Curso Federalismo Fiscal no Brasil

Módulo
3 O Federalismo Brasileiro

Brasília - 2017
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Romero Jucá
Secretário-Executivo
Dyogo Henrique de Oliveira
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Secretários-Adjuntos
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Felipe Dariuch Neto
Marcos de Oliveira Ferreira
Zarak de Oliveira Ferreira
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Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária
Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Organização do Conteúdo
Karina Rocha Martins Volpe
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Revisão do Conteúdo
Karina Rocha Martins Volpe
Revisão Pedagógica
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Revisão Gramatical e Ortográfica
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Colaboração
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
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escolavirtualsof@planejamento.gov.br
SUMÁRIO

Objetivo do Módulo........................................................................................ 5

1. História do Federalismo no Brasil................................................................. 5

1.1 O Federalismo na Constituição Brasileira de 1988..........................................6

2. Repartição de Competências........................................................................ 6

3. Competência Administrativa........................................................................ 9

4.Competência Legislativa............................................................................. 14

Revisão Do Módulo....................................................................................... 17

Referências.................................................................................................... 18
Módulo
3 O Federalismo Brasileiro

Objetivo do Módulo

Apresentar a origem do federalismo no Brasil; a repartição de competências entre os entes

federados e suas responsabilidades administrativas e legislativas e, por fim, apresentar as
competências constitucionais outorgadas aos entes da federação e como elas são distribuídas.

1. História do Federalismo no Brasil

O Federalismo Brasileiro foi inspirado na experiência norte-americana, entretanto sua criação

ocorreu de maneira oposta. No Brasil não houve um pacto entre unidades autônomas, mas
um processo de descentralização de poder, pois naquela época tínhamos um poder bastante
centralizado.
Portanto, no Brasil houve uma descentralização do poder
do centro para os estados-membros. Esse processo ficou
conhecido como modelo centrífugo, conforme demonstrado
na imagem ao lado.
A imensidão territorial e as condições naturais do Brasil
favoreciam a descentralização que é a base do regime
federativo. O objetivo era manter a pluralidade das
condições regionais e o regionalismo de cada zona, tudo
integrado na unidade nacional do federalismo.
Durante a dominação portuguesa a centralização
administrativa excessiva era um perigo à própria unidade
nacional. Em razão disso, o Império foi concedendo
autonomia às províncias que com a Proclamação da
República em 1889 transformaram-se em estados-
membros.

A Constituição Federal de 1891 instituiu que cada estado-membro reger-se-ia pela Constituição
e pelas leis que adotassem, respeitados os princípios constitucionais da União. A Federação,
então, pressupunha a existência de várias ordens jurídicas autônomas e harmonicamente
independentes.
A consolidação da Federação do Brasil ocorreu com a primeira Constituição Republicana de
1891. A nação brasileira era formada pela união perpétua e indissolúvel de seus estados-
membros.
As Constituições posteriores mantiveram a forma federativa de Estado, e, em 1988, os
Municípios também ganharam autonomia tornando-se entes da Federação.

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 Podemos encontrar algumas semelhanças entre o federalismo brasileiro e o modelo
Norte Americano como: a Constituição Federal escrita, o Senado Federal como espaço
de representação nacional dos estados e um Tribunal superior responsável por
julgar conflitos federativos e zelar pelo cumprimento do pacto fundante, ou seja, a
Constituição Federal.

1.1 O Federalismo na Constituição Brasileira de 1988

A Constituição em vigor é conhecida como “Constituição Cidadã”. É a sétima Constituição

adotada no país e tem como fundamentos dar maior liberdade e mais direitos ao cidadão.

Das sete Constituições adotadas no Brasil1, quatro foram promulgadas por assembleias
constituintes (consideradas Constituições democráticas); duas foram impostas (uma por D.
Pedro I e outra por Getúlio Vargas); e uma aprovada pelo Congresso Nacional por exigência do
regime militar. A Constituição Brasileira de 1988 estabeleceu a forma Federativa ao dispor que:

• A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e

Municípios e do Distrito Federal (Art. 1º).
• A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos
desta Constituição (Art. 18).
• Os entes da federação têm competências próprias, exemplos: arts. 22, 23, 25 e 27.

2. Repartição de Competências

Para iniciarmos os estudos sobre repartição de competências, convido você a fazer as seguintes
reflexões: Quando você vai ao hospital e não consegue atendimento, de quem você cobra? Da
União, do Estado ou do Município? Ao final desse módulo você compreenderá a importância
em conhecer a repartição de competências para aprender essas respostas. Vamos lá?

O modelo federado pressupõe a fragmentação do poder político em diferentes níveis de

governo (federal, estadual e municipal). Essa fragmentação implica uma distribuição de
responsabilidades entre os entes. Esse é um ponto muito importante no pacto federativo, pois
seu equilíbrio passa por uma adequada repartição de competências entre os entes Federados.

Portanto, a repartição de competências é o núcleo e a essência de um Estado federado, uma

vez que a autonomia dos entes federados está assegurada nas competências que lhes são
outorgadas pela Constituição. Essas competências são classificadas tradicionalmente em
Administrativa, Legislativa e Tributária.

Guarde essas classificações em sua memória com muita atenção, pois estudaremos
detalhadamente cada uma delas. Entretanto, a competência tributária, por se tratar de um
tema importante para o federalismo fiscal, será estudada no módulo a seguir.

1. Em razão de seu caráter revolucionário, muitos autores, como Pedro Lenza, consideram a EC n. 1/69 um novo poder
constituinte originário (uma nova constituição).

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Agora, vamos dar continuidade à análise sobre a repartição de competências.

A repartição de competências é a técnica que a Constituição utiliza para partilhar atividades

entre os entes federados e, assim, garantir o equilíbrio da federação. É um ponto essencial do
federalismo já que a autonomia dos entes federativos depende das competências que lhes são
atribuídas como próprias.

Ela pode acentuar a centralização, consagrar a descentralização ou introduzir o equilíbrio.

Quer saber como isso é possível? Observe as informações apresentadas no quadro.

Note que o grau de retenção de poder local ou de concentração de poder central, em outras
palavras, o nível de flexibilização ou de centralização política, depende da história do país
estudado. Nas federações que se formaram pela desintegração de um Estado unitário, existe
uma propensão em se manter o poder centralizado.

No federalismo deve-se considerar qual a melhor maneira de distribuir competências, ou seja,

estabelecer as áreas que ficarão sob a responsabilidade de cada ente federado e também
distribuir as receitas que serão arrecadas por cada um. Assim, pode-se optar por um modelo
centralizado ou descentralizado.

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Nos anos 80 o Brasil experimentou um processo de descentralização, com motivação política
muito forte. Um dos principais objetivos era o fortalecimento financeiro e político de estados
e municípios como forma de fortalecer a democracia então em vias de restabelecimento
(lembre-se de que vivíamos em um período de ditadura). A Constituição Federal de 1988,
movida por esses ideais, promoveu diversas mudanças no federalismo brasileiro.

Os municípios foram reconhecidos como membros da federação, em condição de igualdade

com os estados-membros em relação a direitos e deveres, passando a assumir também papel
de maior importância na prestação dos serviços de âmbito local e social.

A escolha entre centralizar e descentralizar a provisão de bens e serviços públicos, assim como
a arrecadação de tributos, passa pela questão da eficiência. Assim, deve-se identificar qual
esfera de governo possui as melhores condições para executar uma função pública.
Vamos conhecer os argumentos para centralização ou descentralização das políticas públicas?

Fatores Econômicos: Os governos locais, pela maior proximidade com a população, possuem
maior capacidade para identificar e atender as demandas locais para certos bens e serviços
públicos. Por outro lado, a provisão de bens e serviços públicos nacionais deveria ficar com
o governo central. Este é o caso da produção governamental que atende a todo o país ou
que exige economias de escala, como, por exemplo, segurança nacional e infraestrutura de
transportes.

Fatores Políticos e Institucionais: Estão relacionados com o processo democrático que pode
ser viabilizado por meio da descentralização. Neste contexto, a descentralização é vista como
favorável à integração e participação social na condução das políticas públicas, pois permite
o envolvimento da comunidade nas decisões de alocação de recursos, além de promover a
transparência.

Fatores Geográficos: Estão relacionados com a extensão territorial. Entende-se que quanto
maior for a área do território nacional, maiores tendem a ser os ganhos de eficiência com
a descentralização. No Brasil, as profundas disparidades econômico-sociais entre macro e
microrregiões geográficas são condicionantes fundamentais do processo de descentralização,
pois governos locais conhecem melhor as suas necessidades.

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A repartição de competência foi feita pela Constituição Federal, adotando-se o Princípio
da Predominância do Interesse. De acordo com esse princípio caberá à União as matérias
e questões de interesse geral. Aos estados-membros as matérias em que prevalecerem o
interesse regional e aos municípios os assuntos de interesse local.

Já pensou como seria confuso se algumas matérias que precisam ser unificadas pudessem ser
definidas por cada estado-membro? Seriam 27 regras diferentes dentro do mesmo país sobre
um mesmo assunto!

Para ajudar você a refletir um pouco melhor acerca da importância em se ter um ente central
que estabeleça regras válidas em todo território, analise a charge a seguir.

3. Competência Administrativa

As competências administrativas ou materiais delineiam a atuação político-administrativa do

ente federado. Estão relacionadas à atuação efetiva doente.

Portanto, a competência administrativa é aquela relacionada ao desempenho de tarefas,

à tomada de providências, à prestação de serviços, enfim, à execução de toda e qualquer
atividade, com exceção das legislativas. Mas, você sabe o que significa o termo administração?
O termo administração vem do latim, ad (junto de) e ministratio (prestação de serviço).
Portanto, administração é uma ação de prestar um serviço. Essa área é relacionada a todas as
atividades que envolvem planejamento, organização, direção e controle.

Dessa forma, a tarefa da administração é a de interpretar os objetivos propostos pela

organização e transformá-los em ação organizacional. Para isso é necessária a realização de
gastos públicos com recursos arrecadados junto aos contribuintes.

A Constituição Federal (CF) de 1988 estabeleceu algumas competências administrativas,

sendo que nesse material destacaremos a competência exclusiva da União, as competências
privativas dos Municípios, as competências reservadas dos Estados e as competências comuns
dos entes federados.

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Competência Administrativa Exclusiva (União), Privativa (Municípios) e Residual (Estados).

A competência exclusiva é a competência que a Constituição estabelece à União no artigo

21, e só cabe a ela realizar aquela tarefa, ou seja, é indelegável. Em regra, são matérias de
interesse nacional. Como exemplo, temos a emissão de moeda. Concluímos assim, que só a
União pode emitir moeda, pois a CF/88 lhe atribuiu especificamente essa tarefa.

Mas, pense o quão seria estranho cada estado-membro emitir sua moeda. Não faz qualquer
sentido essa situação, é preciso que o ente central realize essa tarefa para unificá-la em todo
território nacional. Por esse motivo, temos uma única moeda, o Real, que é válida em todo
território nacional.

Os Municípios ficam com as matérias de interesse local. Segundo Lenza (2014), as competências
materiais privativas do município estão enumeradas dos arts 30, III a IX da CF/88. São aquelas
tarefas específicas da localidade não cabe à União ou ao estado-membro realizar, mas sim ao
próprio Município.

Já os estados-membros têm a competência denominada remanescente, residual ou reservada,

de modo que são reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas
pela Constituição, ou a competência que sobrar, eventual resíduo, após a enumeração dos
outros entes federativos (art. 25, §1º). Significa dizer que aquilo que não estiver na esfera das
competências da União ou dos Municípios pertence aos Estados.

O Distrito Federal detém as competências tanto dos estados-membros quanto dos Municípios.

Competência Administrativa Exclusiva (União), Privativa (Municípios) e Residual (Estados)

A Constituição Federal de 1988, no art 23, também estabeleceu algumas competências que
são de responsabilidade de todos os entes (competência comum).

São matérias como saúde, educação, proteção do meio ambiente, do patrimônio histórico,
artístico e cultural, dentre outros, que dizem respeito às diferentes esferas federativas, no qual
todos devem atuar.

As competências comuns se relacionam ao processo de cooperação intergovernamental. É

a busca da cooperação entre a União e os entes federados, equilibrando a descentralização
federal com os imperativos da integração econômica nacional.

Segundo Lenza (2014), o art. 23, § único, estabelece que leis complementares fixarão normas
de cooperação entre os entes federados. Como exemplo, o autor cita a Lei Complementar
nº 140/2011 que fixou normas de cooperação entre os entes nas ações administrativas
decorrentes do exercício da competência comum relativas:

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 • à proteção das paisagens notáveis;
• à proteção do meio ambiente;
• ao combate à poluição em qualquer de suas formas;
• à preservação das florestas, da fauna e da flora.

É importante que algumas competências sejam exclusivas da União para que certas
matérias sejam tratadas de maneira uniforme dentro do território. Outros assuntos podem
ser tratados por cada ente, dentro de suas especificidades, como é o caso das matérias
locais que ficam a cargo dos Municípios. Há ainda aquelas matérias em que todos os entes
podem contribuir: é bom que todos os entes trabalhem para preservar o meio ambiente.
Veja no quadro a seguir alguns exemplos das competências administrativas (materiais)
vistas até agora.

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Observe agora quais são as competências exclusivas da União.

Analise com atenção as competências residuais dos Estados na CF/88.

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Competências privativas dos Municípios.

Competências comuns da União, dos estados, municípios e Distrito Federal.

É importante ressaltar que não existe hierarquia entre os entes, mas coexistência de entes
autônomos tendo âmbitos de atuação diferenciados. Deve haver uma coordenação entre eles,
a fim de cumprir as competências que lhe foram constitucionalmente atribuídas, de acordo
com o interesse nacional, regional ou local a ser garantido.

Então, o que ocorre se houver conflitos entre os entes federativos? Segundo Lenza (2014),
deverá se aplicar o critério da preponderância de interesses. Mesmo não havendo hierarquia
entre os entes da Federação, pode-se falar em hierarquia de interesses em que os mais amplos
(da União) devem preferir aos mais restritos (dos Estados).

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Vamos ver se você compreendeu esse capítulo? A quem compete explorar os serviços de
transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros? Consulte a Constituição e
conheça todas as competências de cada ente da federação.

4.Competência Legislativa

A competência legislativa está relacionada ao poder para normatizar, ou seja, estabelecer

normas. Diferentemente da competência administrativa, a legislativa não diz respeito à atuação
em si ou à execução de uma atividade, mas sim à edição de leis que regularão determinada
atuação. Nessa tópico abordaremos as competências legislativas: privativa e concorrente.

Agora, analise as matérias de competência legislativa privativa da União (art. 22, CF/88).

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Mas, quanto às competências legislativas dos Estados, Distrito Federal e Municípios, o que
devemos saber? Conheça essa resposta observando atentamente a imagem a seguir.

Agora vamos conhecer as matérias que são de competência concorrente, ou seja, aquelas em
que a União, os Estados e o Distrito Federal legislam de forma concomitante.
A competência é concorrente entre a União, os estados-membros e o Distrito Federal. Cabe à
União editar normas gerais, ao passo que aos Estados e Distrito Federal compete a edição de
normas suplementares a essas.

Isso ocorre porque se criou um sistema de repartição vertical, concedendo apenas à União o
poder de fixar normas gerais, cabendo aos estados-membros e Distrito Federal estabelecer
uma legislação complementar. Desse modo, pode-se afirmar que os estados-membros
possuem competência suplementar à federal.

Conforme já estudamos, a matéria orçamentária é de competência legislativa concorrente,

cabendo, portanto, à União estabelecer normas gerais. Dessa forma, todos os entes da
federação devem obedecer às normas gerais orçamentárias previstas na Constituição Federal,
embora em questões mais específicas (como prazo para leis orçamentárias) os estados-
membros possam editar suas próprias normas. Neste caso, um estado pode dispor sobre um
prazo diferente do previsto na Constituição Federal para aprovação das leis orçamentárias de
sua região.

É importante destacar que na competência legislativa concorrente,

embora o Município tenha sido excluído das matérias elencadas no
artigo 24 (ficando estabelecido que compete à União, aos Estados e
ao Distrito Federal legislar concorrentemente), há previsão legal, no
artigo 30 da Constituição Federal, para que o Município suplemente
a legislação federal e estadual no que couber.

Por esta razão, pode o Município legislar, por exemplo, sobre

proteção do meio ambiente, suplementando a legislação federal e
estadual, em âmbito estritamente local.

Mas, talvez você esteja se perguntando: Então a lei federal é

superior a uma lei estadual? Na verdade, não existe uma hierarquia
entre as leis, mas uma reserva de competência. Assim, temos duas situações: Competência
Privativa e Competência Concorrente.

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Na Competência Privativa, se a Constituição atribuiu à União a competência para legislar sobre
determinado assunto, como por exemplo, sistema de consórcios e sorteios, a sua lei é superior
a qualquer outra, ou melhor, nenhum outro ente pode legislar sobre este assunto a menos
que a União autorize os estados-membros a legislarem. Portanto, a lei federal é superior a
qualquer outra, mas porque aquele assunto é de sua competência.

Caso seja uma matéria de competência concorrente, em questões gerais a lei federal é superior,
mas em questões específicas cada estado-membro legisla da forma mais apropriada para seu
território.

Exemplo: Determinada lei federal dispõe sobre desporto. As normas gerais valem para
todos, mas um estado pode suplementar a legislação e tratar de questões específicas, que
valerão apenas para o território de seu Estado. Caso o Estado trate ainda de questões gerais
que vão contra ao que a União estabeleceu, esta lei não valerá porque a lei federal é que tem
competência para tratar desse assunto.

Por outro lado, em questões específicas ainda que a União tenha tratado, vai valer aquilo que
foi estabelecido pelo estado-membro, já que é de sua competência.

Lembre-se do exemplo da matéria orçamentária que é de competência concorrente. Ainda

que a Constituição Federal estabeleça prazo para tramitação das leis orçamentárias, o estado-
membro pode estabelecer seus próprios prazos.

Neste caso, para União vale os prazos estabelecidos por ela; para o estado-membro vale o
prazo estabelecido em sua própria Constituição.

Veja que interessante: Uma lei Estadual de Pernambuco, que disciplinava a exploração
da atividade lotérica, foi declarada inconstitucional 2por tratar de assunto de
competência privativa da União. Que tal conhecer um pouco mais sobre essa história?
Leia o texto a seguir.

Ação Direta de inconstitucionalidade nº 2.995 - Diário da Justiça – 28/09/2007

Lei Estadual que disponha sobre sorteios viola a Constituição Federal que determina ser da
competência da União a lei que regulamenta esta matéria.

O Procurador-Geral da República propôs ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei

nº 12.343/2003 e do Decreto nº 24.446/2002 ambos do Estado de Pernambuco.

A lei estadual disciplinava a exploração de atividade lotérica no Estado e o decreto

regulamentava a exploração do jogo de bingo.

Alegou a Procuradoria-Geral da República que a norma estadual violava o disposto no artigo

22 da Constituição, que determina ser da competência privativa da União legislar sobre
sistemas de consórcios e sorteios, uma vez que o assunto “loterias” estaria incluído no alcance
da expressão “sorteios”.

2. Inconstitucional: Em linhas gerais temos inconstitucionalidade quando há um conflito entre uma lei e a Constituição, ou
seja, as leis não estão em conformidade com os ditames constitucionais. Toda a lei que, no todo ou em parte, contrarie ou
transgrida um preceito da Constituição, diz-se inconstitucional.

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A Suprema Corte, por maioria, julgou que os atos normativos impugnados ofendiam o artigo
22, inciso XX da Constituição, que prevê a competência privativa da União para legislar sobre
serviços lotéricos, jogos, apostas, bingos e sorteios, e não reconheceu a competência do
Estado de Pernambuco para legislar sobre esse assunto.

Em consequência, declarou a inconstitucionalidade formal da Lei 12.343, de 29 de janeiro de

2003, e do Decreto 24.446, de 21 de junho de 2002, ambos do Estado de Pernambuco.

Revisão Do Módulo

Vamos recordar juntos algumas informações essenciais que vimos nesse módulo? No tópico 1
aprendemos que o Federalismo é uma forma de Estado que tem se desenvolvido nos últimos
séculos, sendo adotado por vários países de grandes dimensões territoriais, como é o caso do
Brasil. Aprendemos que para conhecer melhor o federalismo é importante aprender também a
organização e estrutura do estado, que se divide em: Formas de Governo, Sistemas de Governo
e Formas de Estado. No Brasil, a Forma de Governo é a República, o Sistema de Governo é o
Presidencialismo e a Forma de Estado é a Federação.

Aprendemos no tópico que o Estado pode se organizar sob a forma unitária ou por sociedade
de Estados. Na forma unitária não há divisão territorial de poder político, ou seja, há um único
poder central. Já na Sociedade de Estados, temos um Estado soberano, formado por uma
pluralidade de estados-membros, no qual o poder do Estado emana dos estados-membros,
ligados em uma unidade estatal. A Sociedade de Estados pode ser de dois tipos:

• Confederativa: a transferência de poder ao Ente Central é mínima;

• Federativa: cada estado-membro cede parcela de sua soberania para um ente central,
responsável pela centralização e unificação do Estado. Essas unidades passam a ser
autônomas entre si, dentro do pacto federativo.

No tópico vimos que as competências administrativas estão relacionadas à atuação efetiva, ou

seja, à execução de tarefas. As competências administrativas ou materiais podem ser exclusiva
(União), privativa (município) e residual (Estado) ou comuns (responsabilidade de todos os
entes). Vimos que os Municípios são incumbidos das tarefas de interesse local e os Estados
detém a chamada competência residual, ou seja, tudo aquilo que não seja da competência da
União ou do Município. A União recebeu prioritariamente matérias de interesse nacional, que
estão discriminadas no art. 21 da CF/88.

Por fim, vimos no tópico que a competência legislativa está relacionada ao poder para
normatizar, destacamos a competências privativa e concorrente. Na Competência Legislativa
privativa a União pode, por meio de Lei Complementar, autorizar os Estados e DF a legislarem
sobre questões específicas de sua competência privativa.

Na competência Legislativa concorrente, a União legisla sobre normas gerais e os estados-

membros e distrito federal sobre questões específicas, suplementando a legislação federal.
Assim, não existe uma hierarquia entre as leis, mas uma reserva de competência.

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Referências

AFONSO, José Roberto Rodrigues; LOBO, Thereza: Descentralização Fiscal e participação em

experiências democráticas retardatárias. Disponível em: <https://ipea.gov.br/ppp/index.php/
PPP/article/viewFile/128/130>. Acesso em: 16/01/2013.

DOMINGUES, José Marques: Federalismo fiscal brasileiro. Disponível em: <http://www.idtl.

com.br/artigos/186.pdf>. Acesso em: 20/01/2014.

FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 6ª edição. Editora

Juspodium. 2014.

GASPARINI, Carlos Eduardo; GUEDES, Kelly Pereira: Descentralização fiscal e tamanho

do governo no Brasil. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S1413-80502007000200007>. Acesso em: 17/01/2014.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 18ª edição. Editora Saraiva. 2014

LOPES, José Domingos Rodrigues: A distribuição de competências administrativas na

Constituição de 1988, o federalismo cooperativo e a possibilidade de conflitos em razão
da sobreposição de competências. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/24838/a-
distribuicao-de-competencias-administrativas-na-constituicao-de-1988-o-federalismo-
cooperativo-e-a-possibilidade-de-conflitos-em-razao-da-sobreposicao-de-competencias>.
Acesso em: 18/05/2016.

PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 9ª edição.

Editora Método. 2012

SILVA, Daniel Cavalcante: O contraponto entre o federalismo brasileiro e norte-americano:

uma correlação entre a obra Coronelismo, Enxada e Voto, de Victor Nunes Leal, e a obra
Democracia na América, de Alexis de Tocqueville. Disponível em <http://www.webjur.com.br/
doutrina/Direito_Constitucional/Organiza__o_do_Estado.htm>. Acesso em 11/04/2016.

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