Contabilidade Pública

4º Aula

Despesa pública

Vamos iniciar mais uma aula, na qual iremos

aprender sobre as despesas públicas, seus conceitos, a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) e o estágio de despesa.
As despesas públicas podem ser divididas segundo as
categorias econômica, despesa orçamentária e despesa
extra-orçamentária.
Lembramos que se ao final desta aula permanecerem
dúvidas, vocês poderão saná-las através das ferramentas
“fórum” ou “quadro de avisos” e “chat”.
Comecemos, então, analisando os objetivos e
verificando as seções que serão desenvolvidas ao longo
desta aula.
Bom trabalho!
Boa aula!

Objetivos de aprendizagem

Ao término desta aula, o aluno será capaz de:

• perceber quais são os tipos de despesa pública;

• saber sobre as despesas correntes e de capital;
• compreender sobre os estágios da despesa;
• refletir sobre a despesa e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
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Seções de estudo
1 - Conceitos da Despesa Pública
2 - Estágio de Despesa
3 - Despesa Pública E LRFP
1 - Conceitos da despesa pública
Por despesa pública entendem-se gastos fixados na lei
orçamentária destinados à execução dos serviços públicos. Podem
ser despesas orçamentárias (cuja realização depende de autorização
legislativa) e despesas extra-orçamentárias (cuja realização
independe de autorização legislativa), como veremos mais a frente.
Segundo Araújo (2004), “a despesa é conceituada como o
consumo de um bem ou serviço, que, direta ou indiretamente,
contribui para a geração de receitas”. Ela se refere à redução
do ativo sem correspondente redução do passivo. A despesa
pública, todavia, é definida em duas acepções:
• Financeira: desembolso de recursos voltados para o
custeio da maquina pública, bem como para investimentos
públicos, que são denominados gastos de capital;
• Econômica: gasto ou promessa de gasto de recursos
em função da realização de serviços que visam atender às
finalidades constitucionais do Estado.
A despesa pública pode ser definida como sendo gasto
ou o compromisso de gasto dos recursos governamentais,
devidamente autorizados pelo poder competente, com o
objetivo de atender às necessidades de interesse coletivo
prevista na Lei do Orçamento, elaborada em conformidade
com o plano plurianual de investimentos, com a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e com a LRF. Em outras palavras,
representa desembolso efetuado pelos agentes pagadores do
Estado, ou mesmo a promessa desse pagamento, em face de
serviço prestado ou bem consumido.
1.1 - Tipos de despesa pública
As despesas púbicas são classificadas, conforme a Lei
nº 4.320/64, segundo a categoria econômica, em despesas
orçamentárias e despesas extra-orçamentárias.
As despesas orçamentárias são as despesas públicas que,
para serem realizadas, dependem de autorização legislativa e não
podem se efetivar sem crédito orçamentário correspondente.
Ainda seguindo a categoria econômica (art. 13), elas podem ser
subdivididas em despesas correntes e despesas de capital.
As despesas correntes são de natureza operacional
realizadas para a manutenção dos equipamentos e para o
funcionamento dos órgãos governamentais; dividem-se em:
a) despesas de custeio: de acordo com a Lei nº 4.320/64,
são as dotações para manutenção de serviços anteriormente
criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação
e adaptação de bens imóveis. São divididas em:
• pessoal civil;
• pessoal militar;
• material de consumo;
• serviços de terceiros;
• encargos diversos.
b) transferências correntes: também de acordo com
a Lei nº 4.320/64, são dotações para despesas às quais não
corresponda contraprestação direta em bens ou serviços,
inclusive para contribuições e subvenções destinadas a
atender à manutenção de outras entidades de direito público
ou privado. São divididas em:
• subvenções sociais;
• subvenções econômicas;
• inativos;
• pensionistas;
• salário-família e abono familiar;
• juros da dívida pública;
• contribuições de previdência social;
• diversas transferências correntes.
As despesas de capital são aquelas realizadas com o
propósito de formar e/ou adquirir ativos reais, envolvendo o
planejamento e a execução de obras, a compra de instalações,
equipamentos. Materiais permanentes, títulos representativos
do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem
como as amortizações de dívida e concessão de empréstimos.
Representam os gastos realizados pela administração pública
com a finalidade de criar novos bens de capital, ou mesmo
adquirir bens já em uso, como é o caso, respectivamente, dos
investimentos e das inversões financeiras, e que constituirão, em
última análise, incorporações ao patrimônio público de forma
efetiva ou por meio de mutação patrimonial ou formará bens
de uso comum. Dividem-se em:
a) Investimento: as dotações para o planejamento e
a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de
imóveis considerados necessários à realização destas últimas,
bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição
de instalações, equipamentos e material permanente, e
constituição ou aumento de capital de empresas que não
sejam de caráter comercial ou financeiro. Dividem-se em:
• obras públicas
• serviços em regime de programação especial
• equipamento e instalações
• participação em constituição ou aumento de capital de
empresa ou entidades industriais ou agrícolas;
b) inversões financeiras: as dotações destinadas à
aquisição de imóveis ou bens de capital de empresas ou
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a
operação não importe aumento de capital e constituição
ou aumento do capital de entidade ou empresas que visem
a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações
bancárias ou de seguros. São divididas em:
• aquisição de imóveis;
• participação em constituição ou aumento de capital de
empresas ou entidades comerciais ou financeiras;
• aquisição de títulos representativos de capital de
empresas em funcionamento;
• constituição de fundos rotativos;
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• concessão de empréstimos;
• diversas inversões financeiras.
c) transferência de capital: as dotações para
investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de
direito público ou privado devam realizar, independentemente
de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo
essas transferências auxílios ou contribuições, segundo
derivem diretamente da Lei de Orçamento ou lei especial
anterior, bem com as dotações para amortização da dívida
pública. São divididas em:
• amortização da dívida pública;
• auxílios para obras públicas;
• auxílios para equipamento e instalações;
• auxílios para inversões financeiras;
• outras contribuições.
As despesas extra-orçamentárias são aquelas pagas
à margem do orçamento. Portanto, elas independem de
autorização do Poder Legislativo, pois se constituem em
saídas do passivo financeiro, compensatórias de entradas no
ativo financeiro, oriundas de receita extra-orçamentárias, que
correspondem à restituição ou à entrega de valores recebidos
como cauções, depósitos, consignações, entre outros. São
exemplos de despesas extra-orçamentárias os pagamentos
de restos a pagar de exercício anterior, depósito (de diversas
origens, retenções, cauções e garantias).
São exemplos de despesas extra-orçamentários:
• Depósitos;
• Cauções;
• Pagamentos de restos a pagar;
• Resgates (pagamento) de operações de crédito por antecipação da
receita;
• Quaisquer saídas para pagamento das entradas de recursos
transitórios, etc.
Essas contas relacionadas acima (depósitos, cauções
etc.) são contrapartidas da receita extra-orçamentária. É a
obrigação de devolver o valor arrecadado transitoriamente.
Segundo a lei 4.320/64, existem dois grandes grupos ou tipos de
despesas:
• Despesa orçamentária; e
• Despesa extra-orçamentária.
2 - Estágios da despesa pública
Toda e qualquer despesa orçamentária deve passar,
obrigatoriamente, por três estágios:
Empenho
O empenho é o primeiro estágio da despesa e consiste
em emitir uma nota, em que o governo assume a obrigação
de pagar a despesa na data especificada. Neste documento,
constam nome do credor, o valor e o histórico da despesa,
podendo classificar-se em:
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a) Empenho ordinário – para garantir o pagamento
das despesas com montante previamente conhecido e cujo
pagamento deve ocorrer de uma só vez.
b) Empenho por estimativa – é utilizado nos casos em que
não se pode determinar previamente o montante da despesa,
geralmente de base periodicamente não – homogêneo.
Exemplo: água, luz, telefone, etc.
c) Empenho global – para atender as despesas com
montante também previamente conhecido, tais como os
contratuais, e outras sujeitas a parcelamentos. Exemplos:
alugueis, vencimentos, salários, etc.
Liquidação
Consiste em verificar se o contrato feito com o credor foi
realmente cumprido, para conferir-lhe o direito ao pagamento.
Isso pressupõe verificação In loco para assegurar que a
obrigação foi cumprida: se a obra foi concluída segundo as
especificações, se o material foi realmente fornecido, etc.
Pagamento
Ocorre quando a autoridade competente autoriza o
pagamento da despesa, após sua comprovada liquidação e
recebe sua quitação correspondente. É o ato de entrega do
numerário ao credor pela prestação do serviço ou entrega de
material solicitado.
3 - A despesa pública e a LRF
Para conseguir o desejado equilíbrio fiscal, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) tratou da receita pública, como
vimos no capítulo anterior, assim como reservou três capítulos
(IV, V e VI) para estabelecer regras de gestão no que diz
respeito ao controle da despesa pública.
Nos ditames da LRF, serão consideradas não autorizadas,
irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa
ou assunção de obrigação que não atendam às regras descritas,
a seguir.
Primeiro, a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento
de ação governamental que acarrete aumento da despesa será
acompanhado de:
▪ estimativa do impacto orçamentário-financeiro no
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
▪ declaração do ordenador da despesa de que o aumento
tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária
anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias.
Segundo, os atos que criarem ou aumentarem despesa
obrigatória de caráter continuado – despesa corrente derivada
de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo
que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por
período superior a dois exercícios – deverão ser instruídos
com a estimativa do impacto orçamentário – financeiro no
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes,
e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio, não se
aplicando esta regra, contudo, às despesas destinadas ao serviço
da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de
que trata o inciso X do art. 37 da Constituição Federal.
Como um dos principais gastos do Estado é com o
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funcionalismo, a LRF estabeleceu que as despesas com pessoal,
para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição,
em cada período de apuração, não poderão exceder os
percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
• União: 50%
• Estados: 60%
• Municípios: 60%
A repartição dos limites globais descritos não poderá
exceder os seguintes percentuais:
• na esfera federal:
a) 2,5% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas
da União;
b) 6% para o Judiciário;
c) 40,9% para o Executivo;
d) 0,6% para o Ministério Público da União.
• na esfera estadual:
a) 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas
do Estado;
b) 6% para o Judiciário;
c) 49% para o Executivo;
d) 2% para o Ministério Público dos Estados.
• na esfera municipal:
a) 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do
Município, quando houver;
b) 54% para o Executivo.
3.1 - Dívida ativa
Constitui dívida ativa os valores devidos à União, aos
Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal que, na data
fixada pela repartição pública, para o pagamento, não foram
liquidados pelos devedores. Esses valores constituirão créditos
a receber.
A inscrição de valores na dívida ativa só deverá ser feita
por circunstâncias de créditos exigíveis e vencidos, podendo ser
de natureza tributária ou de natureza não-tributária.
De natureza tributária são os créditos provenientes
de obrigação legal relativa aos tributos mais os respectivos
adicionais e multas.
De natureza não-tributária são os créditos provenientes de
obrigação legal relativa a outras receitas, como as provenientes
de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas
em lei, multas de qualquer origem, exceto as tributárias, foros,
laudêmios, alugueis, taxa de ocupação, custas processuais,
indenizações, reposições, etc.
3.2 - Dívida passiva
Entende-se, por dívida passiva, toda e qualquer obrigação
devida pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, ou seja,
os compromissos assumidos, exigidos a curto e a longo prazo.
A Lei nº 4.320/64 classifica a dívida passiva em:
a) dívida flutuante, a que representa obrigações até o
término do exercício social seguinte, assim compreendidos os
restos a pagar, os serviços da dívida a pagar, os depósitos, os
débitos em tesouraria, etc.;
b) dívida fundada, que compreende todos os
compromissos de exigibilidade superior a doze meses.
Restos a pagar
São despesas empenhadas que não foram pagas até o
final do exercício financeiro, vencido em 31 de dezembro, ou
seja, não cumpriram o 3º estágio da despesa.
Conceito
De acordo com Kohama (1998, p. 173):
Entretanto, embora empenhada, a despesa
não paga será considerada restos a Pagar,
constituindo-se uma operação apenas de caráter
financeiro, uma vez que, orçamentariamente,
a despesa deve ser liquidada e executada,
consequentemente, compor o montante da
despesa realizada, para efeito de encerramento
de exercício.
Portanto, ainda temos que observar a exigência legal,
que determina a distinção entre despesas empenhadas como
“Processados” e das “Não Processados” por ocasião dos
restos a pagar.
Processados
Este tipo de resto a pagar passou pelo 1º e 2º estágio da
despesa (empenho e liquidação), isto é, a despesa não foi paga
pelo órgão público, ficando a obrigação de pagar no exercício
seguinte.
Conceito
No dizer de Kohama (1998, p. 173-174):
Entende-se por restos a Pagar de despesas
processadas aqueles cujo empenho foi entregue
ao credor, que por sua vez forneceu o material,
prestou o serviço ou ainda executou a obra, e a
despesa foi considerada “liquidada” por ter sido
cumprido o segundo estágio correspondente
à liquidação, estando na fase do pagamento.
Verifica-se que a despesa processou-se até
a liquidação e em termos orçamentários foi
considerada “despesa realizada”, faltando
apenas o processamento do pagamento.
Não Processados
Constituem os restos a pagar que não foram liquidadas
até o final do exercício financeiro, foi concretizado apenas o
empenho (1º estágio da despesa).
Conceito
Julião (2001, p. 29) assevera que:
Restos a pagar não processados são despesas
legalmente empenhadas, que não cumpriram
com o segundo estágio da despesa, ou seja,
não foram liquidadas nem pagas até 31 de
dezembro do mesmo exercício.
Verificamos então, que na administração pública é
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muito importante o papel do orçamento no que se refere ao
controle e execução, bem como ainda a previsão das receitas CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade
e a fixação das despesas para melhor controlar os numerários Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
que a todos nós pertence. KOHAMA, Hélio. Balanços públicos. São Paulo: Atlas,
2000.
Suprimento de Fundos JULIÃO, Edílson Oliveira. Entendendo a contabilidade
Consiste na entrega de numerário para o servidor para pública. Campo Grande: Sólivros, 2001.
cobrir uma despesa, sempre precedida de empenho, para
a realização de despesas que não possam subordinar-se
ao processo normal, e são de inteira responsabilidade do Minhas anotações
ordenador de despesa. Mas, mesmo assim, o Suprimento
de Fundos deverá respeitar os estágios da Despesa Pública.
Os Suprimentos de Fundos devem se aplicar para atender
despesas eventuais, que exigem o pagamento em espécie,
como viagens, serviços especiais, de caráter sigiloso, para
atender despesas de pequeno vulto, que não ultrapassar o
limite estabelecido pela Portaria MF nº. 95, de 19/04/2002.
Os Suprimentos de Fundos não poderão ser concedidos
a uma pessoa responsável por dois suprimentos, ou também
aquele que não prestou contas de sua aplicação.
Finalizamos mais uma aula! Procurem fazer uma análise
crítica sobre os conteúdos estudados e as estratégias que
utilizamos. Lembrem-se de que vocês são personagens
principais de sua aprendizagem. Até a nossa próxima aula!

Retomando a aula

Parece que estamos indo bem. Então, para encerrar

essa aula, vamos recordar:

1 - Conceitos da despesa pública.

Precisamos entender bem a diferença entre os tipos

de receita corrente e de capital. E que as receitas podem ser
orçamentárias e extra-orçamentárias.

2 – Estágio de Despesa

O estágio da receita é um ciclo obrigatório e não pode

ser quebrado, obrigatoriamente iniciando pela previsão
passando pelo lançamento e terminando na arrecadação e
recolhimento.

3 - Despesa pública e LRF

Aqui vimos a importância da Lei de Responsabilidade

Fiscal para o fiel cumprimento das normas técnicas.

Vale a pena

Vale a pena ler

ARAUJO, Inaldo P. Santos; ARRUDA, Daniel.

Contabilidade Pública da Teoria a Prática. São Paulo: Saraiva,
2004.