Marisa Duarte

Finanças Públicas 1º Frequência

PARTE II - As Receitas Públicas e as Despesas Públicas

1. As Despesas Públicas

A satisfação das necessidades económicas de carácter público impõem ao Estado uma actividade financeira que abrange
a obtenção de meios económicos e o emprego desses, tendo como instrumentos fundamentais as despesas públicas e as
receitas públicas.
Na vertente das despesas, elas “concretizam o próprio fim da actividade financeira do Estado, consistem no gasto de
dinheiro ou no dispêndio de bens por parte de entes públicos para criarem ou adquirirem bens susceptíveis de satisfazer
necessidades públicas."

Direito da Despesa Pública: conjunto de normas que disciplinam a actividade financeira do Estado na de provisão dos
bens públicos que visam satisfazê-las e na dos demais actos que justifiquem a utilização do dinheiro público.

Do ponto de vista económico, Musgrave aponta três razões para a intervenção do Estado na Economia:
- a promoção de uma eficiente afectação dos recursos, a estabilização da economia e a promoção da equidade, de
forma a suprir as falhas de mercado.

Tanto as receitas públicas como as despesas não devem esgotar-se nem centrar-se apenas no âmbito financeiro
(“dinheiro público”). Para além da exigência do equilíbrio financeiro, a decisão deve envolver uma análise sobre as
possibilidades existentes quanto à utilização dos mesmos recursos para atingir outros benefícios, incluindo a ponderação
de possíveis inconvenientes. Se estivermos perante a construção de uma estrada pública haverá que ponderar os custos
financeiros mas também os extra-financeiros: custo orçamental, custo ambiental, custo fiscal, custo social, etc., porque a
necessidade pública em si considerada não é apenas financeira, mas também económica, social, ambiental, ou seja,
extra-financeira.

As modernas concepções exigem que as Despesas Públicas devam ser contextualizadas, enquadradas no espaço e no
tempo. A Despesa Pública tem de ser pensada, o seu conteúdo há-de ser escolhido e previamente ponderado, atento o
seu custo, o seu financiamento e as despesas extra financeiras. É a realidade que há-de determinar onde gastar e no que
gastar. Aqui, a eleição do que há-de ser considerado como a melhor despesa há-de ponderar a justa repartição entre os
custos e o nível de satisfação da necessidade pública.

As despesas públicas estão apoiadas nas Constituições dos Estados democráticos, resultando a faculdade de os
Governos poderem impor as contribuições necessárias que cobrirão o Orçamento de Despesas. Todos os gastos que um
Governo efectua devem estar circunscritos àquilo que estabelecem as leis, as quais com carácter geral estabelecem a
regra de não possibilidade da efectivação de um pagamento sem que o mesmo resulte previamente autorizado no
Orçamento ou numa Lei.
O Orçamento das Despesas é um documento financeiro que indica em que será dividida a despesa pública. Para tal,
elaboram-se leis e regulamentos que especificam a preparação, a estrutura, a apresentação, a execução e o controlo da
despesa pública e estabelecem-se as regras sobre a Contabilidade Nacional. De igual modo se estabelece a preparação
do Orçamento, o qual deve ser apresentado, em cada ano, pelo Governo à AR para autorização e aprovação.
A Contabilidade Nacional é um instrumento estatístico que representa a realidade económica do país, ou seja, apresenta
um quadro conjunto da economia de um país durante um período de tempo determinado.
As leis sobre o Orçamento, Contabilidade e Despesa Pública partem do princípio de que a despesa pública tem que se
basear em programas anuais que assinalem objectivos e metas.

Dentro do Sector Público distingue-se:

- “Sector Público Administrativo” (SPA), onde os critérios orientadores não são de natureza empresarial (são não
lucrativos) - exp. Administração Central, Regional e Local e a Segurança Social.
- “Sector Público Empresarial” (SPE), com actividade orientada por critérios empresariais ou lucrativos. - exp.
empresas públicas e municipais e as sociedades anónimas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos.
 Marisa Duarte

“Evolução”

A Despesa Pública, num longo período teve a da tendência aumentar de forma crescente, levando ao aumento da
intervenção do Estado. Tal acontecimento confirmou a previsão de Adolfo Wagner, alemão, que em 1883, afirmava ser
o crescimento das despesas públicas a tendência natural entre os povos civilizados e progressistas.

Teoria de Wagner
Wagner apresentou três proposições para explicar o crescimento da despesa pública:
1. Defende que a reestruturação social devidos às atividades acarreta um apelo à intervenção do Estado, tendo este que
regular a atividade e económica e controlar os seus efeitos. Perante populações cada vez mais sensíveis e mercados
mais complexos, o Estado respondia com um alargamento do campo de acção e do leque de ofertas aos cidadãos.
2. Não são os factores meramente económicos os que determinam o nível dos gastos do sector público, mas sim
outros. Segundo ele, os gastos públicos reflectiam factores históricos não só subjacentes às mudanças na estrutura
económica mas também no processo de desenvolvimento do país (v.g. políticos e administrativos).
3. Nos gastos de setor público a procura é elástica face ao rendimento, pequenos incrementos do rendimento implicam
aumentos mais do que proporcionais da despesa associada.

Em conclusão, Wagner considera “três leis ou regras nas despesas públicas”:

1. O nível das despesas globais de um Governo não pode ser determinado de forma abstracta;
2. Os gastos são maiores à medida que os serviços públicos sejam alargados;
3. Os gastos crescem mais quando a Administração é descentralizada e os governos locais estão organizados.

As leis de Wagner não são válidas em todos os contextos, visto que em determinados períodos e países, elas são
verdadeiros enquanto que noutros são absurdas.

A explosão de uma divida pública conduz ao aumento da carga tributária!

Em Portugal a despesa pública aumentou substancialmente, com destaque para 1995 a 2005.

Sendo certo que as principais áreas da despesa pública são a provisão de serviços por via orçamental – defesa e
segurança, justiça, educação e saúde, entre outras – , a realização de transferências para assegurar rendimento em
situações como a velhice, a invalidez e o desemprego, tem vindo a aumentar associada com o envelhecimento da
população e com o aumento do desemprego.

Portugal entrou num Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) desde meados de 2011. A evolução tem
sido a da redução da despesa pública, e, face ao desacelerar da economia e às exigências do Programa, a previsibilidade
é para continuar a descer, apesar de que não será possível retomar ao padrão de antes.

Já se actuou no âmbito de algumas das componentes da despesa: reformou-se o sistema público de pensões em
2006-2007; limitaram-se as promoções e as progressões automáticas nas carreiras da administração pública e,
racionalizaram-se, mais aceleradamente as redes de prestação de serviços públicos, nomeadamente no que tange aos
sistemas públicos de saúde e de educação não superior.

O PAEF tem como um dos seus principais objectivos a diminuição do défice das administrações públicas e a inversão
da trajectória de crescimento do rácio da dívida pública. Contempla um conjunto de alterações estruturais que
compatibilizem a evolução da despesa pública com o crescimento potencial da economia.
A redução da despesa tem-se baseado em medidas horizontais, afectando todas as rubricas da despesa primária,
merecendo destaque o corte nas tabelas salariais das administrações e empresas, públicas, o congelamento das pensões
dos sistemas públicos (exceptuando as pensões mínimas), a limitação drástica das promoções e progressões na carreira
profissional pública, o controlo muito apertado de admissões de novos trabalhadores para o sector público e a redução
do número de funcionários contratados a prazo, etc..

Tratou-se de um conjunto de medidas, com grande impacto no rendimento disponível de muitas famílias, e que não
seriam possíveis fora do quadro de uma situação de emergência como a actual.
 Marisa Duarte

Que concluir?
Todos os dias somos confrontados com novos aspectos e consequências da crise económica e financeira e do défice
orçamental em Portugal. A argumentação tem sido a de que vimos e continuamos a gastar acima das nossas
possibilidades, pelo que a solução para estes problemas é cortar gastos públicos.

No actual contexto, começa-se a interiorizar que todo o gasto público é apenas despesa corrente dispensável sem ter em
conta a essencialidade dos serviços prestados pela administração pública. Os funcionários públicos, na sua maioria mal
pagos, não são reconhecidos pela prestação de serviços essenciais para o bom funcionamento da sociedade, crescendo
um mal estar contra a existência de um conjunto de bens e serviços fornecidos pelo Governo.
Sucessivos cortes nos salários e pensões aumentarão os custos para o governo em pagamentos de benefícios e em
receita fiscal perdida. É urgente reequilibrar a economia no interesse de pessoas e das empresas.

Sem esquecer que “adicionalmente a um problema de elevada despesa corrente primária, há que considerar o efeito do
envelhecimento e da redução da população nos próximos anos. A pressão sobre a despesa com a Segurança Social, com
a redução da população ativa, terá um impacto conduzindo a um maior desequilíbrio das contas públicas.
É premente melhorar a utilização dos recursos públicos, procurando uma alocação mais eficiente da despesa pública. Há
que ser capaz de reduzir o nível de despesa pública e melhorar a qualidade dos serviços públicos, reduzindo os
desperdícios.” Desta forma, é premente melhorar a utilização dos recursos públicos, procurando uma alocação mais
eficiente da despesa pública.

No entanto, não se pode reduzir os níveis de proteção social e de prestação de serviços públicos. Os baixos níveis de
rendimento e o elevado nível de pobreza, bem como outros desequilíbrios estruturais da sociedade portuguesa, fazem
com que os apoios sociais sejam fundamentais para a coesão social e o desenvolvimento económico.
Uma pesquisa feita por Richard Murphy mostrou que o Estado recupera 92% do custo de criação de novos empregos no
sector público - através de menores pagamentos de subsídios e do aumento de receitas fiscais.

Gap fiscal: instrumento vital para enfrentar o défice, então o caminho é um reforço da acção no combate à fraude e
evasão fiscal (como aliás consta logo do inicial Memorando da “Troika” sobre Portugal), reforçando o número e
qualidade dos funcionários da Administração Fiscal na investigação e em todas as vertentes do processo e procedimento
até à efectiva cobrança do imposto. É importante mencionar que o sector bancário esteve na origem da crise, sendo
responsável por enormes dívidas que acumulamos, tendo “escapado” a uma regulação séria, continuando os banqueiros
a beneficiar de significativos apoios governamentais.

O Governo tem gastado com consultorias do sector privado, desconhecendo-se a razão porque o Governo não usa eficaz
e eficientemente os pareceres e estudos do seu próprio pessoal.
Deve ser a sociedade a decidir a configuração dos serviços públicos que pretendem numa análise ponderada de custo-
benefício, devendo realizar-se debates que mostrem e exijam aos políticos a tomada de decisões que verdadeiramente
signifiquem representação dos governados e não actuações em nome de outrem mas em conta própria.

No ambiente de crise, com forte pressão para cortes sucessivos, com o propagandear de “benefícios” que
verdadeiramente o não são, quebra-se a indispensável credibilidade e confiança nos políticos como garantes (porque por
si eleitos como seus representantes) dos direitos dos cidadãos que os elegem e como homens imbuídos de missão que
tem de ser o de promoverem as melhores condições para a vida individual e colectiva das pessoas na comunidade em
que se inserem.

O conceito de serviço público tem de se basear em noções gerais e não no que mais interessa a quem discute, planeia ou
decide. Inerente aos bens e serviços públicos deve estar uma ideia de universalismo que garanta a igualdade de acesso
aos benefícios, por parte de quem deles necessita. O desenvolvimento de serviços a nível local e/ou nacional serviços
deve ser delimitada em função das respectivas vantagens e inconvenientes tanto para os utentes como para efeitos do
associado financiamento num trade-off razoável e aceite entre a gratuitidade e a existência de pagamentos contributivos.

Na discussão sobre a reformulação do papel do Estado e sobre uma redefinição das despesas públicas, a alternativa não
pode ser a de não ter serviços públicos. O que todos nós valorizamos na existência de serviços públicos é não só o uso
que deles fazemos, mas também a noção que deles temos como bem público, universal e solidário. A maior parte dos
 Marisa Duarte

cidadãos acredita que a prioridade dos Governos vai para a definição dos serviços públicos como aqueles que são bons
para todos os membros da sociedade no seu todo.

De qualquer forma, a percepção pública da maioria da sociedade é que um bom nível de despesa pública (o mesmo é
dizer um bom nível de serviços públicos) ainda pode ser mantido através de eficiências e de alguns cortes em serviços
marginais que não afectem o fornecimento daqueles que ocupam o que podemos designar de “núcleo da despesa
pública”. Só um estudo apurado e completo das prioridades em matéria de gastos e daquilo que os cidadãos aceitem
soluções de compromisso poderão ajudar na discussão sobre a melhor alocação dos recursos (recursos que apresentem
condições de arrecadação e utilização).

O futuro papel do Estado está ligado à necessidade de escolhas difíceis que existem maturidade, estando ligadas a um
clara e fundamentada razão para os corte, assim como a sua priorização, com o fornecimento de garantias sobre a
preservação da qualidade dos serviços que se devem manter.

Isso pode significar a negociação teórica aprofundada sobre custos e benefícios, distinguindo serviços públicos que
estejam disponíveis quando alguém deles precise e estejam-no para todos, independentemente do seu nível de
rendimento.

Seguindo ainda o artigo de Joaquim Miranda Sarmento, no artigo citado sobre a Reforma das Finanças Públicas em
Portugal, “ isto (não tem de) significa(r) uma redução dos níveis de proteção social e de prestação de serviços públicos.
Os baixos níveis de rendimento e o elevado nível de pobreza, fazem com que os apoios sociais sejam fundamentais para
a coesão social e o desenvolvimento económico. Aqueles que dizem que défices nulos significam cortes de despesa
estão equivocados. São duas coisas totalmente separadas e independentes: tanto podemos ter um défice nulo com um
Estado que gaste 50% do PIB (ou mais) como com um Estado que gaste 35% (ou até menos). A decisão de um saldo
estrutural nulo apenas determina qual o nível de carga fiscal que se pretende, dado que a despesa passa a ser financiada
por impostos e outras receitas. Assim, enquanto Sociedade e Democracia, temos que fazer uma escolha: de um lado,
quem defende mais despesa (mais impostos), do outro, quem defende menos impostos (menos despesa).
O que não podemos é continuar a financiar despesa corrente com dívida pública, que mais não é que impostos para o
futuro. A escolha de modelo de Estado não invalida que se procure que o Estado, nas suas funções, seja o mais eficiente
possível.
É necessário mudar o paradigma do Estado. Esta mudança e reforma deve servir para proteger e melhorar o nosso
Estado Social. É condição inequívoca que nenhum português, por motivos de ordem económica, pode deixar de ter
acesso aos cuidados de saúde, à educação e a uma existência digna, manter os instrumentos de correção das
desigualdades sociais. Embora a escolha da dimensão do Estado e das suas funções seja uma escolha política, entendo,
contudo, que não pode ser dissociado do contexto económico que Portugal atravessa, bem como da posição competitiva
do país face aos seus principais concorrentes, ou seja, não é possível decidir de forma totalmente autónoma a dimensão
do Estado. Essa decisão tem de ser enquadrada pela questão “Quanto podemos gastar?” Isto é, ao definir-se o limite
máximo de despesa, está a condicionar-se todo o restante debate.
Procuramos uma visão de um “Estado mais Qualificado” e extremamente eficiente, capaz de produzir níveis de
proteção social e de desenvolvimento elevados com um nível de utilização de recursos baixos. Sem perder de vista que
a prioridade deve ser a competitividade da economia e a produção de riqueza, um “Estado mais Qualificado” e com
menos despesa, por via de uma maior eficiência, é um instrumento vital para essa competitividade. Isto porque
melhorará a qualidade dos serviços, reduzindo os custos e a carga fiscal. Para isso, é necessário fazer uma reforma
profunda do Estado, e uma das partes críticas é a reforma das Finanças Públicas. Pese embora o esforço desenvolvido
ao longo das últimas duas décadas, que é muito meritório, e com avanços significativos, falta ainda um verdadeiro
“momentum” que permita ter uma gestão financeira do Setor Público que crie condições para ter uma elevada
competência na sua gestão financeira e patrimonial, por forma a aumentar a transparência da gestão pública, reduzir os
desperdícios e permitir melhorar o nível de ‘Accountability’ do Setor Público Administrativo.

Assim, é necessário fazer uma Reforma da Administração Financeira do Estado para o Século XXI. Desta forma, visa-
se que o Estado possa saber: Quanto se gasta? Onde se gasta? Como se gasta? Quando se gasta? Quem gasta? Porque é
que se gasta? É necessário também garantir uma análise comparativa permanente com as Administrações Públicas da
UE e dos restantes países da OCDE, assim como com o setor privado. Esta reforma tem como objetivos: Permitir medir
os ‘outputs’ do sistema público; Aplicar métodos de gestão e rácios de funcionamento, económico-financeiros e de
gestão; Permitir identificar custos excessivos e desperdícios do sistema; Permitir reduzir custos operacionais.
 Marisa Duarte

Por fim, todas estas medidas só serão possíveis com uma mudança da organização e da estrutura da Administração
Pública, com o aumento do nível de competências dos Recursos Humanos, o papel transformador da implementação de
sistemas de informação com a reengenharia dos processos e procedimentos atuais e a redefinição de normas legais.
Assim, elencamos um conjunto de medidas no âmbito da RAFE XXI, ao nível da reforma do Estado, da reforma do
processo orçamental, da gestão orçamental, financeira e administrativa, do controlo e fiscalização dos dinheiros
públicos, bem como do reforço da transparência, da melhoria da gestão dos recursos humanos da AP e, por fim, de
sustentabilidade da Segurança Social e de melhoria do terceiro setor, de melhoria do Setor Empresarial do Estado, e de
maior racionalidade e eficiência no investimento público.

São 15 medidas críticas para alcançar o objetivo. Medidas que passam por reforma das funções do Estado,
reorganização dos serviços, reforço da descentralização, novo modelo de financiamento do SNS, novo modelo de
financiamento das escolas.
Também passa pela criação de regras orçamentais mais exigentes e a criação de uma regra para o crescimento da
despesa, um quadro orçamental de médio prazo revendo o papel do ministério das Finanças no processo orçamental,
aumentando a flexibilidade gestionária dos organismos. Ter um organismo por ministério que faça a gestão financeira e
implementar uma efetiva contabilidade analítica. Apostar no impacto da digitalização, da Inteligência Artificial e da
inovação na reforma do processo orçamental.
Existem, depois, medidas adicionais, a maioria de âmbito operacional. Reforçar a presença do terceiro setor e do setor
privado nas funções sociais de prestação de serviços. Mudanças ao nível das empresas públicas. Várias alterações no
processo orçamental, a um nível mais micro. Mudanças ao nível da cobrança das receitas públicas. Medidas que
melhoram a qualidade da gestão do capital humano na AP. Medidas para controlar melhor o recurso a ‘outsourcing’.
Reforço do controlo e fiscalização, quer interna, quer do Tribunal de Contas. Medidas de reforço da transparência e
‘accountability’.
...
Há também uma reflexão sobre a necessidade de reformar a segurança social, garantindo a sua sustentabilidade.
Também outras áreas, como o setor empresarial do Estado e o investimento público precisam de ser redefinidos.
Trata-se de uma reforma que visa reorganizar e reduzir o papel do Estado e da Administração Pública na Sociedade,
mas, simultaneamente, pôr o papel do Estado centrado nas suas atividade nucleares (soberania, regulação e garantia de
apoios sociais), dotar a Administração Pública de meios para modernizar o seu funcionamento e a sua atuação. A
reforma da AP deve procurar atingir três objetivos: Aumentar a qualidade dos serviços públicos, ao nível dos seus
‘outputs’ e ‘outcomes’; Reduzir custos; Resolver problemas críticos. Esta reforma permitirá um maior foco nas
prioridades, uma redução no desperdício, aumentando a eficiência dos serviços. Por outro lado, deve procurar-se uma
maior cooperação entre os serviços, assim como aumentar a transparência e ‘accountability’. Por último, o objetivo final
nunca deve ser esquecido: “Aumentar a satisfação dos cidadãos com a aplicação dos seus dinheiros por parte do
Estado”.
Todas estas medidas só serão possíveis com uma mudança da organização e da estrutura da Administração Pública, com
o aumento do nível de competências dos Recursos Humanos, o papel transformador da implementação de sistemas de
informação, a reengenharia dos processos e procedimentos atuais e a redefinição de normas legais.
....
...., o novo paradigma das Finanças Públicas deve pautar-se por: Equilíbrio das contas públicas, medido por um saldo
estrutural equilibrado; Dívida pública abaixo dos 90%;
Consenso orçamental em torno destes dois primeiros pontos; Reforço da transparência orçamental, reduzindo ao
máximo eventuais práticas de desorçamentação; Reforma do Estado, visando serviços públicos de excelência e
eficiência na utilização dos recursos disponíveis. O Estado deve garantir o acesso de todos os portugueses aos serviços
públicos, mas não tem necessariamente que ser o prestador; Garantir, e reforçar, a coesão social e a redução das
assimetrias sociais, para as quais a função social do Estado é vital, quer por via dos impostos, quer por via das
prestações sociais (em dinheiro, como as pensões, o RSI, o abono de família e o subsídios de desempregos, entre outras;
quer em espécie, como o SNS e a educação pública); O Ministério das Finanças deve ser um agente ativo na política de
competitividade e crescimento económico, através de uma política fiscal que incentive o investimento e a poupança,
através da redução dos custos de contexto, das externalidades positivas de melhores serviços públicos e que liberte
recursos para a iniciativa privada; E, ‘last, but not the least’, procurar alocar os ganhos de eficiência e de redução de
despesa para reduzir a carga fiscal das famílias e das empresas.”
 Marisa Duarte

“Tipos ou classificações das despesas públicas”

Como já vimos anteriormente, a despesa publica consiste no gasto de dinheiro ou no dispêndio de bens ou serviços por
parte dos entes públicos na realização de atividade publicas para a satisfação das necessidades coletivas.

A. Despesas de Investimento e Despesas de Funcionamento.

• Despesas de investimento (produtivas): Estado realiza para fazer crescer, no futuro, a riqueza do país, através do
aumento da sua capacidade produtiva (construção de infra-estruturas, auto-estradas, aeroportos, etc.) e do
financiamento da investigação científica e tecnológica.
• Despesas de funcionamento: abrangem os gastos necessários ao normal funcionamento da “máquina” administrativa,
sendo a sua componente a que respeita aos salários dos funcionários públicos.

B. Despesas em Bens e Serviços e Transferências.

• Despesas em Bens e Serviços: materializadas na compra de bens e serviços pelo Estado, asseguram a criação de
utilidades (energia, água, esgotos, estradas, pontes, etc.).
• Transferências: são pagamentos do Estado que não têm como contrapartida o fornecimento de bens ou serviços, sendo
o objectivo a redistribuição de recursos a beneficiários. Estamos aqui perante prestações unilaterais do Estado
dirigidas a outros entes económicos, públicos ou privados, sem que estes efectuem qualquer prestação, sendo
transferencias:
A. feitas aos Fundos e Serviços Autónomos, à Segurança Social, às Autarquias Locais e às Regiões Autónomas
(transferências a favor de Administrações Públicas).
B. feitas a entidades do sector privado, quer sejam colectivas (v.g. associações de beneficência, associações
desportivas, associações de socorros mútuos, fundações) ou individuais (prestações sociais).
C. feitas ao exterior, quer para a UE quer para países terceiros ou organizações internacionais.

As transferencias podem ainda ser:

- correntes: visam o financiamento das despesas de consumo da entidade beneficiaria
- De capital: despesas dirigidas a financiar a formação bruta de capital fixo ou a aquisição de ativos.

C. Despesas Produtivas e Despesas Reprodutivas.

• Despesas Produtivas: criam directamente uma utilidade. Exp. relacionadas com a actividade policial e jurisdicional.
• Despesas Reprodutivas: contribuem para o aumento da capacidade produtiva, gerando pois utilidades acrescidas no
futuro. Exp. construção de escolas, estradas, barragens, pontes, etc..

Se usarmos um critério de regularidade, distinguem-se:

a) Despesas Ordinárias: as que se repetirão em todos os períodos financeiros (exp. gastos com pessoal)
b) Despesas Extraordinárias: as que não se repetem todos os anos, tendo carácter esporádico ou excepcional,
provocadas por circunstâncias especiais e por isso difíceis de prever (exp. guerra, calamidade pública, etc.).

Consagrada está ainda a distinção entre:

a) Despesas Correntes: as que o Estado faz ou vai fazer, durante um período financeiro (em geral um ano), em bens
consumíveis (compra de bens); Nas alteram o património duradouro do estado e são necessárias à execução dos
serviços públicos.
b) Despesas de Capital: realizadas em bens duradouros e as utilizadas no reembolso de empréstimos, que alteram o
património do Estado.

Em termos de afectação patrimonial, teremos:

a) Despesas Efectivas, que se traduzem sempre numa diminuição do património monetário do Estado, quer se
trate de despesas em bens de consumo, quer em bens duradouros. Ou seja, implicam sempre uma saída
efectiva e definitiva de dinheiros da tesouraria.

b) Despesas Não Efectivas, as que, embora representem uma diminuição do património de tesouraria, têm, como
contrapartida, o desaparecimento de uma verba de idêntico valor do passivo patrimonial (são meramente permutativas).
 Marisa Duarte

De acordo com o respectivo horizonte temporal, temos:

- As Despesas Plurianuais que são aquelas cuja efectividade se prolonga por mais de um ano
- As Despesas Anuais, aquelas que se não prolongam por mais de um ano.

Em termos orçamentais, são quatro as classificações que resultam da Lei de Enquadramento Orçamental (artigo 8.º n.º
2):
- Classificação Orgânica: reparte as despesas segundo a orgânica governamental entre Estado (Ministérios, Secretarias
de Estado,…) e Serviços e Fundos Autónomos (Universidades, Politécnicos, Hospitais…).
- Classificação Económica: a distinguir as despesas em correntes e de capital, umas e outras descriminadas por
agrupamentos, subagrupamentos e rubricas. Cada agrupamento divide-se em subagrupamentos e estes em rubricas,
sendo 11 os agrupamentos (6 para as despesas correntes; 5 para as despesas de capital); 38 subagrupamentos (19 para
despesas correntes; 19 para as despesas de capital). Havendo necessidade disso as rubricas desdobrar-se-ão em
alíneas que terão de ser sempre e só alfabéticas [a), b)...], vedando-se o uso de alíneas numéricas (condicionante
informática). A afectação de dotações deverá fazer-se por rubrica (salvo excepções raras);
- Classificação Funcional: agrupando as despesas de acordo com a natureza das funções exercidas pelo Estado (gerais
de soberania; sociais; económicas e outras, de acordo com o DL n.º 171/94, de 24 de Junho)
- Despesas por Programas: um programa de despesas é um conjunto de verbas destinadas à realização de determinado
objectivo, podendo abranger um ou vários projectos.

Em resumo:

Classificação económica das despesas em que são despesas efetivas as elegendas de 1 a 8 + 11, e despesas não efetivas
as referidas em 10.

Despesas Correntes Despesas de Capital

1. Despesas com pessoal 7. Aquisição de bens de capital
2. Aquisição de bens e serviços 8. Transferências de capital
3. Encargos correntes da dívida 9. Ac vos nanceiros

4. Transferências correntes 10. Passivos nanceiros

5. Subsídios 11. Outras despesas de capital
6. Outras despesa correntes

Classificação funcional das despesas

1. Funções gerais de soberania
2. Funções sociais

3. Funções económicas
4. Outras funções
ti
fi
fi
 Marisa Duarte

Classificação orgânica (segundo as diferentes órgãos do Estado)

Estado Capítulos
01 Encargos Gerais do Estado 0101 Presidência da Repùblica.....0102....

02 Min. Das Finanças 0201 Gabinete Membros Gov...

03 Min. Def. Nacional 0301 Gabinete Membros Gov...
04 Min. Neg. Estrang. ....
05 Min. Adm. Int. ....

Classificação orgânica (segundo as diferentes órgãos dos SFA)

SFA Capítulos
01 Encargos Gerais do Estado Ins tuto do Desporto,....,....,
02 Min. Das Finanças Caixa Geral de Aposentações,....,...
03 Min. Def. Nacional Arsenal do Alfeite,....,...

Min. Neg. Estrang. Fundo para as relações Internacionais,...

Min. Adm. Int. Cofre de Prev. Da PSP,...

Resta dizer que a despesa pública abrangerá apenas os gastos contabilizáveis, entendidos como meios monetários para a
satisfação das necessidades públicas. Sendo assim, os gastos não contabilizáveis ficarão fora do controlo orçamental.

A nova Lei de Enquadramento Orçamental determina (para a redução obrigatória do défice) que quando uma meta não
for atingida, ela deva obrigatoriamente ser compensada no ano seguinte - “regra de despesa”, para efeito de controlo do
gasto público, lançada em Portugal apenas em 2007 como proposta da Comissão para a Orçamentação por Programas
(COP), e recomendada em 2008, pela OCDE como instrumento para um controlo mais eficaz do não crescimento da
despesa.

Segundo Oliveira Martins ”A sugestão de uma regra de despesa, em Portugal, surge da ideia de que o orçamento deve
definir grandes agregados de despesa como ponto de partida para a construção dos níveis inferiores da mesma. Ou seja,
construir o orçamento em torno de grandes objectivos”.

A relevância do estabelecimento da “regra de despesa” reside na fixação de objectivos plurianuais e na fixação de

quantitativos para o gasto público e referentes a um determinado período temporal.
De facto, a OCDE tem vindo a defender a adopção de uma regra (norma legal) que limite a despesa pública, vinculativa
durante um período de quatro anos, mesmo que fora do texto constitucional (solução que é defendida por alguns em
detrimento da sia consagração constitucional).
No Relatório sobre a Economia Portuguesa 2012, aquela Organização recomenda que se «introduza uma regra explícita
e facilmente aplicável sobre a despesa pública consistente com as projecções de receita e os objectivos orçamentais de
médio prazo e em linha com o quadro orçamental europeu».

Em entrevista à Agência Lusa a partir de Paris, defendendo que as preocupações da organização se centram na
descontrolo da despesa pública em Portugal, David Haugh explicou que «seria suficiente que existisse na “legislação
normal» este tipo de regra, desde que «claramente explícita na lei», defendendo também que uma regra de despesa deste
género seria mais facilmente escrutinável. A OCDE considera que a recente criação do quadro pluri-anual é insuficiente
e por isso recomenda algo mais transparente e de fácil escrutínio.

Deve realçar-se que a Lei de Enquadramento Orçamental e as suas revisões têm introduzido alterações significativas no
processo orçamental, de que resultaram melhorias no domínio da transparência orçamental e contributos para a
minimização de algumas das fragilidades daquele processo. Assim, e por força da aplicação do seu artigo 2.º, verificou-
se uma aproximação da contabilidade pública ao universo da contabilidade nacional. A falta de coincidência dos
universos das entidades sujeitas a um e a outro tipo de contabilidade, para além de ser um factor de fragmentação do
ti
 Marisa Duarte

Orçamento, tornava difíceis as comparações entre as duas ópticas contabilísticas, prejudicando a transparência da
informação.
Com aquela alteração (artigo 2.º da LEO), passaram a integrar o Orçamento do Estado todas as entidades públicas que,
independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no sector das administrações públicas no âmbito das
contas nacionais.

Um outro aspecto reforçado na Lei de Enquadramento Orçamental foi o carácter top-down do processo do Orçamento.
Assim, em 2012, o Governo apresentou à AR uma proposta de lei com o quadro pluri-anual de programação orçamental
para o período 2013-2016, o qual define, para a administração central, limites de despesa financiada por receitas gerais,
em consonância com os objectivos do Programa de Estabilidade e Crescimento.
Por outro lado, os programas orçamentais passaram a ter obrigatoriamente o carácter vertical, contribuindo também para
a redução da fragmentação do processo orçamental. O Orçamento do Estado passou a estar estruturado por programas,
permitindo uma melhor percepção dos recursos afectos às diferentes políticas públicas.
A formulação do Orçamento do Estado por programas foi ensaiada no Orçamento relativo ao ano de 2011 e consolidada
em 2012. Cada programa orçamental tem um único ministério executante, ou seja, não há programas horizontais, e
desta forma, a responsabilidade dos ministérios pelos resultados alcançados fica reforçada.
Ainda no âmbito do controlo orçamental, também em 2012 foi dado um novo passo em direcção a um controlo mais
eficaz da despesa pública. A introdução de novas regras em matéria de controlo de compromissos e pagamentos em
atraso, com a aprovação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) e da respectiva
regulamentação de suporte, são instrumentos que constituem contributos essenciais para impedir imprudentes assunções
de compromissos por parte das entidades públicas e a acumulação de “novos” pagamentos em atraso.
Na LCPA, os procedimentos são aplicados por todas as entidades públicas que integram o perímetro de consolidação
das administrações públicas em contabilidade nacional e também pelos Hospitais E.P.E. Na LPCA o princípio chave que
serve de modelo de controlo de compromissos e pagamentos em atraso é o de que a execução orçamental não pode, em
nenhum momento, conduzir à acumulação de pagamentos em atraso.
Em jeito de remate, pode dizer-se ainda que o sistema de controlo deixou de estar centrado nos pagamentos para estar
focalizado na assunção de compromissos pelas entidades públicas, face à dotação orçamental anual. O controlo é
«antecipado» para o momento da assunção do compromisso por ser esse o momento que se incorre em despesa, e não o
do pagamento.