Escola Superior de Negócios e Empreendedorismo de Chibuto (ESNEC)

Curso De Licenciatura Em Finanças

FINANÇAS PUBLICAS

TEMA -04 - RECEITAS E DESPESAS PUBLICAS

Aula 10 - DESPESAS PÚBLICAS

5. DESPESAS PÚBLICAS

5.1 Conceito

Conceito: Conceitua-se como despesa pública o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra

pessoa de direito público a qualquer título, a fim de saldar gastos fixados na lei do orçamento ou
em lei especial, visando à realização e ao funcionamento dos serviços públicos. Nesse sentido, a
despesa é parte do orçamento, ou seja, aquela em que se encontram classificadas todas as
autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais. Em outras
palavras, as despesas públicas formam o complexo da distribuição e emprego das receitas para
custeio e investimento em diferentes sectores da administração governamental.

Em suma Despesas Publicas podem ser definidas como o encargo do Estado ou outro ente
público para aquisição de bens ou prestação de serviços susceptíveis de satisfazer necessidades
públicas(Waty 2004: 200).

O conceito de despesas públicas abrange realidade distintas, como a remuneração de

funcionários públicos, a construção de uma ponte, construção de um hospital público. A despesa
pública constitui a afectação de recursos, especificamente em dinheiro, a um determinado fim. E
esta, só é pública quando efectuada pelo Estado ou outro ente público, ou seja, para que uma
despesa seja pública é necessário que se destine a um fim público ou à satisfação das
necessidades colectivas públicas (Waty 2004: 201).

A despesa pública num Estado moderno é crucial para a compreensão das políticas financeiras.
O estudo das despesa públicas deve ser feito através da análise do respectivo conteúdo, da
verificação da sua natureza e dos seus efeitos sobre a economia. A evolução recente das despesas
públicas em Moçambique obedece a vários objectivos de política económica e social do governo:

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 1

a necessidade de corrigir os grandes desequilíbrios macroeconómicos, a promoção do
crescimento e desenvolvimento do sector privado, o desenvolvimento rural e o alivio da pobreza.

Para os clássicos, a função económica das despesas públicas seria a satisfação pura e simples das
necessidades públicas. Na visão keynesiana, para além da função económica retromencionada,
há que referir que a despesa pública constitui, também, um processo de distribuição dos
rendimentos e, por conseguinte, toda a despesa pública altera a repartição do rendimento
nacional (Franco 2004: 5).

Por seu turno, a despesa nacional é constituída pelo consumo dos particulares, das empresas e do
sector público. Assim, pode-se perceber que a despesa pública é parte da despesa nacional. A
despesa pública reparte-se por diversas rubricas, consoante o tipo da instituição: pelos
indivíduos, família e outros sujeitos privados não produtivos; pelo Estado e outros sujeitos
públicos; pelas empresas e outros sujeitos produtivos (Waty 2004: 201 & Franco 2004: 5).

As despesas públicas dividem-se em várias tipologias. Mais importante do que o enquadramento

orçamental das despesas públicas é a consideração da sua natureza económica e o estudo dos
seus efeitos globais (Franco 2004: 2):

5.2 Despesa Pública e Despesa Nacional

A despesa pública constitui um processo de distribuição de rendimentos e altera a repartição do

rendimento nacional. A despesa nacional é constituída pelos consumos dos particulares
(consumo privado), das empresas e do sector público (despesas do sector público
administrativo).

Pode, então, ver-se que a Despesa Pública e despesa nacional não são a mesma realidade e que a
despesa pública (relativa ao sector público administrativo) é parte da despesa nacional.

5.3 Aumento da despesa e suas causas.

5.3.1 A Lei de Wagner

A Lei de Wagner, da autoria de Adolfo Wagner, economista alemão que viveu entre 1835 e 1917,
e por este designada como “lei da extensão crescente da actividade pública ou do Estado”,
defende que a proporção relativa da actividade pública na economia aumenta com o grau de
industrialização. Adolph Wagner, na década de 1880, baseado no retrospecto até a época e na
análise das tendências, enunciou a “Lei de Wagner”, segundo a qual o desenvolvimento
econômico experimentado pelas modernas economias provocaria pressões crescentes por
expansão do gasto público.

Adolfo Wagner, financista alemão, dá nome a uma lei – a lei de Wagner - segundo a qual em
sociedades modernas há uma tendência para o aumento das despesas públicas que não pode ser
interpretada como significando, em absoluto, uma crescente actividade financeira do Estado.

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 2

Este aumento nem sempre é real, podendo ser aparente, quando se refere às despesas nominais
cuja subida pode dever-se a vários factores, dentre as quais, há que dar lugar de destaque à
subida de taxas de câmbio acompanhadas de desvalorização da moeda, subida de preços e ao
aumento demográfico.

O aumento das despesas públicas pode ser em termos relativos ou absolutos.

5.3.2 Causas do aumento das despesas

As causas imediatas do aumento das despesas públicas podem assim ser identificadas:

a) Correlativa expansão das actividades do Estado

A expansão das actividades do Estado pode derivar do melhoramento.

Afora a solidariedade que as perturbações criam produz-se uma maior consciência relativamente
às necessidades. É aqui que reside o efeito apreciação.

Resumindo diremos:

As despesas podem ter um aumento aparente e real.

As causas aparentes mais importantes são:

 Desvalorização monetária;
 Aumento da população; e
 Crescimento do Produto Nacional Bruto.

Entre as causas reais do crescimento das despesas públicas, as mais importantes são as
seguintes:

 Progresso técnico e acumulação de capital;

 Transformação dos sistemas sociais;
 Aumento do custo dos serviços;
 Influência das guerras1;
 Alterações do papel do Estado e
 Causas financeiras.

Pode dar-se o desenvolvimento de actividades ou de empreendimentos em novas actividades

por via de intervenção ou actuação.

1
Em economia de guerra há um forte estatismo, perfeitamente tolerado pelos contribuintes. Retomada a
normalidade em paz armada e sob o efeito de deslocação, as despesas continuam em níveis elevados.

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 3

Na primeira situação falaremos de expansão intensiva e, na segunda, de uma expansão
extensiva.

A explicação dos dois tipos de expansão, isto é, saber porque há, nas despesas públicas essa
tendência, não tem resposta definitiva. Pensar na intervenção e na actuação como causa
suficiente não colhe, pois, em situações de mera ordenação a Lei de Wagner parece também
verificar-se. O efeito deslocação ou efeito de deslocação-apreciação ou efeito de apreciação são
apontados como podendo justificar esta tendência do crescimento das despesas.

A solidariedade perante perturbações sociais leva a que os contribuintes sejam tolerantes a uma
maior carga fiscal que não é aliviada quando a normalidade retorna. Como se vê, as despesas
deslocam-se para um ponto alto donde não descem impondo às receitas consignadas em altura
de crise. Este é o efeito-deslocação.

5.4 Tipologia de despesas públicas

As despesas públicas dividem-se em várias tipologias a saber:

 Despesas de investimento e despesas de funcionamento;

 Despesas em bens e serviços e despesas de transferência;
 Despesas produtivas e reprodutivas.

Mais importante do que o enquadramento orçamental das despesas públicas é a consideração da

sua natureza económica e o estudo dos seus efeitos globais (Franco 2004: 2).

a) Despesas de investimento e despesas de funcionamento

As despesas de investimento são as que consistem na formação de capital do Estado, enquanto as

despesas de funcionamento correspondem, apenas, aos dispêndios necessários ao normal
desenvolvimento da actividade da máquina administrativa.

As despesas de investimento são muito próximas às despesas de capital, mas não são
semelhantes, embora os conceitos possam substituir-se. As despesas de capital podem revestir a
forma de reembolso de um empréstimo e não se integram no conceito de despesas de
investimento. Igualmente, as despesas correntes, como o pagamento de juros não se confundem
com despesas de funcionamento. As despesas de funcionamento, são aquelas que se destinam a
suportar os custos relativos ao normal funcionamento da actividade da máquina administrativa
do Estado.

b) Despesas em bens e serviços e despesas de transferência:

As despesas em bens e serviços são as que asseguram a criação de utilidade, por meio de compra
de bens e serviços pelo Estado, enquanto despesas de transferências são aquelas que se limitam

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 4

a proceder uma redistribuição de recursos, atribuindo-os à novas entidades que se situam no
sector público ou privado. No entanto, em todas as despesas efectuadas pelo Estado há, no
sentido amplo, uma transferência. Nas despesas com bens e serviços, a transferência é
acompanhada de uma contrapartida de utilidade.

As despesas de transferências podem subclassificar-se em:

 Transferências de rendimento, correspondendo àquelas que não alteram o património

duradouro da Nação,
 Transferência de capital, em contrapartida, de capital serão as transferências que
alteram o património duradouro da Nação.
 Transferências directas. São transferências directas aquelas que aumentam
directamente os rendimentos disponíveis.
 Transferências indirectas, São aquelas que aumentam o rendimento disponível, de
modo indirecto, por exemplo, através da possibilidade do aumento do consumo; será o
caso de um subsídio aos preços.
 Transferências internas e externas (para o exterior) O primeiro tipo não altera o
rendimento nacional, enquanto o segundo, as transferências externas, o diminuem por
beneficiarem economias externas.

c) Despesas produtivas e reprodutivas: há despesas que se limitam a criar utilidade,

directamente: pela segurança, que resulta de haver polícias; pela defesa, que resulta de haver
forças armadas, estes gastos são meramente produtivos. Porém, outras despesas contribuem para
o aumento da capacidade produtiva, que permite gerar utilidades acrescidas no futuro:
investimento em educação, estradas, saúde, investigação, são meramente reprodutivas.

5.5 Classificação das Despesas

Constituem despesa pública os gastos fixados na Lei Orçamental ou em leis especiais destinadas
à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais, à satisfação dos encargos da
dívida pública ou ainda à restituição ou pagamento de importâncias recebidas a título de
depósitos, consignações, etc.

A Despesa Pública classifica-se em dois grandes grupos:

 Despesas Orçamentais: aquela cuja realização depende da autorização legislativa,

portanto, não se pode realizar sem crédito orçamental correspondente;
 Despesas Extra-orçamentais: aquela paga à margem da lei orçamental e, portanto, não
depende da autorização legislativa.

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 5

5.5.1 Classificação da Despesa Orçamental

De acordo com a alínea b) número 1, artigo 23 da Lei n° 09/02, as despesas orçamentais podem
ser classificadas de acordo com os critérios orgânico, territorial, económico e funcional. Assim,
importa analisar cada um destes critérios.

a) Classificação Orgânica

A despesa pública é descriminada por Departamentos da Administração Pública que, em regra,

compreendem os “Ministérios”; em cada um destes, a respectiva despesa apresenta-se
desagregada pelos designados capítulos que correspondem a serviços ou grupos de despesa
afins, ao que se segue um grau de desagregação variável de país para país.

As vantagens deste critério é que o mesmo permite identificar, de uma forma fácil e directa, o
departamento/ministério responsável pela execução de cada bloco de despesa e, assim, avaliar o
seu contributo e desempenho no cumprimento dos objectivos e políticas do Governo. Portanto,
significa isto que a afectação de recursos financeiros por departamentos deve reflectir em cada
orçamento anual a organização político administrativa do Governo em funções.

b) Classificação Funcional

A despesa pública é desagregada pelos diferentes domínios de intervenção do Estado – as

designadas funções e subfunções – a que correspondem finalidades específicas (como sejam, a
título ilustrativo: a defesa nacional, educação, segurança social, transportes). De referir que a
discriminação funcional da despesa é independente da organização político – administrativa, isto
é, não existe uma correspondência biunívoca entre subfunção e departamento.

Tem como vantagens, o facto de permitir saber quanto é que o Governo afecta, dos recursos
financeiros disponíveis, a cada domínio da sua intervenção e não apenas quanto é que afecta a
cada Ministério; Permite avaliar claramente, em cada ciclo orçamental e para o conjunto de uma
legislatura, se as prioridades políticas têm ou não tradução financeira e, o caso afirmativo, o seu
grau de cumprimento; Permite ainda identificar no longo prazo (para sucessivas legislaturas)
quais foram e como evoluíram, as prioridades dos sucessivos governos.

O classificador funcional das despesas incide sobre as funções exercidas pelo Estado,
obedecendo ao critério das Nações Unidas (NU). As acções do Governo estão estruturadas em
áreas seguintes: Serviços Públicos Gerais; Defesa; Segurança e ordem pública; Educação; Saúde;
Segurança e acção social; Habitação e desenvolvimento colectivo; Recreação; Cultura e
Religião; Combustíveis e energia; Agricultura; Silvicultura; Pesca e caça; Indústria extractiva;
Transformadora e de construção, excepto de combustíveis. Transportes e Comunicações; Outros
Serviços Económicos; e Despesas não especificadas noutros grupos.

c) Classificação Económica

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 6

  Despesas correntes (consumo público);
 Despesas de capital e operações financeiras (investimento).

Despesas Correntes, são gastos de natureza operacional realizadas pela Administração Pública
para a manutenção e funcionamento dos seus órgãos, ou seja, são gastos que o Estado faz em
bens e serviços consumíveis durante o período financeiro, ou que se vão traduzir na compra de
bens de consumo (combustíveis, material de expediente, salários de funcionários do Estado).

Despesas de Capital, são os gastos realizados pela Administração Pública cujo o propósito é o
de criar novos bens de capital ou mesmo de adquirir bens de capital já em uso, ou seja, são os
gastos que o Estado faz em bens duradoiros ou que contribuam para a geração de poupança
(construção de edifícios públicos, estradas, pontes, reembolsos de empréstimos do Estado). As
operações financeiras são despesas de capital relacionados com empréstimos públicos.

As despesas correntes não modificam o património duradoiro enquanto que as despesas de

capital e operações financeiras provocam uma alteração do património duradoiro do Estado. A
construção de um edifício pelo Estado e o pagamento de um empréstimo público, culminam com
o aumento do seu património e diminuição o seu valor patrimonial, respectivamente.

As operações financeiras dividem-se em activas, que englobam operações como a concessão de

empréstimos, adiantamentos, aquisição de títulos de crédito (incluíndo obrigações), acções e
quotas do Estado, e passivas, que cobrem a amortização de empréstimos contraídos pelo Estado,
a regularização de adiantamentos recebidos e a execução de avales e garantias. Incluem rubricas
de empréstimos externos, internos, bancários e as obrigações internas.

e) Classificação Territorial

O classificador territorial das despesas evidencia a afectação de recursos disponíveis segundo a

divisão territorial do país. Assume um papel importante na avaliação das metas do Governo e do
esforço financeiro por este realizado ao nível do desenvolvimento das diferentes regiões do país.
A classificação territorial das despesas públicas está estruturada em função das 10 províncias de
Moçambique e Maputo – Cidade.

5.6 As Despesas Públicas em Moçambique

5.6.1 Generalidades

As despesas públicas em Moçambique começaram a registar um aumento acentuado em 1975. O

aumento das despesas públicas poderá ser estudado, aliás, não só a partir do aumento das
despesas do Estado – Orçamento do Estado, mas do conjunto do sector público, abrangendo os
restantes sectores e sub-sectores não incluídos no Orçamento do Estado. Várias razões
determinaram esse aumento, que variam de ano para ano, podendo-se, neste âmbito, apontar dois
períodos distintos. O primeiro período vai até 1987, onde as despesas foram mais elevadas. O

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 7

segundo período estende-se desde esse ano, até aos dias que correm, que se caracteriza por uma
tentativa de travagem do crescimento das despesas públicas (Waty 2004: 215).

O aumento das despesas públicas prende-se essencialmente com a alteração do papel do sector
público na economia e com as transformações ocorridas no Aparelho do Estado, para além da
desvalorização monetária (Ibid.).

5.6.2 Causas do Aumento

Estudos recentes evidenciam que as despesas públicas em Moçambique pecaram por falta de
eficácia, relativamente à situação óptima, como consequência da deficiência da política
orçamental, que podem ser assim resumidas (Ibid.):

 Ausência de uma relação bem explícita entre políticas e objectivos sectoriais;

 Inexistência de projecções de disponibilidades de recursos financeiros internos e externos
a médio prazo;
 Falta de controlo dos resultados;
 Insuficiente estimação de despesas decorrentes de investimentos;
 Métodos incrementais na orçamentação;
 Despesas desorçamentadas, aplicadas em investimentos não sustentáveis e fora do
controlo do Governo, por falta de integração dos fluxos monetários externos no processo
interno da decisão;
 Falta de critérios de aprovação de projectos e programas e sua inadequada inserção em
políticas globais do país;
 Excessiva centralização na tomada de decisões financeiras;
 Deficiente capacidade de gestão concertada em negociação da dívida pública.

No contexto de modernização do sistema de gestão orçamental destaca-se o estabelecimento do

Cenário das Despesas a Médio Prazo (CDMP) e a elaboração de Programas Sectoriais Integrados
(PSI). Estes dois instrumentos são fundamentais para a transição de um sistema de programação
anual para um sistema de programação a médio prazo das despesas públicas, tendo em
consideração os recursos disponíveis e a sustentabilidade das opções tomadas no âmbito das
políticas, objectivos e metas sócio económicas do Estado e, em particular, do Governo (Waty
2004: 216).

Os PSI partem das estratégias e políticas sectoriais com base nas quais se faz uma projecção de
recursos financeiros e programação a médio prazo das despesas. A participação dos parceiros
(doadores) garante melhor enquadramento e controlo dos financiamentos além de garantir o
aumento da eficiência e eficácia das despesas, dada a simplificação de rotinas e procedimentos
de desembolso, aprovisionamento, auditoria, acompanhamento e avaliação. A eficiência das
despesas está, também, a ser alcançada por um alargamento da abrangência do sistema de

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 8

centralização, o que facilitará o encerramento das contas do Estado, no termo de cada exercício
económico (Ibid.).

5.7 Limite das Despesas

Está vista a tendência do aumento das despesas em sociedades de liberalismo político e

económico.

A questão é saber se este crescente aumento é ilimitado.

Sem ser possível definir um plafond, isto é, definir um limite global, social, política e
economicamente adequado para as despesas públicas, parece ser necessário produzir critérios
para estancar seu crescimento elástico:

 Travar o crescimento das despesas quase-improdutivas2 como as despesas de

funcionamento;
 Travar transferências improdutivas, em perfeita posição individualista de
minimização do papel do Estado;
 Travar as substituições de gastos deixando o sector privado operar, seguramente com
mais eficácia e eficiência.

O resultado não é perfeito.

A dívida deverá ser limitada em função dos seus efeitos na economia. Então podemos dizer que
o limite da dívida deve corresponder à capacidade da geração presente, de renúncia ao consumo
e, das gerações futuras, de obter rendimento e de suportar o serviço da dívida (amortização do
capital e juros).

A dívida quando externa é um ónus para as gerações futuras. A dívida interna pode ser um ónus
para a geração presente3 e para as gerações futuras4. A dívida contraída para investimento é
melhor do que a dívida em consumo.

O rendimento futuro diminui com a redução do investimento privado provocado pelos

empréstimos públicos e seu uso em despesas meramente produtivas ou quase-improdutivas.

Tendência esperada

2
Partindo do entendimento de que todas as despesas, como já visto, criam utilidades, não teríamos despesas
absolutamente improdutivas. As despesas quase-improdutivas, corresponderão às despesas meramente produtivas.
Parece ser melhor e afasta a errónea posição de designá-las improdutivas.
3
Ónus para a geração presente quando decorre de empréstimos que provocam a subida de juros.
4
A dívida é ónus para as gerações futuras quando suportada por empréstimos não usados para investimentos
públicos.

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 9

No contexto de modernização do sistema de gestão orçamental destaca-se o estabelecimento do
CDMP – Cenário das Despesas a Médio Prazo e a elaboração do PSIs – Programas Sectoriais
Integrados. Estes dois instrumentos são fundamentais para a transição de um sistema de
programação anual para um sistema de programação a médio prazo das despesas públicas que
terá em consideração os recursos disponíveis e a sustentabilidade das opções tomadas no âmbito
das políticas, objectivos e metas sócio-económicas do Estado e, em particular do Governo.

PSI’s têm como ponto de partida as estratégias e políticas sectoriais com base nas quais se faz
uma projecção de recursos financeiros e a programação de médio prazo das despesas.

A participação dos doadores garante melhor enquadramento e controlo dos financiamentos além
de garantir o aumento da eficiência e eficácia da despesa dada a simplificação de rotinas e
procedimentos de desembolso, aprovisionamento, auditoria, acompanhamento e avaliação. A
eficiência das despesas está também a ser conseguida por um alargamento da abrangência do
sistema de centralização, o que facilitará o encerramento das contas do Estado no termo de cada
exercício económico.

UEM-ESNEC/ Finanças Publicas / 2020 10