DESPESA PÚBLICA

✓ Conceito:
Despesa pública é a aplicação do dinheiro arrecadado por meio de impostos ou
outras fontes para custear os serviços públicos prestados à sociedade ou para a realização
de investimentos.
As despesas públicas devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo, por meio
do ato administrativo chamado orçamento público. Exceção diz respeito às despesas
extraorçamentárias.
O orçamento público é estruturado de modo a agrupar as despesas segundo
determinados critérios, definidos com o objetivo de atender às necessidades sociais. Em
outras palavras, a despesa pública viabiliza o alcance de resultados das políticas públicas
planejadas pelos governos, sendo necessária autorização legal para a sua execução.
As despesas previstas no orçamento servem para gerar produtos, como rodovias,
e serviços, como atendimento médico. Nesses casos, o orçamento também prevê a
quantidade de produtos que serão entregues à sociedade. O orçamento, mais do que
definir os valores das despesas, aponta o que, onde e em que quantidade o cidadão e a
sociedade receberão de bens e serviços oferecidos pelo Estado em retribuição aos
tributos pagos.
Ressalta-se que algumas despesas são obrigatórias por força de lei e, portanto, o
governo não pode deixar de pagá-las. Como exemplo dessas despesas, podemos citar as
transferências constitucionais a Estados e Municípios, os benefícios previdenciários e
assistenciais, e as despesas de pessoal.
Na fixação das despesas orçamentárias, podemos classificar as despesas em dois
grandes grupos: as de caráter discricionário e as de caráter obrigatório. No orçamento
federal, o valor das despesas obrigatórias é bastante elevado, quase 90% do total do
orçamento, isto é, quase tudo que é arrecadado já tem um destino definido por lei.
Apenas uma pequena parcela dos recursos fica livre para ser usada nas demais ações
governamentais. Isso ocorre porque a maioria dos gastos do governo se constitui de
obrigações constitucionais ou legais que devem ser sempre executadas. Essa proporção
pode ser vista, por exemplo, no gráfico a seguir:
 As despesas também são classificadas em primárias e financeiras (despesas não
primárias). Na sequência, todas essas classificações serão apresentadas de forma
detalhada.

✓ 1ª CLASSIFICAÇÃO: Despesas Obrigatórias e discricionárias

1) Despesas Discricionárias As despesas de natureza discricionária (ou despesas não
obrigatórias) são aquelas realizadas a partir da disponibilidade de recursos
orçamentários. Podemos dizer que se tratam de despesas que o governo pode ou não
executar por decisão própria, isto é, tratam-se de despesas as quais o governo pode
escolher o quanto e onde vai aplicar os recursos arrecadados. A realização dessas
despesas não é determinada por nenhum ato legal, apesar do compromisso de atender
a algumas regras constitucionais, por exemplo, o cumprimento do piso de despesas para
saúde e educação, as chamadas “proteções orçamentárias”. Essas despesas são
compostas, basicamente, pelo orçamento dos Ministérios (excluindo as despesas com
pessoal e encargos, ou seja, a folha de pessoal), divididos em despesas correntes (por
exemplo, a manutenção de programas de governo), e investimentos, como o Programa
de Aceleração de Crescimento (PAC), que engloba o programa Minha Casa, Minha Vida.
Podemos citar também como exemplos: construção de escolas e postos de saúde em
nível municipal, compra de novos equipamentos, aquisição de veículos, etc. Existem
algumas despesas discricionárias que são essenciais para a prestação de bens e serviços
à sociedade. Normalmente, as despesas discricionárias essenciais para a manutenção da
máquina governamental estão classificadas na estrutura programática como “atividades”

Saiba mais!
Dentre as despesas discricionárias, temos um grupo de despesas que o governo considera como
sendo “despesas prioritárias”, as quais são indicadas na LDO como “preferenciais”, no sentido de
que essas despesas terão precedência sobre as demais despesas discricionárias, ficando mais
preservadas diante de possíveis cortes de gastos. Podemos citar, por exemplo, o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em janeiro de 2007, sendo uma iniciativa do governo
federal voltada à retomada do planejamento e execução de grandes obras em setores
estruturantes do país, como os de infraestrutura social, urbana, logística e energética. O PAC
está presente tanto nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social quanto no Orçamento de
Investimento das Empresas Estatais, e vem contribuindo de maneira decisiva para a oferta de
empregos e geração de renda, elevando os investimentos, público e privado, em obras
consideradas fundamentais ao desenvolvimento nacional. No PAC, uma das despesas
prioritárias está associada ao programa Minha Casa, Minha Vida, que tem por objetivo
promover a produção, aquisição ou requalificação de imóveis residenciais, urbanos ou rurais por
famílias de baixa renda, de forma a reduzir o déficit habitacional brasileiro.

2) Despesas Obrigatórias As despesas de natureza obrigatória são aquelas cuja execução

o ente público não tem a discricionariedade para suspender. Os montantes
correspondentes a essas despesas são fixados levando em consideração as condições
determinadas em lei. Entre os exemplos de despesas de natureza obrigatórias podemos
citar: o pagamento de pessoal e encargos sociais; as sentenças judiciais; os benefícios
previdenciários; os gastos mínimos com educação e saúde; entre outras.
Como o próprio nome diz, o governo é obrigado a pagá-las, ou seja, não há opção de não
realizar o pagamento, a não ser que sejam tomadas decisões administrativas, ou então
as leis que regem essas despesas sejam alteradas. O gráfico a seguir mostra como estão
particionadas as despesas obrigatórias do governo. Pode-se ver que os benefícios da
Previdência e Assistência Social representam quase 20% do orçamento obrigatório e que
o somatório da amortização da dívida (34,4%), com os juros e encargos da dívida (8,0%)
e mais as demais despesas financeiras (4,4%) englobam quase 47% do montante da
despesa obrigatória. Isso representa uma carga muito elevada e revela o peso da dívida
pública no orçamento.

Importante destacar que no cálculo das despesas obrigatórias, é necessário

pensar no futuro da economia. Um aumento do salário mínimo, por exemplo, aumenta
também as despesas com o pagamento das aposentadorias, que são despesas
obrigatórias em longo prazo. 6.3 Despesas

✓ 2ª CLASSIFICAÇÃO: Primárias e Financeiras

Além da divisão das despesas do orçamento entre obrigatórias e discricionárias,
há outra categoria importante que as classifica em despesas primárias e despesas
financeiras (despesas não primárias). As despesas primárias são os gastos realizados pelo
governo para prover bens e serviços públicos à população, tais como saúde, educação,
construção de rodovias, além de gastos necessários para a manutenção da estrutura do
Estado (manutenção da máquina pública). Essas despesas também são realizadas para o
custeio de programas de governo e à realização de grandes investimentos. Essas
despesas primárias, por sua vez, podem ser classificadas como despesas obrigatórias ou
despesas discricionárias, conforme estudado anteriormente.
Já as despesas financeiras (ou despesas não primárias) são aquelas resultantes do
pagamento de uma dívida do governo ou da concessão de um empréstimo tomado pelo
governo em favor de outra instituição ou pessoa. Logo, as despesas financeiras
extinguem uma obrigação ou criam um direito, ambos de natureza financeira. Por
exemplo, o pagamento de juros da dívida pública, o financiamento estudantil (FIES) e o
subsídio do programa governamental Minha Casa, Minha Vida. Essa subdivisão mostra
um equilíbrio maior, conforme se vê no gráfico a seguir, embora isso não signifique uma
coisa boa. Quando o governo tem muitas despesas financeiras, é porque ele está se
endividando muito, o que é ruim para o equilíbrio orçamentário em longo prazo. O
montante obrigatório é determinado pelas vinculações estabelecidas na CF/88, pelas
demais vinculações legais e pelas obrigações contratuais, incluindo os contratos da dívida
pública.

Conforme se vê no gráfico acima, há um relativo equilíbrio entre despesa financeiras e

não financeiras em 2017, embora isso não signifique uma coisa boa. Quando o governo
tem muitas despesas financeiras, é porque ele está se endividando muito, o que é ruim
para o equilíbrio orçamentário em longo prazo. O montante obrigatório é determinado
pelas vinculações estabelecidas na CF/88, pelas demais vinculações legais e pelas
obrigações contratuais, incluindo os contratos da dívida pública.

✓ 3ª CLASSIFICAÇÃO: Orçamentária

1) Despesa orçamentária é aquela que depende de autorização legislativa para ser

realizada e que não pode ser efetivada sem a existência de crédito
orçamentário que a corresponda suficientemente

2) Despesa Extraorçamentária: Constituem despesas extraorçamentárias os

pagamentos que não dependem de autorização legislativa, ou seja, não integram
o orçamento público. Resumem-se à devolução de valores arrecadados sob título
de receitas extraorçamentárias.
 ✓ 4ª CLASSIFICAÇÃO: Quanto à natureza da despesa

1) CATEGORIA ECONÔMICA
Classificação das despesas em operações correntes ou de capital, objetivando
propiciar elementos para uma avaliação do efeito econômico das transações do setor
público.
1.1) Despesa corrente
Classificam-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem,
diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. Ou seja, todas as
despesas realizadas com a manutenção dos equipamentos e com o funcionamento dos
serviços públicos em geral, quer através da Administração Direta, quer através da
Administração Indireta. Conforme parágrafos 1° e 2°, do art.12, da Lei n° 4.320/64, as
despesas correntes apresentam-se com dois desdobramentos: as despesas de custeio e
as transferências correntes.
* Despesas de Custeio: estão relacionadas com a manutenção dos serviços
anteriormente criados, assim como os gastos destinados a atender a obras de
conservação e adaptação de bens imóveis. Exemplos: despesas com material de
consumo, pessoal, serviços de terceiros etc.
* Transferências correntes: são as dotações para as quais não corresponda
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções
que são destinadas a atender a manutenção de outras entidades, sejam elas de direto
público ou privado. Exemplos: contribuições correntes, subvenções sociais e econômicas,
etc.

1.2) Despesas de capital

Classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente,
para a formação ou aquisição de um bem de capital. Conforme parágrafos 4°, 5° e 6° do
art.12 da Lei n° 4.320/64, as despesas de capital apresentam-se em três desdobramentos:
os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital.
* Investimentos: correspondem à aquisição ou formação de novos bens ou
adicionam novo valor aos já existentes. São as despesas relacionadas com planejamento
e execução de obras; com a aquisição de imóveis que são considerados necessários para
realização destas obras, compra de instalações, equipamentos, material permanente;
constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou
financeiro
Exemplos: construção de uma escola, aquisição de um terreno necessário à construção
de um hospital, aquisição de computadores novos, subscrição e realização de ações de
uma indústria.
* Inversões financeiras: são despesas que não resultam na aquisição ou formação
de um bem novo. Exemplos: aquisição de imóveis ou de bens de capital em utilização;
aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer
espécie já constituídas, quando a operação não resulte em aumento de capital;
constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas com caráter comercial ou
financeiro, inclusive operações bancárias ou de seguros.
* Transferências de Capital: as dotações destinadas à amortização da dívida
pública, bem como a investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de
direito público ou privado devam realizar e a que não corresponda contraprestação direta
em bens ou serviços, auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da lei do
Orçamento ou de lei especial anterior.

✓ Grupos por natureza de despesa:

A seguir, nós veremos com mais detalhes os distintos grupos de despesas existentes. A
natureza da despesa reflete a agregação de elementos de despesa que apresentam as
mesmas características quanto ao objeto de gasto.
1- Pessoal e Encargos Sociais: Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e
pensionistas, relativas a mandato eletivos, cargos, funções ou empregos, civis,
militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais
como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da
aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas
extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e
contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme
estabelece o caput do art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000.
2- Juros e Encargos da Dívida: Despesas orçamentárias com o pagamento de juros,
comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas
contratadas, bem como da dívida pública mobiliária
3- Outras Despesas Correntes: Despesas orçamentárias com aquisição de material
de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-
alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria econômica
"Despesas Correntes", não classificáveis nos demais grupos de natureza de
despesa.
4- Investimentos: Despesas orçamentárias com software e com o planejamento e a
execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados
necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente. Incluem-se também neste grupo as
despesas necessárias à realização de programas especiais de trabalho, custeadas
com recursos de operações de crédito
 5- Inversões Financeiras Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou
bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de
empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação
não importe aumento do capital, e com a constituição ou aumento do capital de
empresas, além de outras despesas classificáveis neste grupo
6- Amortização da Dívida: Despesas orçamentárias com o pagamento e/ou
refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida
pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

✓ -Estágios da despesa pública

As despesas públicas possuem etapas e estágios, como veremos a seguir.
1. fixação;
2. empenho;
3. liquidação; e
4. pagamento.

Estágio 1: Fixação

Compreende a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada, tendo

em vista os recursos disponíveis e observando as diretrizes e prioridades traçadas pelo
governo. A criação ou expansão da despesa requer adequação orçamentária e
compatibilidade com a LDO e o PPA.

O processo da fixação da despesa orçamentária é concluído com a autorização

dada pelo poder legislativo por meio da lei orçamentária anual.

Estágio 2:Empenho

É o ato que cria a obrigação de pagamento para o Estado, pendente ou não do

implemento de condição. O empenho precede a realização da despesa e está restrito ao
limite de crédito orçamentário. Além disso, é vedada a realização de despesa sem o
prévio empenho.

Empenhar deduz o valor da dotação orçamentária, tonando a quantia empenhada

indisponível para nova aplicação.

O estágio do empenho está sujeito a três etapas:

1. autorização;
2. indicação da modalidade licitatória, sua dispensa ou inexigibilidade;
 3. formalização, comprovada pela emissão da nota de empenho e a respectiva
dedução do valor da despesa.

O empenho ainda, conforme sua natureza e finalidade, pode ser emitido em uma das
seguintes formas:
o empenho ordinário: o montante é conhecido e o pagamento deve ocorrer em
uma única vez;
o empenho global: o montante também é conhecido, mas o pagamento será
parcelado. Exemplos: aluguéis, contrato de prestação de serviços por terceiros,
vencimentos, salários, proventos e pensões, inclusive as obrigações patronais
decorrentes, entre outros.
o empenho por estimativa: o montante não pode ser previamente determinado e
a base é periodicamente não homogênea. Exemplos: serviços de abastecimento
de água, fornecimento de energia elétrica e telefone, gratificações, diárias e
reprodução de documentos, entre outras.

Existe também a figura do pré-empenho, o qual possui por objetivo registrar pré-
compromissos para atender a objetivo específico, nos casos em que a despesa cumpre
etapas com intervalos de tempo desde a decisão até a efetivação da emissão da Nota de
Empenho. É como se o gestor efetivasse uma “reserva” de dotação orçamentária, visando
a realização de determinada despesa.

Estágio 3: Liquidação

Conforme dispõe o artigo 63 da Lei 4.320/64, a liquidação consiste na verificação do

direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do
respectivo crédito e tem por objetivo apurar:
I. A origem e o objeto do que se deve pagar;
II. A importância exata a pagar; e
III. A quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

O estágio da liquidação envolve todos os atos de verificação e conferência, desde a

entrada do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa.

Estágio 4: Pagamento

É o último estágio da realização da despesa. Consiste na entrega de numerário ao credor

por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode
ser efetuado após a regular liquidação da despesa.

A Lei 4.320/1964, em seu artigo 64, define ordem de pagamento como sendo o despacho
exarado por autoridade competente, determinando que a despesa liquidada seja paga.
A ordem de pagamento só pode ser exarada em documentos processados pelos serviços
de contabilidade.

É o estágio caracterizado pela entrega dos recursos equivalentes à divida líquida.

Observação:

Restos a pagar (ou resíduos passivos)

As despesas orçamentárias empenhadas e não pagas, ao final do exercício, isto é, em 31

de dezembro, serão inscritas em Restos a Pagar e constituirão a Dívida Flutuante.
Podem-se distinguir dois tipos de Restos a Pagar, os Processados e os Não-processados.

Pagamento

Cumpridas as formalidades legais de empenho e liquidação, o pagamento das despesas

inscritas em Restos a Pagar ocorrerá automaticamente, sem ser necessário o
requerimento por parte do credor.

No momento do pagamento de Restos a Pagar referente à despesa empenhada pelo

valor estimado, verifica-se se existe diferença entre o valor da despesa inscrita e o valor
real a ser pago; se existir diferença, procede-se da seguinte forma:

Se o valor real a ser pago for superior ao valor inscrito, a diferença deverá ser empenhada
a conta de despesas de exercícios anteriores;

Se o valor real for inferior ao valor inscrito, o saldo existente deverá ser cancelado.

A inscrição de Restos a Pagar deve observar aos limites e condições de modo a prevenir
riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, conforme
estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.