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POLÍTICAS MACROECONÔMICAS

POLÍTICAS, POLÍTICOS E O AGRONEGÓCIO DO BRASIL

Geraldo Sant'Ana de Camargo Barros (1)
(1) Professor Titular e Coordenador do Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada (Cepea) da ESALQ/USP.
Seções iniciais do artigo: De onde viemos? Para onde vamos? A Gênese das Políticas
 
Políticas Macroeconômicas
 
Políticas macroeconômicas são aquelas que visam a objetivos amplos da economia como um todo. Têm a ver com
indicadores de bem estar da sociedade ligados ao crescimento econômico, ao desemprego, à inflação, ao balanço de
pagamentos. Ao estabelecer as metas para tais indicadores, o governo reage ao sentimento que percebe da sociedade e
aos grupos de interesse organizados na sociedade. Essas metas também dependem (bem como os meios para alcançá-
las) de componentes ideológicos das autoridades. Tomemos, como exemplo, o caso da inflação. Durante muito tempo no
Brasil, as autoridades julgavam que a inflação não era um mal que valesse o sacrifício necessário para domá-la. Aliás, a
inflação foi muito usada como forma cômoda de custear as despesas do governo (2).
 
Combater a inflação tiraria do governo essa fonte de recurso e prejudicaria aqueles setores que com freqüência ganhavam
com a inflação: como não há remuneração nos depósitos à vista, os bancos obtêm de graça recursos que emprestam a
taxas positivas de juros. Foi o clamor da sociedade que levou os governos a partir de 1985 a buscar soluções para reduzir
a inflação, pois até então o que as autoridades ofereciam eram formas de se conviver coma inflação, como a indexação de
contratos (correção monetária), que se aplicavam para os salários, prestações da casa própria, depósitos a prazo, etc., etc..
O coroamento do processo de reconhecimento da gravidade da inflação se deu quando ao Banco Central atribuiu-se a
função precípua de manter a inflação nos eixos através do Programa de Metas de Inflação (3).
 
Ou, consideremos a questão dos investimentos públicos. Desde a época de Getúlio Vargas, pelo menos, predominou o
ponto de vista de que o governo deveria encabeçar as iniciativas de investimento, seja por razões ideológicas seja porque
não havia outros investidores brasileiros ou estrangeiros. Estes, por sinal, não queriam sequer manter seu capital
investido anteriormente, o que resultava ou gerava uma onda de estatizações, caso típico da Light, na área de energia
elétrica. Com isso, criaram-se no País muitas empresas estatais, das quais a Petrobrás é a mais emblemática. Juscelino foi
o presidente que abriu as portas para o investimento estrangeiro, com a implantação da indústria automobilística no
Brasil, fortemente estimulada por incentivos fiscais e tarifas protetoras.
 
Posteriormente, a disposição dos estrangeiros a investir no Brasil caiu novamente o que, juntando-se ao viés nacionalista
dos militares, levou a nova onda de criação de empresas estatais nos anos 1970. Aqui os recursos vinham de
financiamentos externos obtidos pelo governo. Quando a dívida externa - agravada pelas crises do petróleo - conduziu a
moratórias e à falência prática do setor público, essa estratégia foi forçosamente interrompida. Após as moratórias, o
Brasil passou a representar um risco excessivamente alto para os investidores estrangeiros. Como conseqüência, não
havia mais recursos de nenhuma natureza para manter os investimentos em níveis necessários para o País crescer. Na
verdade, passamos a década de 1990 desfazendo-nos das estatais criadas nas décadas passadas, muitas das quais foram
às mãos de grupos estrangeiros, não só para recuperar a capacidade de investimentos que essas empresas demandavam,
como para fazer o caixa necessário para fazer face às dívidas interna e externa do setor público e liberar recursos para
aplicações em outros programas, como saúde, educação, previdência, etc.. A tarefa de administrar a País não é nada
trivial, demandando grande competência para arrecadar recursos, aplicá-los eficientemente sem desequilibrar a
economia. Uma economia está em equilíbrio quando não está havendo alterações não planejadas nos estoques das
empresas.
 
No dia a dia, observam-se variações nos estoques que podem ser desejadas em função das previsões de vendas das
empresas. Trata-se de investimentos feitos pelas firmas. Quando os estoques se reduzem de forma imprevisível, as
empresas aumentam a produção e o emprego para repô-los. Quando as empresas vêem seus estoques aumentarem de
forma indesejada; em geral elas reagem cortando a produção e provocando desemprego. Nessas situações a economia
acha-se em desequilíbrio. Cabe ao governo evitar que essas oscilações de produção e emprego e na inflação ocorram com
freqüência. Pode ser observado que a sociedade, e conseqüentemente, o governo, do ponto de vista macroeconômico,
tendem a oscilar entre preocupações alternadas, ora com o desemprego, ora com a inflação (uma elevação persistente e
generalizada dos preços).
 
A economia tende a se comportar ciclicamente devido principalmente a mudanças no comportamento de consumidores e
investidores. Quando pessimistas, reduzem suas compras, podendo levar a economia a uma recessão; quando otimistas,
aumentam dispêndios podendo produzir inflação. Em geral, a produção não se ajusta rapidamente às mudanças de
comportamento dos compradores, levando a oscilações de estoques, resultando ora em desemprego, ora em inflação. Os
instrumentos à disposição do governo para tentar estabilizar a economia são as políticas monetária, fiscal e cambial. A
política monetária é primariamente dirigida para influenciar a taxa de juros da economia. Como isso se processa? A
pergunta deve ser desdobrada em duas partes.
 
Primeiro, como a taxa de juros afeta a economia? Segundo, como o governo controla a taxa de juros? Respondendo a
primeira: a taxa de juros é um importante determinante dos investimentos privados e do consumo das famílias
(principalmente os bens de consumo duráveis). A taxa de juros deve ser confrontada com os retornos esperados do
investimento para verificar a viabilidade dos mesmos. Se o governo aumenta a taxa de juros, alguns investimentos que
estavam sendo considerados deixarão de ser feitos por se tornarem inviáveis economicamente. Não valerá a pena
levantar recursos no mercado para financiá-los. Da mesma forma, a taxa de juros mais alta vai inibir as compras de
refrigeradores e automóveis, por exemplo, cujos financiamentos ficarão mais custosos.
 
Assim, percebe-se que a elevação dos juros reduz as compras de bens de capital e de consumo duráveis, fazendo com que
os estoques desses bens das empresas cresçam de forma indesejada. A reação das empresas vai ser reduzir a produção
dos mesmos, reduzindo o emprego no setor. Como o governo controla a taxa de juros? Através do Banco Central (BC), o
governo compra e vende títulos do Tesouro Nacional, como as Letras do Tesouro Nacional (LTN), por exemplo. Um estoque
desses títulos existe normalmente no sistema financeiro, fruto de colocações do Tesouro para cobrir o déficit público
(gastos menos arrecadação de impostos). Esses títulos acham-se nas carteiras de fundos de investimento do público que
aí aplica sua poupança em vista dos rendimentos pagos pelos títulos do governo.
 
A média das taxas de juros pagas pelos títulos públicos recebe o nome de taxa SELIC. Seguindo as instruções do COPOM -
Comitê de Política Monetária, o BC procura controlar essa taxa aumentando ou reduzindo a oferta desses títulos no
mercado, usando títulos de sua própria carteira. Quando aumenta a venda de títulos, por exemplo, o BC está retirando
dinheiro do mercado; ele tem, portanto, de convencer as pessoas a usar seu dinheiro que estava aplicado em outra
alternativa (como poupança e bolsa, por exemplo) para comprar títulos públicos. Para que isso se dê, em geral o governo
oferece um rendimento maior, uma taxa SELIC maior. O contrário se passa quando o governo quer reduzir a taxa de juros.
A política fiscal também afeta o nível de produção da economia, isto é, o Produto Interno Bruto (PIB) e logo o nível
emprego também.
 
Ela se vale dos instrumentos que influenciam o orçamento do governo: os gastos e as receitas dos impostos. Os gastos do
governo são tidos como os instrumentos mais eficazes para afetar a atividade econômica. Isso porque, ao aumentar os
gastos, por exemplo, o governo está entrando ele próprio diretamente no mercado e aumentando suas compras de bens
e serviços ou está, via pagamento do funcionalismo, estimulando aumento de compras. Quanto aos impostos, há duas
categorias básicas a serem consideradas: diretos e indiretos. Estes últimos tendem a ser repassados aos preços e, assim,
quando aumentados, tornam os bens e serviços mais caros inibindo suas compras. Os impostos diretos, como o imposto
sobre a renda, influenciam a renda disponível das pessoas e, se aumentados, por exemplo, farão com que as pessoas
tenham menos renda para consumir. Verifica-se, portanto, que há possibilidade de controlar a economia também via
política fiscal. Em geral, o governo não conta na política fiscal com a mesma flexibilidade da política monetária, que pode
ser ajustada continuamente. Como regra, as alterações na área fiscal - tanto gastos como impostos - dependem de
aprovação prévia do congresso, em muitos casos, com um ano de antecedência. A política cambial afeta o PIB através dos
efeitos sobre a Balança Comercial. Para isso o governo tem de ser capaz de apreciar (valorizar) ou depreciar (desvalorizar)
a sua moeda em relação às moedas estrangeiras.
 
O valor da moeda brasileira - o real - é quantidade de reais necessária para adquirir um dólar ou outra moeda estrangeira
relevante comercialmente para o Brasil. Esse valor, R$3,00/dólar, por exemplo, é referido como a taxa de câmbio. Como se
determina o valor da taxa de câmbio no Brasil? Há duas situações extremas para fixação do valor do câmbio: sistema fixo
e sistema flexível. Este segundo sistema, o flexível, é o que vigora no Brasil atualmente. No sistema fixo, o governo
estabelece o valor da taxa, comprando e vendendo moeda estrangeira a partir de suas reservas. Quando há um ingresso
de dólares no país (por causa de aumento nas exportações, por exemplo) a taxa de câmbio tende a se valorizar: passar de
R$3,00/dólar para R$2,80/dólar, por exemplo. Agora se precisam de menos reais para comprar um dólar. Como o governo
tem, no sistema fixo, compromisso de manter o câmbio inalterado, ele deve comprar os dólares adicionais até que a taxa
de câmbio volte ao nível original, aumentando suas reservas. Apesar de tratar-se de sistema de câmbio fixo, o governo
com frequência altera seu valor para acompanhar a inflação ou, então, para influenciar o comércio exterior.
 
Se o governo pretende aumentar as exportações e reduzir as importações, ele pode desvalorizar a taxa de câmbio,
elevando seu valor, de R$2,80/dólar para R$3,00/dólar, por exemplo. Para isso, ele tem de passar a comprar, quando o
dólar estiver em excesso, e vender, quando estiver em falta, pela nova taxa pretendida. Manter o câmbio valorizado pode
proteger alguns setores econômicos da concorrência das importações. Isso só é possível se o país contar com reservas
para atender as compras em excesso às vendas que ocorrerão no mercado. No sistema flexível, o valor da taxa de câmbio
é determinado no mercado cambial. Desse mercado participam, de um lado, os vendedores de moeda estrangeira (como
exportadores, tomadores de empréstimos em dólares e investidores estrangeiros) e, de outro, os compradores (como
importadores, investidores brasileiros no exterior, devedores em dólar que precisam pagar juros ou amortizar as dívidas).
Nesse caso, o governo abstém-se totalmente de intervir no mercado, não podendo, portanto, fazer política cambial.
Entretanto, na prática, o regime flexível tem comportado atuações do BC visando evitar oscilações demasiadas da taxa.
 
Embora o governo devesse desempenhar um papel basicamente estabilizador da economia, ele muitas vezes tem sido
apontado como a causa das instabilidades, ou seja, do desemprego e da inflação. Isso tende a ocorrer em parte por causa
da interdependência entre as políticas fiscais e monetárias. É comum, por exemplo, que uma parte dos gastos do governo
seja financiado inflacionariamente, em vez de o ser via impostos ou dívida pública. Nesses casos, os títulos públicos
colocados no mercado são recomprados pelo BC. Esse acréscimo de títulos no BC em seguida a colocação feita pelo
Tesouro representa emissão e tem forte poder inflacionário. O comportamento da dívida pública pode ser fator de
instabilidade da economia também.
 
Assim, se o governo evita aumentar os impostos e reduzir os gastos, estará provocando aumento na dívida. Aumentos na
dívida, por sua vez, tendem a aumentar os juros dificultando o crescimento da economia. Além disso, ultrapassado certo
limite, pode entrar em questão a solvência do governo e da economia: o calote da dívida tende a prejudicar todos os
poupadores do país, reproduzindo-se por todo o sistema econômico. Essa possibilidade tende a afastar os investidores,
provocando recessão, e, no caso de investidores estrangeiros, a insolvência externa também.
 
Notas de rodapé: (2) A fonte primária de recursos para o governo são os impostos; a outra é emprestar dinheiro no mercado pela colocação de
títulos públicos - Letras do Tesouro Nacional (LTN), por exemplo. Porém, para acionar essas duas fontes o governo precisa de autorização prévia
do Congresso. A terceira fonte é obter dinheiro do Banco Central, é a chamada emissão monetária. Para acioná-la, não é preciso autorização do
Congresso. É claro que o custo desses recursos recai sobre o cidadão na forma de maior inflação. Em geral, quanto mais pobre, mais prejudicado
pela inflação é o cidadão por não ter acesso às aplicações financeiras que paguem a correção monetária que evite a desvalorização de seu
dinheiro. (3) Pelo Programa de Metas, o Banco Central passa ser cobrado pela manutenção da inflação dentro de limites predefinidos bem
estreitos, ignorando em grande medida possíveis impactos negativos sobre o desemprego. Para atingir a meta, o Banco altera a taxa de juros
básica da economia, a chamada SELIC, sigla para o Serviço de Liquidação e Custódia de títulos públicos.

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