por duodécimos:
o Estado pode gastar 1/12 da dotação orçamental do ano anterior em janeiro
o Se não houver também lei do orçamento a 1 de fevereiro, mantém-se a mesma lógica
de 1/12 e assim sucessivamente
Execução Orçamental: O Governo deve respeitar alguns princípios previstos na Lei de

Enquadramento Orçamental.
Princípio da Tipicidade:
• No que toca a receitas, o Governo apenas poderá cobrá-las se elas forem legais, tiverem sido
objeto de inscrição orçamental e se tiverem sido adequadamente classificadas.
• No que toca às despesas, o Governo só poderá realizá-las se estas respeitarem as normas legais
aplicáveis, se dispuserem de uma inscrição orçamental e de cabimento orçamental. Ou seja, no
que concerne às despesas, exige-se a observância de uma tipicidade qualitativa e quantitativa.
Neste caso, o Orçamento condiciona não só quanto à espécie – como sucedia com as receitas
– mas também quanto ao montante, uma vez que os montantes mencionados no Orçamento
correspondem aos limites máximos de dispêndio para os serviços aí elencados.
• Para além destes dois requisitos exige-se ainda que a realização da despesa satisfaça os
requisitos de economia, eficiência e eficácia.
• Na execução do orçamento, deve observar-se o princípio da segregação de funções, isto
significa, que quem ordena a liquidação de receitas não deve fazer a sua cobrança. No que toca
às despesas aquele que autoriza não pode ser o mesmo que procede ao respetivo pagamento.
• Para além destes princípios, deve ainda o Governo promover a boa gestão financeira. Esta
boa gestão financeira obriga a assegurar a inexistência de mora nos pagamentos do Estado.
Decreto-Lei Execução Orçamental: O que é?

Encontramos no DL de Execução Orçamental:
• O período complementar do OE
• A definição das dotações não sujeitas à regra dos duodécimos e das dotações cativas e com
utilização condicionada
• A indicação dos pagamentos e despesas cuja autorização dependa da intervenção de serviços
centrais
• Prazos para autorização de despesa.
Este tem de sair depois de sair o OE, se não sair, usa-se analogicamente, a lei de execução
orçamental anterior
Nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, a aprovação do decreto-lei de execução
orçamental deve fazer-se “até ao décimo quinto dia após a entrada em vigor do OE”.
Artigo 105º nº4 – única exceção admitida à inalterabilidade do Orçamento (sem prejuízo de se permitir
que a AR possa aprovar alterações à Lei do OE, mediante iniciativa do Governo).
• A CRP neste artigo dá competência própria ao Governo para introduzir durante a
execução orçamental, alterações nas rubricas de classificação orgânica de despesa, no
âmbito de cada programa orçamental aprovado pela AR, tendo em vista a sua plena
realização.

• As alterações previstas apenas permitem movimentações de fundos que se cinjam ao interior
de cada serviço público, impedindo alterações no que toca a opções de fundo de alocação de
fundos em relação aos vários serviços públicos ou programas de despesa ou ainda em relação
às diferentes funções do Estado.
• Este artigo visa proteger o Governo contra o excesso de especificação que possa existir no
Orçamento quanto à discriminação das despesas. Esta preocupação de especificação excessiva
não existe quanto às receitas.
• A LEO tem alargado o disposto no artigo 105º nº4, prevendo que o Governo também pode
fazer alterações orçamentais, desde que elas não estejam reservadas à AR, prevendo ainda a
possibilidade de promover alterações ao orçamento das despesas que tenham uma contrapartida
em termos de receitas.
Ato de Alteração Orçamental: Há quem na doutrina questione se as alterações orçamentais não

deveriam ser aprovadas por ato regulamentar “já que a execução orçamental se integra no exercício da
função administrativa e não na função legislativa do Governo”. é uma doutrina minoritária – a
Professora Maria D’Oliveira Martins concorda.
Nota: Tendo havido eleições em Portugal e tendo o novo Governo tomado posse no dia 26 de
outubro, teria o Governo, ainda em funções no dia 15 de outubro, de ter apresentado proposta
de orçamento para 2020? Há um regime excecional nestes casos, artigo 39º LEO
Leis Anteriores, Contratos e Sentenças são fontes de despesa que devem ser acomodadas no
OE:
Artigo 105º nº2: Este artigo identifica as fontes primárias ou mediatas das despesas públicas.
Este preceito impõe:
1. A inscrição orçamental de todas as despesas decorrentes de lei – princípio de legalidade
orçamental das despesas – em certos casos até se pode falar de uma dupla legalidade, já que
mesmo aquelas despesas que são criadas por meio de lei, para anos futuros devem ser sempre
confirmadas pela Lei do Orçamento do Estado.
2. Todas as despesas do sector público administrativo devem estar orçamentadas – princípio da
unidade – o mesmo se retira para a necessidade de inscrição orçamental das despesas
decorrentes de contratos
3. Este dever de inscrição das despesas está ligado com a preocupação de evitar défices ocultos
bem com o respeito das obrigações assumidas pelo Estado, a proteção da confiança e dos
direitos ou expectativas legítimas geradas pelos atos de autoridade pública.
a) Se este dever for incumprido, estas despesas poderão ser invocadas pelos particulares em
juízo, podendo dar lugar a pagamentos orçamentais – mas apenas em sede de execução as
sentença, pois a sua não inscrição orçamental corresponde, na prática, a uma
desorçamentação inconstitucional e ilegal e não pode deixar de ser censurada pelos
tribunais.
Apesar de o artigo 105º nº2 apenas fazer referência a leis e a contratos, é possível identificar mais
fontes mediatas de despesa que não podem deixar de ser cabimentadas. É o que sucede em relação às
despesas derivadas de convenção internacionais e de sentenças judiciais.

Notas Importantes sobre o artigo 105º nº2 CRP:
O artigo 105º nº2, obriga o OE a integrar as despesas constantes de lei e de contrato desde que essas
decisões de despesas não sejam expressamente postas em causa pelo Parlamento. A questão relativa
aos contratos é bastante delicada podendo por em causa o dever de cumprimento dos contratos
assinados pelo Governo. No entanto, o poder da Assembleia não pode ficar minimizado face ao
princípio pacta sunt servanda no que toca à celebração de contratos com implicações financeiras.
Com isto dito, a celebração de contratos por parte do Governo, tem de ser lida em conjugação com
os poderes orçamentais da AR visto que não estamos perante uma reserva absoluta da Administração
mas sim uma reserva relativa uma vez que a CRP diz que todas as despesas devem passar pelo “coador”
parlamentar de forma a que sejam cabimentadas.
Embora tudo o que foi dito, uma decisão de não cumprimento contratual que pode resultar numa
decisão de não cabimento orçamental é inconsequente, pois havendo interesses de terceiros alheios a
esta repartição de competências, estes têm de ser protegidos. Se a AR assim decidir o não cabimento
orçamental, o Estado terá de indemnizar os terceiros por possíveis danos causados.
Equilíbrio Orçamental:
Até 1928 adotava-se o critério do ativo de tesouraria do Estado para definir equilíbrio
orçamental:
• Critério do Ativo de Tesouraria do Estado: assenta na distinção entre a despesa e a receita
efetiva e não efetiva. A distinção, à sua luz, está no facto de se verificar ou não a redução
património de tesouraria do Estado. De acordo com este critério, para o Orçamento estar
equilibrado as despesas efetivas teriam de ser pagas pelas receitas efetivas e as despesas não
efetivas só poderiam ser pagas ou pelo remanescente das receitas efetivas ou pelas não efetivas.
De 1928 a 1973, adotou-se o critério do orçamento ordinário tentando-se disciplinar as finanças

públicas:
• Critério do Orçamento Ordinário: distingue as receitas e as despesas em ordinárias e não
ordinárias, atendendo à repartição ou não, respetivamente em cada orçamento. À luz deste
critério, haveria equilíbrio quando as despesas ordinárias fossem cobertas pelas receitas
ordinárias e as despesas extraordinárias fossem cobertas pelo excedente das receitas ordinárias
e pelas extraordinárias. O problema deste critério é que a distinção entre receitas e despesas
ordinárias e extraordinárias gera controvérsia o que gerou que cada governo decidisse a sua
classificação para assumir um ponto mais vantajoso.
A partir de 1973, é assumido o critério do ativo patrimonial do Estado:

• Critério do Ativo Patrimonial do Estado: Haveria equilíbrio orçamental, se as despesas
correntes fossem cobertas pelas receitas correntes, ao passo que as receitas de capital teriam de
ser cobertas pelo excedente das receitas correntes ou pelas receitas de capital. Isto abriria a
porta à admissão de contração da dívida pública para pagamento de investimentos, embora
afastasse toda a possibilidade de financiamento a crédito de despesas públicas, mesmo que
fossem extraordinárias.
Impossibilidade de não vigorar um Orçamento: Ainda que, por qualquer razão, não seja possível
a aprovação em tempo útil do OE (entrar em vigor a 1 de Janeiro), prevê-se na LEO a prorrogação
automática do OE do ano anterior. A necessidade desta automaticidade sere para que não haja um
período de vazio legal e que o Estado não estivesse simplesmente parado.

O Orçamento é passível de ser controlado pelos Tribunais:
Tribunal Constitucional:
O OE pode ser fiscalizado pelo Tribunal Constitucional em sede de fiscalização preventiva ou
sucessiva. No entanto, em Portugal nunca for requerida a fiscalização preventiva da
constitucionalidade das leis que aprovam o OE visto que não existe margem de tempo.
1. A lei tem de ser entregue a 15 de outubro.
2. O Parlamento tem 45 dias para votar a lei
3. Após a discussão isso significa que o texto do decreto para a promulgação como lei apenas
chega à Presidência da República no início do mês de dezembro.
4. O Presidente rem 8 dias para requerer a apreciação da constitucionalidade
5. O TC tem 25 dias para apreciar a norma.
6. Com isto, o diploma dificilmente entraria em vigor no início de Janeiro.
Tribunal de Contas:
O OE vai estar sujeito a um controlo jurisdicional do Tribunal de Contas. O Tribunal de Contas,
é o órgão que audita e fiscaliza a legalidade e regularidade de receitas e despesas públicas. As
formas de fiscalização do Tribunal de Contas serão estudadas mais a baixo.
Nota: Os controlos do Tribunal Constitucional e do Tribunal de Contas somam-se aos controlos

exercidos pelos demais tribunais (administrativos, tributários, cíveis, criminais etc) que podem ser
chamados a intervir em matérias de execução orçamental.
Sujeição do Orçamento ao Controlo Político e Administrativo:

Para além de estar sujeito a controlos jurisdicionais, o Orçamento está também sujeito ao
controlo administrativo e político. Quando se fala de controlo administrativo referimo-nos ao
controlo interno:
Controlo Interno: organiza-se e funciona no interior da gestão financeira do Setor Público. Está
integrado nas estruturas organizatórias e dirigentes da AP, está sempre dependente do seu órgão de
cúpula, o Governo, e serve a gestão e os gestores financeiros públicos. O a ação controlo interno
consiste na verificação, acompanhamento, avaliação e informação sobre a legalidade, regularidade e
boa gestão, relativamente a atividades, programas, projetos ou operações de entidades de direito
público ou privado, com interesse no âmbito da gestão ou tutela governamental em matéria de finanças
públicas, nacionais e comunitárias – artigo 2º nº2 do DL nº166/98. É exercido pelo Sistemas de
Controlo Interno e pelo Conselho das Finanças Públicas:
• Sistema de Controlo Interno: está descrito no DL nº166/98 e é composto por três níveis
de controlo: o Controlo Operacional, o Controlo Sectorial e o Controlo Estratégico:
o Controlo Operacional: Consiste na verificação, acompanhamento e informação,
centrado sobre decisões dos órgãos de gestão das unidades d execução de ações. É
exercido pelos órgãos e serviços de inspeção, auditoria ou fiscalização inseridos no
âmbito da respetiva unidade (artigo 4º nº2 DL nº166/98). Este controlo é feito por meio
de auditorias feitas pelo órgãos de gestão Artigo 53º do Regime de Administração
Financeira do Estado (autocontrolo administrativo)
Os órgãos do o Controlo Sectorial: Consiste na verificação, acompanhamento e informação
controlo interno perspetivados preferentemente sobre a avaliação do controlo operacional e sobre a
(sectorial e adequação da inserção de cada unidade operativa e respetivo sistema de gestão nos
estratégico)
exercem a sua planos globais de cada ministério ou região (artigo 4º nº3 DL nº166/98). Este controlo
ação recorrendo é exercido pelos órgãos sectoriais e regionais do controlo interno (inspeções gerais dos
à técnica de ministérios e inspeções regionais).
auditoria.

o Controlo Estratégico: Consiste na verificação, acompanhamento e informação
perspetivados preferentemente sobre a avaliação do controlo operacional e controlo
sectorial, bem como sobre a realização das metas traçadas nos instrumentos
provisionais, designadamente o Programa do Governo, as Grandes Opções e o OE –
(artigo 4º nº4 DL nº166/98). Este controlo é exercício em relação a toda a AP pela
Inspeção Geral de Finanças, pela DGO e pelo Instituto de Gestão Financeira da
Segurança Social (artigo 4º nº5).
Quem garante o funcionamento do sistema, de forma coerente e racional, é o Conselho

Coordenador do Sistema de Controlo Interno. Este conselho funciona junto do Ministério das
Finanças e é presidido pelo Inspetor-Geral de Finanças – artigo 6º do DL nº166/98.
Desde a Reforma da Lei do Tribunal de Contas de 2006, que a atividade de controlo interno saiu
reforçada pelo papel de colaboração que passou a ter com o Tribunal de Contas:
1. Por um lado, os relatórios referentes às suas ações podem servir – sem prévia aprovação do TC
– de base para processos de responsabilidade financeira que venham a correr nesse mesmo
órgão jurisdicional.
2. Estes órgãos passam a ter legitimidade processual subsidiária em relação ao Ministério Público
– artigo 57º LOPTC.
Para além do controlo administrativo (interno), o OE está também sujeito ao controlo da AR

(controlo político [controlo externo]). Ao nível autárquico e regional, podemos ainda integrar neste
plano do controlo político aquele que é exercido pelas Assembleias Legislativas das RA, as quais
exercem o controlo político em relação aos Orçamentos Regionais e pelas Assembleias Municipais
ou de Freguesia que fazem o controlo político da execução dos orçamentos locais.
Controlo Externo: organiza-se e funciona fora de qualquer nível ou plano da gestão financeira
pública sendo independente de todos os órgãos do Estado e em particular do Governo. O Governo é o
controlado, está sujeito a poderes de avaliação. O órgão que faz o controlo externo está ao serviço dos
contribuintes de forma a atingir o bem estar social, da eficiência económica e da equidade na
redistribuição da riqueza. No que toca ao OE, diz-se que a AR exerce um controlo tríplice:
• Controlo Prévio: visto que a AR vota o OE, e, portanto, quanto mais extenso for o direito de
emenda maior é a influência da AR.
• Controlo Concomitante: consiste num controlo durante a execução orçamental que se
consubstancia na apreciação de contas provisórias. A AR é assistida tecnicamente pelo
Tribunal de Contas.
• Controlo Ex Post: consiste na apreciação anual da Conta Geral do Estado (artigo 107º da
CRP). A AR é assistida tecnicamente pelo Tribunal de Contas (este tem de dar um parecer
sobre a Conta Geral do Estado)
Do exercício do controlo concomitante e ex post poderá resultar o acionamento dos mecanismos de

responsabilização política que constitucionalmente estão ao seus dispor para gerir a sua relação com o
Governo (artigo 117º nº1, 190º, 191º CRP ) e Artigo 70º LEO. Estão ao seu dispor a realização de
inquéritos parlamentares e demissão do Governo, através da votação de uma moção de censura.
Estes controlos são replicáveis ao nível autárquico.

O Conselho das Finanças Públicas como Instrumento de coordenação do OE e dos orçamentos
autárquicos e regionais:
• Conselho das Finanças Públicas: visa, com a sua visão independente, auxiliar o Governo
a melhorar o cumprimento dos objetivos, da coordenação e sustentabilidade orçamental.
Segundo o artigo 12º - I da LEO, este conselho tem como objetivo, pronunciar-se sobre
cenários macroeconómicos e orçamental, a sustentabilidade a longo prazo e o cumprimento da
regra de saldo e o endividamento das RA e das AL. Este conselho para além de acompanhar o
OE, acompanha os orçamentos locais e regionais, mas também os das entidades pertencentes
ao setor empresarial. A sua ação quanto a este terceiro, permite, nomeadamente, perceber o
esforço de coordenação de subsetores (regional, o local e o empresarial), operado pelo
Governo, qual a dinâmica da dívida pública e como ela se vai coadunando com a evolução dos
compromissos assumidos quer pelo Estado, quer pelos subsetores. A sua ação será também de
forma a prevenir “catástrofes” financeiras. Apesar desta ação de fiscalização, o Conselho das
Finanças Públicas não tem meios próprios para sancionar os desvios orçamentais, a sua ação
cominará ou na efetivação da responsabilidade financeira por parte do Tribunal de Contas ou
na aplicação de sanções políticas.
Coordenação de Subsetores: um dos elementos específicos do OE é a assunção por parte deste

da coordenação de diversos subsetores do setor público administrativo.
• O que está na base desta necessidade de coordenação é o cumprimento dos critérios de
convergência, impostos pela UE, uma vez que o défice e a dívida são apurados em relação a
todo o setor de administrações públicas.
• O Orçamento do Estado é o instrumento de coordenação de subsetores. Porquê? Pois este é o
único dos instrumentos orçamentais que permite uma perspetiva mais geral e é através dele que
são autorizadas as transferências para os demais subsetores do setor públicos administrativo.
Coordenação Orçamental ≠ Consolidação Orçamental

A coordenação tem a ver com o esforço de olhar para todos os orçamentos do setor público
administrativo conseguindo ter uma visão global. A consolidação passa pela integraçãp de todos os
orçamentos, num único documento.
Autocontenção no que toca à assunção de dívida pública: O rigor exigido no seu papel de
coordenador dos demais subsetores do setor público administrativo, faz com que o Orçamento
seja também escrupuloso no seu papel de controlo da dívida pública assumida no próprio
Orçamento do Estado. Como se assegura uma autocontenção da dívida pública? Ao se fazer uma
fixação conjunta dos limites de endividamento.
Traços específicos dos Orçamentos das Autarquias Locais:

Da Lei nº73/2012 de 3 de Setembro, ressaltam essencialmente dois traços específicos do direito
orçamental autárquico:
1. O primeiro está ligado com a necessidade de consolidação de contas. As Autarquias devem
sujeitar a apreciação pelo órgão deliberativo das contas consolidadas com as entidades detidas
ou participadas nomeadamente os serviços municipalizados e intermunicipalizados, as
entidades intermunicipais, as entidades associativas municipais etc (artigo 75º).
2. O segundo traço prende-se com a necessidade de sujeição dos membros a processos de
recuperação financeira. Ou seja, sempre que for ultrapassado o limite de dívida total é
acionado um mecanismo, primeiro de alerta (que envolve a comunicação ao Ministro das
Finanças e ao Ministro Responsável pelas autarquias locais, aos órgãos autárquicos e, em certos
casos, ao Banco de Portugal) e depois, de saneamento financeiro ou de recuperação financeira.

3. As AL estão sujeitas a tutela administrativa que será tratada em diploma próprio (Lei da
Tutela Administrativa). Esta tutela é da competência do Governo, e é exercida em concreto,
pelos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do
Território, no âmbito das respetivas competências.
a) Qualquer ilegalidade cometida no âmbito da gestão das AL poderá implicar a aplicação das
sanções de perda de mandato ou dissolução de órgão. No entanto, só fará sentido aplicar
esta sanção se corresponder a um juízo de elevada censura, podendo também deixar de
fazer sentido aplicar essa sanção se, entretanto, se houver uma a renovação ou
restabelecimento da relação entre eleitores e eleitos – artigo 8º nº1 Lei da Tutela
Administrativa
b) Existe casos tão graves que fazem incorrer em perda de mandato ou dissolução de órgão,
mesmo após nova eleição do órgão, pela prática de ações ou omissões em mandato
imediatamente anterior. As possíveis ilegalidades ou crimes que podem gerar esta perda de
mandato ou dissolução de órgão podem ser desde a intervenção em procedimento
administrativo, obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem, o não
cumprimento de decisões judiciais já transitadas em julgado, e o impedimento da realização
de uma inspeção, inquérito ou sindicância.
Traços específicos do regime dos Orçamentos das Regiões Autónomas:

No que toca às Regiões Autónomas, é de destacar os seguintes traços específicos:
1. É de destacar a inexistência de tutela do Governo, uma vez que aqui se está perante uma
descentralização que não é meramente administrativa. Esta inexistência de tutela do Governo
traduz-se na ausência de intervenção dos órgãos de soberania, seja na preparação, aprovação e
execução dos orçamentos regionais.
2. Outro ponto específico prende-se quando uma RA verifica um passivo que ultrapassa ou atinge
a média da receita corrente líquida. Quando isto acontece, é acionado um mecanismo de alerta
que implica a comunicação ao Governo, ao membro do governo responsável pela área das
finanças e à Assembleia Legislativa da região Autónoma respetiva. Se um passivo ultrapassar
1,5 vezes a média de receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios, a região deve
apresentar um plano de cumprimento, por meio do qual procede à redução anual de, pelo
menos, um vigésimo do acesso do referido limite.
Nota: A violação do equilíbrio orçamental e ultrapassagem dos limites de dívida regional podem ainda
dar origem a uma retenção das transferências do Estado que sejam devidas é essa RA. Para além disto,
se a região se encontrar numa situação de dificuldade económica ou financeira poderá solicitar ao
Governo central assistência económica é financeira. Esta assistência pressupõe a apresentação, por
parte do Governo Regional e é prévia avaliação positiva pelo Governo da República de um conjunto
de políticas de ajustamento.

Contas: Conta Geral do Estado, Contas Locais e Contas Regionais: A conta é o registro
sintético e final das opções que à sombra daquele orçamento foram sendo praticados. É um
instrumento fundamental de fiscalização e responsabilização a posteriori, O qual é apresentado quer
ao órgão deliberativo que o aprovou, quer ao Tribunal de Contas. A lei de enquadramento orçamental
faz referência apenas a dois tipos de contas relativas ao Orçamento do Estado:
• Conta Geral do Estado: Deve conter um registo sintético da execução orçamental, na medida
em que nos indica as receitas e despesas efetivamente realizadas; a situação de tesouraria, já
que apresenta as cobranças e pagamentos orçamentais; as reposições abatidas nos pagamentos
e os movimentos e saldo das contas e nas causas da Tesouraria do Estado; da situação
patrimonial uma vez que dá a conhecer a aplicação do produto de empréstimos e o movimento
da dívida pública; e dos fluxos financeiros dos serviços integrados do Estado de um dado ano
económico. Este registo é elaborado pelo Governo, mais concretamente pela Direção de
Serviços da Conta, um dos serviços centrais da Direção Geral do Orçamento. A Conta não só
apresenta mapas de receitas e despesas (como o OE faz), como também se refere a matérias
que não vêm contempladas no OE, como por exemplo, a situação de tesouraria, situação
patrimoniais e fluxos financeiros do Estado. A aprovação da Conta Geral do Estado, resulta de
um processo complexo em que se articula a ação do Governo, dos vários serviços e organismos
da Administração Pública que podemos decompor em 5 fases:
1. Primeira Fase: Prestação de contas e elaboração da conta. Nesta fase, todas as entidades
públicas enviam as suas contas para a Direção de Serviços de Conta.
2. Segunda Fase: Apresentação da Conta na AR. O Prazo de entrega é de 30 de Junho a 15
de Maio.
3. Terceira Fase: A Conta Geral do Estado deve ser remetida ao Tribunal de Contas de forma
a que este proceda à elaboração do parecer – artigo 66º LEO
4. Quarta Fase: A AR elabora e aprova a resolução de aprovação ou rejeição da conta,
podendo este conter a deliberação de remissão às entidades competentes do parecer do
Tribunal de Contas para efeitos da efetivação de eventuais responsabilidades financeiras
ou criminais decorrentes da execução do OE.
5. Quinta Fase: A seguir à aprovação, o Governo procede à publicação da Conta Geral do
Estado no Diário da República.
• Contas Trimestrais e Anuais das RA – artigo 68º LEO: Devem ser aprovadas pelas
Assembleias Legislativas das RA – artigo 232º nº1 CRP. Também as leis de enquadramento
regionais contêm referências é essas contas regionais (artigo 24º das Leis nº79/98 e 28/92). A
secção regional respectiva do Tribunal de Contas deverá realizar parecer, de forma a habilitar
uma apreciação política esclarecida do ponto de vista financeiro. Nos termos dos artigos 75º e
76º da Lei nº73/2013, as contas compreendem o relatório de gestão, o balanço consolidado, a
demonstração consolidada dos resultados, o mapa de fluxos de caixa consolidados de
operações orçamentais, e o anexo às demonstrações financeiras consolidadas. A Conta Anual
deve ser apreciada pelo órgão deliberativo autárquico.

A Fiscalização feita pelo Tribunal de Contas:
O Orçamento do Estado está sujeito a fiscalização por parte do Tribunal Constitucional e do
Tribunal de Contas.
A execução orçamental está sujeita à jurisdição administrativa e fiscal. Isto relaciona-se com
a previsão da sujeição da atuação administrativa de execução orçamental ao controlo jurisdicional.
Para além deste controlo, a execução orçamental está também sujeita à jurisdição financeira por
parte do Tribunal de Contas.
Tribunal de Contas: É o órgão que audita e fiscaliza a legalidade e regularidade de receitas e

despesas públicas, apreciação da boa gestão financeira e efetivação de responsabilidades por
infrações financeiras. Neste sentido, complementa a fiscalização política e administrativa do OE. O
TC está dotado de uma competência que lhe permite exercer um controlo prévio, concomitante e
sucessivo sobre a atuação financeira do Estado e também efetivar a responsabilidade financeira nos
casos que a configuram.
• Sendo um Tribunal único sobre matéria financeira, cabe-lhe a ele e só a ele o exercício das suas
competências jurisdicionais, tanto na primeira instância como no recurso contencioso. A única
exceção está presente no artigo 280º do Tribunal Constitucional.
• As competências do Tribunal de Contas estão presentes no artigo 5º da LOPTC.
Fiscalização Prévia: É assegurada pela 1ª Secção do Tribunal de Contas. Faz a fiscalização da

legalidade e cabimento orçamental dos atos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores
de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilidades, quer para as entidades sujitas
aos seus poderes de controlo e à sua jurisdição (artigo 2º nº2), quer para as entidades de qualquer
natureza criadas pelo Estado ou por quaisquer outras entidades públicas, para desempenhar funções
administrativas originariamente a cargo da AP. Segundo o artigo 44º a fiscalização prévia pretende
verificar a observância dos limites e sublimites de endividamento e as respetivas finalidades,
estabelecidas pela AR.
• A fiscalização prévia resulta a concessão ou recusa de visto.
o Visto Prévio: correspondo a um ato do TC, que verifica a conformidade legal e o
cabimento orçamental. A recusa de visto por parte do TC implica a ineficácia jurídica
destes instrumentos de atuação financeira – artigo 44º nº3
o Os atos e contratos cujo valor se situe entre o valor previsto no artigo 48º podem
produzir efeitos antes do visto prévio. Nestes casos poderá ser paga a realização de
trabalhos ou bens e serviços adquiridos, desde que o respeito valor não ultrapasse a
programação contratualmente estabelecida para o mesmo período – artigo 45º nº3
o Os atos com valor a cima dos 950 mil euros não podem produzir quaisquer efeitos
financeiros antes do visto, com a exceção dos previstos nos artigos 45º nº5
• O Visto Prévio tem várias fases: Remessa do Processo, Verificação pela Direção Geral do
Tribunal de Contas, Apreciação em sede de sessão diária de visto e Apreciação em sede de
sessão plenária de visto.
1. Remessa do Processo: sempre que se trata de processos relativos e atos e contratos que
produzam efeitos antes do visto, estes processos devem ser remetidos ao tribunal no
prazo máximo de 20 dias a contar da data de início da produção de efeitos (artigo 81º
nº1). Em caso de incumprimento do prazo, os atos ou contratos a visão não poderão
beneficiar da declaração de conformidade, prevista no artigo 83º nº2.

2. Verificação pela Direção Geral do Tribunal de Contas: No prazo de 15 dias, esta
pode, se não houver dúvidas sobre a legalidade do ato ou contrato a visar, emitir uma
declaração de conformidade (artigo 83º). Se a DGTC tiver dúvidas poderá proceder à
devolução do processo para diligências instrutórias (artigo 82º nº1), podendo também
proceder ao envio para sessão diária de visto, caso tenha dúvida sobre a legalidade dos
atos e contratos a visar (artigo 84º nº1).
3. Apreciação em sede de sessão diária de visto: Os juízes da primeira secção podem,
decidindo por maioria de votos, confirmar que há fundamento para recusa de visto.
Nesse caso, não devem proferir essa decisão formalmente, devendo enviar o processo
para a sessão plenária de visto. Se os juízes considerarem que não há fundamento para
recusa de visto, afastando as suspeitas levantadas pela DGTC, podem conceder visto
simples ou com recomendações (artigo 44º nº4)
4. Apreciação em sede de sessão plenária de visto: Quando os processos chegam a esta
instância, estes podem ser concluídos com um visto simples ou com recomendações ou
simplesmente com a recusa do visto – artigo 44º nº5. Se o visto for recusado pela sessão
plenária, a decisão deve ser comunicada no mesmo dia para que se pare de produzir
efeitos reais.
• Quais os atos e contratos sujeitos a visto? – Todos os previstos no artigo 46º
Visto Tácito: No artigo 85º prevê-se um visto tácito quando ocorre 30 dias úteis após a entrada do
registo de entrada do processo no TC. Se, entretanto, não tiver sido proferida uma decisão de recusa
de visto, dá-se um visto tácito. Este prazo de 30 dias pode ser interrompido pelo pedido de diligências
instrutórias por parte do Tribunal.
Notas Importantes (independentes entre si):
Das decisões de recusa de concessão ou de isenção de visto, pode haver recurso para o plenário da
1ª Secção. Este recurso poderá ser solicitado ou pelo Ministério Público ou pelo autor do ato ou
entidade que tiver autorizado o contrato a que foi recusado o visto.
Tal como sucede nos casos de responsabilidade financeira, também as decisões de concessão ou
recusa de visto podem estar sujeitas a recurso extraordinário (artigo 101º). Assim sendo, se forem
proferidas duas decisões que assentem em soluções opostas, pode ser interposto um recurso
extraordinário para uniformizar a jurisprudência.
Fiscalização Concomitante: Consiste na realização de auditorias tendo por objeto a atividade

financeira. Esta será assegurada pela 1ª Secção no que toca aos procedimentos e atos
administrativos que impliquem despesa, bem como os contratos que não devam ser remetidos
para fiscalização prévia e à execução de contratos visados. E será assegurada da 2ª Secção o que
diz respeito às demais auditorias (artigos 77º e 78º).
• Caso nestas auditorias se detetem ilegalidades relativamente a procedimentos pendentes ou a
atos ou contratos ainda não executados, estas podem dar lugar à notificação para remessa dos
mesmos a fiscalização prévia – artigo 49º nº2
• Se nestas auditorias se descobrirem ou resultarem indícios ilícitos que possam dar origem a
processos de responsabilidade financeira, elas são remetidas ao Ministério Público para que
este possa promover o processo junto da 3ª Secção do mesmo tribunal.
• Mas o que é que se faz nas auditorias? Fiscaliza-se a legalidade e faz-se uma apreciação da
economia, eficiência e eficácia permitindo que os deputados formem uma opinião crítica acerca
da gestão de recursos do ponto de vista da eficiência e da forma como se pode oferecer à
população serviços melhores ou até mesmo mais abrangentes como custo idêntico ou inferior.
• Dos relatórios de auditorias formam-se recomendações que devem ser acatadas pelos serviços
sob pena de aplicação de multas aos responsáveis pelo incumprimento (artigo 65º nº1 j))

Fiscalização Sucessiva: Corresponde à efetivação de responsabilidade financeira que será da
responsabilidade da 3ª Secção do TC – artigos 51º a 56º. Atua em colaboração com todas as
entidades públicas e privadas, com os serviços de controlo interno, com as entidades públicas e
privadas com os serviços de controlo interno, com as entidades de controlo do setor empresarial
do Estado (artigo 12º), podendo ainda recorrer a empresas privadas de auditoria e consultores
técnicos (artigo 56). Atua também no controlo da dívida pública direta de forma a aferir o
cumprimento dos limites de endividamento fixados no OE. As entidades que estão sujeitas ao dever
de prestação de contas estão referidas no artigo 51º Todas as contas apresentadas ao TC são
apresentadas.
• No entanto, na impossibilidade de apreciar todas as contas exaustivamente, a LOPTC prevê
dois tipos de verificação de contas – a interna e a externa – artigos 53º e 54º:
• Verificação Interna: analisará e conferirá a conta apenas para demonstração numérica das
operações realizadas que integram o débito e o crédito da gerência – artigo 53º nº3
• Verificação Externa: aprecia mais exaustivamente as contas apresentadas pelas várias
entidades. Para além da demonstração numérica prevista na verificação interna, aprecia ainda
a legalidade das operações efetuadas, se os respetivos sistemas de controlo interno são fiáveis
e se as contas e as demonstrações financeiras elaboradas pelas entidades que as prestam
refletem fidedignamente as suas receitas e despesas sendo elaboradas de acordo com as regras
contabilísticas fixadas – são feitas auditorias para a verificação externa. No seu relatório final,
o TC emite um juízo sobre a legalidade e a regularidade das operações e respetivas
demonstrações financeiras – artigo 54º nº3 e alínea i), podendo também fazer um juízo de
apreciação da economia, eficiência e eficácia.
Nota: O Tribunal de Contas também atua em colaboração com o Tribunal de Contas Europeu
(artigo 248º nº3 do TFUE) e em cooperação com as instituições de fiscalização dos demais
Estados-Membros.
Julgamento da Responsabilidade Financeira: No âmbito do sistema de controlo interno, se

houver indícios de responsabilidade financeira, o processo será remetido para o Ministério
Público – artigo 57º. Caso o MP ou subsidiariamente, os órgãos de direção, superintendência ou tutela
ou os órgãos de controlo interno declararem requerer procedimento jurisdicional, o Tribunal deve
julgar esses casos de responsabilidade financeira – artigo 89º.
• Artigo 89º nº2: Este artigo esclarece em que termos se deve exercer essa iniciativa subsidiária,
podendo ter lugar nos 30 dias subsequentes à publicação do despacho do MP declarando não
requerer procedimento judicial.
Processo de Responsabilidade Financeira:

1. Apresentação de um Requerimento com a identificação do demandado – artigo 90º
2. O Demandado pode contestar ou pagar voluntariamente no prazo de 30 dias – artigo 91º e 92º
3. Se o caso seguir para audiência de discussão e julgamento, será aplicável o regime do processo
sumário do Código do Processo Civil com as necessárias adaptações – artigo 93º
A responsabilidade financeira pode ser efetivada por meio de duas formas processuais: por meio
de processos de julgamento de contas, tornando efetivas as responsabilidades evidenciadas em
relatórios de verificação externa de contas – artigo 58º nº2; ou pelo meio de processos de julgamento
de responsabilidade financeira, tornando efetivas as responsabilidades evidenciadas em relatórios que
não sejam de verificação externa de contas. Todos estes processos são obviamente da competência
da 3ª Secção.

• O Tribunal de Contas, no âmbito das suas fiscalizações não se limita a constatar os erros
da gestão financeira, tendo os instrumentos quer para multar os responsáveis, quer para
os fazer repor o dinheiro em falta.
A Responsabilidade Financeira pode ser de dois tipos:

1. Responsabilidade Financeira Reintegratória: está associada a uma condenação de reposição
de verbas – artigo 59º - estas podem ser casos de alcance (desaparecimento, independentemente
da ação do agente nesse sentido, de dinheiro ou valores do Estado ou de entidades públicas);
desvio de dinheiros ou valores públicos e pagamentos indevidos. Há também responsabilidade
financeira Reintegratória nos casos de contratação pública em que resulte para a entidade
pública a obrigação de indemnizar. Segundo o artigo 60º também pode haver reposição por não
arrecadação de verbas em prejuízo do Estado ou de outras entidades públicas. Nestes casos é
necessário haver um comportamento doloso.
a) Sanção: a sanção em todos os casos será a reposição das quantias correspondentes e ao
pagamento de juros de mora – artigo 59º nº6 – sendo responsáveis os agentes contáveis ou
exatores – artigo 61º. A culpa será avaliada nos termos do artigo 64º atendendo às
circunstâncias do caso, competências do cargo, volume dos fundos movimentados, grau de
acatamento de eventuais recomendações do Tribunal e os meios humanos e materiais
existentes no serviço, organismo ou entidade sujeitos à sua jurisdição.
b) Prescrição: A responsabilidade financeira Reintegratória tem um prazo de prescrição de
10 anos.
2. Responsabilidade Financeira Sancionatória: Está associada à aplicação de multas quando

se fala de casos dispostos no artigo 65º, aplicando-se as multas nos casos referidos no artigo
66º. Estas multas têm um limite máximo estabelecido no artigo 65º nº2 e 66ºnnº2, sendo
graduadas de acordo com a gravidade da falta, o grau de culpa dos agentes, o montante material
dos valores públicos lesados ou em risco, o nível hierárquico dos responsáveis e a sua situação
económica.
a) Sanção: Aplicação de Multas
b) Prescrição: A responsabilidade financeira Sancionatória tem um prazo de prescrição de 5
anos.
A avaliação de culpa e a Responsabilidade Financeira tanto Reintegratória como Sancionatória, é

pessoal e não recai sobre órgãos ou serviços. Assim, só podem ser responsabilizados os agentes
administrativos diretamente ou subsidiariamente envolvidos na prática do ato, agindo com dolo
ou mera culpa – artigo 61º.
• Estes agentes administrativos apenas poderão eximir-se de responsabilidade provando que
agiram de acordo com os esclarecimentos das instâncias competentes. As instâncias
competentes são os inferiores, os seus assessores etc. Se o superior agiu conforme as instâncias
competentes, não lhe pode ser atribuída responsabilidade. A professora entende que os
funcionários que aconselham podem mesmo ser responsabilizados por estes “conselhos”.
Notas:
Se em vez de dolo se mostrar negligência, o Tribunal poderá reduzir a responsabilidade financeira.
Para além deste caso, é também possível relevar a responsabilidade por infração financeira (apenas
passível de multa) quando:
- Não tiver havido antes recomendações do Tribunal de Contas ou de qualquer órgão de
controlo interno ao serviço auditado para correção de irregularidade do procedimento adotado.
- Tiver sido a primeira vez que o Tribunal de Contas ou um órgão de controlo interno tenham
censurado o seu autor pela sua prática.

Recursos: As sentenças dos processos de responsabilidade financeira estão sujeitas a recursos
(artigo 96º nº3), podendo também ser sujeitas as recuso extraordinário (artigo 101º). Assim
sendo, se forem proferidas duas decisões em matéria de responsabilidade financeira, que assentem em
soluções opostas, pode ser interposto este recurso extraordinário de forma a uniformizar a
jurisprudência.
Funcionamento do Tribunal de Contas nas secções dos Açores e da Madeira: Exercem a

fiscalização no âmbito da região autónoma respetiva com as alterações e adaptações descritas
nos artigo 104º a 109º da LOPTC.

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