Financas Publicas I Sebenta

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Finanças Públicas I - Sebenta
Finanças Públicas I (Universidade de Coimbra)
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Finanças Públicas I 2018/2019
Finanças Públicas I
Dra. Matilde Lavouras – 2018/2019
PAR TE I – I NTR ODUÇÃO
1. NOTAS PRELIMINARES
NOÇÃO E OBJETO DE ESTUDO DAS FINANÇAS PÚBLICAS
1) Uma tentativa de delimitação do objeto de estudo das Finanças Públicas
A disciplina de Finanças Públicas, ao contrário do que se possa pensar numa

primeira abordagem, antes de mais, uma cadeira jurídica – que requer um
tratamento jurídico.
Logo nos finais do séc. XIX, percebeu-se a importância de se estudar Finanças

Públicas – perceber se efetivamente esta disciplina é ou não autónoma à disciplina
da economia política.
Atualmente, não se questiona a utilidade da existência de uma disciplina como as

Finanças Públicas – sendo esta considerada como essencial, não só porque se
relaciona com todos os setores económicos, mas, sobretudo, porque influencia
diretamente a vida em sociedade. Nas palavras de Teixeira Ribeiro, “as finanças
públicas têm por objeto de estudo a aquisição e utilização de meios financeiros por
coletividades públicas” – de uma forma mais simplista, podemos dizer que as
finanças públicas se dedicam ao estudo das formas de receita pública e dos meios
para a sua obtenção, bem como da sua utilização.
Trata-se, então, do estudo da atividade financeira do Estado, ou seja, operador G

(government) reconduzido habitualmente a um subsetor da economia designado
por administrações públicas. Fica, assim, abrangido o estudo da atividade do Estado
central, regiões, entidades locais e outras entidades públicas não territoriais –
abrangendo aqui também entidades classificadas como privadas, mas que são, de
facto, entidades não-mercantis, ou seja, entidades que financiam a sua atividade
maioritariamente com recurso a transferências estaduais.
Verdadeiramente, então, o que se estuda nas FP é toda a atividade económica e

financeira das entidades do subsetor de administrações públicas. Se é assim, tratam
então das mesmas questões que a economia política, ou seja, tentam dar resposta às
seguintes questões:
→ “O que produzir?”
→ “Como produzir?”
→ “Para quem produzir?”
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Tentando atingir situações de utilização ótima de recursos (situações de primeiro

ótimo 1).
Se é assim, se o objeto de estudo é o mesmo, fará sentido autonomizar as FP da

economia política? Gozam as Finanças Públicas de autonomia epistemológica e
didática?
Entendemos, seguindo a posição assumida por Aníbal Almeida 2, que sim: o objeto
de estudo das Finanças Públicas e da Economia Política é o mesmo (só não o seria
se assumíssemos uma perspetiva idêntica à dos autores liberais, na qual o Estado é
visto como mero consumidor), porém o objeto das Finanças Públicas é diferente, de
um ponto de vista epistemológico e didático, do objeto da Economia Política, por se
traduzir no estudo da fundamentação económica das políticas financeiras do setor
público.
Não nos bastando os conhecimentos económicos, é necessário recorrer à ciência
política e ao direito. Dentro deste objeto de análise, assume uma especial
importância a resposta às mesmas questões tratadas pela economia – mas, aqui,
numa perspetiva de provisão pública de bens, entendendo o conceito de bem como
se entende na economia política, englobando, por isso , os serviços. Esta
problemática chama-se, habitualmente, provisão 3 de bens públicos e bens semi-
públicos.
2) Os vários tipos de análise: análise positiva e análise normativa
Uma análise positiva permite-nos medir e avaliar as consequências decorrentes

da alteração de uma ou mais variáveis instrumentais ou estruturais, ou seja,
pretende explicar o que existe e o que se prevê que aconteça.
Já uma análise normativa tem por objeto a emissão de juízos de valor sobre a
situação atual e da adoção de uma determinada política, quer quanto aos meios
utilizados, quer quanto aos resultados dessa implementação – permite avaliar as
consequências das políticas e fazer recomendações.
Suponhamos que é criado um novo imposto sobre as rendas. Importa, desde logo,
saber quem vai suportar esse imposto: se são os senhorios, se são os arrendatários.
É importante também saber quais os efeitos sobre a receita fiscal, e indiretamente
os efeitos sobre os setores de construção civil e do imobiliário (análise positiva).
Podemos, também, questionar se é ou não desejável a criação deste novo imposto –
questionar se é ou não desejável implica uma análise normativa. Para responder a
esta questão, temos que usar critérios. É precisamente nesta análise normativa que
importa ter em consideração outros princípios para além dos princípios económicos,
como seja o princípio da igualdade e o princípio da liberdade, entrando ainda em
conta questões relacionadas com a equidade.
1
Situação em que a generalidade das pessoas é beneficiada, ninguém é prejudicado (raro)
2
Esta posição opõe-se à de Teixeira Ribeiro e de Almeida Garret.
3
O que está em causa é saber quem paga, e não quem produz.
Bárbara Morim 2

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2) As funções do Estado
A controvérsia em torno da relevância e legitimidade da intervenção estadual na

economia e o interesse do estudo das finanças públicas enquanto ciência capaz de
estudar as justificações por detrás da escolha das despesas e receitas estaduais e
seus efeitos, tem dominado discussões. A escolha de determinado tipo de receita e
despesa está ligada às funções estaduais e ao entendimento que venha a ser feito da
importância das mesmas.
Habitualmente, diz-se que o Estado desempenha três funções (Richard

Musgrave):
i. Afetação de recursos
Atuações das entidades do setor público que consistam na provisão de bens
(em sentido amplo), a correção dos comportamentos dos agentes
económicos (através de impostos ou subsídios) e a regulação de certas
atividades produtivas.
ii. Estabilização económica
Política através da qual o estado tentará contribuir para um crescimento
sustentado da economia, garantindo níveis elevados de emprego,
estabilidade dos preços e equilíbrio nas balanças externas.
iii. Redistribuição de rendimentos.
Contribuição estadual, por qualquer intervenção por ele escolhida, que tenha
por objetivo contribuir para a diminuição das desigualdades.
Contudo, atualmente, fala-se também da função de proteção do ambiente.
4) Equidade, eficiência e liberdade – Trilogia de valores
Apesar de existir uma uniformidade quanto à ideia de Estado e de se aceitar que

ele é essencial ao funcionamento das economias, já não há consenso no que toca à
determinação dos bens cuja produção deve ser financiada pelo Estado.
A escolha dos bens de provisão pública tem sido muito debatida entre os
economistas – a opção por um e não por outro bem dependerá do peso a dar, em
cada situação concreta, aos fatores de equidade, eficiência e liberdade.
A eficiência pode definir-se como uma afetação de recursos de um modo ótimo

(primeiro ótimo de Pareto), ou seja, de tal modo em que não é possível melhorar o
bem-estar de alguém sem prejudicar o bem-estar de outra. Ora, se o Estado se
financiar através de impostos, ainda que as despesas estaduais venham aumentar o
bem-estar de todos ou alguns, temos que concluir que a recolha de impostos vai
afetar negativamente aqueles que os pagam – mas este efeito negativo pode ser
diminuído ou totalmente compensado pelos benefícios que os “pagadores” e os
“não-pagadores” retiram das políticas públicas.
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A equidade liga-se, muitas vezes, a uma ideia de justiça e de igualdade (em

sentido material). Importa sabermos que há situações tidas como justas, mas que
causam prejuízos a outrem. Ficando por determinar o que é o prejuízo e qual o
prejuízo que deve prevalecer.
Estas duas dimensões podem colidir com uma outra: a da liberdade negativa.
Isto é, os cidadãos devem manter uma esfera de liberdade e auto nomia inviolável.
Estes três critérios normativos podem ter, então, uma prevalência diversa
consoante o tipo de análise que está em causa. Para os juristas, o critério
preponderante deve ser o da equidade.
2. TEORIAS SOBRE O PAPEL DO ESTADO NA ECONOMIA
1) Generalidades
Na generalidade dos países ocidentais, contemporaneamente, encontramos

implementados sistemas de economia mista em que o estado e o setor privado
repartem entre si a provisão de bens.
Mas a influência do estado no mercado não se fica pela provisão de bens – é
necessário mencionar a intervenção que é feita por via fiscal (cobrança de impostos);
esta, por sua vez, que não pode ser restringida apenas à diminuição do rendimento
disponível, indo além disso, seja por meio das políticas de redistr ibuição ou por
atribuição de benefícios fiscais (em sentido amplo) ou de subvenções ; pode ainda
ser a intervenção baseada na regulamentação de atividades, etc. Esta é a justificação
base para a necessidade de reformulação constante da fronteira entre setor público
e privado.
2) O Estado mínimo – Escola Clássica
Durante muito tempo o Estado, ou o Governo, era visto à margem do circuito

económico (do qual faziam parte apenas as empresas e as famílias). O Estado apenas
tinha lugar à margem do circuito, tendo exclusivamente como função a cobrança de
impostos. Esta linha de pensamento encontra apoio na linha de pensamento de
Quesnay (autores da economia eram meramente três: classe dos proprietários,
classe dos produtores produtivos e a classe dos trabalhadores estéreis), na qual a
existência do estado justifica-se pela necessidade de defesa privada.
Os autores da Escola Clássica tratam o estado como puro consumidor –
desempenhando rudimentares tarefas de justice, police and arms, através da
arrecadação de impostos.
O Estado apenas pode reservar para si aquelas políticas ou intervenções que
possam ser vantajosas para a generalidade da sociedade e que não seja possível
financiar através de receitas cobradas aos beneficiários, individualmente. Em todos
os outros casos, a intervenção na economia por parte do Estado constitui uma
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restrição inaceitável das despesas dos particulares, impedindo -os de usar os seus
rendimentos de forma livre e produtiva.
Por admitirem que a única fonte de financiamento pública eram os impostos e
por entenderem que o Estado é puro consumidor, acabam por ver o imposto um
triplo mal: o imposto é um valor fornecido pela sociedade, que não retorna a esta
através de consumo ou investimento e custa, à mesma, o dinheiro que entra nos
bolsos do Estado - custando também os custos de arrecadação e, ainda, o valor dos
produtos que não são criados pelos particulares por terem pago o imposto. Por isso,
o Estado é um imposto.
Com uma intervenção tão mínima na economia, não faria sentido sustentar que a
despesa estadual pudesse representar uma parcela significativa do PIB – a despesa
pública total deveria situar-se por volta dos 10% do PIB, destinando-se
exclusivamente à referida agenda estadual limitada.
3) O Estado intervencionista (o estado providência)
Corrompendo com esta ideia da Escola Clássica e com os benefícios da

intervenção do Estado na economia, surge, a partir da Grande Depressão, uma
corrente de pensamento que põe em causa toda a teoria económica.
As circunstâncias específicas da época levaram a uma forte recessão económica e
a elevados índices de desemprego, que o próprio mercado fo i incapaz de resolver:
assistiu-se a um decréscimo abruto do PIB (25%), à fome e à miséria. Permitindo,
assim, a adoção de políticas públicas fortemente intervencionistas na esfera
económica. São disso exemplo as políticas do New Deal, de Roosevelt, e de Keynes.
Concluímos, então, que o Estado se deve preocupar com a função de
redistribuição de rendimentos, porque o mercado não é autorregulado nem
consegue nem consegue uma distribuição ótima de rendimentos. Perante as falhas
do mercado, abre-se um campo de intervenção publica quer através da definição de
regras (por via indireta), quer através da realização de despesa publica (por via
direta).
Estamos agora perante as finanças intervencionistas quer essa intervenção seja
normativa, quer seja feita através da despesa pública. O intervencionismo não
implica necessariamente a realização de despesa. Nos países europeus, o que se
verificou foi o aumento da despesa pública (próximos, ou até acima, dos 50% do PIB)
com o financiamento maioritariamente através de impostos, sendo também possível
financiar a despesa pública através de empréstimos.
3) O novo paradigma: a limitação do Estado e o Constitucionalismo

Financeiro
Com o crescimento experimentado pela despesa pública nas décadas de 70, 80 e

90, muitos começaram a interrogar-se sobre a dimensão do Estado na economia. O
problema seria (e é) a percentagem que a despesa pública representa em relação ao
PIB, e a forma como esta é financiada (impostos e empréstimos). Debate-se,
portanto, a necessidade de serem colocados limites à intervenção do estado na
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economia. Deveria, portanto, ser limitada a concessão de benefícios fiscais e outros

incentivos fiscais que possam incentivar a elisão fiscal.
3. O ESTADO E A PROVISÃO PÚBLICA DE BENS
1) Generalidades
Como já referimos, é imprescindível a intervenção do Estado na economia – quer

como regulador, quer como produtor e consumidor de bens e serviços.
Se tomarmos como assente a ideia defendida por Teixeira Ribeiro, “o estado (…)
é uma coletividade de indivíduos” – realiza, sobretudo, necessidades dos cidadãos
pelas quais se deve sentir responsável.
Nota:
Provisão é diferente de produção. Bens públicos não são bens produzidos pelo
Estado.
Bens de provisão Existe provisão pública de bens naqueles casos em que é o

pública Estado (e não o mercado) a definir as características dos
bens e respetivas condições de acesso. Tratam-se de bens
financiados total ou parcialmente por receitas públicas
Produção pública A produção do bem ou a sua conservação é garantida por

uma entidade pública
Produção privada A produção do bem ou a sua conservação é garantida por
uma entidade privada.
2) Os Bens Públicos: caracterização
Bens públicos são bens que têm duas características:

→ Não rivalidade no uso (irrivalidade);
→ Não exclusão pelo preço (inexcluibilidade);
A caracterização de um bem como bem público depende, assim, de se verificarem
cumulativamente estas características. Não tem que se tratar de um bem de provisão
pública (embora tal suceda na generalidade dos casos).
A não rivalidade ou irrivalidade traduz-se na indivisibilidade no consumo,

traduzida no facto de o consumo por um indivíduo não pôr em causa o consumo por
outros. Assim, o bem pode ser utilizado por um número indeterminado de
consumidores/utilizadores sem que a utilidade que cada um retira do bem seja
afetada pela utilização, conjunta ou individualizada, que é feita pelos demais
consumidores.
A irrivalidade pode ser absoluta ou relativa.
Nos casos de irrivalidade absoluta não há um limite ao número de utilizadores,
ou seja, o acesso ao bem por mais um utilizador em nada prejudica a utilidade dos
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demais. Acontece naqueles casos em que o custo marginal de produção é 0. Estamos

então perante bens de utilização passiva, em que a satisfação da necessidade é feita
sem que seja necessária qualquer atividade por parte dos utilizadores (exemplo:
defesa nacional).
Teremos irrivalidade relativa quando, a partir de um número muito elevado de
utilizadores, a utilização do bem por mais uma pessoa interfere com a utilidade que
os demais retiram. Nestes casos, a partir de um determinado número de utilizadores,
existem custos de congestão que afetam a utilidade retirada por cada um dos
utilizadores, diminuindo-a. Há um decréscimo quer da utilidade unitária quer da
utilidade total (exemplo: sala de cinema acima do número máximo de utilizadores;
autoestrada).
Pelo facto de estarmos perante bens cujo custo de produção marginal é zero,
seria ineficiente do ponto de vista económico a sua provisão pelo mercado. Apesar
de o custo marginal ser zero, existe um custo de produção do bem que tem que ser
suportado por alguém.
Estamos perante uma situação de inexcluibilidade naqueles casos em que os

produtores não têm condições para cobrar o preço pela utilização do bem. Há,
porém, situações em que não é possível cobrar o preço pela utilização, ou não se
consegue implementar por razões técnicas ou porque não é praticável. Um dos
exemplos de impossibilidade técnica é a limitação no acesso às emissões de rádio.
Um exemplo de impossibilidade prática é a colocação de portagens nos passeios.
Falar em não exclusão pelo preço é, então, falar em bens cujo consumo não pode
(ou não deve) ser controlado por um sistema de preços.
No caso de bens inexcluíveis desde que seja possível do ponto de vista técnico e
do ponto de vista prático cobrar o preço, há, em princípio, condições para que o
mercado consiga produzir de forma eficiente aquele bem.
No entanto, basta que um bem seja irrival ou inexcluível para que, em regra, o
mercado não consiga obter a máxima eficiência – dupla falha do mercado.
Tratando-se de bens inexcluíveis, os produtores privados não conseguem
financiar a produção através da cobrança do preço aos utilizador es, porque estes
podem usar o bem sem pagar. Apesar de atribuírem utilidade ao bem, não têm
qualquer incentivo para financiar igualmente esta produção – não revelam a sua
preferência.
O que existe nestes casos é antes um incentivo para que cada um dos utilizadores
se coloque numa posição de free rider.
Nestas situações, haverá uma ineficiência do mercado, porque apesar de haver
consumidores do bem e de estes atribuírem ao bem uma utilidade superior ao custo
de produção, não estão dispostos a suportar esse custo de utilização – pois podem
usar o bem sem pagar qualquer preço. É por isso que em alguns casos o Estado
chama a si a produção destes bens. No caso dos bens do irrival, mas excluíveis, há
situações em que do ponto de vista social esta exclusão pode se r preocupante, mas
o que nos interessa são os efeitos económicos da exclusão em bens irrivais. Excluir
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utilizadores, no caso dos bens irrivais, implica, do ponto e vista económico, uma
diminuição da utilidade total do bem.
Assim, a cobrança de um preço pela utilização de um bem irrival leva a uma
ineficiência do mercado, porque com o mesmo dispêndio de meios, se gera uma
menor utilidade. Pode questionar-se porque é que este tipo de bens não é
influenciado por receitas publicas.
3) Bens de mérito (ou bens meritórios; “merit e demerit goods”)
“Bens cuja produção pelo Estado a política considera desejável (…) por imposição
da elite dominante ou por adesão a interesses ou valores da comunidade” RICHARD
MUSGRAVE
Trata-se de situações em que os consumidores não são capazes de avaliar

corretamente os seus. São, então, bens produzidos de acordo com as preferências de
uma elite governativa e não de acordo com as preferências dos consumidores. É
como se o Estado agisse de uma forma autocrática (ou autoritária), impondo os seus
valores e as suas decisões, não tomando em verdadeira consideração a vontade dos
seus cidadãos. Fá-lo porque entende que estes não são capazes de avaliar
corretamente as suas necessidades – consumindo, em menor quantidade do que o
socialmente desejável, determinados bens, e consumindo, em maior quantidade do
que o socialmente, desejável outro tipo de bens.
Podemos falar aqui na existência de externalidades (“externidades”,

“exterioridades”). Mas do que verdadeiramente se trata nos bens de mér ito é a
existência da potencialidade de satisfazerem ao mesmo tempo necessidades
individuais e necessidades coletivas – que Musgrave designava por “sociais”.
Necessidade social esta que é satisfeita de forma passiva.
Tratam-se, ainda de bens que devem ser produzidos mesmo que não exista
qualquer tipo de procura, porque verdadeiramente não existe sequer consciência da
necessidade da sua produção (utilização).
→ Exemplos: obrigatoriedade de uso de cinto de segurança; programa
nacional de vacinação; etc.
4) Bens de clube (club goods)
Os bens de clube são bens cujo leque de potenciais consumidores pode ser
determinado antecipadamente, mas são bens de consumo não rival, que apresentam
a partir de um determinado ponto, custos de congestão (bens de consumo irriva l até
determinado ponto, que quando ultrapassado passam a ser bens de consumo rival).
Por serem bens com destinatários determinados, e desde que haja vontade de
produção do bem parece existirem condições para que o mercado produza. Mas, se
o consumo é irrival, os utilizadores têm interesse em colocar-se numa posição de
free rider, usufruindo do bem de forma lícita, sem terem necessidade de contribuir
para o seu financiamento. Por essa razão, alguns destes bens são produzidos por
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privados, que são verdadeiramente beneméritos (“existem pessoas que não se

importam de produzir para os outros”).
Um exemplo dos bens de clube são os faróis: mas este bem é um bem de provisão
privada – o custo da sua produção mais o custo de transação são comparativamente
baixos e muito inferiores ao beneficio gerado para cada utilizador, mas também aqui
vamos encontrar utilizadores free rider, porque a produção do bem é financiada
pelos armadores registados, mas desse bem beneficiam também as embarcações de
recreio que utilizem aquele porto o que se desloquem ao longo da costa.
5) Bens semipúblicos (rivais e/ou excluíveis)
Bens semipúblicos são bens que apenas possuem uma das características dos
bens públicos (não são rivais e não são excluíveis) – ou são bens rivais, ou são bens
excluíveis, e, em alguns casos, são bens rivais e bens excluíveis – por isso, muitas
vezes os bens semipúblicos são também chamados bens privados que, por uma
decisão política, se transformaram em bens de provisão pública.
Dentro dos bens semipúblicos distinguimos entre bens tecnicamente semipúblicos
e bens técnica e financeiramente semipúblicos.
Bens tecnicamente semipúblicos são bens de provisão publica, totalmente

financiados por receitas públicas (receitas do orçamento geral do Estado).
Bens técnica e financeiramente semipúblicos são bens de provisão publica cujo

custo de produção é repartido entre o Estado e os utilizadores. Esta repartição pode
ser feita de três formas diferentes: o utilizador paga um preço inferior ao custo do
bem, o utilizador paga um preço igual ao custo do bem, ou o utilizador paga um preço
superior ao custo do bem, mas inferior ao preço de mercado.
6. A provisão pública de bens: as falhas de mercado
→ Externalidades, exterioridades ou externidades

Os agentes económicos, quando tomam as suas decisões, comparam as vantagens,
desvantagens e custos que para eles representa uma determinada conduta, por
exemplo, a escolha em vir para a faculdade de autocarro ou em viatura própria, os
custos de ambas as viagens são comparados.
Contudo, este agente racional nem sempre faz uma escolha eficiente, porque não
tem em conta nem o custo total nem as vantagens totais que a sua conduta acarreta.
No limite, o custo individual e a vantagem individual.
É nessas situações, em que o agente faz uma escolha sem ter em consideração as
consequências positivas ou negativas que o seu ato de consumo tem para terceiros,
que estamos perante uma situação em que existem externalidades. E, nessas
situações, justifica-se a intervenção do Estado, numa tentativa de corrigir as
externalidades negativas ou numa tentativa de fomentar a adoção de condutas que
geram externalidades positivas.
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Tratando-se de externalidades negativas, pode justificar-se a penalização das

condutas, nomeadamente através da via fiscal, numa tentativa de que o aumento do
preço possa levar a uma diminuição da procura.
Temos como exemplo deste tipo de intervenção os benefícios fiscais concedidos
às empresas que utilizem métodos de produção menos poluentes, a instalação de
painéis solares, o incentivo para a aquisição de viaturas elétricas.
→ Poder de mercado (situações de)

A eficiência do mercado parte do pressuposto de eficiência perfeita, o que
raramente acontece.
O Estado tem o domínio nacional de intervenção num tipo de mercado
monopolista – os monopólios naturais, ou seja, um tipo de mercado em que a forma
mais eficiente de mercado é o monopólio. Ou seja, uma situação de mercado em que,
por razões técnicas, relacionadas com elevados custos fixos iniciais e enormes
economias de escala tende a existir apenas uma empresa.
Temos, como exemplo, a rede ferroviária, a rede de distribuição elétrica, ou a rede
viária, e até mesmo a rede de distribuição de água, bastando que exista apenas uma
destas redes para que o bem possa ser fornecido a todos os interessados, mas o custo
da sua instalação é muito alto e o retorno do investimento demasiado dilatado no
tempo, o que afasta os privados desse mercado. Na generalidade dos casos, trata -se
também de bens estruturantes ou essenciais à vida em comunidade.
→ Assimetria de informação
A assimetria de informação justifica a intervenção publica quer por meios
financeiros quer por meios não financeiros. Estamos perante uma situação em que
existe assimetria de informação quando as duas partes intervenientes num negóc io
tem uma informação diferente sobre o produto – que uma está a vender e que outra
está a comprar, o que faz com que o preço pelo qual uma vende e pelo qual a outra
está disposta a comprar se formem com base em pressupostos diferentes.
Trata-se de situações em que a intervenção publica se justifica para que a
proteção daquela parte que tem o menor conhecimento das características do bem,
e que em regra apenas leva à imposição e obrigações não financeiras, como por
exemplo a obrigação de rotulagem. A assimetria de informação pode também levar
em casos concretos à inexistência de mercado que só por si não justifica a
intervenção estadual, mas dependendo do bem em causa, pode originar a
necessidade de intervenção publica.
 Monopólios naturais
Situações de mercado em que existem elevados custos iniciais e em que o retorno
de investimento é a muito longo prazo, constituindo ao mesmo tempo a forma mais
eficiente de produção do bem.
 Razões distributivas (Provisão pública de bens)
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A intervenção pública, para diminuir as desigualdades decorrentes de uma

economia de mercado, constitui uma obrigação decorrente do Estado de direito
social em que assentam a generalidade das economias dos países ocidentais.
No caso português, encontramos esta consagração no art. 9º/d), art. 81º/b) e art.
4º CRP. Do lado da receita, esta finalidade é levada a cabo essencialmente por um
sistema fiscal progressivo. Do lado da despesa, esta faz-se ou transferindo meios
financeiros para os mais pobres ou por provisão pública de bens.
O efeito redistributivo verifica-se porque se atribui a certos cidadãos uma
vantagem que é total ou parcialmente suportada pela comunidade.
PARTE II - A DESPESA PÚBLICA
4. A DESPESA PÚBLICA
1. Introdução
2. A noção de despesa pública e a sua importância ao longo dos tempos

A despesa pública classifica-se de acordo com dois tipos de efeitos:
i. Efeitos económicos
Despesas meramente produtivas, que satisfazem necessidades públicas ou
privadas criando utilidades – por exemplo, os serviços de polícia. As despesas
reprodutivas, além de criarem utilidades criam também capacidade de
produção – no fundo, são as despesas em investimento, em bens de capital
duradouro.
ii. Efeitos provocados pelo PIB
Aqui, temos despesas compra, que são despesas feitas na aquisição de bens e
serviços e que criam rendimento. Geram um amento do PIB do período em que
se inserem. Por exemplo, despesas com material de consumo.
Temos também despesas transferência, que se limitam a transferir poderes de
compra e por isso não criam rendimentos – trata-se de prestações do estado
sem que haja uma contrapartida atual dos beneficiários.
3. Teorias explicativas da evolução da Despesa Pública

1. Adolph Wagner (1890)
2. Peacock e Wiseman
3. Vito Tanzi e Ludger Schuknecht
Dentro das teorias explicativas do aumento da despesa pública, há que tomar em

consideração, desde logo, a teoria de Adolph Wagner, um economista alemão de
finais do século XIX. Wagner, apresenta duas formulações da sua teoria, uma em
1881 e a outra em 1911 (a de 1911 é um aperfeiçoamento da de 1881).
Para este autor, o aumento da despesa pública, observado naquilo que ele designa
por nações progressivas (Teixeira Ribeiro – “povos progressivos”), fica a dever-se,
principalmente, à industrialização.
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Trata-se de uma situação reclamada pelos cidadãos, que pedem agora uma maior
intervenção social do estado, mas também, o incremento de atividades de proteção
e de defesa.
Temos que considerar que, nesta altura, a despesa pública representava uma
percentagem de PIB muito baixa, e as áreas de intervenção eram também elas muito
limitadas. Wagner constatou então, que a industrialização seria o fundamento não
só para o aumento intensivo da despesa, isto é, para o aumento da despesa naquelas
áreas tradicionais da intervenção pública, mas também, um aumento extensivo, ou
seja, com a criação de novas áreas para a intervenção pública.
Conclui, também, que se trata de um crescimento que acompanha o crescimento
do produto interno bruto. Wagner reconhece, contudo, que não é possível um
crescimento da despesa até ao ponto em que a despesa pública represente 100% do
PIB. Ele próprio acaba por referir que é necessário estabelecer limites para o
crescimento da despesa, através da regulação, referindo também que a taxa de
crescimento da despesa não deve ser superior à taxa de crescimento do produto.
Wagner esquece-se, porém, de formular uma equação matemática que permitisse
validar a sua teoria, e por isso é que encontramos referências à “lei de Wagner” como
uma mera lei empírica ou como uma lei que carece de validação, mas esse facto não
lhe retira importância.
E foi precisamente para tentar validar, ou refutar, a lei de Wagner que dois
economistas britânicos (Peacock e Wiseman) analisaram os dados do Reino Unido
por volta da década de 60 do século XX.
Acabam por concluir que a despesa pública aumentou mais do que
proporcionalmente em relação ao PIB e constatam ainda que, contrariamente ao que
o Wagner dizia, o aumento da despesa não se faz nem de forma crescente, nem de
forma constante, seguindo-se a fortes períodos de crescimento seguem-se períodos
de decrescimento e seguem-se períodos de crescimento lento.
O comportamento da despesa pública fica a dever-se a dois efeitos, ao efeito de

deslocação (displacement effect) e efeito apreciação (inspection effect). Estes dois
efeitos, interligados entre si, tinham na sua base, a existência de perturbações
sociais (guerras ou outros fenómenos).
De acordo com o efeito deslocação, verifica-se o aumento da despesa pública

motivado pela perturbação social, a despesa desloca-se para um nível superior
àquele que existia antes da perturbação, e se a despesa se desloca para um nível
mais elevado, terão também que aumentar as receitas públicas para lhes fazer face,
sendo quebrada a resistência dos contribuintes.
Finda a perturbação, seria normal que o nível dos impostos voltasse a baixar para
um nível anterior à perturbação, sendo também normal, que a despesa pública
descesse na mesma medida. Contudo, não é isso que se verifica, havendo antes uma
ligeira descida dos impostos e também um ligeiro decréscimo da despesa pública,
motivados pelo efeito apreciação.
Este efeito implica ainda uma alteração do tipo de despesa estadual, porque a
população está agora consciente da existência de outras necessidades e ao mesmo
Bárbara Morim 12

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tempo, está também disponível para aceitar apenas uma redução parcial dos
impostos (efeito apreciação). Estes autores afirmam ainda que aliada ao aumento
da despesa pública, se dá uma concentração da despesa pública no estado central
(efeito concentração).
Contrariamente ao que aconteceu com Wagner, esta teoria está sustentada por
uma formulação matemática que permite a sua verificação e validação.
Vito Tanzi e Ludger Schuknecht tentam encontrar uma explicação alternativa

para o aumento da despesa pública. Também estes autores partem da teoria de
Wagner e tentam analisar os dados apresentados por Peacok e Wiseman, e para
começarem a sua análise desidem fazer uma divisão em períodos. O primeiro
período vai desde 1870 até à 1ºguerra mundial; o segundo período é o período e ntre
guerras; o terceiro período o período pós segunda guerra mundial até 1980; Anos
80/90; inícios do século XXI (pós 1996).
1º período – O período entre 1870 e a I Guerra Mundial

Este período é dominado na esfera económica pelo pensamento económico dos
autores da escola clássica inglesa, que advogavam o estado liberal e a política
“Laissez faire”. É assim de esperar que as funções estaduais sejam mínimas e que
seja também baixa a percentagem de despesa pública em relação ao PIB. Não
podemos estranhar que os valores da despesa pública à época se situassem em torno
dos 10% do PIB ou abaixo desse valor.
Os economistas clássicos defendiam, como sabemos, que o estado devia ser
pequeno, e as suas funções limitadas à alocação de recursos, e as políticas
especificamente direcionadas para a defesa nacional e para a administração da
justiça, porque o estado não devia ter outra pretensão que não fosse a defesa dos
direitos individuais.
Essencialmente, até finais do século XIX, a teoria liberal implicaria despesa
pública muito baixa, mas, em alguns países, como a Austrália, a Itália, a Suíça e a
França, o nível de despesa ultrapassava já os 10%, sendo estes países considerados
despesistas. Em finais do século XIX, surge também o desafio à teoria clássica,
desafio este constituído pela teoria Marxista, e pelas ideias do movimento socialista
que começa a ser sentido na europa.
É mais ou menos por esta altura que, na Alemanha, surge a primeira formulação
da política redistributiva do estado, com a criação do embrião das políticas de
segurança social. Foi por isso também nesta época que começariam a surgir as
políticas de educação básica e de cuidados de saúde primários, destinados àquela
parcela da sociedade que não tinha rendimento suficiente para suportar este tipo de
encargos. Abre-se também o período de aumento de despesa pública, com a
modernização das vias de comunicação, assistindo -se à construção de estradas e
autoestradas, caminhos-de-ferro, metro, etc.
No final deste período, assiste-se a um considerável aumento da despesa pública
para fazer face a despesas com defesa de outras despesas militares, porque se
percebeu que poderíamos estar perante uma guerra iminente. Em 1913 os níveis de
despesa pública ultrapassavam já, na generalidade dos países, os 10%,
aproximando-se em muitos casos dos 20%. Assistimos então a países como a
Bárbara Morim 13

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Alemanha, França, Itália e Reino Unido, com percentagens elevadas de despesa de

PIB, que se viria a acentuar no período seguinte
2º Período – Período entre Guerras

No período entre guerras, assistimos a uma alteração do pensamento económico
dominante, fortemente impulsionado pelas consequências da guerra e pela obra de
Keynes (The End of Laissez faire). Finda a primeira guerra mundial, por meados dos
anos 20, alguns países tinham já implementado sistemas de segurança social, ainda
que rudimentares e a depressão de 1929 foi vista por muitos como uma grande falha
de mercado, que justificaria o aumento da intervenção pública, e a adoção de
políticas expansionistas, sendo de realçar, a política adotada pelos estados unidos
integrada nas políticas do New Deal, bem como um forte aumento do emprego
público, absorvendo assim um elevado número de desempregados que o setor
privado não conseguia absorver.
Aproximadamente em 1937, a despesa pública começa a situar-se acima dos 20%
do PIB, e em alguns casos, ultrapassa mesmo os 30%. Há que considerar, contudo,
que este crescimento em percentagem de PIB pode não representar o crescimento
nominal de despesa, porque, devido à grande depressão, alguns países viram o seu
produto interno bruto diminuir. Podemos afirmar que em 1937 estávamos a assistir
a uma transição de um estado mínimo para um estado intervencionista, sobretudo
devido às políticas de redistribuição e ao estado social
3º Período – Período entre fim da II Guerra Mundial e os anos 60 do sec. XX

No período pós-segunda Guerra Mundial, mas sobretudo entre 1960 e 1980,
assiste-se a um entusiasmo quase eufórico em tornos das políticas expansionistas
cultivadas pelas teorias de Richard Musgrave.
Às políticas públicas de alocação de recursos e redistribuição junta-se a política
de estabilização, que a teoria dos bens públicos e das externalidades potencia o
aumento da despesa pública. Para além disso, a teoria de Keynes era de aceitação
generalizada e os receios decorrentes dos efeitos das elevadas taxas de desemprego
e dos ciclos económicos eram agora menores, devido à implementação das já
mencionadas políticas públicas expansionistas.
Começa também a fazer-se uma análise custo-benefício das políticas públicas, e
os orçamentos são vistos como instrumentos de planeamento, administração e
controlo da utilização de recursos públicos, é mais ou menos por esta altura que
começam a aparecer impostos progressivos que apesar de terem efeitos de
desincentivo, permitem uma maior arrecadação de receita e maior justiça social.
Acredita-se também, que estas políticas expansionistas permitiriam identificar
novas áreas de atuação e formas mais eficientes de redução dos custos, esta ideia de
que o papel do estado na economia devia ser impulsionada encontra um entrave,
são os défices orçamentais. Contudo, isso não impediria um aumento da despesa
pública que se viria a acentuar no final deste período, ou seja, na década de 80,
década esta que seria apelidada de golden age.
4º período – O período das décadas de 60 a 80 do séc. XX
Bárbara Morim 14

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À euforia dos anos 80, seguir-se-ia algum ceticismo sobre o papel do estado na
economia, sendo as políticas de redistribuição e de estabilização criticadas por
alguns economistas. As falhas ao nível da implementação das políticas públicas, e o
período de estagflação dos anos 70, fundamentariam muitas dessas críticas. Aliada
a essas críticas, surge também a constatação de efeitos nefastos decorridos dos
défices orçamentais, chegando mesmo a questionar-se a benevolência pública na
escolha do tipo de políticas a implementar, e por isso, começam a aparecer grupo
que atacam aquilo que designam por políticas públicas excessivamente onerosas, e
que colocam em causa a bondade de gastos públicos tão elevados, nesta época, a
generalidade dos países apresenta valores de despesa pública muito próximos ou
acima dos 50% do PIB, crescimento este que podia ser explicado por muitos fatores,
mas que sobretudo tem origem na mudança de paradigma do pensamento
económico sobre as funções do estado.
5ºperíodo – O período entre 1980 e 1996

As alterações do pensamento económico sobre o papel do Estado na economia
decorreram a partir de meados do séc. 20, noa deixariam de se refletir no
comportamento da despesa publica, mas, para esta alteração, muito contribuiu
também a alteração ao nível dos mercados e a globalização económica: se, por um
lado, os Estados se aproximaram ou atingiram mesmo níveis de despesa em torno
dos 50% do PIB, por outro lado, há também mecanismos que permitem uma maior
eficiência dos mercados e uma maior eficiência na utilização de recursos públicos.
Não se estranha assim que, já no início do séc. XXI, tenhamos vindo a assistir a
uma tendência reformista da despesa pública que se materializou na introdução de
reformas, sendo habitual agrupar os países em 5 grupos que, depois, reduze para 4.
Esta redução e justificada, principalmente, pela pressão recorrente das normas de
direito da união europeia relativas à política orçamenta que, direta ou ind iretamente,
obrigam a uma melhor gestão pública, forçando assim que sejam atingidos os
mesmos objetivos com um gasto inferior de receita pública. Os grupos são:
reformistas serôdios (ambiciosos e não ambiciosos), reformistas precoces
(ambiciosos e não ambiciosos) e não reformistas.
Dentro do grupo de países precoces ambiciosos, encontramos os países do norte
da Europa, nomeadamente a Holanda e a Bélgica, nos reformistas tardios e
ambiciosos incluem-se a Áustria, Espanha e Finlândia. Nos países não reformistas
encontramos a Grécia e Portugal, acompanhados de um país de peso, o Japão.
Podemos então concluir.
De 1996 à atualidade: a introdução de reformas na despesa pública

No início do séc. XX, vários países tinham já iniciado um processo de reforma da
intervenção do Estado na economia, fazendo de um modo mais ou menos ambicioso,
enquanto que um pequeno grupo de países não tinha iniciado qualquer reforma. A
partir de 2010, mesmo os países que ainda não tinham feito qualquer reforma,
viram-se forçados a fazê-la, o que provocaria um decréscimo acentuado da despesa
pública. Estas reformas foram impulsionadas, principalmente, pelas normas de
direito da União Europeia. Normas estas que tinham como fundamento o impacto
Bárbara Morim 15

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da despesa pública nos indicadores socioeconómicos, como o crescimento

económico, desemprego, distribuição de rendimento e desenvolvimento humano e
qualidade do desempenho público. Verifica-se que esta reforma na despesa pública
permite obter o melhor desempenho em todos estes indicadores. Como síntese
conclusiva do pensamento de Tanzi e Schunknecht podemos então dizer que a
evolução da despesa pública (aumento ou decréscimo) está intimamente ligada às
teorias sobre o papel do Estado na economia e à influência que a atividade
económica púbica pode ter nos vários indicadores económicos.
PARTE III - ORÇAMENTO DO ESTADO
5. NOTAS INTRODUTÓRIAS
Nota:
Pergunta frequente nas orais: qual a forma que reveste o orçamento? Reveste a
forma de proposta de lei que, depois de ser aprovada, revestirá a forma de lei de
valor reforçado – prevalece sobre as demais leis ordinárias. Ela tem um prazo de
apresentação e um procedimento muito próprio.
1. Antecedentes históricos
No período medieval, não existe uma diferenciação entre instituições públicas e
instituições privadas. A principal fonte de financiamento do Estado são as receitas
patrimoniais, ocupando também lugar de destaque as receitas consuetudinárias. A
cobrança de impostos era apenas excecional e estava reservada para o
financiamento de despesas que não pudessem ser financiadas com recurso a outro
tipo de receitas. Porém, a cobrança de impostos, já nesta época, tinha que ser
autorizada pelas Cortes. Também excecional era a receita proveniente da cerceação
da moeda (retirar o metal, mantendo o valor da moeda).
Com a transição para o absolutismo, as Cortes perdem importância um pouco
por toda a Europa. Em Portugal, a partir da segunda dinastia, assiste -se à
centralização do poder real. Do ponto de vista orçamental, há que considerar a
importância das receitas ultramarinas e, em 1641, a introdução de um imposto
universal designado por “décima militar”. Constitui uma inovação que ainda hoje é
apontado como o primeiro imposto com características de imposto moderno.
À exceção da nobreza, todos estavam sujeitos ao pagamento deste imposto, sendo
um imposto de capitação (per capita). Este imposto representa, também, uma
transição para o liberalismo.
Com as revoluções liberais, assistimos a uma rotura com a situação pré-existente:
os impostos começam a representar uma maior parcela da receita estadual, mas a
sua criação é mais regular. Encontramos referência à necessidade do cumprimento
de procedimentos legais para a sua aprovação na “Bill of rights” de 1689 ou ao
princípio no “no taxation without representation”, proclamados na revolução
americana de 1776 ou também na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão
de 1789. Para este facto, muito contribuiu também, a doutrina contratualista de
Locke e Rosseau que viam o imposto como uma contribuição para o bem comum,
Bárbara Morim 16

lOMoARcPSD|7772100
mas que não deixavam de defender também que a aprovação dos tributos tinha que
ser feita pela Assembleia Representativa do povo.
A história constitucional portuguesa consagra, desde a primeira constituição, um
regime muito semelhante ao atual, e de que se destaca a necessidade de ser a
Assembleia Representativa a autorizar quer a cobrança de receita, quer a realização
de despesa.
3) A noção de Orçamento Geral do Estado

Na atualidade, o art. 19º do Regulamento de Contabilidade Pública de 1881 (que
há quem entenda que ainda está em vigor visto que ainda não foi revogado) define
o orçamento da seguinte forma: “O orçamento geral do Estado é um documento i onde
estão previstas e computadas as receitas e as despesas ii anuais competentemente
autorizadasiii”.
i. Elemento jurídico; ii. Elemento económico; iii. Elemento político.
6. O ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO: A ATUAL ESTRUTURA DOS PODERES EM MATÉRIA

FINANCEIRA EM PORTUGAL
1) Notas introdutórias: traços de regime, importância das normas de DUE e

sua relação com as normas de Direito Interno
O orçamento do Estado delimita o quadro financeiro básico de toda a

Administração Pública, determinando as fontes da receita e o destino que é dado a
essa receita. Do ponto de vista formal, o orçamento é uma lei com valor reforçado e
que segue o procedimento específico estabelecido no regimento da Assembleia da
República. Também do ponto de vista formal, a lei do orçamento é dividida em duas
partes: uma parte dispositiva e uma parte que contém os mapas orçamentais.
2) A relação de suprainfraordenação entre poder legislativo e executivo
Habitualmente dividimos o orçamento em 3 elementos: um económico, um

político e um jurídico.
→ Elemento económico: o orçamento do Estado é um conjunto
normativo que estabelece as fontes de receita e as despesas estaduais para um
determinado tempo. Apesar de ser uma previsão, é uma previsão vinculativa,
embora com graus de vinculatividade diferentes para a receita e para a despesa.
Permite-nos saber qual é o plano financeiro do Estado.
→ Elemento político (no sentido de ciência política): o orçamento do
Estado constitui uma autorização política do plano ou projeto de gestão
orçamental, revelando para estes efeitos a existência de uma relação específica
entre o poder executivo e o poder legislativo, o que vai sofrendo mutações ao
longo do processo orçamental porque nem sempre o poder prevalecente é o
mesmo. Na fase de preparação ou elaboração do orçamento, o poder que
prevalece é o poder executivo, ou seja, cabe ao Governo e apenas a este elaborar
nos termos e nos prazos estabelecidos na lei, a proposta de lei do orçamento do
Estado, não podendo ser substituído por outra. Na fase de aprovação (discussão)
Bárbara Morim 17

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predomina o poder legislativo, ou seja, cumpre ao poder legislativo a direção

do processo, sendo também o órgão com competência exclusiva para a
aprovação da proposta de lei do orçamento do Estado. Na fase da execução do
orçamento, voltamos a ter a preponderância do poder executivo, isto é, cabe ao
Governo praticar todos os atos necessários à boa execução do orçamento. É
habitual dizer-se que o elemento político revela uma relação de
suprainfraordenação entre legislativo e executivo.
→ Elemento jurídico: o orçamento é um instrumento legal através do
qual se dá a limitação dos poderes dos órgãos do Estado no domínio finance iro,
assumindo especial importância no princípio da legalidade.
4) O período orçamental: a anualidade, o orçamento de gerência e o

orçamento do exercício
Sendo o orçamento do Estado um mapa de previsão de receitas e despesas para

um determinado período orçamental, costuma dizer-se que ele constituiu uma
limitação aos poderes financeiros da administração durante o seu período de
vigência.
O período de vigência do orçamento é, no caso português, coincidente com o ano

civil, iniciando-se a 1 de janeiro e terminando a 31 de dezembro e, por isso, existe a
regra da anualidade. Porém, pode acontecer que o orçamento, por várias razoes,
não seja aprovado para entrar em vigor a 1 de janeiro - mesmo que isso aconteça, a
sua vigência cessa no dia 31 de dezembro.
Convém distinguir aqui, dentro do orçamento, as disposições relativas ao

orçamento da receita e as disposições relativas ao orçamento da despesa e à sua
diversa natureza jurídica, já que a vinculatividade de cada uma delas é diferente.
Enquanto que o orçamento da receita é uma previsão vinculativa apenas quanto ao
tipo de receita que pode (não tem) que ser arrecadada, o orçamento da despesa é
vinculativo quanto ao tipo e ao montante que pode ser gasto. Dada esta distinção, há
quem entenda que a natureza jurídica do orçamento não é unitária. No entanto,
podemos concluir que, em qualquer um dos casos, o orçamento geral do Estado
contém sempre disposições vinculativas da administração pública e matéria
financeira, sendo apenas diferente o conjunto de elementos para os quais essa
vinculatividade existe.
Convém também distinguir o tipo de receitas e o tipo de despesas. Saber que

despesas e que receitas podemos inscrever em cada orçamento implica a opção
entre dois tipos de orçamento: orçamento de gerência e orçamento de exercício.
 O orçamento de gerência é aquele em que se preveem as receitas que o Estado
irá cobrar e as despesas que o Estado irá pagar durante aquele período
financeiro. Trata-se, portanto, de uma previsão de receitas e despesas na sua
fase final, a cobrança e o pagamento. Este orçamento apresenta como vantagem
o facto de permitir, em cada período, saber se existe ou não receita suficiente
Bárbara Morim 18

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para efetuar o pagamento das despesas exigíveis nesse mesmo período

financeiro.
 O orçamento do exercício contém a previsão das receitas cuja obrigatoriedade
de pagamento vai nascer naquele período financeiro e as despesas cuja
necessidade de execução também nasce naquele período financeiro. Trata -se,
então, da previsão de receitas e despesas na sua fase inicial (de crédito – no caso
da receita, de débito – no caso da despesa). Este orçamento permite um
confronto entre o montante das dívidas e o montante dos créditos que vão
surgir naquele período financeiro e, assim, saber se o Estado se vai tornar
credor de quantias iguais, superiores ou inferiores às das dívidas das quais se
vai tornar devedor.
Suponhamos que no OE para 2018 se encontra prevista a realização de uma

despesa de 1.000.000.000€ destinada ao pagamento de despesas com obras
públicas de melhoria da rede viária. O pagamento dessa quantia será faseado da
seguinte forma:
50% em 2018 30% em 2019 20% em 2020
Releva notar que o Orçamento não se deve confundir com outros conceitos.
A Conta Geral do Estado é um registo da execução orçamental, e, por isso, contém
as receitas e as despesas efetivamente cobradas e realizadas pelo Estado ao longo
do período financeiro. Enquanto que o Orçamento é uma previsão à priori, a Conta
é “ex post”, e em vez de nos permitir saber o que vai acontecer, permite-nos
determinar o que efetivamente aconteceu em termos de execução orçamental.
Da comparação entre Orçamento e a Conta resultam desvios à política
inicialmente proposta. O Balanço é um mapa contabilístico que contém uma
avaliação do ativo e do passivo do Estado num determinado período. No ativo ,
vamos encontrar aquilo que o Estado possuí, o que tem direito a receber, e, no
passivo, os montantes que o Estado tem de pagar. Não é uma previsão, mas antes
uma constatação do deve/haver no determinado momento. Para além disso, as
rúbricas do ativo e do passivo não podem ser reconduzidas a receitas e despesas.
Como exemplo, temos o património imobiliário do Estado que integra uma conta do
ativo, mas que não é uma receita Estadual.
4) Funções do Orçamento de Estado:

O Orçamento Geral do Estado tem três funções básicas:
i. Função de relacionação das receitas com as despesas
ii. Função de exposição do plano financeiro;
iii. Função de fixação das despesas.
Bárbara Morim 19

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→ Relacionação das receitas com as despesas

O Estado tem de prever (orçar) as suas despesas e as suas receitas, quer de forma
qualitativa (tipo), quer de forma quantitativa, de forma a garantir que o montante
que prevê arrecadar receitas é suficiente para efetuar o pagamento das despesas
que pretende realizar.
No fundo, relacionar receitas com despesas consiste na verificação da existência
de uma igualdade global, entre o montante da receita total e da despesa total. Em
caso algum pode existir um Orçamento no qual a receita total seja inferior à despesa
total.
Obviamente que nos montantes da receita se encontra contabilizada a que é
proveniente dos empréstimos e por isso é que esta função é por vezes reconduzida
à ideia de equilíbrio formal do Orçamento.
Esta relacionação permite uma gestão mais racional e eficiente dos dinheiros
públicos, porque para além de obrigar à previsão de todas as receitas e todas as
despesas, permite também verificar se o tipo de receitas que se cobra é adequado
ao financiamento do tipo de despesas que se vai realizar e acautelar situações
imprevistas e que geram desperdício.
→ Fixação das despesas

Dada a necessidade de previsão de receitas suficientes para cobrir as despesas,
de pouco serviria prever umas e outras se as despesas pudessem variar. Para termos
um Orçamento coerente temos de fixar o montante da despesa a realizar. Este
montante global vai resultar do somatório de cada um dos montantes das várias
rubricas de despesa.
No Orçamento do Estado, são atribuídos a este propósito um princípio da
tipicidade quantitativa e qualitativa. O princípio da tipicidade quantitativa, um
princípio decorrente do princípio da legalidade da atuação da Administração, impõe
que não seja ultrapassado o montante previsto para cada tipo de despesa. Já o
princípio da tipicidade qualitativa, também decorrente do princípio da legalidade da
atuação da Administração, impõe que apenas sejam realizadas as despesas previstas
do Orçamento. Estes dois princípios são válidos apenas para as despesas, porque
quanto às receitas o Orçamento é vinculativo apenas para os montantes pre vistos,
ou seja, vale apenas o princípio da tipicidade qualitativa, o que implica que apenas
seja possível cobrar o tipo de receitas previstas no Orçamento.
→ Exposição do plano financeiro

Esta função decorre do artigo 105. °, n. ° 2 da CRP, e diz-nos que o Orçamento do
Estado, deve permitir saber qual o contributo da cada receita e de cada despesa para
os montantes globais inscritos no Orçamento. Sendo o Orçamento Geral do estado,
do ponto de vista económico, um elemento fundamental para a execução das
políticas financeiras, representa também, para os privados, um importante
instrumento de gestão da sua atividade.
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Art. 2º Velha LEO

Âmbito
1. A presente lei aplica-se ao Orçamento do Estado, que abrange, dentro do setor
público administrativo, os orçamentos do subsetor da administração central,
incluindo os serviços e organismos que não dispõem de autonomia administrativa e
financeira, os serviços e fundos autónomos e a segurança social, bem como às
correspondentes contas.
5) Regras e Princípios da Elaboração do Orçamento
Regras clássicas de elaboração do orçamento

A elaboração do Orçamento do estado obedece, em Portugal e também em outros
países, a regras fundamentais: regra da unidade, regra da especificação, regra da não
compensação, regra da não consignação.
Em Portugal, estas regras estão previstas na nossa Lei de Enquadramento
Orçamental.
Nota: atualmente, encontra-se em vigor em matéria Orçamental, as

normas constantes da Lei n. ° 91/2001 republicada em anexo à Lei n. °
41/2014, ma também, as normas da Nova Lei de Enquadramento
orçamental, aprovadas em anexo à Lei n. ° 151/2015 de 11 de setembro,
alterada pela Lei n. ° 2/2018 e pela Lei n. ° 37/2018.
→ Regra da Unidade (art. 9 º LEO)

Decorre do art. 105º/3 CRP e encontra-se prevista no artigo 9. ° da Nova LEO, e
diz-nos que o Orçamento do Estado deve compreender todas as receitas e todas as
despesas do setor Público Administrativo, incluindo a Segurança Social.
De acordo com esta regra, as receitas e as despesas estaduais devem constar de
um único documento – devendo ser, ainda, todas orçamentadas. Ou seja, devem
constar do orçamento do estado todas as receitas e despesas das entidades que
compõem o subsetor da administração central e do subsetor da segurança social. O
que se compreende, dado o orçamento ser o quadro geral básico de toda a atividade
financeira do estado.
De acordo com o nº2 do mesmo artigo, nem toda a atividade financeira pública
fica a coberto das disposições constantes do orçamento do estado – embora possa
encontrar nestes alguns reflexos da sua atividade.
Se uma das funções do orçamento de estado é relacionar receitas com despesas,

é conveniente que as receitas e as despesas se encontrem pre vistas num mesmo
documento. Por outro lado, se pretendemos que nesse documento seja exposto o
plano da atividade financeira do Estado, torna-se mais simples se essas mesmas
opções estiverem no mesmo documento, tendo sido elaboradas pela mesma
entidade (para mais fácil apreensão e para evitar contradições).
Bárbara Morim 21

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Esta regra da unidade tem em vista não só esta agregação num único documento
da receita e da despesa estadual, como também, que para cada período exista apenas
um Orçamento. Esta exigência de unidade orçamental, com este duplo sentido,
porque se pretende evitar que a existência de múltiplos Orçamentos (um por cada
serviço).
O n.º 2 do art.º 9.º, em conjugação com a al. b) do art.º 1.º, todos da nova LEO
parece excecionar a existência de unidade orçamental dentro do Estado, isto é, nem
todos os serviços que compõem o setor administrações públicas veem as suas
receitas e despesas inscritas no Orçamento Geral do Estado.
Esta pluralidade orçamental foi justificada com base na necessidade de facilitar o
apuramento do saldo orçamental ou verificação do equilíbrio orçamental,
elaborando orçamentos distintos consoante a classificação de despesas e de receitas.
A pluralidade orçamental pode ainda ser justificada pela existência de serviços
dotados de autonomia administrativa e financeira, à luz das disposições da Lei de
Bases da Contabilidade Pública – que, embora excecionais, têm orçamentos próprios.
Atualmente, a violação desta regra parece decorrer logo do art. 9º da nova LEO,
enquanto no art. 1º ss. da Nova LEO se refere expressamente à vinculação de todas
as entidades do setor administrações públicas, o art. 9º menciona apenas as
entidades do subsetor administração central e segurança social, excluindo
expressamente no seu nº2 os orçamentos das Regiões Autónomas e das Autarquias
(decorre do art. 6º CRP).
→ Regra da especificação (art. 17º LEO)

Esta regra decorre do artigo 105º, n° 3 da CRP e está prevista também no artigo
17° da Nova LEO.
Na elaboração do Orçamento poderíamos prever as receitas e despesas, num
único documento, mas em bloco. Porém a regra da especificação impõe-nos que no
Orçamento do Estado as receitas e as despesas estejam suficientemente
individualizadas, ainda que esta individualização não pode ser feita e forma muito
intensa, sob pena de os serviços perderem capacidade de se adaptarem às
circunstâncias.
As receitas devem ser especificadas por referência a uma classificação económica,
estabelecida no Decreto-lei nº26/2002, 14 de fevereiro, e que distingue entre
receitas correntes e receitas de capital, mas também por fonte de financiamento (nº
4, art. 17º Nova LEO).
Quanto às despesas, exigia-se que fossem classificadas de acordo com uma
classificação orgânica (serviços), económica (em semelhança das receitas),
funcional (de acordo com as funções do Estado – Decreto-Lei nº 171/94, de 24 de
junho), devendo ainda ser estruturadas por programas e por fonte de financiamento.
Marcar:
Decreto-Lei nº26/2002, arts. 3º e 5º
Decreto-Lei nº171/94, quadros
A exceção à regra da especificação (válvula de segurança) será a dotação

provisional do Ministério das Finanças destinada ao pagamento das despesas
imprevisíveis e inadiáveis (art. 45º/11 da LEO).
Bárbara Morim 22

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→ Regra da não compensação (art. 15º LEO)

Esta regra está prevista no artigo 15.º na Nova LEO, e impõe que as receitas e as
despesas sejam inscritas no Orçamento pela importância integral em que foram
avaliadas, sem que seja feita qualquer dedução para encargos de cobrança ou de
outra natureza. Só deste modo é possível cumprir a função orçamental de fixação de
despesas.
Nas receitas provenientes dos tributos (impostos, taxas e outros tributos) o valor
a inscrever no orçamento do estado corresponde à previsão do montante a
arrecadar efetivamente, isto é, inscreve-se o montante previsto depois de subtraído
o montante relativo às receitas cessantes e decorrentes de benefícios tributários,
reembolsos e restituições.
Excecionam-se ainda, as situações previstas, no nº3 do mesmo artigo. Assistimos

assim a um alargamento do leque de receitas e despesas para as quais se ex ceciona
a aplicação do princípio da não compensação (anteriormente, apenas se excecionava
o que consta do artigo 6.º, nº5 da velha LEO).
→ Regra da não consignação (art. 16º LEO)

Esta regra está prevista no artigo 16.º da Nova LEO, que nos diz que não pode ser
afetado (destinado) o produto de quaisquer receitas ao pagamento de uma
determinada despesa. Excecionam-se, porém, as situações previstas no nº2 do
mesmo artigo.
Trata-se de uma situação que pretende impedir que o produto de certas e
determinadas receitas possa ser destinado à cobertura de uma despesa em concreto.
Importa saber quando é que estamos verdadeiramente perante uma situação de
consignação de receitas. Na consignação de receitas, estamos perante uma situação
em que o produto de uma determinada receita é destinado ou a um serviço em
concreto ou ao pagamento de uma despesa em concreto. É habitual dizer -se que,
perante uma consignação de receitas, podemos encontrar situações de favor e
situações de desfavor. Isto porque, nos casos em que exista consignação de receitas,
as despesas, para poderem ser autorizadas, têm que cumprir um duplo cabimento,
ou seja, encontrar situações em que uma determinada despesa ou um organismo
que disponha de receitas consignadas se encontre, relativamente aos demais, numa
situação de favor ou desfavor.
Esta conclusão resulta na análise prática deste regime – nos casos em que o
produto das receitas consignadas seja igual ou superior ao montante da dotação
orçamental para aquela despesa, isso significa que o organismo e m causa terá
receita suficiente para efetuar o pagamento das suas despesas, ainda que os
restantes serviços que não dispõem de receitas consignadas tenham reduzido as
suas despesas por insuficiência de receita. Este serviço encontra-se, então, numa
situação de favor relativamente aos demais. Contudo, naqueles casos em que o
produto das receitas consignadas seja inferior ao montante que estava previsto para
as despesas que devia financiar, fica vedado àquele serviço a realização de despesa
em montante superior ao do valor da receita efetivamente cobrada, e assim é mesmo
que exista excedente de outras receitas.
Bárbara Morim 23

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A consignação de receita justifica-se quer por uma razão de limitação da despesa

ao valor de uma determinada receita, quer por razões relacionadas com a
importância de despesa, isto é, pode consignar-se receita ou porque se pretende
numa determinada despesa que apenas se realize na medida em uma determinada
receita o permita, ou também o que se pretende que se garantido o financiamento
de uma determinada despesa quaisquer que sejam as circunstâncias e as implicação
para as demais despesas do Estado. Tendo em conta estes objetivos, a escolha da
receita a consignar terá que ser criteriosa.
Suponhamos que no Orçamento de Estado para 2017 se encontra previsto o valor de

10.000.000€ como despesa decorrente da contrapartida nacional dos programas PDR
2020 e MAR 2020.
Hipótese 1: em sede de execução orçamental, verifica-se que a receita proveniente da
cobrança do ISP sobre gasóleo colorido e marcado ascende a 15.000.000€.
Hipótese 2: em sede de execução orçamental, verifica-se que a receita proveniente da
cobrança do ISP sobre gasóleo colorido e marcado ascende a 8.000.000€.
Qual o valor máximo da despesa decorrente da contrapartida nacional dos programas PDR
2020 e MAR 2020 que pode ser autorizada e paga?
Hipótese 1 Hipótese 2
Valor da receita efetivamente cobrada: Valor da receita efetivamente cobrada:
15.000.000 8.000.000
1º Cabimento: Valor da dotação ou crédito orçamental para a despesa decorrente:

10.000.000€
2º Cabimento: valor da receita consignada efetivamente cobrado

10.000.000€ 8.000.000€
Outras regras e princípios de organização do orçamento previstas na Lei de

enquadramento Orçamental
→ Princípio da estabilidade orçamental (art. 10º LEO)

Está previsto no artigo 10.º da Nova LEO, e diz-nos que os serviços do Estado
devem apresentar Orçamentos equilibrados ou excedentários, sendo que a
verificação da existência de equilíbrio ou excedente orçamental deve ser verificada,
tendo por base as normas que regulamentam esta questão, nomeadamente, os
artigos 9.º, 23.º, 25.º e 28.º da Velha LEO, bem como os artigos 12.º B) e seguintes
da Velha LEO e as normas provenientes de Direito da União Europeia. Este artigo
10.º tem que ser lido, conjuntamente com o artigo 11.º da Nova LEO, que nos fala do
princípio da sustentabilidade das finanças públicas.
→ Princípio da sustentabilidade das finanças públicas (art. 11º LEO)

Este princípio implica que na elaboração do OE, os serviços tomem em
consideração os compromissos anteriormente assumidos, mas que tenham reflexo
no ano para o qual estão a elaborar o Orçamento, bem como os efeitos decorrentes
dos novos compromissos para o ano seguinte e para os exercícios subsequentes. O
que se pretende é que cada exercício orçamental seja visto dentro do período mais
alargado, não se resumindo ao período que vai de 1 a 31 de dezembro.
Bárbara Morim 24

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→ Princípio da solidariedade recíproca (art. 12º LEO)

Encontra-se no artigo 12.º da Nova LEO, e diz-nos que os subsetores da
Administração Pública e seus serviços devem contribuir de forma proporcional para
que seja possível cumprir as exigências da estabilidade orçamental e demais
obrigações, em matéria de política orçamental e das finanças públicas.
→ Princípio da equidade intergeracional (art. 13º LEO)

O artigo 13.º da Nova LEO estabelece este princípio de acordo com o qual decorre
a obrigação de distribuição equilibrada de custos e benefícios entre as várias
gerações, permitindo, assim, que uma análise plurianual de custos e benefícios possa
salvaguardar as legítimas expectativas das gerações vindouras, tal qual está
consagrado na Nova LEO, este princípio estabelece obrigações específicas para cada
serviço, obrigando à implementação de processos que permitam perceber qual o
impacto futuro das despesas e das receitas sobre os compromissos futuros, ou seja,
em que medida é que cada uma das opções feitas na atualidade vai condicionar as
opções nos períodos seguintes, e por isso, limitar a liberdade orçamental em cada
exercício. Deste princípio resulta uma ligação ao princípio da sustentabilidade das
Finanças Públicas e responsabilização da geração presente pelo nível de bem-estar
das gerações futuras, colocando problemas de ordem ética. Não é irrelevante para
estes efeitos financiar despesa pública com impostos com endividamento.
→ Princípio da anualidade e plurianualidade (art. 14º LEO)

Consagrado no artigo 14.º da Nova LEO, que estabelece uma coincidência entre
o não civil e o período orçamental. Contudo, o número 4.º deste artigo prevê a
existência de um período complementar a fixar anualmente no decreto -lei de
execução orçamental, que é designado por período complementar do ano
económico. Trata-se de um período temporal que vai para além do dia 31 de
dezembro, e que permite realizar o pagamento de despesas com base nos créditos
orçamentais inscritos no Orçamento do ano anterior, desde que a realização da
despesa e autorização de pagamento tenham sido feitas até 31 de dezembro.
Nota: Nas Lições do Dr. Teixeira Ribeiro, diz-se que o período complementar
vai até 14 fevereiro.
→ Princípio da economia, eficiência e eficácia (art. 18º LEO)

Este princípio está, atualmente, no artigo 18.º da Nova LEO, e já estava no artigo
10.º E) da Velha LEO, mas o nº3 do artigo 18.º é novo. Este princípio estabelece que
os compromissos a assumir e a realização da despesa pela Administração Pública,
estão sujeitos a uma restrição que consiste na utilização do mínimo de recursos que
permita assegurar adequados padrões de qualidade no serviço público, mas também
alcançar melhores resultados com menos custos e escolha dos recursos mais
adequados para atingir o resultado proposto. Este princípio encontra um paralelo
com o princípio utilizado pelo Tribunal de Contas na fiscalização sucessiva e
funciona como um limite à discricionariedade da atividade administrativa que deve
ser funcional e materialmente regulada por uma racionalidade jurídica e financeira.
Bárbara Morim 25

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→ Princípio da transparência orçamental (art. 19º LEO)

Presente no artigo 19.º da Nova LEO, não se limita a estabelecer um mero dever
de informação em matéria orçamental. Concretiza-se, antes, na imposição de uma
série de obrigações que têm de ser cumpridas pelas entidades do setor da
Administração-Pública. No cumprimento destas obrigações, tem que ser
disponibilizada informação sobre a implementação e execução orçamental,
objetivos da política orçamental, orçamentos e contas do setor da Administração
Pública e de cada subsetor. Esta informação deve ser fiável, completa, atualizada,
compreensível e comparável internacionalmente, de modo a permitir avaliar a
posição financeira do setor Administração-Pública, bem como os custos e benefícios
das suas atividades, incluindo as consequências económicas presentes e futuras.
7. O EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL
1. Equilíbrio em sentido formal: noção e importância

Existe um equilíbrio em sentido formal nos casos em que a receita total é igual à
despesa total. Este equilíbrio encontra apoio no artigo 105.º, n.º4 da CRP, mas
resulta também de uma posição teórica. Não é possível elaborar um orçamento em
que o montante das receitas não seja pelo menos igual ao montante das despesas. O
défice orçamental existe quando o montante de certas receitas seja insuficiente
para cobrir certas despesas.
2. Equilíbrio em sentido material

Quando falamos em equilíbrio orçamental em sentido material aludimos a uma
situação em que existe equilíbrio entre certas receitas e certas despesas. Pode ser
efetivo, corrente, ordinário, primário, saldo estrutural. Em abstrato, a opção por
cada um dos tipos de equilíbrio em sentido material dependerá da existência de um
maior ou menor rigor na limitação da despesa pública a financiar, através das
receitas provenientes dos empréstimos.
→ Equilíbrio do orçamento efetivo

Foi a primeira conceção de equilíbrio historicamente vigente, surgindo como
corolário do liberalismo económico dos clássicos (que acreditavam nos mecanismos
de reequilíbrio automático). A economia teria uma capacidade de autorregeneração
pelas leis de mercado, tendendo para uma situação de equilíbrio (crises de sub ou
sobreprodução eram meramente passageiras). O imposto era visto como um triplo
mal (menos aforro, menos investimento privado, menos consumo), sendo a
intervenção do Estado limitada ao mínimo possível. Esta conceção foi adotada no
pensamento liberal, e retomada com a instauração da república em 1910.
De acordo com a conceção de equilíbrio efetivo, o orçamento estará equilibrado

se o montante das receitas efetivas for igual ao das despesas efetivas.
o Receitas efetivas: aquelas receitas que aumentam o património financeiro do
Estado (v.g. receitas patrimoniais, taxas e impostos, especialmente os impostos).
Bárbara Morim 26

lOMoARcPSD|7772100
o Despesas efetivas: aquelas que diminuem o património financeiro do Estado

(v.g. despesas com a aquisição de quaisquer bens, inclusive os duradouros, ou
aquisições de serviços – como os ordenados dos funcionários públicos).
Estando equilibrado o montante das receitas efetivas e das despesas efetivas será
também igual o montante das receitas não efetivas e das despesas não efetivas:
o Receitas não efetivas: são aquelas que não aumentam o património financeiro
do Estado (v.g. empréstimos contraídos pelo Estado – estão no ativo do estado,
mas também estão no passivo);
o Despesas não efetivas: aquelas que não diminuem o património financeiro do
Estado (v.g. reembolso do empréstimo).
Se o montante das receitas e das despesas efetivas for igual, o Estado chegará ao
fim da execução orçamental com o mesmo património financeiro que tinha no início.
Se a generalidade das despesas estaduais são despesas que diminuem o
património financeiro do Estado, então para que o orçamento esteja equilibrado,
elas têm que ser cobertas (pagas) com receitas que aumentam o património
financeiro do Estado. De entre essas receitas, as que realmente contam (porque
representam a parcela mais significativa das receitas públicas) são os impostos e,
por isso, costuma dizer-se que o equilíbrio efetivo corresponderá ao equilíbrio entre
despesa pública exceto os reembolsos dos empréstimos e o montante dos impostos.
Para além de se conseguir a manutenção do património do Estado, também se

conseguiria a neutralidade da atividade pública face à economia, mas esta última
aceção apenas seria verdade se partirmos do pressuposto que os impostos seriam
pagos com rendimento que os particulares (famílias e empresas) d estinariam a
consumo, mas isso nem sempre acontece. Por vezes, o pagamento dos impostos faz
diminuir não só o consumo dos privados, mas também o aforro, e por essa via, o
investimento.
Por isso, se o Estado o substitui o aforro dos particulares por consumo público,
vai provocar o aumento do consumo total e uma diminuição do investimento,
deixando o orçamento de ser neutral.
O melhor orçamento seria um orçamento pequeno, porque implicaria uma menor
intervenção do Estado na economia. Havendo défice orçamental (naqueles casos em
que o valor das receitas efetivas fosse inferior ao das despesas efetivas) havia
necessidade de recorrer a receitas não efetivas para cobrir a diferença 4.
Ora, os empréstimos implicam sempre uma intervenção pública, uma vez que o
Estado concorre no mercado com os particulares para a obtenção de crédito,
podendo por isso provocar um aumento da taxa de juro. Para além disso, os privados
usam em regra os empréstimos para financiar investimento, e o Estado iria usá -los
para consumo.
4Numa alternativa puramente teórica, poderia aumentar-se a quantidade de moeda em circulação.

Eventualmente, levaria a uma inflação preocupante.
Bárbara Morim 27

lOMoARcPSD|7772100
Concluindo, o défice público provocaria situações de diminuição do investimento

e, em algumas situações, inflação. Todas as despesas, com exceção dos montantes
destinados a reembolso do empréstimo, diminuíam o património estadual.
Se ocorrer uma situação de superavit orçamental efetivo, as despesas efetivas são

inferiores às receitas efetivas. Todas as receitas têm de cobrir todas as despesas –
mas as efetivas cobram-se umas às outras, e as não efetivas igualmente, no entanto
podemos recorrer a receitas efetivas para pagar despesas não efetivas (art. 9º Velha
LEO).
Críticas ao equilíbrio do orçamento efetivo:

a) O equilíbrio entre despesas totais e impostos não é neutro (os impostos reduzem
o montante das despesas privadas, pois a cobrança de impostos não tem de advir
de rendimento destinado a consumo, podendo vir do aforro);
b) A cobertura de despesas públicos em empréstimos nem sempre gera efeitos
nocivos (a contração de empréstimos por parte do estado apenas prejudica o
investimento se for aplicado em consumo).
→ Equilíbrio do orçamento corrente

Com as alterações ocorridas na teoria económica, começamos a encontrar
autores que defendem que nem sempre a despesa pública é despesa de consumo,
nem o recurso a empréstimos é necessariamente negativo. Surgiu, então, o novo
critério de equilíbrio – equilíbrio do orçamento corrente, adotado em 1977.
O orçamento estará equilibrado quando o valor das receitas correntes igualar o
valor das despesas correntes.
o Receitas correntes: são as receitas que provêm do rendimento do próprio
período financeiro (v.g. taxas e impostos que geralmente são pagos com o
rendimento auferido no período financeiro: receitas patrimoniais, taxas e
impostos, transferências correntes)
o Despesas correntes: aquelas que o Estado faz em bens consumíveis durante
o período financeiro (v.g. pagamento da água de um ministério) ou que se vai
traduzir na compra de bens consumíveis (v.g. pagamento de subsídio a uma
família carenciada que utilizará o mesmo em bens consumíveis) – gastos com
a aquisição de bens consumíveis, transferências correntes e quotas de
amortização dos bens duradouros.
Se assim fosse, haveria um equilíbrio entre a redução do consumo privado e o
aumento do consumo público. Mantendo-se inalterado o consumo total.
Rendimento (R) = Consumo (C) + Investimento (S)

Consumo (C) = Consumo Privado (C P)+ Consumo Público (CG)
Investimento (S) = Investimento Privado (S P) + Investimento Público (S G)
Numa situação de equilíbrio orçamental corrente o montante das receitas

correntes é igual ao das despesas correntes e o das receitas de capital igual ao das
despesas de capital.
Bárbara Morim 28

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o Receitas de capital: aquelas que provêm do aforro (v.g. contração de

empréstimos) – quotas de amortização dos bens duradouros, reembolso dos
empréstimos cedidos pelo estado, empréstimos a contrair pelo estado e
transferências de capital.
o Despesas de capital: aquelas que o estado faz em bens duradouros ou que
contribuem para a formação do aforro (v.g. construção de uma estrada,
reembolso de um empréstimo) – despesas com vens duradouros,
empréstimos a conceder pelo estado, reembolso de empréstimos contraídos,
transferências de capital a favor de entidades públicas ou privadas.
O equilíbrio é definido em função dos efeitos da atividade pública sobre o

consumo e o aforro (investimento) total, ou seja, tendo em consideração as
implicações decorrentes da atividade pública em duas grandezas das quais depende
o equilíbrio económico.
Nos casos em que o orçamento seja deficitário, assistiremos a uma diminuição do
aforro total e a um aumento da despesa total, o que implica uma deslocação de
receitas provenientes do aforro para despesas de consumo.
Nos casos de superavit do orçamento corrente, assistimos a uma diminuição do
consumo/despesa total e a um aumento do aforro total o que pode ser francamente
vantajoso em épocas de elevada inflação provocada pela procura.
Esta conceção de equilíbrio assenta então na ideia de que um o rçamento

equilibrado não afeta, numa visão unitária do sistema, os níveis de consumo total e
de aforro total, permitindo ainda o recurso ao crédito por parte do Estado sem que
isso ponha em causa o equilíbrio orçamental, quando essas receitas se destinem ao
financiamento do investimento publico.
O recurso aos empréstimos deixou de ser visto como algo desvantajoso, sendo
necessário fazer uma análise do destino que é dado aos empréstimos.
Esta conceção permite avaliar o estado sobre duas grandes variáveis da
macroeconomia: o consumo e o aforro.
O equilíbrio efetivo do orçamento é seguido relativamente ao orçamento dos

serviços e fundos autónomos (art. 25º/1 velha LEO) bem como relativamente ao
orçamento da segurança social (art. 28º/1 velha LEO).
→ Equilíbrio do orçamento ordinário

Este critério de equilíbrio resulta, por definição, da existência de uma igualdade
entre o montante das receitas ordinárias e das despesas ordinárias.
o Receitas ordinárias são aquelas receitas que o Estado cobre num determinado
ano e muito provavelmente continuará a cobrar nos anos seguintes.
o Despesas ordinárias são aquelas despesas que se repetem em todos os períodos
financeiros constituindo uma espécie de encargos permanentes do Estado.
O equilíbrio do orçamento ordinário pressupõe também a existência de uma

igualdade entre receitas, e despesas extraordinárias
Bárbara Morim 29

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o Receitas extraordinárias são receitas obtidas num determinado período

financeiro, que não se sabe quando voltarão a ser obtidas (v.g. empréstimos)
o Despesas extraordinárias são despesas que presumivelmente não se repetirão
todos os anos, não sendo previsível quando voltarão a surgir (v.g. construção de
uma certa estrada).
Se o Orçamento estiver equilibrado, de acordo com esta conceção, haverá uma

justa repartição entre os encargos que cada geração suporta e os benefícios de que
beneficia. Parte-se do pressuposto que as despesas ordinárias, porque se repetem
em todos os períodos financeiros, esgotam a sua utilidade nesse período,
contrariamente ao que acontece com as despesas extraordinárias, que são despesas
com uma utilidade duradoura, porque, se assim não fosse, tinham de se repetir em
todos os períodos financeiros – ou seja, as despesas extraordinárias devem ser
cobertas com as receitas extraordinárias e as despesas ordinárias devem ser
cobertas com receitas ordinárias.
Assim sendo, quem deve suportar o pagamento das despesas ordinárias deve ser
a geração presente, porque é aquela que delas retira benefício, e, então, essas
despesas devem ser pagas com recurso a impostos, onerando a geração presente.
Já as despesas extraordinárias, que trazem vantagens à geração presente e às
gerações futuras podem ser pagas com recurso a receitas que onerem as várias
gerações que beneficiam dessa despesa, ou seja, através de empréstimos. Não se
consegue provar que as despesas ordinárias esgotem a sua utilidade no período em
que são feitas, e também não se consegue provar que as despesas extraordinárias
tenham uma utilidade duradoura.
É importante, ainda, falar no tipo de despesas: despesas extraordinárias
recorrentes, que são aquele tipo de despesas que não retornam em espécie, mas sim
em género, ou seja, são despesas extraordinárias cujo montante se repete nos
Orçamentos seguintes, constituindo também elas, uma espécie de encargo
permanente.
Em muitos casos, não há dúvidas na classificação de uma receita e despesa como
ordinária ou como extraordinária, mas há um conjunto muito vasto de receitas e
despesas que não é possível classificar em abstrato, sendo necessário verificar em
concreto se elas se repetem ou não, o que permite muita flexibilidade na
classificação das receitas e das despesas como ordinárias ou como extraordinárias.
A classificação de uma despesa como extraordinária permite que esta seja
financiada com recurso a empréstimos sem colocar em causa o equilíbrio
orçamental.
Em jeito conclusivo, podemos dizer que este critério de equilíbrio é de difícil
sustentação teórica, mas é de fácil formulação, não tendo ainda sido possível
comprovar a validade do argumento do equilíbrio na distribuição intergeracional
dos encargos e dos benefícios resultantes da atividade estadual.
Releva, aqui, falar no princípio da equidade intergeracional (art. 13º da Nova
LEO).
Bárbara Morim 30

lOMoARcPSD|7772100
→ Equilíbrio do orçamento primário (equilíbrio primário do orçamento ou

equilíbrio do saldo primário)
Este critério de equilíbrio tem como base o critério de equilíbrio efetivo, sendo
que é dado um tratamento especial à despesa conjunto da dívida pública. Este
orçamento estará equilibrado quando o montante das receitas efetivas for igual ao
das despesas efetivas (- juros), excluindo das despesas efetivas o valor dos juros da
dívida pública.
Os defensores deste critério de equilíbrio afirmam que este tem como vantagem
permitir avaliar o endividamento adicional do Estado naquele período financeiro,
permitindo, também, de forma direta, avaliar o desempenho em termos de gestão
pública do executivo (ou seja, do Governo).
Teixeira Ribeiro e Aníbal Almeida criticaram fortemente esta concessão. Aníbal
Almeida parte do pressuposto que, embora os juros sejam uma despesa efetiva
obrigatória herdada de execuções orçamentais anteriores, isso não significa que na
execução orçamental presente se devam desconsiderar para efeitos de apuramento
do saldo orçamental. Ao permitir que os juros da divida publica sejam pagos com
recurso a receitas provenientes de empréstimos (não efetivas) estamos a elevar os
juros à categoria de despesa efetiva honorária.
No orçamento primário equilibrado há sempre aumento da dívida pública,
precisamente no montante dos juros. Mas, mais problemático como que isso, é o
facto de o orçamento primário superavitário levar ao aumento da dívida pública,
como acontece nos casos em que o superavit primário seja inferior ao montante dos
juros.
Conclusão: o orçamento primário equilibrado leva ao aumento do endividamento
no montante dos juros; o orçamento primário superavitário só não provoca
aumento de endividamento nos casos em que o superavit seja, pelo menos, igual ao
montante dos juros.
Apesar de ser difícil de sustentar este equilíbrio, o seu cálculo pode ser muito útil
porque ao retirarmos os juros das despesas efetivas estamos a excluir do cálculo do
saldo orçamental uma componente da despesa pública que só muito dificilmente
pode ser considerada como uma despesa discricionária, ou seja, uma variável
controlada pelo Estado. O valor dos juros depende de decisões antigas, mas que se
refletem no défice atual. Assim, ao calcularmos o saldo primário, conseguimos saber
se a atuação governamental levou (ou não) ao aumento da dívida, naquele período
financeiro.
Receitas efetivas Despesas primárias

Impostos: 1000 Salários: 500
Taxas: 300 Obras: 300 / 100
Outras: 700 Inovação: 1200
Total: 2.000 Total: 2000 / 1800

Receitas não efetivas Despesas não efetivas (+ juros)
Empréstimos: 1200 Juros: 500
Amortizações: 700
Total: 1200 Total: 1200
Bárbara Morim 31

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 Saldo estrutural
O saldo estrutural, também designado por “saldo orçamental de pleno emprego”,
parte do equilíbrio efetivo do orçamento para, depois, retirar os valores
correspondentes à componente cíclica e à componente estrutural, permitindo -nos
saber qual é que seria o valor do saldo orçamental se a economia estivesse em p leno
emprego (de fatores).
Aqui encontramos diferentes algoritmos de cálculo: metodologia OCDE,
metodologia FMI e metodologia EU.
Ver: art. 12º/c Velha LEO e art. 3º do Tratado Orçamental (nomenclatura diferente).
3) A evolução das conceções de equilíbrio orçamental vigentes em Portugal

LEO = Lei de Enquadramento Orçamental
RAFE =Regime de Administração Financeira do Estado
LBCP = Lei de Bases da Contabilidade Pública
4) A atualidade: que critério de equilíbrio orçamental vigente em Portugal? As

normas de direito interno e as normas de Direito da UE
Para determinarmos o critério de equilíbrio vigente em Portugal, temos de ter em
consideração as normas de direito interno, as normas de direito da União Europeia
e as normas de direito internacional constantes do tratado sobre estabilidade,
coordenação e governação na união económica e monetária.
→ Normas de direito interno

Para determinar o critério de equilíbrio vigente temos, desde logo, que recorrer
às normas da lei de enquadramento orçamental, sejam da velha LEO, sejam da nova
LEO, bem como as normas da Lei nº151/2015, de 11 de setembro, da Lei nº2/2018
de 29 de janeiro e, finalmente, as normas da Lei nº 48/2018, de 7 de agosto .
Nesse contexto, as matérias relativas aos princípios orçamentais são reguladas

pela nova LEO, enquanto que o processo orçamenta, as alterações orçamentais, o
controlo orçamental e a responsabilidade financeira, o desvio significativo e o
mecanismo de correção, as contas, a estabilidade orçamental e as garantias da
mesma continuam a reger-se pelas disposições constantes da velha LEO.
Importando-nos agora desta última os arts. 12ºC, 23º, 25º, 28º e 87º, bem como o
art. 9º.
O art. 9º da Velha LEO consagra um equilíbrio em sentido formal no seu nº 1 (“as

receitas necessárias para a cobertura de todas as despesas”), consagrando também
critérios de equilíbrio em sentido material para cada tipo de serviço, remetendo
para os arts. 23º, 25 e 28º, que analisaremos mais adiante. Impõe, ainda, a
observância do saldo global também designado “do saldo efetivo”.
Considerando o art. 12ºC, temos que o Estado português está obrigado ao
cumprimento do objetivo orçamental de médio prazo (OMP), das normas do Pacto
de Estabilidade e Crescimento (PEC) e da apresentação de orçamentos com um
défice estrutural (primário corrigido, como veremos) que não pode ser superior a
0,5% do PIB a preços de mercado.
Bárbara Morim 32

lOMoARcPSD|7772100
Assim, parece-nos haver incompatibilidade entre os arts. 9º e 12ºC da velha LEO,

porém não acontece: o art. 9º contém disposições que se aplicam a cada um dos
subsetores do Estado, enquanto que o art. 12ºC se aplica, depois, ao orçamento
globalmente considerado e do qual constam os suborçamentos a que o art. 9º diz
respeito – mas todos os orçamentos têm que contribuir para cumprir o objetivo
principal constante do art. 12ºC: a apresentação de orçamentos equilibrados ou
excedentários e, se deficitários, com défice abaixo do limite.
Que limite é esse? O limite numérico para o défice orçamental é o que resulta do
PEC e não deve permitir a convergência a médio prazo para um défice de 0,5% do
PIB a preços de mercado, podendo ser superior a esse valor desde que não
ultrapasse o valor definido para o OMP especificamente determinado para Portugal.
O cálculo deste valor deve ser feito de acordo com o art. supramencionado, que
corresponde à transposição para o direito interno português das normas da Diretiva
2011/85/EU, bem como do art. 3º do TECG e que fica aquém do que é exigido por
este instrumento de direito internacional, consagrando no seu nº 8 uma solução
idêntica à que já se encontrava prevista no art. 2º SS da al. c) do nº1 do art. 5º do
Regulamento (CE) nº1466/97.
Consagrou-se a necessidade de observância de um saldo estrutural primário,
deduzindo ainda o valor das despesas relativas a programas da EU inteiramente
cobertas por receitas provenientes de fundos da EU e o valor resultante de
alterações não discricionárias nas despesas com subsídios de desemprego ( saldo
estrutural corrigido).
Como dissemos, temos de utilizar as normas dos art. 23º, 25º e 28º da velha LEO
para as quais nos remete o art. 9º. Assim, cada tipo de serviço fica obrigado a
apresentar um orçamento equilibrado de acordo com um determinado critério e
globalmente, o orçamento geral do Estado tem de se apresentar equilibrado de
acordo com o critério do equilíbrio efetivo do orçamento (que a lei designa por “saldo
global”).
Os serviços integrados são aqueles serviços que não têm receita e orçamento
próprios, mas cujos dirigentes possuem competência para praticar os atos
necessários à autorização de despesas e ao seu pagamento, art. 2º e ss do RAFE
(Regime de administração financeira do Estado) e art. 2º da Lei de Bases da
Contabilidade Publica.
Estes serviços têm que apresentar um plano de atividades que será aprovado pelo
executivo e devem elaborar um orçamento com um saldo primário superavitário
(art. 23º da velha LEO).
Quanto aos serviços e fundos autónomos, diz-nos o art. 25º que devem
apresentar um orçamento efetivo (saldo global) equilibrado ou superavitário. Trata-
se de serviços que por disposição legal ou constitucional, têm personalidade jurídica,
autonomia administrativa e autonomia patrimonial, encontr ando-se regulados no
art. 6º ss. da LBCP e art. 43º ss. do RAFE. Embora seja um regime excecional, é
possível encontrarmos atualmente um leque vasto de serviços passíveis de serem
Bárbara Morim 33

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integrados nesta categoria: apesar de a LBCP determinar que este regime apenas
pode ser concedido por lei ou decreto-lei, as entidades e organismos que disponham,
no mínimo, de receitas próprias que cubram 2/3 da sua despesa e esse regime de
gestão seja considerado o mais adequado ao governo da entidade, podem ser
classificadas enquanto tais (exigências estas que não são aplicáveis quando haja
imperativo constitucional, cfr. art. 6º/3 LBCP).
Por último, a segurança social deve, de acordo com o art. 28º apresentar um
orçamento efetivo equilibrado.
Em conclusão, podemos dizer que o critério de equilíbrio decorrente das normas

de direito interno, impõe a cada tipo de serviço, um critério diferente.
Independentemente disto, os arts. 12ºC ss. da velha LEO implicam a observância de
outras regras: o cálculo do equilíbrio orçamental geral do estado (na sua globalidade
enquanto orçamento do S.13 tal como definido no SEC 2010) deve apresentar um
saldo estrutural primário depois de deduzidas as despesas relativas a programas da
União inteiramente cobertas por receitas provenientes dos fundos da União e o valor
das alterações não discricionárias nas despesas com subsídios de desemprego, cujo
valor seja inferior ao OMP estabelecido para esse país.
Assim, Portugal por ser um Estado-membro da EU e por integrar a União
Económica e Monetária (UEM) fica obrigado a cumprir o que consta da norma 12ºC
da velha LEO, bem como as normas de direito da união Europeia e de direito
internacional a que o Estado português esteja vinculado.
→ Normas da União Europeia
Do tratado de Roma até à atualidade

A criação das comunidades encontra-se muito ligada às questões económicas.
Apesar do Tratado de Roma (original) não conter referencias diretas a questões
monetárias, nela encontramos as bases de preparação para a UEM: criação de
mecanismos e instituições relevantes (Comité Monetário, art. 105º Tratado de
Roma; Comité da Política Conjetural).
Contudo, só em 1992, com a aprovação do Tratado de Maastricht foram dados
os primeiros passos no sentido da construção efetiva de uma União Económica e
Monetária.
Este tratado, para além de ter criado a União Europeia, transpôs para o Tratado
da Comunidade Europeia (TCE) algumas propostas do Relatório Delors,
introduzindo profundas alterações ao Tratado de Roma. Passam a contar entre os
fins da comunidade europeia a criação de uma moeda única (euro), a par de uma
política monetária e de uma política cambial únicas, mantendo -se como objetivo
principal a estabilidade dos preços (ou seja, combate à inflação). Foi ainda
constituída uma nova entidade comunitária, o Sistema Europeu de Bancos
Centrais (SEBC), constituído pelo Banco Central Europeu e os Bancos Centrais
dos Estados-Membros.
Bárbara Morim 34

lOMoARcPSD|7772100
Para conseguir esses objetivos foram estabelecidas 3 fases: a (1º) até

dezembro de 1993, a (2º) de 1 de janeiro de 1995 a 31 de dezembro de 1998, e a
(3º) a partir de 1 de janeiro de 1999.
Na primeira fase, caracterizada pela adoção de medidas de caráter

preparatório das fases seguintes quer a nível económico quer a nível monetário.
Dentro da política económica, destacam-se o privilégio das políticas ativas de
emprego e de investimento público e privado, para a reabilitação ou construção
de infraestruturas de redes de transportes, educação e saúde. Ao mesmo tempo,
os Estados-membros mantêm total controlo e domínio sobre as políticas fiscais e
orçamentais.
Os Estados-membros deixam de poder recorrer ao mecanismo das taxas de
câmbio e da balança de pagamentos para estabilizar a economia – nos termos do
atual art 121º TFUE (antigo 99º do Tratado), foram adotadas medidas de
coordenação que consistem na definição de linhas gerais de orientação da política
económica e na fiscalização do seu cumprimento por parte dos Estados -Membros.
Em matéria monetária, é necessário aprofundar a liberdade de circulação de
capitais dentro do território da União, exigindo -se que os Estados-Membros
comecem a adotar medidas para a convergência monetária e estabilidade de
preços.
A inclusão/exclusão dos Estados-membros na UEM foi decidida com base nas
informações constantes dos relatórios apresentados – que deviam conter
referências expressas e detalhadas que permitissem avaliar se as disposições da
legislação nacional transpuseram corretamente para o direito interno as
proibições constantes dos arts. 130º e 131º TFUE 5 , bem como aludir o
cumprimento dos referidos critérios de convergência previstos atualmente no art.
140º TFUE e densificados no protocolo 13 (anexo ao tratado): taxa de inflação,
taxa de juro a longo prazo, comportamento da moeda nacional num mecanismo
de taxas de cambio do sistema monetário europeu, situação de finanças públicas .
De acordo com o protocolo nº 13, aprovado em anexo ao TFUE, os Estados que

pretendam aderir à EU, tem que cumprir vários requisitos – sendo o primeiro o que
consta do art. 1º desse protocolo – a designada taxa de inflação, ou seja, os países
candidatos devem apresentar, no ano anterior ao da adesão, uma taxa de inflação
que não exceda em mais de 1,5%6 a média das taxas de inflação dos três estados com
menor taxa de inflação.
O segundo critério é o critério da taxa de juro a longo prazo, referido no art. 4º do

protocolo, impõe que, no ano anterior, os Estados em causa apresentem uma taxa
de juro média a longo prazo na emissão da divida pública que não seja superior a 2%
da média das taxas praticadas pelos três membros com menor taxa de inflação.
5 Anteriormente, arts. 108º e 109º

6 Quando falamos de percentagem, necessitamos de comparação
Bárbara Morim 35

lOMoARcPSD|7772100
O comportamento da moeda nacional, presente no art. 3º, dita que a moeda do

país em causa deve fazer parte do conjunto de moedas que apres enta margens de
flutuação normais, isto é, 2,25% acima ou a baixo do seu valor normal durante, pelo
menos, dois anos, sem que tenham existido tensões graves para a valorização ou
para a desvalorização.
O critério de finanças públicas, encontra-se estabelecido no art. 2º do protocolo

13, e, de acordo com este, o Estado em causa, no momento da avaliação, não pode
apresentar um défice superior a 3% do PIB, e a sua dívida pública, não pode ser
superior a 60% do PIB. Estes valores não constam no art. 2º, tendo que fazer
remissão para o art. 126º do tratado, e deste para o protocolo nº 12, sendo neste
último, no art. 1º, que encontramos estes valores.
Importa, mais do que saber os critérios, saber o porquê de estes serem

estabelecidos. Estes critérios aparecem na segunda fase da união económica e
monetária, e são, atualmente, aplicáveis aos países que pretendem aderir à UE.
Com o início desta fase, a Comissão passa a acompanhar a evolução da situação
orçamental dos Estados-Membros com base no procedimento do art. 126º TFUE e
nos protocolos anexos ao tratado (nº 12 e nº13), adotando medidas específicas
relativas ao Protocolo sobre o Procedimento por Défices Excessivos (PDE) com a
aprovação do Regulamento (CE) nº 3605/93 do Conselho, de 13 de dezembro.
Nesta fase, ocorrem importantes passos para a convergência das economias dos
vários países – particularmente a proibição de financiamento dos Estados-Membros
junto dos bancos centrais nacionais (cfr. art. 123º TFUE, Regulamento (CE) nº
3603/93 e Regulamento (CE) nº 3604/93). Assim, os Estados-Membros teriam que
se financiar nos mercados em condições semelhantes aos restantes agentes
económicos, ficando também proibida a emissão monetária para financiamento da
dívida pública (monetarização da dívida).
Verifica-se uma total liberalização nos movimentos de capitais entre Estados-
membros, surgindo o Instituto Monetário Europeu (IME), cuja principal função era
a garantia da reunião de condições para implementar a terceira fase da UEM.
Ainda nesta fase, em 1996, no conselho europeu de Dublin, foi aprovado o
conjunto normativo designado por Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC),
constituído por uma resolução e dois regulamentos (nºs 1466/97 e 1467/97). Foi
este que estabeleceu os critérios que permitiam densificar o art. 126º do tratado do
funcionamento da UE. Estabelecendo, também, o mecanismo de alerta rápido para
aquelas situações em que esteja em causa o incumprimento do critério do défice,
reforçando-se a supervisão multilateral (reforça-se o braço preventivo do PEC).
A 1 de janeiro de 1999, inicia-se a terceira fase da UEM, que se caracteriza pelo

nascimento de uma nova moeda – o euro – e pela fixação de taxas de conversão
irreversíveis entre as moedas nacionais e a nova moeda. A moeda física só entrou
em circulação em 2002. As alterações ao nível da política monetária e da política
económica foram imensas e influenciaram de forma marcada as políticas
orçamentais – estava criado um novo espaço de integração económica no continente
europeu.
Bárbara Morim 36

lOMoARcPSD|7772100
Até 2005, a aplicação das regras constantes do art. 126º e do PEC foi sendo feita
de uma forma muito flexível, com a passagem desta terceira fase dos quatro critérios
de convergência manteve-se apenas em vigor o último critério – o critério de
finanças públicas, que se divide me dois (défice e divida pública).
Em 2005, com a revisão do PEC 7, assiste-se ao reforço das regras de supervisão e
de coordenação, bem como à adoção de medidas com vista a reforçar as regras de
supervisão e coordenação dos Estados-membros, mas sobretudo para tornar mais
célere e mais claro o procedimento relativo aos défices excessivos.
Em 2011 executa-se uma reforma profunda da regulamentação do PEC, é
aprovado um pacote legislativo designado por Pacote Seis (Six Pack) Este pacote é
constituído pelos Regulamentos (CE) nºs. 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011,
1177/2011, 1178/2011 e pela Diretiva nº 2011/85/UE.
O que se pretendeu com esta revisão foi, sobretudo, clarificar o procedimento que
está previsto no art. 126º, mas, na prática, o efeito destas alterações foi a
flexibilização das regras constantes do PEC original, numa tentativa de que todos os
Estados-membros pudessem cumprir o artigo 126º do tratado.
Em 2012, um grupo de países liderado pela Alemanha tentou aprovar mais uma
alteração ao PEC, mas não conseguiu a unanimidade requerida – tendo-se avançado,
então, para a adoção por parte de alguns Estados-membros de um documento de
Direito Internacional Público (um tratado de Direito Internacional), conhecido por
TECG (Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na UEM, muitas vezes
erradamente designado por Tratado Orçamental), que apenas vincula os Estados
signatários.
Em novembro de 2013, foi aprovado um novo pacote legislativo, de alter ação ao

PEC, constituído pelos Regulamentos (UE) nº 472/2013 e nº473/2013. Por serem
dois, denomina-se Pacote Dois (two pack), aplicável aos países cuja moeda seja o
Euro.
Este pacote legislativo contém medidas de reforço da supervisão orçamental, e
prevê, ainda, um regime especial de acompanhamento dos países que se e ncontram
abrangidos por um procedimento de assistência financeira, ou que tenham saído de
um programa de ajustamento.
Foi este pacote que criou o Semestre Europeu, que se destina à coordenação
preventiva de políticas económicas e orçamentais dos Estados-membros, e que se
inicia com o envio do Programa 8 de Estabilidade e Crescimento de cada Estado-
membro para a comissão.
São estes atos normativos em conjunto que contêm o quadro a que devem
obedecer a elaboração, aprovação e execução dos orçamentos dos Esta dos-
membros. De entre estas obrigações, há que considerar aquelas que são genéricas,
7 Operada pelos Regulamentos (CE) nº 1055/2005 que alterou o Regulamento (CE) nº 1466/97; e (CE) nº
1056/2005, que alterou o Regulamento (CE) nº 1467/97.
8 Diferente de pacto
Bárbara Morim 37

lOMoARcPSD|7772100
mas também as obrigações específicas e relativas ao equilíbrio orçamental que deve

ser observado.
Considerando que Portugal faz parte de um conjunto de países que têm como
moeda o euro (ou seja, dos “estados participantes”), o Governo fica obrigado a
cumprir, em matéria orçamental, as obrigações decorrentes de um conjunto
alargado de normas, não só de direito originário como também de direito derivado.
Algumas dessas obrigações constam já da LEO, resultantes da transposição de
normas de direito da EU. Assumem especial importância as normas dos arts. 121º e
126º TFUE e as normas do PEC revisto, para determinar o critério de equilíbrio
vigente na UE.
(a) O conceito de saldo orçamental no art. 126º do TFUE e no Protocolo 12
O nº 1 do art. 126º do TFUE impõe aos Estados-membros a obrigação de

cumprirem determinados critérios e sobretudo diz que devem ser evitados “défices
orçamentais excessivos”, não definindo, o que entende essa expressão. É então
necessário recorrer ao Protocolo nº12, anexo ao tratado, para conseguirmos
determinar o que é o défice, e o que é um défice excessivo. Neste protocolo constam,
de forma clara, várias noções: perímetro de consolidação orçamental, défice , dívida
pública e investimento.
O perímetro de consolidação orçamental (primeiro travessão, art. 2º do
Protocolo 12): equivale aqui a dizer que se considera todo o Setor Administrações
Públicas (S.13, SEC 2010). Para efeitos do art. 126º TFUE são assim co nsiderados os
orçamentos dos organismos que nos termos do SEC 2010 sejam suscetíveis de
integrar o Setor Administrações Públicas (s.13) e qualquer um dos seus subsetores.
No segundo travessão do art. 2º, temos a noção de défice: os empréstimos
líquidos contraídos, o valor nominal da dívida consolidada do Setor Administrações
Públicas (S.13).
Já o investimento é, no terceiro travessão, definido como a formação bruta de
capital fixo.
Os valores de referência mencionados no art. 126º, nº2 do TFUE são de 3% pa ra

a relação entre o défice orçamental programado e o PIB a preços de mercado; e 60%
para a relação entre a divida pública e o PIB a preços de mercado. 9
O que está em causa (no défice) é o endividamento líquido, expressão esta que
nos remete para o Regulamento (CE) nº 3605/93, art. 1º, nº3, que nos diz que
endividamento líquido corresponde à capacidade ou à necessidade líquida de
financiamento. Ou seja, nos casos em que exista um défice teremos uma necessidade
líquida de financiamento e, no caso em que exista um superávit, teremos uma
capacidade líquida de financiamento, ou seja, a capacidade líquida de financiamento
9Ou seja, o critério das finanças públicas mantém-se em vigor mesmo depois de o estado-membro se
encontrar na terceira fase da UEM
Bárbara Morim 38

lOMoARcPSD|7772100
representa um excedente do que é emprestado, enquanto que a necessidade líquida

de financiamento representa um défice.
Somos então levados que o endividamento líquido corresponde à diferença entre
receitas efetivas e despesas efetivas, ou seja, do art. 126º e do Protocolo 12 resulta
o critério do equilíbrio efetivo.
Endividamento líquido = Receitas efetivas – despesas efetivas
(b) A noção de défice no PEC (revisto)

O PEC era originalmente composto por um conjunto normativo constante da
Resolução do Conselho Europeu de 17 de julho de 1997 (97/C236/01); do
Regulamento (CE) nº 1466/97; do Regulamento (CE) 1467/97; e das normas dos
arts. 121º, 126º e 136º e Protocolo 12 do TFUE. Assim, continha disposições
destinadas a assegurar finanças públicas sãs, assegurando a criação de emprego.
Podíamos encontrar no PEC a vertente preventiva (Regulamento (CE) nº 1466/97)
e a vertente corretiva (Regulamento (CE) nº 1467/97). Atualmente, a redação destes
dois regulamentos é a que resulta das alterações introduzidas pelos Regulamentos
(CE) nº 1055/2005 e nº 1056/2005, bem como pelos Regulamentos (UE) nº
1175/2011 e 1177/2011.
Não ocorrendo alteração das O PEC é atualmente constituído por:
vertentes do PEC, verificou-se um
o - Resolução do Conselho de 17 de
reforço da supervisão e
junho de 1997;
coordenação das políticas o Regulamentos (CE) nºs 1466/97 e
económica e orçamental, bem como
1467/97 (redação de 2011)
da simplificação, clarificação e
o Regulamentos (UE) nºs 1173/2011,
aceleração da aplicação do
1174/2011, 1176/2011,
Procedimento por Défices
o Diretiva 2011/85/UE
Excessivos (PDE), como já o Regulamento (UE) nºs 472/2013 e
mencionamos.
473/2013
Não podemos, também, ignorar
as implicações decorrentes da assinatura do Tratado sobre Estabilidade,
Coordenação e Governação da União Económica e Monetária (TECG) e as
orientações constantes do Relatório ECOFIN relativas à implementação do PEC.
Concluindo, o PEC viu robustecidas as exigências feitas aos Estados-membros,
sobretudo depois das alterações introduzidas pelo six pack e pelo two pack, sendo
de realçar as medidas de prevenção e correção dos desequilíbrios macro
económicos (Regulamentos (UE) nºs 1174/2011 e 1176/2011), o reforço da
supervisão das políticas orçamentais previsto no Regulamento (UE) 1173/2011; o
estabelecimento de requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados -
membros constantes da Diretiva 2011/85/UE; o reforço da supervisão económica e
orçamental dos Estados-membros afetados ou ameaçados por graves dificuldades
no que diz respeito à sua estabilidade financeira (Regulamento (UE) nº 472/2013);
e as medidas de acompanhamento e avaliação dos projetos de planos de orçamento
e correção de défices excessivos de Estados-membros da zona euro estabelecidas
pelo Regulamento (UE) nº 473/2013.
i) A vertente preventiva do PEC
Bárbara Morim 39

lOMoARcPSD|7772100
Os Estados-membros ficam obrigados a apresentar orçamentos equilibrados de

acordo com o critério do saldo global (também designado por saldo efetivo) – pelo
art. 126º e Protocolo 12 do TFUE – ou que, sendo deficitários, permitam assegurar
uma rápida convergência para o valor de referência e para o respeito do limite dos
3% para a relação entre o défice e o PIB a preços de mercado, não d evendo a dívida
pública exceder 60% do PIB a preços de mercado (cfr. art. 126º TFUE e art. 2º -
A/parágrafo 1º da Secção I-A do Regulamento (CE) nº 1466/97 (pag. 7 ss. versão
consolidada).
Sendo o objetivo principal o de evitar situações de défices excessivos, os Estados-
membros decidiram que deveriam ser adotadas medidas para evitar que entrassem
em situação de incumprimento – dentro das quais se encontra a designada vertente
preventiva do PEC. Aqui, destacam-se, para os Estados Membros da zona euro, a
elaboração de um Programa de Estabilidade e Crescimento no qual prevejam
medidas orçamentais que permitam cumprir o OMP traçado (que não terá de ser
coincidente com o valor para o saldo orçamental estabelecido do art. 126º e
Protocolo 12, devendo permitir ter uma margem de segurança face a esta exigência).
Entende-se que esse requisito se encontrará cumprido se as medidas previstas
forem adequadas, permitindo apresentar e executar orçamentos cujo OMP
(específico para cada país) seja inferior a um défice estrutural de 1% do PIB a preços
de mercado.
Este valor é calculado nos termos definidos pelo PEC e pelo SEC2010. Ao exigir
que o cumprimento do OMP traçado seja incluído nos quadros orçamentais de cada
Estado, exige-se que o mesmo seja cumprido em cada orçamento
Na avaliação feita pela Comissão e pelo Conselho no quadro da supervisão
multilateral, é tido em consideração o valor de referência para o défice estrutural
primário, excluindo as despesas relativas a programas da União totalmente
financiadas por receitas provenientes de fundos da União e das alterações não
discricionárias nas despesas com subsídios de emprego, valor este que tem que ser
inferior a 0,5% do PIB a preços de mercado (cfr. art. 5º/1/parágrafo 4º do
Regulamento (CE) nº 1466/97).
ii) A vertente corretiva do PEC: o procedimento por défices excessivos

A vertente corretiva do PEC consiste numa sequência de etapas e prevê sanções
para o incumprimento dos limites acabados de referir. Esta vertente está prevista
no Regulamento (CE) nº 1467/97. Convém, contudo, referir, que quando os Estados
ultrapassam os limites estabelecidos para o défice e para a divida não se inicia
automaticamente o procedimento por défices excesso
Importa referir que naqueles casos em que o valor do défice ultrapassa o valor de
referência (3% PIB) ou o valor da dívida pública excede também o valor limite (60%
PIB), tal não significa que o procedimento por défices excessivos (PDE) seja
desencadeado automaticamente – este é sempre uma solução de ultima ratio, só é
acionado quando estejam verificados todos os requisitos do art. 126º TFUE e nos
demais regulamentos da UE.
De acordo com o Tratado, um défice superior a 3% ou uma dívida pública
superior a 60% do PIB não são considerados excessivos se:
Bárbara Morim 40

lOMoARcPSD|7772100
 O valor do défice ou da dívida, apesar de ser superior ao valor de referência,

tiver baixado “de forma substancial e contínua” e se “aproxime do valor de
referência” (nº2);
 O excesso em relação ao valor de referência resultar de condições
“excecionais e temporárias” e se aquela relação continuar próxima do valor
de referência (nº2);
o A definição de condições excecionais e temporárias é feita no
Regulamento nº 1467/97 (nomeadamente art. 2º/1,2),
 Se o défice público não exceder as despesas públicas de investimento (nº3).
o Resulta de uma interpretação do normativo do art. 126º/3 TFUE.
Assim, resulta, de uma interpretação do nº3, art. 126º, que a possibilidade de a
Comissão afastar a aplicação do PDE nos casos em que um dos valores de referência
é ultrapassado, desde que o valor do défice exceda o valor das despesas de
investimento, constitui o reconhecimento da importância que o investimento
público pode ter quer no crescimento económico quer na coesão entre os Estados -
Membros – ainda que encontremos indiretamente, aqui, o critério do equilíbrio do
orçamento corrente, ou seja, o PDE pode ser afastado pela Comissão quando o saldo
global ou efetivo seja superior a 3% do PIB, mas, ao mesmo tempo, as despesas de
investimento (despesas de capital) sejam superiores a 3% do PIB.
Nos casos em que sejam ultrapassados os valores de referência, ou em que seja
de prever que há o risco de estes serem ultrapassados, concluindo -se a existência de
um défice excessivo ou o risco de existência, inicia-se o PDE, que tem várias fases –
art. 126º/3 ss. TFUE e Regulamento (UE) nº 1173/2011:
 Art. 126º/ 3: A Comissão prepara um relatório;
 Art. 126º/4: O Comité Económico e Financeiro emite um parecer sobre o
relatório da Comissão.
- Art. 3º Regulamento (UE) nº 1466/97
 Art. 126º/5: A Comissão analisa o parecer e conclui se existe ou não um défice
excessivo, envia um parecer ao estado-membro em causa e informa o Conselho.
 Art. 126º/6: o Conselho, sob proposta da Comissão e depois de analisar as
observações do Estado-membro e de ter avaliado globalmente a situação decide,
por maioria qualificada, se existe ou não défice excessivo.
 Art. 126º/7: A Comissão recomenda ao Conselho a adoção de recomendações a
fazer ao Estado-membro (EM).
 Art. 126º/7: O Conselho adota, por maioria qualificada, as recomendações e
notifica o EM para que as mesmas sejam implementadas dentro de um prazo
também pré-determinado.
 Art. 126º/8: o EM não implementa as recomendações, e estas são tornadas
públicas.
- Apenas para países da zona euro.
 Art. 5º do Reg. (UE) nº 1173/2011: a Comissão recomenda que seja ordenada a
realização de um depósito não remunerado no valor correspondente a 0,2% do
PIB do ano anterior, e o Conselho adota a recomendação tal como ela foi feita,
por maioria qualificada inversa (nº2) ou altera a recomendação e aprova -a como
sua (nº3).
Bárbara Morim 41

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- O EM em causa já tinha constituído um depósito remunerado nos termos

iiiiiiiiii do nº 4;
- Violação grave das obrigações orçamentais.
 Art. 126º/8: A Comissão recomenda a adoção de medidas eficazes
- Apenas em caso de inação do EM;
 Art. 126º/8: Adoção por maioria total qualificada, das medidas propostas.
-Não aplicável ao Reino Unido.
-Suspensão total ou parcial do pagamento das transferências relacionadas
iiiiiiiiii com os fundos estruturais.
 Art. 6º/1 do Reg. (UE) nº 1173/2011: A Comissão recomenda que seja aplicada
uma multa equivalente a 0,2% do PIB do ano anterior.
 Art. 6º/2 do Reg. (UE) nº 1173/2011: O Conselho adota a recomendação tal
como ela foi feita por maioria qualificada inversa (nº2) ou altera a recomendação
e aprova-a como sua (nº3).
 Art. 126º/9: O EM insiste em não colocar em prática as recomendações, ou
cumprir as decisões: o Conselho notifica o EM para cumprir, fixando -lhe um
prazo.
 Art. 126º/11: A Comissão propõe reforço das sanções.
 Art. 126/11: O Conselho aprova o reforço das sanções.
 O conceito de saldo orçamental no TECG
O TECG contém nos arts. 3º e ss. disposições que apenas são aplicáveis aos
Estados-Membros que façam parte da zona euro, podendo os Estados-Membros que
não pertençam a este grupo declarar a intenção de querer ser abrangido por estas
disposições (art. 3º/1/al. a; art. 3º/2).
A importância destes artigos é tanta que por vezes o TECG é designado por Pacto
Orçamental (designação que corresponde à epígrafe do título III).
No capítulo dedicado ao Tratado Orçamental, podemos encontrar normas
relativas à delimitação dos défices orçamentais e às metas a tingir por cada um dos
Estados-membros a que estas disposições são aplicáveis e normas relativas ao
mecanismo de correção a instituir a nível nacional, que será supervisionado por um
corpo independente, devendo os Estados-membros, para este efeito, ser
consistentes com os OMP previstos na vertente preventiva do PEC.
Os objetivos orçamentais traçados pelo TECG são ainda mais austeros do que os
que constam do PEC – estabelecido como limite máximo para o saldo estrutural
negativo (défice) o valor de 0,5% do PIB a preços de mercado (art.3º/1/al. b),
podendo este valor ser ultrapassado temporariamente quando se verifiquem
circunstancias excecionais e, nos casos da divida pública e o PIB a pr eços de mercado
seja significativamente inferior a 60% e os riscos para a sustentabilidade a longo
prazo das finanças públicas forem reduzidos, o valor limite para o saldo estrutural
passa para 1%.
O Tratado Orçamental estabelece ainda que, nos casos em que os limites
estabelecidos forem ultrapassados, sejam implementados mecanismos nacionais
Bárbara Morim 42

lOMoARcPSD|7772100
para a correção dos desvios e, concomitantemente, quando a divida tenha

ultrapassado os 60% do PIB a preços de mercado a sua redução ao ritmo de 5% ao
ano do valor da dívida pública. Estabelece ainda a necessidade de ser implementado
um programa de reformas estruturais, económicas e orçamentais, nos casos em que
se verifique défice excessivo nos termos do art. 126º do TFUE, bem como a
apresentação dos planos de emissão da dívida pública.
Não obstante a complexidade destes mecanismos e a dificuldade de articulação
de um Tratado Intergovernamental, que não vincula senão os Estados contratantes
e na exata medida da ratificação que do mesmo foi feita, e as normas de DUE, que
tem como vantagem o facto de estabelecer para os estados-contratantes e
vinculados pelo título III (Tratado Orçamental) limites mais apertados quanto ao
desempenho orçamental.
Por último, temos que ver o conceito de pacto orçamental do TECG, onde
encontramos no art. 3º e ss. o pacto ou tratado orçamental (fiscal compact).
Contudo, a disposição do art. 7º do TECG já nos levanta maiores reservas, pois
estabelece de modo antecipado uma disciplina de voto para as partes contratantes.
5) O Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Europeia

Económica e Monetária
Cumpre assinalar que Portugal não deu cumprimento a esta obrigação e não fez
por dois motivos. Primeiro, não cumpriu a obrigação de transposição por disposição
constitucional ou por norma de valor reforçado, sendo esta normação transposta
por lei 41/2014 (alteração à LEO), mas que não é em si mesma uma lei de valor
reforçado e não cumpriu em concreto as exigências constitucionais para que do
ponto de vista material se pudesse considerar que tinha sido cumprida a exigência
do número 2 do art. 3º do TECG.
Importa também referir que o art. 12º-C da Velha LEO contém uma transposição
imperfeita da norma do art. 3º/1, pois ao invés de consagrar o saldo estrutural,
consagra o saldo estrutural primário corrigido 10.
Esboço Conclusivo
Como referimos, a resposta à questão que abordámos depende sempre da
perspetiva de análise que adotemos. Ainda assim, apesar das divergências entre o
conceito de equilíbrio orçamental presente em algumas das normas de direito
interno, o que é verdadeiramente relevante é o conceito presente no art. 126º TFUE
e no Protocolo 12. Contudo, como o objetivo principal é evitar que o limite para o
défice aí previsto seja ultrapassado, estabeleceu-se na vertente corretiva do PEC um
conjunto de outros critérios que acabariam por ser introduzidos na legislação
interna por força do art. 12 da Diretiva 2011/85/UE. A resposta à questão da noção
de equilíbrio em vigor atualmente em Portugal reveste-se das especificidades da
finalidade do apuramento do saldo orçamental.
10 Corrigido das variações vistas na aula passada.
Bárbara Morim 43

lOMoARcPSD|7772100
8. O PROCESSO ORÇAMENTAL
O processo orçamental encontra-se atualmente regulado na velha LEO, mas, como

Portugal é um dos estados-membros da UE e da União Económica e Monetária
(UEM), é também necessário tomar em consideração as regras de DUE.
Atualmente, o processo orçamental inicia-se com a elaboração ou revisão do
Programa de Estabilidade e Crescimento, art. 12º-B da velha LEO, em obediência ao
art. 3º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de abril de 199 7. De entre
as disposições deste documento destaca-se a necessidade de definição:
a) Do objetivo orçamental a médio prazo;
b) Da trajetória de ajustamento a adotar para que sejam cumpridos os objetivos
traçados no PEC, devendo ainda ser tomadas em conta as eventuais
recomendações ou conclusões resultantes da fase preparatória e da primeira
fase do Semestre Europeu, nomeadamente as relativas à política económica
da zona euro e ao emprego.
O Programa de Estabilidade e Crescimento é depois enviado para a Assembleia
da República que o deve apreciar (art. 12º-B/4,5 da velha LEO), retornando ao
Governo para revisão final e envio ao Conselho Europeu e à Comissão Europeia.
Nesta fase deve ser tornado público. Deve ser feito preferencialmente até meados
de abril (Regulamento (CE) nº 1466/97), devendo a AR dispor de 10 dias para
apreciar o Programa. Assim, o processo orçamental tem que ser obrigatoriamente
iniciado antes do mês de abril.
Recebido o Programa pelo Conselho, inicia-se uma fase integrada no Semestre

Europeu e que inclui a avaliação, no prazo máximo de três meses, das medidas
propostas no documento por diversas entidades: Comissão, Comité Económico e
Financeiro (art. 5º Regulamento (CE) nº 1466/97) – apreciação que visa determinar
se os objetivos traçados no Programa e as variáveis de natureza económica em que
os mesmos se baseiam são corretos e adequados, bem como se as medidas propostas
permitem cumprir a trajetória de ajustamento para que seja alcançado o OMP.
Concluída esta análise, é divulgada a opinião sobre a validade do programa e, caso
necessário, é emitido pela Comissão um parecer com recomendações para que o
estado-membro proceda ao ajustamento do Programa (art. 5º/2 do Regulamento
(CE) nº 1466/97).
A elaboração da Proposta de Lei do Orçamento do Estado (PLEO) é da

competência do Governo e dos respetivos serviços. Este processo inicia -se, como
vimos, entre fevereiro e abril com a preparação do quadro plurianual e finaliza com
o envio do Programa para a Comissão Europeia. Segue-se, em julho/agosto, uma fase
de trabalhos preparatórios das propostas enviadas pelos serviços, a sua análise e
elaboração da PLOE a aprovar até 15 de outubro.
O Governo deve apresentar, por obrigações perante a UE, à AR, até 15 de outubro,
a PLOE para o ano seguinte. Esta proposta tem também que ser enviada para o
Conselho, que se pronuncia no quadro da sua supervisão multilateral. Após a
entrega do orçamento na AR, este segue um procedimento específico de discussão,
Bárbara Morim 44

lOMoARcPSD|7772100
votação e aprovação constante do regime da AR, devendo ser votado no prazo

máximo de 45 dias após a sua entrega – dadas as especificidades das diversas
matérias constantes da PLEO, algumas estão sujeitas a um regime especial nos
termos do art. 168º/4; als. a) a f), h), n), o) do art. 164º; o) do art. 165º; 12ºF/5 velha
LEO. Mas, em regra, a votação na especialidade decorre na comissão parlamentar
competente em matéria de apreciação da PLOE.
O prazo para entrega da PLOE que falamos para a apresentação e aprovação do

orçamento tem que ser cumprido, mas nem sempre a PLOE tem que ser entregue na
AR até 15 de outubro: arts. 12ºE/2 velha LEO, nas quais deve ser apresentada no
prazo de três meses a contar da posse do governo (nº3).
Aprovada a PLOE, esta segue ratificação por parte do Presidente da República e,

caso seja promulgada, segue-se a sua publicação em Diário da República. Em
alternativa à aprovação, o PR pode solicitar a fiscalização preventiva da
constitucionalidade da totalidade ou de parte do Orçamento Geral do Estado. Após
aprovação, o orçamento é também enviado para cumprimento dos mecanismos de
supervisão multilateral da UE, que sobre ele se pronunciará.
É prorrogada a Lei do Orçamento e respetivos articulados e mapas orçamentais,
bem como os desenvolvimentos e decretos-lei da execução orçamental (art. 12ºH
velha LEO, nº 1 e 2) nos casos em que:
a. A PLOE for rejeitada;
b. A Lei do Orçamento não for promulgada;
c. O governo tomar posse entre 1 de julho e 30 de setembro;
d. Não for apresentada qualquer proposta de lei;
e. Não for votada a proposta de lei;
f. O governo proponente se demitir.
Não é prorrogada a vigência:

a. Das autorizações legislativas contidas no seu articulado que, de acordo com a
Constituição ou os termos em que foram concedidas, devam caducar no final
do ano económico a que respeitava a lei;
b. Da autorização para cobrança das receitas cujos regimes se destinavam a
vigorar apenas até ao final do ano económico a que respeitava a lei;
c. Da autorização para a realização das despesas relativas a serviços, programas
e medidas plurianuais que devam extinguir-se até ao final do ano económico
a que respeitava aquela lei.
Cfr. art. 12ºH/3 da velha LEO
Durante este período transitório, o orçamento é executado por duodécimos,

excetuando-se apenas aquelas situações em que o Decreto-Lei de Execução do
Orçamento que estabelece as regras para a execução da Lei do Orçamento cuja
vigência é prorrogada tivesse excetuado deste regime de execução (art. 12ºH e art.
43º/5/a da velha LEO).
Assim que entre em vigor o novo orçamento, imputa-se às contas do ano
económico (1 de janeiro) as operações de receita e de despesa que tenham sido
Bárbara Morim 45

lOMoARcPSD|7772100
executadas ao abrigo do regime transitório. Quando as rubricas de receita e despesa

subsistam, basta à imputação e seu impacto o cálculo dos duodécimos vencidos (no
caso das despesas) e, nos demais casos, o Decreto -Lei de Execução do Orçamento
que tenha sido aprovado deve estabelecer os procedimentos a adotar nos casos em
que nestas deixem de constar dotações ou sejam modificadas designações das
rubricas existentes no Orçamento anterior, por conta das quais tenham sido
efetuadas despesas durante o período.
9. A EXECUÇÃO ORÇAMENTAL
A execução orçamental obedece, no caso português, às exigências constantes da CRP,

da LEO, da Lei do Orçamento, do Decreto-Lei de Execução Orçamental, mas também
de um conjunto de diplomas com disposições especificas em matéria de execução
sendo de realçar a lei de bases da atividade publica (LBCP e RAFE).
A execução do orçamento implica o cumprimento das disposições orçamentais ,
mas alarga-se também a obrigações acessórias que são essenciais para o
cumprimento das normas financeiras e para garantir o equilíbrio orçamental.
Distinguimos execução do orçamento da receita e da despesa, sendo os princípios
associados diferentes.
Quanto ao orçamento da receita há que considerar:
 O princípio da tipicidade qualitativa art. 42º nºs 3 e 4 da velha LEO (52º/1,2
Nova LEO)
 O princípio da unidade de tesouraria que está previsto no 54º da nova LEO
– Regime da Tesouraria do Estado.
 O princípio da segregação das funções de liquidação e cobrança art.
52º/6,7 Nova LEO
O princípio da tipicidade qualitativa diz-nos que para que uma receita seja
liquidada e cobrada não basta que a mesma seja legal, ou seja, não basta na sua
criação que tenham sido observadas as regras que se encontram devidamente
regulamentadas. É também necessário que esteja prevista no orçamento e que esteja
adequadamente especificada e classificada.
Diferente deste princípio é o da unidade de tesouraria, que impõe ao Estado a

utilização de mecanismos que permitem garantir a racionalização da otimização da
gestão dos dinheiros públicos, sendo, por isso, adequada a gestão centralizada numa
mesma entidade dos valores arrecadados no cumprimento do orçamento do estado.
Atualmente, essa função é cumprida pelo tesouro – art. 2º do Decreto-lei 191/99,
que na nova LEO se vai chamar tesouraria central do estado.
Por último, o princípio da segregação das funções de liquidação e cobrança
constitui o princípio-base do controlo interno, que consiste, precisamente, na
separação de funções potencialmente conflituantes por dois serviços distintos, ou
por dois agentes do mesmo serviço, o que permite garantir um maior controlo das
operações, tentando limitar ou eliminar os erros e as irregularidades. Por esta razão
nenhum serviço ou nenhum agente tem total contro lo sobre o processo de
liquidação e cobrança das receitas.
Bárbara Morim 46

lOMoARcPSD|7772100
Quanto à execução do orçamento da despesa:

 princípio da autorização da despesa, de autorização de pagamento e
pagamento, art. 42º/1,2 antiga LEO (52º/6,7 nova LEO);
 princípio da unidade de tesouraria (Decreto-lei nº 191/99, art. 54º nova
LEO);
 princípio da tipicidade qualitativa e da tipicidade quantitativa (art.
42/5,6,a) e b) velha LEO e art 52º/3,5 nova LEO);
 princípio da execução do orçamento por duodécimos (art. 42º/5/b da
antiga LEO e art. 8º RAFE)
 princípio da boa gestão financeira (economia, eficiência e eficácia) art.
42º/6,8 antiga LEO e art. 52º/3/c nova LEO.
O principio de segregação das funções de autorização da despesa de

autorização de pagamentos e pagamento está previsto no artigo 42º/1 e 2 da
velha LEO, tal como sucede na execução do orçamento da receita, também aqui os
atos de autorização da despesa, autorização de pagamento e pagamento tem que ser
praticados por entidades ou agentes distintos, ou seja, a separação por várias
entidades ou por vários agentes da mesma entidade, vai permitir que exista um
controlo da legalidade e dos demais parâmetros de realização da despesa, uma vez
que se pressupõe que cada um dos agentes, ou cada um dos serviços, efetua ele
próprio uma verificação do cumprimento dos requisitos necessários para a
realização da despesa.
No principio unidade tesouraria, previsto no artigo 2º do regime da tesouraria

do estado, aprovado pelo decreto lei 191/99, embora não tivesse acolhimento direto
na velha LEO, vai encontrar na nova LEO rescaldo no artigo 54º. Tal como sucede no
orçamento da receita, também as despesas são efetuadas e pagas por referência a
uma entidade única, ou seja, quando é necessário efetuar o pagamento a entidade
que executa o ato é o tesouro do estado, que atualmente se designa pela sigla IGCP,
IP.
O outro princípio é o princípio da tipicidade qualitativa e princípio da tipicidade

quantitativa. De acordo com este, apenas podem ser realizadas as despesas
previstas no orçamento do estado (artigo42º/5 e 6 da velha LEO). E para além de
ser legal, a despesa não pode também ultrapassar o limite previsto no crédito ou
dotação orçamental (art.42º/5 e 6).
O principio da execução do orçamento por duodécimos está atualmente previsto

no artigo 42º/6 al.b) da velha LEO e também o art. 8º do RAFE. Decorre deste
princípio, que a verba fixada do orçamento para o pagamento de determinada
despesa não pode ser utilizada na sua totalidade logo nos primeiros meses do ano.
Pretende-se que os encargos assumidos, e os pagamentos autorizados por conta da
dotação orçamental de distribuam ao longo do ano de um modo tendencialmente
uniforme. Este princípio não obriga a que a cada mês seja gasta a duodécima parte
Bárbara Morim 47

lOMoARcPSD|7772100
da dotação orçamental, o que impede é que seja gasta uma quantia superior à dos
duodécimos vencidos e ainda não utilizados. Este princípio pretende evitar a
concentração da despesa logo nos meses iniciais do ano, altura esta em que ainda
não há nos cofres do estado muita receita, contudo também se compreende que em
alguns casos pode fazer sentido o acumular da despesa logo nos primeiros meses, e
por isso, em cada ano, o decreto-lei de execução orçamental vai fixar as situações em
que é possível a antecipação dos duodécimos não vencidos
O princípio da boa gestão financeira, desdobra-se em três princípios: princípio da

economia, eficiência e eficácia. E está previsto atualmente no artigo 42º/6 e 8 da
velha LEO, sendo também um princípio extremamente importante no controlo da
execução orçamental. Este princípio aplica-se a toda e qualquer despesa
independentemente do seu montante (não interessa se é baixo ou alto), ficando os
agentes encarregues da execução orçamental obrigados a escolher um meio que
permita a maximização do resultado com a utilização do mínimo de recursos
possível.
Por economia, pretende-se designar aquelas situações em que a decisão tomada
implica a escolha de opção mais barata. Já eficiência, impõe que se escolha a opção
que maximizasse o resultado, e a eficácia sugere que a escolha permita a realização
do objetivo e dos resultados pretendidos. Convém, contudo, não esquecer que o
cumprimento deste princípio não implica a escolha da opção mais barata, mas antes
impõe uma avaliação da adequação do meio escolhido ao fim que se pretende atingir,
e pondo ainda a adoção do juízo de prognose relativamente ao desempenho
esperado, e por isso, o que existe verdadeiramente é uma relação custo -benefício.
10. O CONTROLO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL
Em Portugal, a fiscalização da execução orçamental é feita de três formas

cumulativas:
 Controlo Administrativo;
 Controlo político;
 Controlo jurisdicional.
O controlo administrativo é levado a cabo pelos órgãos da administração

pública e segue um procedimento que está estabelecido na lei. Este procedimento é
diferente consoante se trate de serviços com mera autonomia administrativa, ou de
serviços com autonomia administrativa e financeira.
O controlo político é efetuado pela Assembleia da República, aquando da

aprovação da Conta Geral do Estado.
O controlo jurisdicional é feito pelo Tribunal de Contas e pelos demais tribunais

(art.58º/2 e 3; 6 da velha LEO)
Dada a importância dos três tipos de controlo, é necessário verificar as

especificidades de cada um deles, mas ao que o orçamento da receita diz respeito, a
Bárbara Morim 48

lOMoARcPSD|7772100
verificação da boa execução orçamental é bastante simples, porque é limitada à

verificação do cumprimento do princípio da legalidade e dos comandos que tinham
sido dados pela LEO. Já a execução do orçamento de despesa é mais complexa, e por
isso vamos analisá-la detalhadamente.
1) Controlo administrativo
O controlo administrativo da execução orçamental, é da competência
simultânea de várias entidades: a própria entidade (serviço ou organismo) que
executa o orçamento, a entidade responsável pela coordenação e acompanhamento
da execução do orçamento (em Portugal, a Direção Geral do Orçamento do
Ministério das Finanças) e as demais entidades de controlo existentes em cada
ministério.
Este tipo de controlo está regulamentado na LEO, na Lei de Bases da
Contabilidade Pública (LBCP) e no Regime da Administração Financeira do Estado
(RAFE), existindo regimes diferenciados consoante estejamos perante serviços
dotados de autonomia administrativa ou serviços dotados de autonomia
administrativa e financeira.
Nos serviços com mera autonomia administrativa, a execução do orçamento cabe

aos dirigentes máximos dos serviços, mas que apenas tem competência para
autorizar despesas relativas a atos de gestão corrente (artigo 2ºLBCP), tendo em
consideração os limites estabelecidos no artigo 17º do Decreto-Lei 197/99 nas
despesas com a aquisição e locação de bens e serviços. Mesmo nesses casos, por
força do princípio da legalidade, encontram-se submetidos às exigências do Código
dos Contratos Públicos (aprovado pelo Decreto-lei nº 18/2008).
Como não têm autonomia financeira estes serviços ficam obrigados a requerer
mensalmente a libertação de créditos à Direção Geral do Orçamento (artigo 3º da
LBCP e artigo 17º do RAFE). Este pedido é acompanhado do balanço da execução
orçamental do mês anterior, e da descrição dos pagamentos que se espera que
venham ocorrer no mês seguinte.
Quando recebe este pedido, a DGO efetua o heterocontrolo interno prévio da
despesa, destinado a verificar a correta inscrição orçamental em todas as suas
dimensões e o cabimento orçamental (art. 3º/3 LBCP e arts. 18º/2 a 4 e 19º do
RAFE). Tratando-se de despesas com receitas consignadas é ainda necessário
verificar o cumprimento do duplo cabimento (cfr. art. 20º RAFE).
Para além deste controlo, os próprios serviços fazem também um controlo da
despesa, e por isso, temos aqui um autocontrolo interno, que se for anterior à
realização da despesa, é designado por autocontrolo interno prévio, previsto no
art.26º do RAFE e que se designa nos termos da lei por conferência. Convém não
confundir este controlo com a autorização dada pelo dirigente para a realização de
despesa (decorre do princípio da segregação de funções). Dentro do controlo
administrativo encontramos também um controlo interno sucessivo em que é feita a
análise dos pressupostos de legalidade da prática do ato , da sua eficiência e da sua
eficácia, nos termos do artigo 10º LBCP e 22º RAFE, sendo por isso, um hétero
controlo interno sucessivo.
Bárbara Morim 49

lOMoARcPSD|7772100
Nos serviços com autonomia administrativa e financeira, têm orçamento próprio

e património próprio e em regra receitas próprias que representam mais do que dois
terços da receita total. O regime de controlo orçamental, previsto no artigo 6º e ss.
da LBCP e do artigo 43º e ss. do RAFE, reflete estas especificidades, sendo as regras
do art. 53º do RAFE que mais importam analisar.
Em termos de controlo, a gestão orçamental fica sujeita a um autocontrolo interno
prévio (“conferência”) a efetuar pelos órgãos do próprio serviço ou organismo (cfr.
art. 53º/1/a RAFE), bem como um heterocontrolo interno sucessivo e sistemático a
efetuar trimestralmente pelo Ministério das Finanças (art. 53º/1/b RAFE).
Nos casos em que seja solicitada a transferência das verbas inscritas no
orçamento de estado, a DGO efetua um heterocontrolo interno prévio e, quanto a
essas verbas, um controlo sucessivo por parte da DGO (art. 11º LBCP e art. 53º RAFE).
2) Controlo jurisdicional
O modelo de controlo português jurisdicional da execução orçamental baseia-se
no modelo continental de fiscalização da execução do orçamento, e, por isso, para
além do controlo administrativo e do controlo político a que é submetida a execução
orçamental, é ainda feito o controlo pelos tribunais. Trata-se de um controlo feito
pelos tribunais jurisdicionais que podem, em todas as situações em que esteja em
causa a legalidade da despesa ou da receita, verificar o cumprimento das normas de
direito financeiro (art. 58º/6 e 7 da Velha LEO).
Para além dos tribunais comuns, existe em Portugal, um órgão com funções
específicas do controlo das contas públicas, designado por Tribunal de Contas. É
um tribunal, que é um verdadeiro tribunal, embora na sua composição não obedeça
às mesmas regras dos demais tribunais – composto por juízes que não são
necessariamente magistrados judiciais ou sequer juristas.
A atividade do Tribunal de Contas é regulada pela Lei nº 98/1997 de 26 de agosto.
No âmbito das suas competências, o Tribunal de Contas fiscaliza a legalidade e a
regularidade da receita e da despesa pública, mas aprecia também a boa gestão
financeira e efetiva a responsabilidade por infrações financeiras.
De todas as entidades previstas no artigo 2º da LOPTC, podemos dizer que estão
sujeitos à jurisdição e ao controlo do Tribunal de Contas todas as entidades públicas
e todas as entidades de qualquer natureza que tenham participação de capitais
públicos, ou que sejam beneficiárias a qualquer título de dinheiro ou outros valores
públicos na estrita medida da fiscalização da regularidade, legalidade e correção
económica e financeira da utilização desses dinheiros públicos.
Na fiscalização da despesa, o tribunal de contas realiza 3 tipos de fiscalização:

fiscalização prévia; fiscalização concomitante e fiscalização sucessiva.
A fiscalização prévia, está prevista nos artigos 44º e ss da LOPTC, e tem como
finalidade a verificação do cumprimento das normas de direito financeiro,
nomeadamente do cabimento orçamental. Incide assim sobre a verificação da
legalidade da despesa, embora nem todas as ilegalidades possam gerar recusa do
visto.
Bárbara Morim 50

lOMoARcPSD|7772100
Atualmente, o âmbito do visto é muito menor do que aquele que já existiu – não
estando sujeitos a esta todos os atos de realização de despesa, mas apenas os
previstos no art. 46º LOPTC e não excetuados pelo art. 48º - , uma vez que a lei
estabelece a isenção de visto prévio, contratos e atos cujo valor seja inferior a 350
mil euros, desde que se trate de atos e contratos referidos no artigo 48º da LOPTC
(este valor vai variando de ano para ano). O Tribunal de Contas fiscaliza também
previamente os instrumentos geradores de dívida pública, para verificar
observância dos limites e sublimites do endividamento, bem como as suas
finalidades.
A fiscalização prévia culmina com a emissão ou com a recusa do visto, e o visto
pode ser recusado em caso de nulidade, falta de cabimento ou violação de outras
regras orçamentais ou ilegalidade que possa alterar o r esultado financeiro. Convém
referir, que o visto é, em regra, condição de eficácia do ato, isto é, o ato não produz
quaisquer efeitos até à emissão de visto (artigo 45º/1), podendo apenas produzir
efeitos que não sejam financeiros, mas nos casos previstos no artigo 45º/4, e que
nos termos do nº5 não tenham sido motivados por urgência, ficam inclusivamente
suspensos todos os seus efeitos. Assim, quando um ato ou contrato comece a ser
executado antes de emitido o visto do Tribunal de Contas, os seus efeitos financeiros
ficam suspensos, sendo ineficazes todos os atos praticados em momento posterior
ao da recusa do visto. E se houver atos de execução do contrato, como seja a
realização de trabalhos, fornecimento de bens ou serviços após a celebração do
contrato, mas antes da concessão do visto, pode ser feito o seu pagamento desde que
o valor a pagar não seja superior ao que estava programado para esse período
(artigo 45º/3).
Quanto à fiscalização concomitante, esta está regulada nos artigos 49º e ss. da
LOPTC, e é semelhante em muitos dos seus aspetos à fiscalização prévia. Tem como
finalidade principal também acautelar o cumprimento das normas de legalidade
financeira, mas pode ser realizada em qualquer estado da realização da despesa,
sendo materializado através de atos de auditoria financeira, na execução dos quais
pode a entidade lesada ser notificada para a prática de determinados atos.
A fiscalização sucessiva está prevista nos artigos 50º e ss da LOPTC, e tem um

âmbito um pouco mais amplo, que aprecia a legalidade da despesa, os sistemas de
controlo interno de cada serviço e a economia, eficiência e eficácia da despesa, sendo
que esta última competência consiste num juízo técnico que é materializado através
de critérios de boa gestão. Este tipo de fiscalização abrange também a
comparticipação nacional dos recursos próprios da União Europeia, bem como a
aplicação dos recursos provenientes do orçamento da união. Destaca -se ainda a
verificação do cumprimento das exigências existentes quanto à emissão e gestão da
dívida pública direta, nomeadamente os limites máximos de endividamentos, atos
de gestão e respetivos encargos.
Diversa desta tríplice fiscalização, é a competência entendida de

responsabilidade financeira exercida pelo Tribunal de Contas, e que se encontra
Bárbara Morim 51

lOMoARcPSD|7772100
regulada nos artigos 57º e ss da LOPTC. Estes processos podem ter origem nas várias
ações de controlo por parte deste.
Cabe ainda ao Tribunal de Contas, dentro desta função, o apuramento de
responsabilidade financeira meramente sancionatória, ou responsabilidade
financeira reintegratória, nunca se sobrepondo a sua competência à compe tência
dos demais tribunais. O Tribunal de Contas tem também como função emitir
pareceres sobre a Conta Geral do Estado, sobre a conta da assembleia da república,
contas das regiões autónomas, e das respetivas assembleias legislativas.
3) Fiscalização política
A Assembleia da república é o órgão máximo e é aquele que, em Portugal, tem a
competência para apreciar politicamente a execução do orçamento. Esta
competência encontra-se prevista nos artigos 73º e ss. da velha LEO, e encontramos
nesta situação mais uma densificação da relação do suprainfra ordenação existente
entre a Assembleia da República e o Governo.
Nos termos da lei, até 30 de junho do ano seguinte ao da execução orçamental, o
governo remete a Assembleia da república, a Conta Geral do Estado (incluindo a da
Segurança Social) para que esta a possa apreciar. A análise da Assembleia da
República tem também em consideração o parecer emitido pelo Tribunal de Contas,
seguindo-se a sua aprovação (e consequente publicação em Diário da República) ou
rejeição.
Bárbara Morim 52

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Bens públicos são bens que têm duas características:

A não rivalidade ou irrivalidade traduz-se na indivisibilidade no consumo,

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demais. Acontece naqueles casos em que o custo marginal de produção é 0. Estamos

Estamos perante uma situação de inexcluibilidade naqueles casos em que os

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3) Bens de mérito (ou bens meritórios; “merit e demerit goods”)

Trata-se de situações em que os consumidores não são capazes de avaliar

Podemos falar aqui na existência de externalidades (“externidades”,

4) Bens de clube (club goods)

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privados, que são verdadeiramente beneméritos (“existem pessoas que não se

5) Bens semipúblicos (rivais e/ou excluíveis)