DESPESA PÚBLICA

Despesa Pública

Despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos a fim de saldar gastos
fixados na lei do orçamento ou em lei especial, visando à realização e ao funcionamento dos serviços
públicos. A despesa faz parte do orçamento e corresponde às autorizações para gastos com as
várias atribuições governamentais (JUND, 2008).

Despesa pública também pode ser definida como o conjunto de gastos realizados pelos entes
públicos para custear os serviços públicos (despesas correntes) prestados à sociedade ou para
a realização de investimentos (despesas de capital).

As despesas públicas devem ser autorizadas pelo Poder legislativo, através do ato administrativo
chamado orçamento público.

Classificações das despesas públicas

Existem algumas classificações das despesas públicas:

Quanto à natureza

Despesas orçamentárias: correspondem ao desembolso de recursos que não possuem

correspondência com ingressos anteriores, fixados na lei orçamentária e que serão utilizados para
pagamento dos gastos públicos (JUND, 2008). Em outras palavras, são fixadas e especificadas na lei
do orçamento e/ou na lei de créditos adicionais. A classificação por categoria econômica em
despesas correntes e de capital, que será vista adiante, faz parte das despesas orçamentárias, isto é,
daquelas que fazem parte do orçamento.

Despesas extra orçamentárias: saída de recursos transitórios anteriormente obtidos sob a forma de
receitas-extra-orçamentárias. Exemplo: restituição de depósitos, restituição de cauções, pagamento
de restos a pagar, resgate de operações de crédito por Antecipação da Receita Orçamentária (ARO),
entre outros. Estas despesas não precisam de autorização orçamentária para se efetivarem, pois não
pertencem ao órgão público, mas caracterizam-se por um serem uma devolução de recursos
financeiros pertencentes a terceiros.

Quanto à categoria econômica

Despesas Correntes

Despesas de custeio: dotações destinadas à manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive

para atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis (Art. 12, Lei 4.320). Jund (2008)
complementa com mais exemplos: pagamento de serviços terceiros, pagamento de pessoal e
encargos, aquisição de material de consumo, entre outras.

Transferências correntes: dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta
em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação
de outras entidades de direito público ou privado. Exemplos: tranferências de assistência e
previdência social, pagamento de salário-família, juros da dívida pública.

Despesas de capital

Investimentos: dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à

aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os
programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e
constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro
(Art. 12, § 4º, Lei 4.320)). 

Inversões financeiras: Conforme Art. 12, § 5º, Lei 4.320, são as dotações destinadas para: 

I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; 

II - aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de qualquer espécie, já

constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; 

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III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que visem a objetivos comerciais
ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. 

Transferências de capital: dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas
de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens
ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem
diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para
amortização da dívida pública.

Quanto à afetação patrimonial

Despesa efetiva: reduzem a situação líquida patrimonial (SLP) do Estado, provocando um fato
contábil modificativo diminutivo. Exemplos: pessoal e encargos; juros e encargos da dívida interna e
externa; outras despesas correntes, salvo aquelas de material de consumo para estoque.

Despesa não efetiva (ou por mudança patrimonial): não provocam alteração na Situação Líquida
Patrimonial (SLP) do Estado. Exemplo: investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida
interna e externa, outras despesas de capital, salvo aquelas destinadas a auxílios e contribuições de
capital bem como os investimentos em bens de uso comum do povo; despesa corrente para formação
de estoque de material de consumo.

Quanto à regularidade

Ordinárias: destinadas à manutenção contínua dos serviços públicos. Se repetem em todos os

exercícios. 

Extraordinárias: de caráter esporádico ou excepcional, provocadas por circunstâncias especiais e

inconstantes. Não aparecem todos os anos nas dotações orçamentarias.

Quanto à competência Institucional

A competência institucional da despesa pública pode ser Federal, Estadual ou Municipal.

Federal: competência da União. Atende demandas de dispositivo constitucional, leis ou contratos.

Estadual: competência dos Estados. 

Municipal: competência dos Municípios.

Conceituação, classificação e estágios da despesa orçamentária

As despesas públicas (veja aqui o conceito e classificações) possuem etapas e estágios, os quais

serão apresentados a seguir. Além disso, este texto também apresenta os conceitos de restos a
pagar, despesas de exercícios anteriores e suprimentos de fundos.

Inicialmente cabe destacar que os termos "etapas" e "estágios", quando relacionados com as
despesas públicas, não são tratados como sinônimos. O Manual da Despesa Nacional
(disponível aqui) afirma que as etapas da despesa orçamentária são três:

planejamento;

execução; e 

controle e avaliação

"Despesas orçamentárias correspondem ao desembolso de recursos que não possuem

correspondência com ingressos anteriores, fixados na lei orçamentária e que serão utilizados para
pagamento dos gastos públicos" (JUND, 2008).

Os estágios, por sua vez, fazem parte da etapa de execução e, conforme a Lei 4.320/64, incluem o
empenho, a liquidação e o pagamento. No entanto, Jund (2008) afirma que a doutrina majoritária
inclui a Fixação da despesa como sendo um dos estágios. Logo, os estágios da despesa são:

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fixação;

empenho;

liquidação; e 

pagamento.

Etapa 1: Planejamento

A etapa do planejamento e contratação abrange, de modo geral, a fixação da despesa orçamentária,

a descentralização/movimentação de créditos, a programação orçamentária e financeira e o processo
de licitação.

Fixação (Estágio #1)

Compreende a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada, tendo em vista os recursos

disponíveis e observando as diretrizes e prioridades traçadas pelo governo. A criação ou expansão da
despesa requer adequação orçamentária e compatibilidade com a LDO e o PPA.

O processo da fixação da despesa orçamentária é concluído com a autorização dada pelo poder
legislativo por meio da lei orçamentária anual.

Descentralização De Créditos Orçamentários

Ocorrem quando for efetuada movimentação de parte do orçamento, mantidas as classificações

institucional, funcional, programática e econômica, para que outras unidades administrativas possam
executar a despesa orçamentária.

As descentralizações de créditos orçamentários não se confundem com transferências e

transposição.

Programação Orçamentária E Financeira

Consiste na compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos, visando o
ajuste da despesa fixada às novas projeções de resultados e da arrecadação.

Processo De Licitação

Compreende um conjunto de procedimentos administrativos que objetivam adquirir materiais,

contratar obras e serviços, alienar ou ceder bens a terceiros, bem como fazer concessões de serviços
públicos com as melhores condições para o Estado.

Conforme artigo 165 da Constituição Federal de 1988, os instrumentos de planejamento

compreendem o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

Etapa 2: Execução

Após a publicação da Lei Orçamentária, do quadro de detalhamento da despesa e observadas as

normas de execução orçamentária e de programação financeira do exercício, já existem condições
para que as unidades orçamentárias iniciem a execução orçamentária.

De acordo com o Manual de Despesa Nacional a Fixação da despesa é parte da etapa de

Planejamento. Além disso, conforme a Lei 4.320/64, os estágios da despesa são empenho, liquidação
e pagamento, sem incluir a fixação. Contudo, Jund (2008) afirma que a fixação é aceita pela doutrina
majoritária como sendo o primeiro estágio da despesa. 

Após a fixação, os demais estágios da despesa são:

Empenho (Estágio #2)

É o ato que cria a obrigação de pagamento para o Estado, pendente ou não do implemento de
condição.

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O empenho precede a realização da despesa e está restrito ao limite de crédito orçamentário. Além
disso, é vedada a realização de despesa sem o prévio empenho.

"Empenhar deduz o valor da dotação orçamentária, tonando a quantia empenhada indisponível para
nova aplicação"(JUND, 2008, p. 208).

O estágio do empenho está sujeito a três etapas:

autorização;

indicação da modalidade licitatória, sua dispensa ou inexigibilidade;

formalização, comprovada pela emissão da nota de empenho e a respectiva dedução do valor da

despesa.

O empenho ainda, conforme sua natureza e finalidade, pode ser emitido em uma das seguintes
formas:

empenho ordinário: o montante é conhecido e o pagamento deve ocorrer em uma única vez;

empenho global: o montante também é conhecido, mas o pagamento será parcelado. Exemplos:

aluguéis, contrato de prestação de serviços por terceiros, vencimentos, salários, proventos e
pensões, inclusive as obrigações patronais decorrentes, entre outros.

empenho por estimativa: o montante não pode ser previamente determinado e a base é

periodicamente não homogênea. Exemplos: serviços de abastecimento de água, fornecimento de
energia elétrica e telefone, gratificações, diárias e reprodução de documentos, entre outras.

Existe também a figura do pré-empenho, o qual possui por objetivo registrar pré-compromissos para
atender a objetivo específico, nos casos em que a despesa cumpre etapas com intervalos de tempo
desde a decisão até a efetivação da emissão da Nota de Empenho. É como se o gestor efetivasse
uma "reserva" de dotação orçamentária, visando a realização de determinada despesa.

Liquidação (Estágio #3)

Conforme dispõe o artigo 63 da Lei 4.320/64, a liquidação consiste na verificação do direito adquirido

pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem por
objetivo apurar:

I. A origem e o objeto do que se deve pagar;

II. A importância exata a pagar; e
III. A quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

Jund (2008) explica que o estágio da liquidação envolve todos os atos de verificação e conferência,
desde a entrada do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa.

Pagamento (Estágio #4)

É o último estágio da realização da despesa. Consiste na entrega de numerário ao credor por meio de
cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser efetuado após a
regular liquidação da despesa.

A Lei 4.320/1964, em seu artigo 64, define ordem de pagamento como sendo o despacho exarado
por autoridade competente, determinando que a despesa liquidada seja paga. A ordem de pagamento
só pode ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.

É o estágio caracterizado pela entrega dos recursos equivalentes à divida líquida.

Etapa 3: Controle E Avaliação

Esta etapa compreende a fiscalização realizada pelos órgãos de controle e pela sociedade.

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O Sistema de Controle visa à avaliação da ação governamental, da gestão dos administradores

públicos e da aplicação de recursos públicos por entidades de Direito Privado, por intermédio da
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, com finalidade de:

a) avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de
governo e dos orçamentos da União; e

b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão

orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Pública, bem como
da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

Restos A Pagar (Ou Resíduos Passivos)

As despesas orçamentárias empenhadas e não pagas, ao final do exercício, isto é, em 31 de

dezembro, serão inscritas em Restos a Pagar e constituirão a Dívida Flutuante. Podem-se distinguir
dois tipos de Restos a Pagar, os Processados e os Não-processados.

"Consideram-se restos a pagar, ou resíduos passivos, consoante o art. 36 da Lei 4.320/1964, as

despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício financeiro, ou seja, até 31 de dezembro"
(JUND, 2008).

Classificação

Restos a Pagar Processados: decorrentes das despesas liquidadas. São aqueles em que a despesa
orçamentária percorreu os estágios de empenho e liquidação, restando pendente, apenas, o estágio
do pagamento. 

Restos a Pagar Não Processados: decorrentes das despesas não-liquidadas ou aquelas que

dependem da prestação de serviço ou fornecimento do material.

Os Restos a Pagar Processados não podem ser cancelados, tendo em vista que o fornecedor de
bens/serviços cumpriu com a obrigação de fazer e a administração não poderá deixar de cumprir com
a obrigação de pagar, sob pena de estar deixando de cumprir o princípio da moralidade que rege a
Administração Pública.

O cancelamento dos restos a pagar processados caracteriza, inclusive, forma de enriquecimento

ilícito, conforme Parecer nº 401/2000 da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Inscrição

A inscrição de despesa em Restos a Pagar não-processados é procedida após a depuração das

despesas pela anulação de empenhos, no exercício financeiro de sua emissão, ou seja, verificam-se
quais despesas devem ser inscritas em Restos a Pagar, anulam-se as demais e inscrevem-se os
Restos a Pagar não-processados do exercício.

No Governo Federal, os empenhos não anulados, bem como os referentes a despesas já liquidadas e
não pagas, serão automaticamente inscritos em Restos a Pagar no encerramento do exercício, pelo
valor devido ou estimado, caso seja desconhecido.

É vedada a reinscrição de empenhos em Restos a Pagar.

O reconhecimento de eventual direito do credor ocorrerá por meio de emissão de nova Nota de
Empenho.

Conforme a LRF é vedada a inscrição de despesas em Restos a Pagar nos últimos dois

quadrimestres do mandato eletivo, bem como contrair obrigação de despesa que não possa ser
cumprida integralmente dentro dele.

Pagamento

Cumpridas as formalidades legais de empenho e liquidação, o pagamento das despesas inscritas em

Restos a Pagar ocorrerá automaticamente, sem ser necessário o requerimento por parte do credor.

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No momento do pagamento de Restos a Pagar referente à despesa empenhada pelo valor estimado,
verifica-se se existe diferença entre o valor da despesa inscrita e o valor real a ser pago; se existir
diferença, procede-se da seguinte forma:

Se o valor real a ser pago for superior ao valor inscrito, a diferença deverá ser empenhada a conta
de despesas de exercícios anteriores;

Se o valor real for inferior ao valor inscrito, o saldo existente deverá ser cancelado.

A inscrição de Restos a Pagar deve observar aos limites e condições de modo a prevenir riscos e
corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, conforme estabelecido na Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF.

Despesas De Exercícios Anteriores

São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles

em que ocorreram os pagamentos.

São despesas fixadas, no orçamento vigente, decorrentes de compromissos assumidos em

exercícios anteriores àquele em que deva ocorrer o pagamento.

Não se confundem com restos a pagar, tendo em vista que sequer foram empenhadas ou, se foram,
tiveram seus empenhos anulados ou cancelados.

A conta denominada Despesas de Exercícios Anteriores existe em função do regime de competência,

o qual exige a contabilização das despesas de acordo com o exercício em que foram empenhadas.

"É importante mencionar que a especificação e a classificação na dotação Despesas de Exercícios

Anteriores são orçamentárias" (JUND, 2008, p. 214).

Jund (2008) explica que as dívidas de exercícios anteriores que dependam de requerimento do
favorecido prescrevem em cinco anos, contados da data do ato ou fato que tiver dado origem a
respectivo direito.

Contudo, não deve ser considerado para o prazo prescricional quinquenal o tempo de tramitação
burocrática e de providências administrativas.

Suprimento De Fundos

O suprimento de fundos é caracterizado por ser um adiantamento de valores a um servidor

para futura prestação de contas.

Esse adiantamento constitui despesa orçamentária, ou seja, para conceder o recurso ao suprido é

necessário percorrer os três estágios da despesa orçamentária: empenho, liquidação e pagamento.

Apesar disso, não representa uma despesa pelo enfoque patrimonial, pois no momento da concessão
não ocorre redução no patrimônio líquido.

Na liquidação da despesa orçamentária, ao mesmo tempo em que ocorre o registro de um passivo,

há também a incorporação de um ativo, que representa o direito de receber um bem ou serviço,
objeto do gasto a ser efetuado pelo suprido, ou a devolução do numerário adiantado.

A concessão do suprimento de fundos ocorrerá para as despesas:

com serviços que exigem pronto pagamento em espécie;

despesas eventuais, extraordinárias e urgentes;

que devam ser feitas em caráter sigiloso, adotando-se o mesmo grau de sigilo, conforme se
classificar em regulamento; e

de pequeno vulto, assim entendida aquela cujo valor não ultrapasse aos limites estabelecidos pela
legislação, que pode variar de acordo com o entre que o estabeleça.

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A vedação do suprimento de fundos ocorrerá para o servidor que estiver em umas das seguintes
situações:

responsável por dois suprimentos;

não estiver em efetivo exercício ou que seja responsável por suprimento de fundos que, esgotado o
prazo, não tenha prestado contas de sua aplicação; e

servidor declarado em alcance, ou que esteja respondendo a inquérito administrativo

"Servidor em alcance é aquele que não prestou contas do suprimento, no prazo regulamentar, ou que
não teve aprovadas as contas em virtude de desvio, desfalque, má aplicação verificada na prestação
de contas de dinheiro, bens ou valores confiados à sua guarda" (JUND, 2008).

Este texto resumiu os principais tópicos acerca das despesas públicas: etapas, estágios, restos a
pagar, despesas de exercícios anteriores e suprimentos de fundos. Cabe lembrar que o conceito e as
categorias de despesa constam em outra postagem, que pode ser lida aqui. Pela Lei 4320/64 os
estágios da despesa são empenho, liquidação e pagamento. Contudo, a literatura concorda que a
fixação também é um estágio da despesa e sempre antecede o empenho. Logo, a ordem dos
estágios é: fixação, empenho e liquidação.

Além disso, os restos a pagar, despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício financeiro,
são classificados em: i) processados - decorrentes das despesas liquidadas; e (ii) não processados -
decorrentes das despesas não liquidadas. 

As despesas de exercícios anteriores são as dívidas resultantes de compromissos gerados em

exercícios financeiros anteriores aos dos pagamentos e não se confundem com restos a pagar, pois
não foram empenhadas ou tiveram seus empenhos anulados ou cancelados.

Para finalizar, exploramos também o suprimento de fundos, que consiste em um adiantamento ao

servidor para futura prestação de contas.

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