Thâmara Brasil (Núcleo de Pautas Integradas)

Publicado em 15/10/2021

O Congresso Nacional começa a analisar a proposta de

Orçamento da União para 2022. O texto enviado pelo
Executivo prevê um deficit de R$ 49,6 bilhões nas finanças
do governo federal. Já para o produto interno bruto (PIB), a
proposta estima um crescimento de 2,51% em relação a
2021. O salário mínimo deve subir para R$ 1.169,00. O
texto destina R$ 34,7 bilhões ao programa Auxílio Brasil,
que substitui o Bolsa Família.

O resultado primário negativo registrado no Projeto de Lei

Orçamentária Anual (PLOA – PLN 19/2021), de R$ 49,6
bilhões, equivale a 0,5% do PIB, estimado para 2022 em R$
9,397 trilhões. É uma projeção bem melhor do que a de
1,8%, ou R$ 170,5 bilhões, estabelecida pela Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO 2022 - Lei 14.194, de 2021).

Segundo as Consultorias de Orçamento do Senado e da

Câmara dos Deputados, a diferença entre os resultados
primários projetados pela LDO e pelo Orçamento de 2022
decorre principalmente da reestimativa da receita líquida
feita pelo governo federal, que foi elevada dos R$ 1,450
trilhão da LDO para R$ 1,593 trilhão no PLOA 2022.

O resultado primário é calculado somando todas as receitas e deduzindo todas as despes

exceto os juros e encargos da dívida. Essa estimativa para o ano seguinte é chamada de
meta fiscal
Como para 2021 está previsto um deficit de R$ 139,4
bilhões (a projeção original do governo era de R$ 155,1
bilhões), ou 1,9% do PIB, pelas contas do Executivo a dívida
pública bruta, que estava em 88,8% do PIB em 2020, deverá
cair para 81,2% este ano, e para 79,8% em 2022 (com o
deficit de R$ 49,6 bilhões). No entanto, a estimativa do
mercado, levantada pelo Banco Central (Relatório do Prisma
Fiscal), é de um deficit de R$ 100,6 bilhões para 2022, mais
que o dobro do projetado pelo Ministério da Economia. Se
essa expectativa se confirmar, a queda da dívida será bem
menor.

Já o resultado previsto para as estatais federais, exceto

Petrobras e Eletrobras, passou de um deficit de R$ 4,4
bilhões, na LDO 2022, para R$ 2,6 bilhões, no PLOA 2022.

Por sua vez, estados e municípios poderão ter um superavit

de R$ 2,6 bilhões. Embora o Orçamento da União projete o
resultado, apenas as leis orçamentárias de cada um podem
estabelecer índices a serem atingidos.

Despesas totais
Dos R$ 4,716 trilhões de despesas estimados para 2022, R$
1,885 trilhão vai para o refinanciamento da dívida pública,
R$ 1,233 trilhão para a Seguridade Social (aposentadorias,
assistência social) e R$ 96,5 bilhões serão investidos pelas
estatais, restando R$ 1,501 trilhão para as demais
despesas. Como as receitas do sistema previdenciário só
alcançam 1,063 trilhão, a diferença de R$ 169,9 bilhões
será compensada com a arrecadação de impostos e
operações de crédito.

Segundo as consultorias do Senado e da Câmara, houve

expressiva redução das despesas primárias (total das
despesas menos os juros e encargos da dívida pública),
estimadas para 2022 em R$ 1,626 trilhão ou 17,5% do PIB.
Elas caíram 1,4% em relação ao Orçamento deste ano,
principalmente as despesas com pessoal.

Os consultores ressaltam que a despesa caiu sensivelmente

se considerado o grande crescimento em 2020, para pagar
o combate à pandemia de covid-19. Por outro lado,
informam que a despesa para amortização da dívida subirá
13,2% por conta do aumento do valor dos títulos que
vencerão no ano que vem.

Teto de gastos
O limite de gastos da União para 2022 é de R$ 1,610
trilhão, que corresponde ao R$ 1,486 trilhão de 2021,
corrigido em 8,35% (inflação pelo IPCA – Índice Nacional de
Preços ao Consumidor Amplo). Os consultores informam
 que poderão ser gastos R$ 136,6 bilhões a mais no ano que
vem, se somado esse limite com o saldo das despesas não
realizadas previsto até o fim de 2021.

Esses recursos deverão pagar o crescimento das despesas

com benefícios previdenciários (R$ 52,7 bilhões); sentenças
judiciais (R$ 33,7 bilhões); despesas obrigatórias com
controle de fluxo (R$ 19 bilhões, sendo R$ 10,7 bilhões
para saúde); aporte ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (R$
13,5 bilhões); despesas com pessoal (R$ 6,6 bilhões); e
outras (R$ 5,7 bilhões). 

O Executivo poderá gastar até R$ 1,540 trilhão em 2022. Já

o Poder Legislativo (Senado, Câmara dos Deputados e
Tribunal de Contas da União) terá um limite de R$ 13,91
bilhões e o Judiciário, de R$ 47,88 bilhões. Juntos, o
Ministério Público e a Defensoria Pública da União terão
outros R$ 7,92 bilhões.

O teto para as despesas públicas foi estabelecido pela

Emenda Constitucional 95, que limitou o crescimento dos
gastos por 20 anos a partir de 2016.

Mas os consultores do Senado e da Câmara advertem que

diversos fatores podem pressionar o teto de gastos em
2022, uma vez que o PLOA não separa recursos suficientes
para um aumento maior das despesas previdenciárias,
assistenciais e de amparo ao trabalhador por conta das
projeções mais recentes para o INPC  para 2021, que
passaram de 6,2% para 8,4% (impacto total de R$ 17,6
bilhões).

Também não há, segundo as consultorias, recursos

previstos para aumentar o valor do Auxílio Brasil, como
prometido pelo governo (possível impacto de R$ 18,3
bilhões); e para compensar a Previdência Social pela isenção
concedida a 17 setores da economia (mais de R$ 8 bilhões).

Custo da Previdência em relação ao PIB tem tendência de baixa (Foto: Marcello Casal Jr/Agência Brasil)

Previdência
O custo do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), em
percentual do PIB, esteve mais ou menos estável até 2014,
segundo afirmam os consultores legislativos. Desde então,
os deficits anuais cresceram em relação ao PIB. No entanto,
a partir de 2021, há tendência de redução, principalmente
em razão da reforma da Previdência, que alterou as regras
de acesso, alíquotas e outras normas.

Em 2022, espera-se que o deficit continue a cair. Ele está

estimado no PLOA em R$ 282,5 bilhões, ou 3% do PIB, tendo
em vista uma arrecadação de R$ 483 bilhões para fazer
frente a despesas de R$ 765,6 bilhões. O deficit estimado
para 2021 é de R$ 265,9 bilhões, ou 3,1% do PIB.

Mas a nota das consultorias aponta que, caso o INPC para o

ano de 2021 atinja 8,4%, as despesas com benefícios
previdenciários aumentarão cerca de R$ 15,1 bilhões.

Regra de ouro
Para equiparar receitas e despesas, o PLOA 2022 prevê
operações de crédito no valor de R$ 105,4 bilhões para
custear gastos correntes, o que é inconstitucional. Para
contornar a norma, chamada regra de ouro, o texto
condicionou essas operações à aprovação do Congresso. Em
2021, o valor para operações de crédito condicionadas foi
de R$ 434,8 bilhões.

A Constituição proíbe o governo de fazer dívidas para pagar

salários, aposentadorias, contas de luz e outros gastos da
máquina pública. As únicas despesas que podem ser
cobertas por operações de crédito são o pagamento de
dívidas (refinanciamento) e de juros. Quando a regra é
descumprida, os gestores e o presidente da República
podem ser enquadrados em crime de responsabilidade.

Assim, em 2022 as receitas dessas operações de crédito e

os gastos que serão custeados com elas terão que ser
autorizados por maioria absoluta do Congresso, ou 257
deputados e 41 senadores.

Pessoal
Do total das despesas com pessoal e encargos sociais,
84,6% estão no Poder Executivo (R$ 290,63 bilhões); 10,7%
no Judiciário (R$ 36,7 bilhões); 3,1% no Legislativo (R$ 10,6
bilhões); 1,6% no Ministério Público da União (R$ 5,4
bilhões) e 0,1% na Defensoria Pública da União (R$ 0,4
bilhão). A previsão é de que as despesas com pessoal
cresçam dos R$ 337,5 bilhões deste ano para R$ 343,7
bilhões no ano que vem.

O PLOA 2022 autoriza o provimento de cargos, a admissão

e contratação de pessoal, a alteração de estrutura de
carreiras e também aumentos de salário, com impacto total
na despesa de R$ 4,7 bilhões, distribuídos em todos os
Poderes.
PLOA 2022 destina R$ 3,9 bi à compra de vacinas anticovid (Foto: Geovana Albuquerque/Agência Saúde-
DF)

Saúde e vacinação
O projeto aprovado prevê a aplicação de R$ 135,4 bilhões
em ações e serviços públicos de saúde, um acréscimo de R$
10,68 bilhões em relação a 2021, segundo o governo. Neste
ano já foram gastos R$ 178 bilhões (R$ 130,9 bilhões
previstos no Orçamento 2021 e R$ 47,1 bilhões de créditos
extraordinários), informa o estudo das consultorias do
Congresso.

Para alcançar os R$ 135,4 bilhões, o Executivo considerou

que R$ 8,1 bilhões virão das emendas impositivas para a
saúde. As emendas impositivas são um instrumento em que
o deputado, senador, comissão ou a bancada estadual
indicam projetos e obras que o governo é obrigado a
executar. 

De acordo com a Constituição, metade do montante das

emendas individuais (R$ 5,2 bilhões) devem ir para a saúde,
mas em relação às emendas de bancada estadual não há
essa obrigação.

Ainda pelo PLOA 2022, serão gastos R$ 7,1 bilhões no

combate à pandemia de covid-19, sendo R$ 3,94 bilhões
dos quais com a compra de vacinas. Em 2020 e 2021 (até
agosto) foram aplicados R$ 42,17 bilhões e R$ 47,08
bilhões, respectivamente, segundo os consultores
legislativos.
Fundeb terá R$ 30,1 bi da União em 2022; merenda escolar receberá complemento de R$ 4 bi (Foto:
Arquivo/Agência Brasília)

Educação
O Executivo promete ainda aplicar R$ 111,2 bilhões na
manutenção e desenvolvimento do ensino em 2022. Neste
ano já foram gastos R$ 100,1 bilhões, informam os
consultores.

A complementação da União ao Fundo Nacional da Educação

Básica (Fundeb) será de R$ 30,1 bilhões, o que representa
um acréscimo de 15% sobre as contribuições de estados e
municípios, conforme determina a Constituição.

Com a merenda escolar deverão ser gastos R$ 4 bilhões,

para complementar os valores investidos por estados e
municípios e atender cerca de 40,2 milhões de estudantes.
O fornecimento de livros didáticos deve consumir outros R$
2,6 bilhões.

Precatórios
O cumprimento de sentenças judiciais, incluindo os
precatórios, deve custar R$ 89,1 bilhões à União em 2022,
ou 0,9% do PIB. Isso representa um aumento nominal de
78,7% em relação ao pago em 2020 (R$ 49,9 bilhões) e de
60,2% sobre o autorizado para 2021 (R$ 55,6 bilhões). No
entanto, na LDO 2022 estão previstos apenas R$ 57,8
bilhões para o pagamento de precatórios.

Tramita no Congresso a PEC 23/2021, que pretende alterar

a regra de parcelamento dos precatórios de grande valor
prevista na Constituição, alongando os prazos de
pagamento de dívidas superiores a R$ 66 milhões. A ideia
foi criticada por vários economistas, que classificaram a
medida como um calote. O governo conta com essa solução
ou com uma negociação capitaneada pelo Conselho
Nacional de Justiça para não estourar o teto de gastos.

Segundo as consultorias do Senado e da Câmara, o

crescimento no volume de precatórios ocorreu em todos os
ramos do Judiciário, destacando-se as sentenças relativas
 ao Fundef, do Supremo Tribunal Federal (STF), que
beneficiam vários estados. Em 2010 as despesas com
sentenças judiciais correspondiam a apenas 11% das
despesas primárias discricionárias, no ano passado
alcançaram 46% e no ano que vem devem chegar a 90%.

Assistência social
Para o Auxílio Brasil, programa criado pelo governo para
substituir o Bolsa Família, o PLOA 2022 prevê R$ 34,7
bilhões para atender 14,7 milhões de famílias, praticamente
o mesmo valor previsto para 2021. Os consultores
ressaltam que, diferentemente do Bolsa Família, os recursos
do Auxílio Brasil não estão regionalizados no projeto.

Já o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e a Renda

Mensal Vitalícia, que pagam um salário mínimo aos idosos e
às pessoas com deficiência pobres, consumirão outros R$
73,47 bilhões. No PLOA não está previsto o pagamento de
auxílio emergencial em 2022.

Fundo eleitoral receberá R$ 2,13 bilhões no Orçamento de 2022 (Foto: Nelson Jr./Ascom/TSE)

Fundos eleitoral e partidário

A despesa com o fundo eleitoral para as eleições de 2022
está projetada em R$ 2,13 bilhões, 4,5% superior aos R$ 2
bilhões autorizados para 2020. Desses recursos, R$ 1,316
bilhão vem da redução do valor das emendas impositivas de
bancada (veja mais abaixo em "Emendas parlamentares"). A
parcela restante, de R$ 812 milhões, corresponde à
compensação fiscal que as emissoras de rádio e
TV receberam pela propaganda partidária de 2016 e 2017.

Se o governo tivesse usado o limite permitido pela Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2022, aprovada pelo
Congresso Nacional em julho, o fundo eleitoral poderia
passar de R$ 5,7 bilhões. Mas esse valor foi vetado em
agosto.

Já para o fundo partidário, foi destinado R$ 1,06 bilhão, o

que corresponde aos R$ 979,4 milhões de 2021 corrigidos
pelo IPCA.
 Censo 2022
Outra despesa prevista para 2022 é a realização do censo
demográfico, no valor de R$ 2 bilhões. Um crédito adicional
de R$ 82,3 milhões já foi destinado ao pagamento das
despesas de preparação a serem realizadas este ano e outro
de R$ 35,7 milhões aguarda aprovação pelo Congresso.

O pequeno valor autorizado em 2021 (R$ 135,5 milhões)

levou o IBGE a reprogramar a realização do censo para
2022. Em abril deste ano, no entanto, o então ministro do
STF Marco Aurélio Mello concedeu liminar para obrigar a
execução do censo ainda em 2021. Mas o Supremo decidiu
que, por conta da pandemia de covid-19, o censo poderia
ser feito em 2022, com os trabalhos de preparação
começando ainda neste ano.

R$ 2 bilhões serão destinados ao Censo Demográfico (Foto: Getty Images/iStockphoto)

Investimentos
De acordo com as consultorias de Senado e Câmara, uma
das grandes mudanças entre o Orçamento deste ano e o de
2022 é a queda nos recursos para investimento pelas
estatais, de 33,1% em valores nominais. Serão R$ 96,5
bilhões, frente a R$ 144,3 bilhões no Orçamento de
2021. Foram reservados ainda R$ 25,7 bilhões para
investimento direto, praticamente o mesmo patamar do
PLOA 2021 (R$ 25,9 bilhões).

Eles lembram, no entanto, que as emendas parlamentares

sempre aumentam a verba para investimento.

Emendas parlamentares
Outro item de despesa do Orçamento 2021 são as emendas
impositivas, no valor de R$ 16,2 bilhões, destinadas
obrigatoriamente a atender as indicações de gastos feitas
por parlamentares. Em 2021 o valor das emendas foi de R$
16,3 bilhões.

Serão R$ 10,5 bilhões para emendas individuais, o que dá

cerca de R$ 17,6 milhões para cada um dos 594
parlamentares (513 deputados mais 81 senadores),
divididos em até 25 emendas.

Já das emendas de bancada estadual (o conjunto de

deputados e senadores de um estado), que, pela
Constituição, teriam de ser de R$ 7 bilhões a partir de 2022,
foram descontados R$ 1,3 bilhão, destinados pela LDO
2022 ao fundo eleitoral.

Despesas não obrigatórias

As despesas não obrigatórias somam R$ 98,6 bilhões no
Orçamento para 2022, uma redução de R$ 500 milhões em
relação a 2021. Elas passarão de 7,3% das despesas totais
em 2021 para 6% em 2022.

Receitas somam R$ 4.619,67 trilhões

O texto enviado pelo Executivo prevê uma receita bruta
de R$ 4,619 trilhões, o equivalente a 49% do PIB, um
acréscimo de R$ 390,76 bilhões em relação ao previsto para
2021. Outros R$ 96,5 bilhões virão das estatais.
 A estimativa para a receita primária bruta no PLOA 2022 é
de R$ 1,959 trilhão, o que representa crescimento de R$
142,5 bilhões, ou 7,8%, em relação às últimas estimativas
para 2021. Esse percentual é superior à média de 3,4% de
crescimento da arrecadação no período 2014- 2020 e à
projeção de 3,5% para o IPCA.

A receita líquida deve ficar em R$ 1,597 trilhão, ou 17% do

PIB, um aumento de 8,2% em relação ao previsto para este
ano. A receita líquida é calculada como a receita bruta
menos as transferências obrigatórias para estados e
municípios, estimada em R$ 361,8 bilhões em 2022. Faz
parte desse montante a transferência de R$ 4 bilhões para
compensar as perdas com o ICMS sobre as exportações
definida pela Lei Complementar 176, de 2021, que obrigou
a União a repassar aos estados e municípios, no período de
2020 a 2037, R$ 58 bilhões.

Outra fonte de receita, as financeiras, que englobam o

refinanciamento da dívida, operações de crédito e a
aplicação dos recursos do Tesouro, devem totalizar R$
2,661 trilhões. Por outro lado, a proposta do Executivo para
2022 não inclui receitas de possíveis privatizações, como a
da Eletrobras.

Receita bruta de 2022 será de R$ 4,61 trilhões, o equivalente a 49% do PIB (Minas de Carvão, Butiá, RS.
Foto: Karine Viana/Palácio Piratini

Reforma tributária
Essas estimativas de arrecadação do governo federal foram
feitas dando como certa a aprovação do PL 2.337/2021, que
faz uma reforma tributária. O projeto modifica a cobrança
do Imposto de Renda, tanto para pessoas físicas quanto
para empresas; altera a Contribuição Social sobre o Lucro
Líquido (CSLL); taxa fundos de investimentos e lucros e
dividendos distribuídos pelas empresas; e permite a
atualização dos valores dos imóveis na Receita Federal
desde que pago 4% de IR sobre o ganho de capital.
Renúncia fiscal
Para 2022, estima-se que o governo deixará de arrecadar
R$ 371,1 bilhões, ou 3,95% do PIB, com as isenções fiscais
concedidas. Embora inferior aos 4,3% e 4,0% dos PLOAs
para 2020 e 2021, respectivamente, esse percentual ainda
está distante dos 2% do PIB a serem alcançados daqui a oito
anos, como determina a Constituição.

A Região Sudeste recebe a maior parcela dos benefícios

tributários, com R$ 171,1 bilhões (46,1%). A Região Norte
receberá 16,2%; o Sul, 15,4%; o Nordeste, 12,2%; e o
Centro-Oeste, 10,2%.

Com os benefícios financeiros e de crédito concedidos,

estima-se que o governo gastará outros R$ 71,2 bilhões em
2022, o que representa aumento de 10,7% em relação aos
R$ 64,3 bilhões previstos para 2021.

Indicadores econômicos
Pelo projeto, o salário mínimo para 2022 será de R$ 1.169,
recebendo correção apenas pela inflação (pelo INPC), sem
aumento real. O mínimo atual é R$ 1.100.

O PLOA estima ainda a cotação média do dólar americano

para 2022 em R$ 5,15 e a inflação, em 3,5% (IPCA). Já a taxa
de juros básica da economia, a Selic, embora prevista em
6,63% no documento, deve terminar o ano em 7,5% segundo
as estimativas de mercado.

Para os consultores do Congresso, se confirmadas as

expectativas do mercado para a inflação, principalmente
para a de 2021, as despesas previdenciárias e assistenciais
crescerão além do previsto no PLOA. Eles ressaltam ainda
que o novo salário mínimo não contempla a defasagem de
R$ 2 causada pelo fato de a inflação de 2021 ter sido mais
alta do que a prevista no Orçamento do ano passado.

É comum o Executivo enviar ajustes ao PLOA ao longo da

tramitação do projeto no Congresso.

As consultorias alertam ainda que os efeitos econômicos da

pandemia de covid-19, que provocaram grave recessão em
2020, com redução de 4,1% no PIB, continuarão produzindo
impactos em 2021 e influenciando as projeções sobre a
economia de 2022 a 2024.

Obras bloqueadas
Por último, o PLOA 2022 lista quatro obras com
irregularidades graves que não poderão receber recursos, a
menos que os problemas sejam resolvidos: o Canal Adutor
do Sertão Alagoano (AL); a adequação de trecho da BR-116
(BA); a construção da BR-040 (RJ); e a ampliação de
capacidade da BR-290 (RS).

Tramitação
Pela Constituição, o Orçamento da União para 2022 deve
ser aprovado até 22 de dezembro. Depois de recebido o
projeto, ele é analisado pela Comissão Mista de Orçamento
(CMO), onde é debatido em audiências públicas e recebe
emendas de senadores e deputados. Em seguida é
apresentado e votado um relatório exclusivo para as
receitas. O próximo passo é a votação de um relatório
preliminar, que estabelece os parâmetros e critérios para os
relatórios setoriais e para a apresentação de emendas
durante a tramitação.

Seguem-se a apresentação e a votação dos relatórios

setoriais, em que as despesas por área de atuação do
governo são discutidas. Por último, a Comissão Mista de
Orçamento avalia um relatório geral, com receitas e
despesas, que é levado em seguida ao Plenário do
Congresso. Aprovado, o PLOA volta ao Executivo. Caso haja
vetos do presidente da República, eles retornam ao
Congresso para votação.
 Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (Foto:
Roque de Sá/Agência Senado), Sessão Deliberativa Remota do Congresso
Nacional, para deputados, destinada à apreciação do Orçamento de
2021. (Foto: Waldemir Barreto/Agência Senado), Sessão Deliberativa
Remota do Congresso Nacional, para senadores, destinada à apreciação
do Orçamento de 2021. (Foto: Waldemir Barreto/Agência Senado)

Reportagem: Thâmara Brasil (Núcleo de Pautas Integradas)

Edição: Valter Gonçalves Jr
Pesquisa de fotos: Brás Felix e Pillar Pedreira
Edição e tratamento de fotos: Pillar Pedreira
Foto de capa: Roberto Suguino/Agência Senado

Veja mais Infomatérias

Quer receber notificações do portal Senado Notícias?

Receber notificações
Agora não