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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 105-121 JUN.

2005

FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E INSTITUIES FEDERATIVAS NO BRASIL PS-1988


Celina Souza
RESUMO
O artigo analisa os dispositivos constitucionais relativos ao federalismo ao longo da histria constitucional brasileira, buscando conciliar a anlise sobre como o federalismo brasileiro funciona na prtica e os dispositivos constitucionais que se aplicam a essa instituio. So descritos os diversos desenhos constitucionais da federao brasileira, focalizando principalmente a Constituio Federal de 1988 e suas emendas. O artigo argumenta que os principais constrangimentos enfrentados hoje pelo federalismo brasileiro decorrem mais da dificuldade dos governos de redirecionar o rumo de certas polticas pblicas e de lidar com questes macro-econmicas no-antecipadas pelos constituintes de 1988 do que de problemas decorrentes do desenho constitucional. PALAVRAS-CHAVE: federalismo; constitucionalismo; Brasil.

I. INTRODUO H mais de um sculo, o Brasil adotou a forma federativa de diviso territorial de governo. Ao longo desse tempo, o pas conviveu com grande variedade de arranjos federativos e experimentou perodos de autoritarismo e de regime democrtico. Durante a vigncia das sete constituies que regeram as instituies brasileiras aps a Repblica, as regras relativas ao federalismo fizeram parte integrante do corpo constitucional da a importncia de estudar-se o federalismo brasileiro associando-o ao tema do constitucionalismo. Pela interseo entre as regras que regem o federalismo e sua constitucionalizao, torna-se importante atender convocao de Dearlove (apud EVANS, 2001) de trazer a constituio de volta como foco dos trabalhos sobre federalismo no mbito da Cincia Poltica. Isso porque a teoria constitucional busca respostas para questes polticas fundamentais que afetam os entes constitutivos da federao, tais como quem governa, como se governa e quem deveria governar (EVANS, 2001). Apesar das controvrsias sobre as principais caractersticas dos sistemas federativos, existe um consenso de que essa instituio tem duas dimenses principais: desenho constitucional e diviso territorial de poder governamental. Embora outros fatores e instituies tambm sejam objeto de anlise sob a tica do federalismo, tais como as

dinmicas da economia poltica, da competio partidria e da chamada cultura poltica, as manifestaes territoriais do federalismo requerem uma anlise no apenas de sua aplicao prtica, mas tambm do ponto de vista das constituies. Essas manifestaes territoriais dizem respeito diviso de competncias entre os entes constitutivos e no poder Legislativo, ao papel do poder Judicirio, alocao de recursos fiscais e de responsabilidades entre os entes constitutivos da federao e suas garantias constitucionais. A anlise do federalismo brasileiro ainda estabelece escassas ligaes com a teoria constitucional propriamente dita e tambm raramente focaliza as instituies polticas estabelecidas constitucionalmente que regem o federalismo. Embora aspectos importantes do sistema poltico brasileiro que influenciam a diviso territorial de poder e de governo sejam objeto de vrios anlises por cientistas polticos, inclusive norte-americanos, tais como as realizadas sobre o sistema presidencial e o sistema eleitoral, outras questes que influenciam o federalismo e que foram constitucionalizadas, tais como o sistema fiscal, permanecem pouco analisadas pela Cincia Poltica1. Devido importncia que a descentralizao assumiu no
1 Para uma excelente anlise sobre a contribuio da Cin-

cia Poltica para o entendimento do federalismo brasileiro, ver Almeida (2001).

Recebido em 10 de dezembro de 2004 Aprovado em 18 de maio de 2005

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 24, p. 105-121, jun. 2005

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Brasil posterior a 1988, a maioria dos trabalhos focaliza o federalismo mais como sinnimo de descentralizao, aliando-se ao que Gibson (2004) classificou como a escola do federalismo como descentralizao, do que associando o federalismo a uma ordem poltica e constitucional com especificidades prprias. Muitos trabalhos tambm analisam as relaes que se estabelecem entre esferas de governos, focalizando as chamadas relaes intergovernamentais, tambm como resultado da emergncia de polticas descentralizadas, mas sobretudo pelo considervel aumento de programas intergovernamentalizados, tendncia observada na maioria dos pases federais e unitrios. O sistema federal foi introduzido em 1889 e detalhado na Constituio de 1891. Como sabemos, e diferentemente de muitas federaes, a brasileira nunca foi uma resposta s clivagens sociais decorrentes de conflitos tnicos, lingsticos ou religiosos. Movimentos separatistas ocorreram apenas durante o perodo colonial e no incio do sculo XIX a unidade do pas no era questionada. Por isso, as constituies brasileiras no prevem regras para a secesso e a de 1988 ainda estabelece que nenhuma emenda constitucional pode abolir a forma federativa de Estado. Dado que a unidade do pas no se constitui em ameaa, as constituies sempre declararam que todo o poder emana do povo e no da nao, do Estado ou das unidades constitutivas da federao, como ocorre em muitos pases federais, sinalizando que o sistema federativo brasileiro est assentado no princpio do individualismo e no no das instituies coletivas. Nesse sentido, o constitucionalismo brasileiro aproxima-se da tradio norte-americana, em que, baseada na concepo lockeana, os direitos fundamentais tm sua origem nos indivduos, distanciando-se da tradio da Europa continental, onde o Estado a fonte dos direitos fundamentais2. A federao foi criada a partir das 20 provncias herdadas do sistema unitrio, contando hoje com 26 estados, o Distrito Federal e 5 561 municpios, distribudos em cinco regies. Existe um consenso de que as heterogeneidades econmicas entre as regies constituem-se no principal problema do federalismo brasileiro e os dados mostram que a concentrao econmica regional aumentou nos anos 1990, aps leve declnio registrado durante o regime militar. Tal declnio no deve ser creditado, todavia, centralizao fiscal daquele regime nem sua caracterstica autoritria, mas sim s altas taxas de crescimento econmico registradas por quase uma dcada, de cerca de 10% a. a., que permitiram aos formuladores de polticas pblicas a adoo de polticas voltadas para amenizar o desequilbrio econmico entre as regies. Este artigo busca suprir a lacuna da ainda escassa ateno ao desenho constitucional do federalismo no Brasil nos trabalhos da Cincia Poltica. Nesse sentido, o artigo busca conciliar a anlise sobre como o federalismo brasileiro funciona na prtica com os dispositivos constitucionais que a ele aplicam-se, apesar do alerta de Riker (1975), de que, para entendermos o funcionamento dos sistemas federais, no necessrio compreender a estrutura constitucional, mas sim as foras reais do sistema poltico, os sistemas de partidos nacionais, as prticas polticas e as estruturas do poder econmico. No entanto, dada a carncia de trabalhos na Cincia Poltica voltados para trazer a constituio de volta, e embora concordando com Riker que a estrutura constitucional no prediz, por si s, o impacto causal das instituies federais ou a dinmica poltica interna das federaes , a descrio e a anlise da estrutura constitucional pode ajudar-nos a compreender melhor como o federalismo opera, principalmente em um pas como o Brasil, que possui uma histria constitucional complexa e onde o federalismo sempre assumiu realce nos dispositivos constitucionais. O artigo descreve os diversos desenhos constitucionais da federao brasileira, focalizando principalmente a Constituio Federal de 1988 e suas emendas. Argumento, em consonncia com Riker, que os principais constrangimentos enfrentados hoje pelo federalismo brasileiro decorrem, em parte, mais da dificuldade dos governos de redirecionar o rumo de certas polticas pblicas e de lidar com questes macro-econmicas noantecipadas pelos constituintes de 1988 do que de problemas decorrentes do desenho constitucional. Isso mostra que existe uma distncia entre os dispositivos constitucionais e as circunstncias polticas e econmicas, com as ltimas prevale-

2 Sobre as diferenas entre o constitucionalismo da Euro-

pa continental e dos Estados Unidos, ver Rosenfeld (2000).

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cendo sobre os mandamentos constitucionais. Argumento, ainda, que esse desenho acomoda as clivagens regionais existentes no territrio, que geram, tambm, formas assimtricas de distribuio de poder territorial3. O artigo est dividido em seis sees. A prxima descreve os dispositivos constitucionais sobre a federao inscritos nas constituies anteriores de 1988, enquanto a seo seguinte focaliza a Constituio em vigor. A seo IV analisa os princpios constitucionais da federao; a V trata da estrutura e do funcionamento do sistema federativo, detalhando suas principais instituies do ponto de vista constitucional; a VI dedicada ao financiamento das instncias federativas; a seo VII discute brevemente as principais mudanas constitucionais que afetam as esferas de governo e a ltima seo apresenta algumas concluses. II. FEDERALISMO NAS CONSTITUIES ANTERIORES A 19884 O desenho do federalismo brasileiro pode ser mais bem compreendido por meio de uma breve descrio das constituies anteriores a 1988. Isso porque as constituies refletiram as barganhas polticas e territoriais que ocorreram ao longo da nossa histria. Alm disso, essas constituies, enquanto refletiam as mudanas nos regimes polticos, tambm mantiveram ou fortaleceram muitos dispositivos constitucionais das constituies anteriores, com poucas excees. Debates sobre a diviso territorial de poder tiveram incio muito antes do fim da era colonial e o principal objetivo do movimento republicano era o federalismo e no a liberdade, como nos mostram os historiadores (CARVALHO, 1993). No entanto, federalismo (associado descentralizao) e liberdade eram tratados como sinnimos. A opo pelo federalismo, apesar de ser inspirada na experincia dos EUA, no foi uma simples cpia daquele sistema porque sua adoo foi precedida de debates e porque as elites regionais eram favorveis descentralizao, vista como sendo alcanvel por um sistema federal e no por um sistema unitrio. Apesar de algumas instituies norte-americanas como o sistema presidencialista, o federalismo e o controle de constitucionalidade terem sido adotadas como uma das bases das instituies polticas brasileiras e, apesar da influncia, mais tarde, das constituies de Weimar e do Mxico na constitucionalizao dos direitos sociais, o Brasil construiu sua prpria histria constitucional ao longo da elaborao de suas sete constituies. A primeira Constituio escrita do Brasil foi promulgada em 1824, aps a independncia de Portugal. Essa Constituio delegou poderes administrativos s ento 16 provncias. Embora as provncias no contassem com autonomia poltica formal ou informal, essa delegao foi interpretada como abrindo o caminho para uma futura federao. A Constituio de 1891, promulgada aps a Repblica, seguiu a promessa descentralizadora do mote republicano: centralizao, secesso; descentralizao, unidade. Por essa Constituio, recursos pblicos foram canalizados para alguns poucos estados, mostrando que a federao brasileira nasceu sob a gide da concentrao de recursos em poucos estados e escassas relaes existiam entre os entes constitutivos da federao, caracterizando esse perodo como o de uma federao isolada. Esse isolamento foi interrompido em 1930, com o golpe de Vargas. Um das primeiras medidas aps o golpe foi perdoar as dvidas dos estados com a Unio, inclusive a maior de todas, a de So Paulo, contrada por fora dos subsdios ao caf, pacificando, assim, os possveis descontentamentos das elites regionais (LOVE, 1993). Em 1932, Vargas aprovou uma reforma eleitoral, que, entre outras medidas, aumentou a representao poltica dos estados menos populosos na Cmara dos Deputados. Concebida como forma de contrabalanar o poder de alguns poucos estados, no que ficou conhecida como a poltica dos governadores, a sobre-representao dos estados menos populosos permanece como um dos mecanismos voltados para o amortecimento das

3 Esse argumento est mais elaborado em Souza (1997;

2002; 2003). Gibson e Falleti (2004) desenvolvem o mesmo argumento para a constituio e para os futuros desdobramentos da Argentina como federao. Gibson (2004, p. 14) argumenta, ainda, que a assimetria de poder entre os entes constitutivos da federao, ou seja, os estados, tem sido largamente ignorada nas anlises tericas dos sistemas federais, mais influenciadas pelos conflitos intergovernamentais, ou seja, entre o governo federal e as esferas subnacionais.
4 Esta seo uma verso resumida de artigo publicado

anteriormente; ver Souza (2001a).

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heterogeneidades regionais e como forma de acomodar as assimetrias de poder entre unidades territoriais que registram grandes diferenas econmicas. A Constituio de 1934, escrita como resultado do golpe de 1930, introduziu a tendncia constitucionalizao de questes scio-econmicas e expandiu as relaes intergovernamentais pela autorizao para que o governo federal concedesse s instncias subnacionais recursos e assistncia tcnica. Aos municpios foram assegurados recursos prprios, que seriam por eles coletados, passando tambm a receber parcela de um imposto estadual. A peculiaridade dessa Constituio frente s demais que o Senado Federal foi reduzido a rgo colaborador da Cmara dos Deputados. A constituio seguinte foi promulgada por Vargas, em 1937, aps o golpe militar por ele liderado. Vargas fechou o Congresso Nacional e as assemblias estaduais e substituiu os governadores eleitos por interventores. Existe um consenso de que uma das principais razes do golpe seria neutralizar a importncia dos interesses regionais a fim de construir a unidade poltica e administrativa necessria para promover a chamada modernizao social e econmica do pas. Um dos atos mais simblicos de Vargas contra os interesses regionais foi queimar todas as bandeiras estaduais em praa pblica. Os governos subnacionais perderam receitas para a esfera federal mas a mais importante medida foi delegar ao governo federal a competncia para legislar sobre as relaes fiscais externas e entre os estados. Ao negar aos governos estaduais o direito de decidir sobre um dos mais importantes aspectos de sua vida econmica, ou seja, a definio das regras de trocas de mercadorias, Vargas pavimentou o caminho para a industrializao. Os desequilbrios financeiros entre os estados no s persistiram mas aumentaram: em 1945, trs estados concentravam mais de 70% das receitas estaduais (MAHAR, 1976, p. 415). Com o retorno do regime democrtico, nova Constituio foi escrita, a de 1946. Inicialmente influenciada por ideais liberais, eles no prevaleceram devido ao reconhecimento de que era preciso perseguir rpido crescimento econmico sob a gide do governo federal. No entanto, como democracia e descentralizao foram transformando-se, ao longo da histria, em afinidades eletivas, os recursos para os governos locais foram privilegiados vis--vis os dos estados5. A Constituio de 1946 introduziu o primeiro mecanismo de transferncias intergovernamentais da esfera federal para as municipais, excludos os estados, na tentativa de diminuir os desequilbrios verticais de receita, mas o critrio de transferncia no continha nenhum mecanismo de equalizao fiscal, dado que consistia em dividir o montante a ser transferido pelo nmero de municpios existentes (REZENDE, 1976, p. 238). A questo dos desequilbrios horizontais tambm foi parcialmente introduzida pela destinao de recursos federais para as regies economicamente mais pobres. Essas medidas, no entanto, tiveram efeito reduzido devido ao crescimento das atividades federais, ao aumento do nmero de novos municpios, inflao e ao no-pagamento das quotas federais aos municpios (MAHAR, 1976, p. 241). A Constituio de 1946 ainda manteve a marca de ter sido a de vida mais longa da histria constitucional brasileira. Seus dispositivos e o regime democrtico por ela regulado sobreviveram a vrias crises polticas: suicdio de Vargas, renncia de Jnio Quadros e posse de Joo Goulart. No entanto, no foi capaz de sobreviver crise econmica e poltica iniciada em meados dos anos 1960. O golpe de 1964 colocou o Brasil na rota dos regimes autoritrios que passaram a governar a Amrica Latina nos anos 1960. Paradoxalmente, os militares no promulgaram imediatamente uma nova Constituio, embora tenham feito vrias emendas Constituio de 1946. A nova Constituio do regime s foi promulgada em 1967 e em 1969 uma longa emenda constitucional foi editada. Como se sabe, a Constituio de 1967-1969 e a reforma tributria de 1966 centralizaram na esfera federal poder poltico e tributrio, afetando o federalismo e suas instituies. Isso no significou, todavia, a eliminao do poder dos governadores nem dos prefeitos das principais capitais. Como demonstraram Medeiros (1986) e Ames (1987), os governantes subnacionais foram grandes legitimadores do regime militar e contriburam para formar as coalizes necessrias sua longa sobrevivncia.

5 Sobre a influncia das demandas municipais na consti-

tuinte de 1946, ver Melo (1993).

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No entanto, apesar da centralizao dos recursos financeiros, foi a reforma tributria dos militares que promoveu o primeiro sistema de transferncia intergovernamental de recursos da esfera federal para as subnacionais, por meio dos fundos de participao (Fundo de Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municpios (FPM)). O critrio de distribuio abandonou a repartio uniforme entre os entes constitutivos, passando a incorporar o objetivo de maior equalizao fiscal pela adoo do critrio de populao e inverso da renda per capita. No regime militar, as esferas subnacionais tambm recebiam as chamadas transferncias negociadas, que cresceram significativamente no perodo. Muitos trabalhos foram produzidos sobre os efeitos da centralizao fiscal sobre o federalismo. Esses trabalhos podem ser divididos em dois grupos. Um primeiro grupo, que se concentrou nas contas pblicas, mostrou que a posio financeira dos municpios havia melhorado no perodo, ao contrrio do que aconteceu com os estados (GRAHAM, 1987; SERRA & AFONSO, 1991). Outro grupo interpretou a dependncia poltica e financeira e de polticas pblicas dos entes subnacionais como um rompimento do regime federativo e da federao (MELLO, 1976) ou como o exemplo de uma federao mais formal, que mascarava a existncia de um Estado unitrio (SELCHER, 1989). III. A CONSTITUIO DE 1988 A redemocratizao trouxe como uma de suas principais bandeiras a restaurao do federalismo e a descentralizao por meio da elaborao de uma nova constituio. Esse compromisso fazia parte do Manifesto Nao divulgado pelos partidos que compunham a chamada Aliana Democrtica, constituda em torno da candidatura presidencial de Tancredo Neves. O compromisso de elaborar uma nova carta constitucional gerou entusiasmo e otimismo sobre o futuro do pas e durante 20 meses o Congresso Nacional e Braslia foram o centro da vida poltica brasileira, promovendo um visvel exerccio de participao poltica. As regras de funcionamento da Assemblia Nacional Constituinte j sinalizavam que a elaborao da Constituio seria um processo bottomup, dado que no haveria apenas uma comisso para propor uma primeira verso da Constituio, mas sim 24 subcomisses, que mais tarde constituiriam oito comisses, seguida de uma comisso de sistematizao, que contava com 97 parlamentares, e sesses plenrias com duas rodadas de votaes nominais. Outras inovaes foram a permisso para o recebimento de propostas de fora do Congresso, caso contassem com a assinatura de 30 mil eleitores, e o envio de sugestes pelo correio6. A Constituio de 1988 foi a mais detalhada de todas as constituies brasileiras. Quando aprovada, continha 245 artigos e mais 70 no captulo sobre as Disposies Constitucionais Transitrias. Com as emendas constitucionais posteriores, o texto constitucional foi expandido para 250 artigos no corpo constitucional e para 94 nas Disposies Constitucionais Transitrias, nmero semelhante aos das constituies da ndia e da frica do Sul. A tendncia constitucionalizao de questes consideradas importantes pode ser, portanto, parcialmente creditada s incertezas decorrentes das mudanas de regime poltico ocorridas nesses trs pases. No caso do Brasil, tambm parece refletir uma reao ao descaso do regime anterior em relao aos dispositivos e constrangimentos constitucionais 7 . Dessa tendncia constitucionalizao resultou uma Constituio que regula no apenas princpios, regras e direitos individuais, coletivos e sociais , mas tambm um amplo leque de polticas pblicas. A questo sobre a diviso tima entre o que deve ou no ser constitucionalizado matria de amplo debate, principalmente entre juristas e economistas da rea fiscal8. O debate importante porque envolve a deciso sobre que matrias devem ser objeto de quorum qualificado ou de supermaiorias, que matrias ficam excludas do processo poltico (as clusulas ptreas das constituies) e quais as que ficam submetidas s decises majoritrias, ou seja, aquelas que devem ser objeto de leis ordinrias. Alm do mais, o tema da constitucionalizao remete tambm capacidade do governo de implementar os dispositivos constitucionais e como proceder quando as circunstncias mudam.
6

Para mais detalhes sobre esse processo, ver Souza (2001b).

7 Esse argumento do ex-Senador Waldek Ornelas, desen-

volvido no seminrio sobre federalismo realizado na Universidade de So Paulo em novembro de 2002.


8 Sobre esse debate entre juristas norte-americanos, ver

Valente (2001).

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A Constituio de 1988 apresenta algumas peculiaridades em relao s constituies anteriores. A primeira que no foi produto de um texto desenhado por especialistas, especialmente juristas, como aconteceu em 1891 e em 1934, nem se espelhou em constituies anteriores, como em 1946. A segunda que as constituies anteriores foram o resultado de um processo de ruptura poltica que j ocorrera, ao passo que em 1988 sua elaborao ocorreu ainda como parte do processo de transio democrtica (WERNECK VIANNA, 1999). A terceira inovao, e mais diretamente relacionada com o federalismo, que aos constituintes foi permitido decidir sobre a manuteno ou no do sistema federativo, proibido na convocao das constituintes anteriores. Embora a Constituio de 1988 no tenha sido precedida de debates sistemticos como nos EUA, reunidos em ensaios que ficaram conhecidos como O federalista9, houve ampla divulgao de sua pauta e do trabalho da Comisso Afonso Arinos, que a precedeu. Ademais, suas regras foram capazes de conciliar os interesses de novos e velhos atores polticos e grupos de interesse. Essa opo pela conciliao pode ser tambm um dos fatores explicativos de por que a Constituio tornou-se to detalhada e por que contm muitos dispositivos que requerem regulamentao posterior, apesar de seu alto nvel de detalhe, alguns exigindo leis complementares e outros leis ordinrias10. O consenso foi o caminho possvel pela ausncia de uma clara maioria partidria ou ideolgica. Devido s razes acima expostas, os constituintes tiveram vrios incentivos para desenhar uma federao em que o poder governamental foi descentralizado e em que vrios centros de poder, embora assimtricos, tornaram-se legitimados para tomar parte do processo decisrio. Em algumas questes, a Constituio de 1988 contrastou com as anteriores, principalmente nos seguintes aspectos: (a) na proviso de mais recursos para as esferas subnacionais; (b) na expanso dos controles institucionais e societais sobre os trs nveis de governo, pelo aumento das competncias dos poderes Legislativo e Judicirio e pelo reconhecimento dos movimentos sociais e de organismos no-governamentais como atores legtimos de controle dos governos e (c) pela universalizao de alguns servios sociais, em particular a sade pblica, antes restrita aos trabalhadores do mercado formal, tendo como princpio diretivo a descentralizao e a participao dos usurios. No entanto, a Constituio de 1988 conservou certas caractersticas das constituies anteriores, tais como (a) a tendncia constitucionalizao de muitas questes, mantida nas emendas constitucionais aprovadas posteriormente; (b) o fortalecimento dos governos locais vis--vis os estados; (c) a tendncia adoo de regras uniformes para as esferas subnacionais, em especial as instncias estaduais, dificultando a adoo de polticas prximas de suas prioridades, e (d) a impossibilidade de avanar em polticas voltadas para a diminuio dos desequilbrios regionais, apesar da existncia de mecanismos constitucionais que ou no foram operacionalizados ou so insuficientes para uma efetiva poltica de equalizao fiscal. IV. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA FEDERAO IV.1. Federalismo11 Diferentemente de muitas federaes, a brasileira, assim como a belga, um sistema de trs nveis (triplo federalismo) porque incorporou os municpios, juntamente com os estados, como partes integrantes da federao, refletindo uma longa tradio de autonomia municipal e de escasso controle dos estados sobre as questes locais. Como se sabe, os trs nveis de governo tm seus prprios poderes legislativos e os nveis federal e estaduais tm seus prprios poderes judicirios. Os estados so representados no Senado Federal mas no no Executivo, embora informalmente se mantenha a tradio de assegurar a representao dos interesses de vrios estados no poder Executivo federal por meio da indicao para cargos, os quais combinam, em geral, filiao

9 Sobre esse ponto, ver Limongi (1989). 10 Segundo levantamento de Rosenn (1990, p. 778), a

Constituio requeria a elaborao de 285 leis ordinrias e 41 complementares.

11 Para uma viso das principais caractersticas institucionais dos pases federais, ver Griffiths (2002).

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partidria com os interesses das lideranas estaduais que integram a coalizo de apoio ao poder Executivo federal. Apesar de a Constituio de 1988 ter reduzido o nmero de casos em que o governo federal pode intervir nos estados e os estados nos municpios, o instituto da interveno ainda vigora, embora sujeito aprovao legislativa. Pedidos para a presena do Exrcito nas grandes cidades por fora de questes como o aumento da violncia e greves das polcias militares estaduais tm reacendido o debate sobre a interveno, que, no caso brasileiro, inclui um dispositivo que desestimula seu uso, dado que emendas constitucionais so proibidas na vigncia da interveno. Desde a promulgao da Constituio de 1988, outorgar o rtulo de centralizado ou descentralizado ao federalismo brasileiro parece no dar conta da sua atual complexidade. A federao tem sido marcada por polticas pblicas federais que se impem s instncias subnacionais, mas que so aprovadas pelo Congresso Nacional e por limitaes na capacidade de legislar sobre polticas prprias esta ltima tambm constrangida por decises do poder Judicirio. Alm do mais, poucas competncias constitucionais exclusivas so alocadas aos estados e municpios, como tambm ocorre em outros pases em desenvolvimento, tais como o Mxico e a frica do Sul. Por outro lado, estados e municpios possuem autonomia administrativa considervel, responsabilidades pela implementao de polticas aprovadas na esfera federal, inclusive muitas por emendas constitucionais, e uma parcela dos recursos pblicos poucas vezes concedida pelas constituies anteriores, em particular para os municpios, superior a outros pases em desenvolvimento. IV.2. Estatuto dos entes constitutivos Do ponto de vista constitucional, todas as unidades constitutivas possuem poderes e competncias iguais, como ocorre nos EUA e no Mxico. Nesse sentido, o Brasil adotou um modelo de federalismo simtrico em uma federao assimtrica. Dois fatores fortalecem ainda mais esse modelo simtrico. O primeiro que as regras sobre as competncias, recursos e polticas pblicas das entidades subnacionais so captulos detalhados da Constituio, deixando pouca margem de manobra para iniciativas especficas. O segundo que o Supremo Tribunal Federal (STF) vem decidindo sistematicamente que as constituies e as leis estaduais reflitam os dispositivos federais ou so monoplios federais, o que impe uma hierarquia das normas constitucionais e legais, apesar da Constituio no explicitar tal princpio. Como argumentam Oscar Vilhena e Werneck Vianna (1999), todo Direito relevante um Direito federal12. Os estados acabam sendo quase apenas entes gestores do Direito federal. Diferentemente de federaes como a Austrlia, ndia, Mxico, Sua e EUA, onde emendas Constituio federal devem ser ratificadas pelas assemblias estaduais ou via referendo, essa exigncia no existe no Brasil, onde se assume que os representantes dos estados no Senado Federal so os guardies dos interesses estaduais. Apesar de os estados terem constituies prprias, todas aprovadas em 1989, e apesar de as regras constitucionais federais estabelecerem que essas constituies deveriam obedecer aos princpios da Constituio federal, a maioria das constituies estaduais uma mera repetio dos mandamentos federais. As poucas tentativas de criar regras no explicitamente especificadas pela Constituio federal, mas no proibidas, foram declaradas inconstitucionais pelo STF. Isso se deve menos ao fato de que a Constituio de 1988 ser extremamente detalhada e mais interpretao do STF, referida acima, de que as constituies e as leis estaduais devem ser subsumidas pelo que dispe a legislao federal. IV.3. Distribuio de competncias entre os entes constitutivos As constituies brasileiras sempre detalharam as competncias dos trs nveis de governo, embora a de 1988 seja a mais detalhada. A Unio detm o maior e o mais importante leque de competncias exclusivas. Apesar da competncia residual ser dos estados, tal como nos EUA, Austrlia e Mxico, o alto nvel de detalhe da Constituio de 1988 deixa pouco espao para o exerccio da competncia residual. No que se refere s competncias concorrentes, os constituintes de 1988 fizeram uma clara

12 O argumento de Oscar Vilhena foi desenvolvido em um

seminrio sobre federalismo ocorrido na Universidade de So Paulo em novembro de 2002.

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opo pelo princpio de que a responsabilidade pela proviso da maioria dos servios pblicos, em especial os sociais, comum aos trs nveis, como mostra a Tabela 113. Isso gera debates acalorados sobre qual nvel responsvel por qual poltica ou servio pblico. Tal debate, que resulta, muitas vezes, em trocas de acusaes entre governantes, desconsidera que os constituintes optaram por uma diviso institucional de trabalho entre os entes federativos claramente compartilhada, sinalizando que o federalismo brasileiro teria um carter mais cooperativo do que dual ou competitivo. No entanto, e apesar do grande nmero de competncias concorrentes, na prtica existem grandes distncias entre o que prev a Constituio e sua aplicao. O objetivo do federalismo cooperativo est longe de ser alcanado por duas razes principais. A primeira est nas diferentes capacidades dos governos subnacionais de implementarem polticas pblicas, dadas as enormes desigualdades financeiras, tcnicas e de gesto existentes. A segunda est na ausncia de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperao, tornando o sistema altamente competitivo.

TABELA 1 COMPETNCIAS CONCORRENTES ESFERA DE GOVERNO


Federal-estadual-local (competncias partilhadas)

SERVIO/ATIVIDADE

Sade e assistncia pblica Assistncia aos portadores de deficincia Preservao do patrimnio histrico, artstico, cultural, paisagens naturais notveis e stios arqueolgicos Proteo do meio ambiente e dos recursos naturais Cultura, educao e cincia Preservao das florestas, da fauna e da flora Agropecuria e abastecimento alimentar Habitao e saneamento Combate pobreza e aos fatores de marginalizao social Explorao das atividades hdricas e minerais Segurana do trnsito Polticas para pequenas empresas Turismo e lazer

FONTE: Brasil (1988).

Diante do exposto, pode-se afirmar que a lgica que rege a distribuio de competncias entre os entes constitutivos da federao paradoxal. Por um lado, os constituintes decidiram reduzir os recursos financeiros federais vis--vis os outros dois nveis de governo, situao que foi parcialmente revertida ao longo dos ltimos anos. Por outro lado, os constituintes aumentaram as com-

petncias legislativas e de jurisdio do governo federal, ao mesmo tempo em que aumentaram o leque das competncias concorrentes. A questo das competncias remete pergunta de como o poder dos chefes dos poderes executivos federal e estaduais est formal e informalmente distribudo na federao brasileira aps a redemocratizao. A literatura controversa sobre esse ponto. Uma corrente, representada pelos trabalhos de Abrcio (1998), Mainwaring (1999), Ames (2000) e Stepan (2000), argumenta que a federao dominada pelos interesses estaduais. Vrias so os argumentos apresentados, mas a maioria das razes explicativas recai sobre o desenho das instituies polticas brasileiras, que eleva o poder informal que os governadores exercem sobre os parlamentares de seus estados no Congresso Nacional. Essa corrente associa essa

13 A existncia de grande nmero de competncias parti-

lhadas entre diferentes nveis de governo no uma peculiaridade brasileira. Pesquisa realizada pela Universidade Pompeu Fabru, de Barcelona, identificou que a jurisdio sobre programas sociais altamente compartilhada entre a esfera federal, os estados e os municpios, principalmente na Alemanha, no Canad, na Austrlia, na Sua e nos EUA (AGRANOFF, 2003).

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diviso informal e formal de poder a problemas de governabilidade e paralisia decisria14. Outra corrente analisa a diviso de poder dentro da federao como fragmentada entre vrios centros de poder, embora com capacidades desiguais, mas que competem entre si. A partir dessa perspectiva, os governos federal e estaduais partilham o poder de deliberar sobre questes que afetam seus interesses15. Essa viso argumenta que aps a redemocratizao a diviso formal e informal de poder entre os poderes executivos federal e estaduais passou por trs fases. A primeira foi fortemente marcada pelo papel crucial que os governadores eleitos em 1982 exerceram na campanha das Diretas J, tornando-os uns dos principais fiadores da redemocratizao (SALLUM JNIOR, 1996), da resultando a grande influncia dos interesses subnacionais na constituinte de 1987-1988. A segunda fase foi marcada pelas dificuldades iniciais de adaptao dos representantes dos entes federativos s novas regras constitucionais. Nessa fase, a disputa entre os interesses dos governadores legitimados pelas eleies de 1986 e de um Presidente que carecia de legitimidade e que se colocara, sistematicamente, contra as decises tomadas pelos constituintes, foi por mim classificada como a de uma arena competitiva paralisada (SOUZA, 1997), porque os escassos canais de negociao intergovernamental encontravam-se bloqueados. Nessa fase, o Congresso Nacional exerceu o papel de mediador desses conflitos. Um exemplo claro, relatado por Kugelmas, Sallum Jnior e Graeff (1989), ocorreu nas negociaes do primeiro oramento federal aprovado aps as mudanas promovidas pela Constituio, quando o poder Executivo federal incluiu entre suas receitas parcela advinda da cobrana das dvidas estaduais, medida contestada pelos governadores. O impasse foi intermediado pela Comisso de Oramento do Congresso pela falta de entendimento entre os poderes executivos federal e estaduais. A terceira fase iniciou-se com o sucesso do Plano Real no controle da inflao, quando o governo federal comeou a recuperar suas perdas de receitas. Essas trs fases mostram que os poderes executivos das duas esferas governamentais no eram nem so atores passivos e que a diviso de poder dentro da federao brasileira sinaliza a existncia de conflitos e negociaes em torno dos interesses dos entes federados. Na viso de muitos juristas, a diviso de poder favorece a Unio devido ao seu papel central na definio de polticas, carncia de recursos financeiros de muitos estados e ao excessivo poder de legislar, que promove uniformidade nos governos e nas polticas estaduais16. Outros analistas argumentam que a diviso de poder favorece ao governo local, que vem expandindo sua autonomia ao longo da histria. Essa interpretao, todavia, no encontra fundamentao na teoria do federalismo, que considera apenas as esferas federal e estadual de governo. Assim, a relativa importncia financeira do municpio brasileiro e seu papel de principal provedor de importantes polticas sociais no matria propriamente concernente teoria do federalismo e sim dos conceitos de descentralizao e de relaes intergovernamentais. Dado que a teoria do federalismo no incorpora a situao de espaos territoriais que possuem garantias constitucionais prprias, inclusive tributrias, como o caso dos municpios brasileiros, os conceitos de relaes intergovernamentais e descentralizao-centralizao seriam os mais apropriados para analisar situaes como a brasileira, tornando-se de crucial importncia para o melhor entendimento de como o federalismo atua na prtica. O uso desses dois conceitos pode iluminar a anlise sobre a distribuio de poder territorial em pases como o Brasil, onde os municpios assumem papel de destaque, no apenas pela existncia de polticas descentralizas, mas pelo seu relativo descolamento da jurisdio dos estados. Nenhum mecanismo ou instituio regulando as relaes intergovernamentais est previsto na Constituio de 1988. O pargrafo nico do artigo 23 estabelece que lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Es-

14 Sobre o debate da relao entre as instituies polticas

brasileiras e a governabilidade, ver Palermo (2000).


15 Ver, entre outros, Souza (1997; 2001b; 2002). Embora

no tratando diretamente da diviso de poder entre os entes constitutivos da federao, os trabalhos de Argelina Figueiredo e de Fernando Limongi demonstram o sucesso do Executivo federal em fazer aprovar no Congresso Nacional questes do seu interesse. Ver, principalmente Figueiredo e Limongi (1999).

16 Ver, entre outros, Bercovici (2003).

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tados, Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bemestar em mbito nacional (BRASIL, 1988). No entanto, tal lei nunca foi proposta pelo poder Executivo ao Congresso Nacional e no existem sinais de que esteja na agenda dos entes governamentais. Isso no significa, todavia, que as relaes intergovernamentais so inexistentes. Os governos subnacionais partilham recursos federais, os municpios partilham parcelas de impostos estaduais e existem vrias polticas sociais, particularmente sade e educao fundamental, que contam com diretrizes e recursos federais mas so implementadas principalmente pelos municpios. No entanto, com exceo das reas acima referidas, as relaes intergovernamentais so altamente competitivas, tanto vertical como horizontalmente, e marcadas pelo conflito. Mecanismos cooperativos tendem a depender de iniciativas federais17. Apesar de a Constituio prover vrios mecanismos que sinalizam no sentido do federalismo cooperativo, tais como as competncias concorrentes acima mencionadas, o federalismo brasileiro tende a ser altamente competitivo e sem canais institucionais de intermediao de interesses e de negociao de conflitos. J que nosso sistema federativo altamente competitivo, como so resolvidos os conflitos entre esferas de governo? Cabe ao STF esse papel pela sua competncia de controle de constitucionalidade, por meio das aes diretas de inconstitucionalidade (ADINs). A lista de instituies que podem propor ADINs foi consideravelmente ampliada pela Constituio de 1988: Presidente da Repblica; mesas do Senado Federal, da Cmara dos Deputados e das assemblias legislativas; governadores; Procurador-Geral da Repblica; Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido poltico com representao no Congresso Nacional e confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. Os governadores so os mais ativos proponentes de ADINs, mas grande parte das aes ocorreu em 1990, aps a promulgao das constituies estaduais 18 . Paradoxalmente, essas aes no
17 Um exemplo a gesto de bacias hidrogrficas, que

objetivavam defender a autonomia dos estados frente legislao federal, mas sim pedir o reconhecimento judicial da inconstitucionalidade de decises tomadas pelas assemblias constituintes estaduais19. V. ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA FEDERAO V.1. Instituies gerais O sistema presidencial sempre foi a opo preferencial dos constituintes brasileiros, exceto por 14 meses, entre 1961 e 1963. Vrias tentativas foram feitas a favor do sistema parlamentarista, inclusive durante a constituinte e em 1990, quando os eleitores foram convocados para decidir, por plebiscito, sobre a mudana do sistema, mas a opo pelo presidencialismo sempre foi vitoriosa. Exceto durante os perodos autoritrios, a separao entre os poderes da Repblica foram princpios proeminentes das constituies. Todavia, e como ocorre na maioria dos sistemas presidencialistas, o poder Executivo tem sido o principal iniciador de legislao. Prevalece um sistema de freios e contrapesos complexo. O STF pode declarar a inconstitucionalidade de lei aprovada pelos poderes executivos federal e estaduais e anular decises tomadas pelo Congresso Nacional. Os recursos do poder Judicirio provm do oramento federal aprovado pelo Congresso. Medidas que podem ser iniciadas apenas pelo Executivo tm que ser submetidas ao Congresso. A Cmara dos Deputados pode instaurar processo contra o Presidente da Repblica, cujo julgamento cabe ao Senado Federal. Este, por sua vez, a instituio que mais detm competncias no sistema de freios e contrapesos, sendo responsvel pelo julgamento de membros do STF, pela ratificao de nomes indicados pelo Presidente da Repblica para vrios cargos no poder Executivo e pela deciso sobre pedidos de emprstimos internos e externos dos trs nveis de governo.

conta com a participao de todas as esferas de governo por exigncia de legislao federal.
18 Entre 1988 e 2004, foram requeridas 3 120 ADINs, das

quais 26% pelos governadores (BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2005).

19 Sobre esse ponto, ver o detalhado trabalho de Werneck

Vianna (1999).

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V.2. Poder Executivo federal Composto pelo Presidente da Repblica e pelos ministros, o poder Executivo possui o maior nmero de competncias exclusivas, compreendendo 25 itens do artigo 21 da Constituio Federal de 1988. Essas competncias vo desde aquelas comuns aos sistemas presidencialistas, tais como relaes exteriores, defesa nacional e poltica monetria, at vrias reas especficas de polticas pblicas, sobre as quais o poder Executivo tem a competncia de aprovar diretrizes, direcionando, portanto, as polticas pblicas. Como indicado acima, no existem dispositivos constitucionais regulando a cooperao entre a Unio e os estados ou sua consulta mtua. Apesar de a Constituio de 1988 ter aumentado o nmero daqueles que podem iniciar proposta de legislao (parlamentares federais, Presidente da Repblica, membros do STF e dos tribunais superiores, Procurador-Geral da Repblica e cidados (estes com a assinatura de pelo menos 1% do eleitorado distribudo por pelo menos cinco estados), somente a Unio pode propor legislao sobre os 29 itens que esto detalhados no artigo 22 da Constituio de 1988. Tambm cabe exclusivamente Unio propor legislao sobre questes listadas como sendo concorrentes entre os trs nveis de governo, tais como energia eltrica, trnsito, transporte, minerao e educao. Essa aparente contradio mostra, mais uma vez, a tendncia uniformizao acima mencionada, mas tambm a necessidade de implantar padres nacionais para vrias polticas pblicas. Matrias de legislao concorrente entre a Unio e os estados, excludos os municpios, esto listados no artigo 24, embora vrios itens integrem as competncias concorrentes entre os trs nveis de governo. V.3. Poder Judicirio federal As constituies brasileiras sempre refletiram a tradio jurdica do Direito Romano-germnico ou Direito Continental e no a do Direito Consuetudinrio (Common Law), assim como sempre preservaram a separao entre as instncias judiciais federais e estaduais. O sistema federal integrado por vrias instncias: o STF, o Superior Tribunal de Justia (STJ), os tribunais regionais federais, a Justia do Trabalho, a Justia Eleitoral e a Justia Militar. O STF a mais alta corte da federao e desde 1988 combina as competncias de uma tpica corte constitucional com a de julgamento de certos tipos de recursos. Do ponto de vista federativo, suas competncias incluem o controle de constitucionalidade de leis e normas federais e estaduais, o julgamento de conflitos entre o governo federal e os governos estaduais, entre dois ou mais governos estaduais e entre os governos estaduais e suas assemblias legislativas, assim como a constitucionalidade de leis municipais. Isso significa que o STF pode anular leis federais, estaduais e municipais interpretadas por seus membros como inconstitucionais. Diferentemente de muitos pases, o STF no possui papel consultivo. O STJ tem a competncia de julgar conflitos administrativos entre dois ou mais estados. V.4. Instituies estaduais As instituies estaduais guardam grande semelhana com as federais, com exceo do bicameralismo. O nmero de deputados estaduais e os critrios para sua remunerao so determinados pela Constituio de 1988. Apesar de os estados possurem relativamente escassa capacidade legislativa, eles (a) coletam o maior imposto em termos de volume de arrecadao, o ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao), que, diferentemente de muitas federaes, de competncia estadual, assim como determinavam livremente, at a Emenda Constitucional n. 42/2003, suas alquotas; (b) administram mais recursos do que no regime anterior, embora sua participao na receita pblica total tenha declinado nos ltimos anos, e (c) possuem efetiva autonomia administrativa. No entanto, a capacidade decisria, financeira e administrativa dos estados desigual devido s diferenas econmicas entre as regies. Assim como acontece na relao entre a Unio e os estados, inexistem provises constitucionais regulando as relaes entre os estados. Diferentemente de federaes como Austrlia, Blgica, Alemanha, EUA, Mxico e frica do Sul, no existem conselhos intergovernamentais envolvendo os estados. As excees so o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), que rene os secretrios das finanas dos estados mas que no previsto na Constituio, e a participao de governadores de estados economicamente menos desenvolvidos em conselhos deliberativos de agncias federais de desenvolvimento regional. Alguns

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programas federais so desenhados para contar com a participao de representantes dos estados, mas tais estruturas s se materializam por iniciativa do governo federal e quando esto envolvidas transferncias de recursos federais. V.5. Instituies municipais As regras que regem os governos municipais esto escritas na Constituio federal, inclusive as relativas a seus recursos. Assim como acontece com os estados, a capacidade dos governos locais de implementar polticas e de arrecadar recursos prprios altamente diferenciada. Tambm como ocorre com os estados, o nmero de vereadores e os critrios para sua remunerao so determinados por legislao federal. Com a Constituio de 1988, os municpios passaram a ser regidos por leis orgnicas prprias, elaboradas pelos seus respectivos legislativos. A partir de meados dos anos 1990, os governos locais passaram a ser os principais provedores dos servios de sade e de educao fundamental, a partir de regras e de recursos federais, as quais visam a garantir aos cidados locais padres mnimos de atendimento. A adeso dos municpios a essa transferncia tem sido avaliada como um sucesso em termos quantitativos, principalmente no que se refere sade. Tal sucesso tem sido creditado a uma poltica concebida como um sistema complexo de relaes intergovernamentais que combina incentivos e sanes aos entes subnacionais20. Essa transferncia pela responsabilidade de implementao avaliada como tendo reduzido os conflitos entre os governos locais pela disputa pelos recursos federais. Por outro lado, e dado que as polticas de sade e de educao foram basicamente municipalizadas, as relaes intergovernamentais que se estabeleceram so muito mais freqentes entre a Unio e os municpios, com participao limitada dos governos estaduais. Diferentemente do que ocorre nos estados e nos grandes municpios, as relaes intermunicipais vm ocorrendo de maneira cada vez mais crescente, por meio da constituio de inmeros consrcios, principalmente nas reas de sade, proteo ambiental e desenvolvimento econmico. A municipalizao no se tem restringido aos governos como provedores de polticas sociais, mas tambm s comunidades locais. Vrios programas federais e outros financiados com recursos de agncias multilaterais exigem a constituio de conselhos comunitrios para o repasse de recursos. A Constituio de 1988 abriu o caminho para essa participao e para a municipalizao por ter incorporado o princpio que se aplica maioria das polticas sociais de que elas deveriam ser descentralizadas e participativas. VI. SISTEMA FISCAL VI.1. Sistema tributrio A Constituio assegura capacidade de tributar aos trs nveis de governo. Alguns impostos e contribuies so exclusivos da esfera que os arrecada, outros so coletados pela Unio e partilhados com estados e municpios, outros ainda so coletados pelos estados e partilhados com os municpios. A Constituio no autoriza nenhum nvel de governo a criar novos impostos sem emendas Constituio, embora existam duas excees que se aplicam Unio: em caso de iminncia de guerra ou para financiar o sistema de seguridade social, embora a ltima requeira a aprovao do Congresso Nacional, mas sem o quorum de supermaioria requerido pelas emendas constitucionais. As regras e mesmo as alquotas de alguns impostos, inclusive estaduais e municipais, so determinadas pela instncia federal. Um princpio constitucional merece registro pelo seu carter federativo. Trata-se da proibio a qualquer nvel de governo cobrar imposto sobre o patrimnio, renda ou servios uns dos outros, garantindo, assim, imunidade intergovernamental do ponto de vista da taxao. A distribuio dos recursos tributrios, apesar de hoje muito mais concentrada na Unio do que quando da promulgao da Constituio de 1988, assegura s esferas subnacionais cerca de 32% de todos os impostos coletados no pas. Com as transferncias, elas recebem 43% das receitas totais. Do lado das despesas, os governos subnacionais so responsveis por 70% (10,1% do produto interno bruto (PIB)) da despesa com pessoal e por 80% da formao bruta de capital fixo (2,2% do PIB) (AFONSO, 2004, p. 5). VI.2. Emprstimos
20 Ver, entre outros, Arretche (2000).

Para contrair emprstimos, os trs nveis pre-

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cisam da autorizao de seus respectivos legislativos e da aprovao do Banco Central e do Senado Federal. A promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, e de um conjunto de outras leis ordinrias federais tornou quase impossvel a contratao de novos emprstimos, em especial pelos governos subnacionais. importante notar que uma das maiores fontes de financiamento dos governos estaduais para a realizao de investimentos, os organismos multilaterais, no esto sujeitos aos limites da LRF. Como se sabe, a dvida pblica tem sido um srio constrangimento no s para as contas pblicas mas para o prprio crescimento econmico do pas. Antes dos ajustes promovidos no final dos anos 1990, os estados eram os maiores devedores, representando 42% da dvida pblica total. Essa dvida foi federalizada, embora os estados aloquem cerca de 13% da sua receita lquida real para seu pagamento. VI.3. Alocao de recursos A despeito dos esforos dos constituintes, a concentrao de recursos na Unio retornou a antigos patamares, assim como a concentrao de atividades econmicas em algumas regies e espaos territoriais. Isso no significa que um sistema de melhor equalizao fiscal no tenha sido tentado nas constituies anteriores; a Constituio de 1988 aprofundou o complexo sistema de transferncias intergovernamentais de recursos com objetivos redistributivos. Introduzido pelos militares mai aumentando pela Constituio de 1988, parcelas de dois impostos federais, o IR (Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza) e o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), so transferidas por meio de fundos de participao, com o objetivo de diminuir as diferenas econmicas entre as regies. Os estados recebem 21,5% dessas transferncias, sendo que 85% so destinados s regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e os restantes 15% s regies Sul e Sudeste. A frmula para determinar a quota de cada estado leva em considerao o tamanho da populao e o inverso da renda per capita. Os municpios recebem 22,5%, sendo que, desse valor, 10% destinam-se s capitais. A distribuio dos restantes 90% tambm leva em conta a populao e o inverso da renda per capita. Apesar de visarem melhor equalizao fiscal, essas transferncias esto longe de aproximarem-se dos sistemas de equalizao vigentes em pases como Canad, Alemanha e Sua. Existem tambm outros mecanismos de transferncias federais para as esferas subnacionais. Aprovadas por emendas constitucionais de 1996 e 2000, essas transferncias so vinculadas s polticas nacionais de educao fundamental e sade. Transferncias negociadas tambm so realizadas entre o governo federal e as esferas subnacionais e entre os estados e seus municpios. No entanto, a poltica de ajuste fiscal vem reduzindo a importncia relativa e absoluta dessas transferncias. Outros dispositivos constitucionais tambm buscam enfrentar as desigualdades regionais, tais como (a) a determinao da aplicao de um percentual das transferncias federais nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e (b) a regionalizao do oramento federal a fim de dar transparncia aos gastos federais em cada regio. Todas essas iniciativas, todavia, no so ainda suficientes para diminuir os desequilbrios horizontais, tanto em termos absolutos como relativos. VII. MUDANAS CONSTITUCIONAIS21 Desde a promulgao da Constituio de 1988, sua reforma esteve na agenda de vrios organismos pblicos, privados e multilaterais, inclusive os governos, tornando-a a mais emendada Constituio brasileira. A Constituio de 1988 conta hoje com 42 emendas, mais seis de reviso, estas aprovadas por maioria simples porque realizadas em 1994 durante o perodo constitucionalmente previsto para sua reviso. Embora o nmero de votos requerido para a aprovao de emendas seja baixo em comparao com outros pases (trs quintos), exigem-se votaes nominais em dois turnos. Devido ao fato de que os constituintes concentraram seus esforos na criao de regras capazes de legitimar o novo regime democrtico, com escassa preocupao com questes de natureza macro-econmica, a maioria das emendas, em especial as de mais difcil negociao, foi dedicada a reformulaes voltadas para atender aos novos objetivos da poltica macro-econmica. As regras relativas ao federalismo tambm foram afetadas pelas mudanas que ocorreram na

21 Para uma anlise sobre as principais reformas constitu-

cionais, ver Melo (2002) e Couto e Arantes (2003).

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agenda poltica do pas com a abertura da economia. As emendas constitucionais que afetam as relaes entre governos promoveram mudanas no que foi desenhado originalmente. Essas mudanas (a) impuseram limites na liberdade das instncias subnacionais de aplicar recursos prprios, como resultado da poltica de ajuste fiscal; (b) vincularam parcela das receitas subnacionais aplicao nos servios de sade e educao fundamental e (c) reduziram os recursos federais sem vinculaes transferidos para estados e municpios. Emendas e outras leis infraconstitucionais tambm criaram novas contribuies e aumentaram as alquotas de algumas j existentes, mas que no so partilhadas com as esferas subnacionais, reduzindo a participao dos recursos disposio dos entes subnacionais vis--vis a esfera federal. As emendas aprovadas a partir de meados dos anos 1990 buscaram adaptar o pas a questes que no estavam na agenda nem dos constituintes nem da transio democrtica, tais como a globalizao e o ajuste fiscal. VIII. COMENTRIOS FINAIS A experincia brasileira de sete constituies em pouco menos de um sculo demonstra as dificuldades do pas para sustentar a governana constitucional, ameaada quando o ambiente poltico e econmico reestruturado ou quando o sistema poltico torna-se incapaz de encaminhar alternativas para grandes crises ou realinhamentos. Apesar de a constitucionalizao de nmero significativo de questes limitar o espao de manobra dos grupos polticos e dos governos, o constitucionalismo brasileiro muitas vezes no foi capaz de sustentar o regime democrtico, nem tampouco de encaminhar solues para um dos problemas cruciais da prtica do federalismo no Brasil, que so as desigualdades econmicas entre as regies. Apesar dessas limitaes, a federao foi fortalecida com a Constituio de 1988 por ter promovido maior equilbrio entre seus entes constitutivos. No entanto, as regras constitucionais continuam submetidas a dois tipos de tenso. A primeira vem das novas demandas macro-econmicas trazidas pelas mudanas no ambiente internacional e que exigem, entre outras medidas, rgido controle fiscal e supervits primrios. Tal tenso limita, obviamente, os recursos governamentais para serem usados em polticas de correo das desigualdades regionais, elevando a tenso entre a demanda macro-econmica por controle fiscal versus a demanda federativa por menor desigualdade regional. A segunda provm do fato de que o alto grau de constitucionalizao contradiz o timing requerido pela nova agenda macro-econmica. Isso porque mudanas nas regras constitucionais que afetam o status quo requerem longas negociaes com o Congresso Nacional. No entanto, tais negociaes tm sido, em geral, favorveis ao poder Executivo federal. Essas mudanas, todavia, ainda so submetidas ao julgamento de constitucionalidade por parte do STF. Alm das tenses referidas acima, os problemas atuais do federalismo e do constitucionalismo no Brasil apontam para trs questes. A primeira, e mais importante, que a federao est assentada em alto grau de desigualdade entre as regies, a despeito das medidas constitucionais que buscam diminu-la. Tal desigualdade histrica e parece que solues para minimiz-la vo requerer prolongadas negociaes e longo tempo para seus efeitos serem sentidos isso se e quando entrarem na agenda poltica e no apenas durante a elaborao de novas regras constitucionais. Ainda relacionada a essa questo, a abertura da economia brasileira tambm tende a aumentar a distncia econmica entre os estados22. A segunda relaciona-se tendncia ao tratamento uniforme das esferas subnacionais, em particular os estados, associada maior reduo relativa de suas receitas, inclusive pelo pagamento de suas dvidas com a Unio, federalizadas no final dos anos 1990. Paralelamente, existem hoje relaes diretas entre o governo federal e os municpios decorrentes da descentralizao das polticas sociais. Esses fatores limitam a capacidade de iniciativa dos governos estaduais, inclusive no que se refere a novos investimentos tanto em infraestrutura como nas reas sociais. A terceira questo a escassa existncia de mecanismos de coordenao e cooperao intergovernamentais, tanto vertical como horizontal, coibindo a criao de canais de negociao

22 O Sudeste responde por 55% das exportaes brasilei-

ras, o Sul por 26%, o Nordeste por 8%, o Norte por 6% e o Centro-Oeste por 5% (AFONSO, 2004, p. 16).

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que diminuam a competio entre os entes federados. A sntese que pode ser feita que a soluo para os principais problemas que afetam o federalismo brasileiro depende menos de como o federalismo est hoje desenhado na Constituio e das instituies que o modelam do que (a) do encaminhamento de conflitos polticos mais amplos, em que o das desigualdades regionais inscrevese, e (b) da redefinio de prioridades governamentais tema, portanto, do territrio das polticas pblicas e no da Constituio.

Celina Souza (celina@ufba.br) Doutora em Cincia Poltica pela London School of Economics and Political Science (LSE) e pesquisadora do Centro de Recursos Humanos (CRH) da Universidade Federal da Bahia (UFBA).

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FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E INSTITUIES FEDERATIVAS


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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 263-267 JUN. 2005 ABSTRACTS Verso dos resumos para o ingls: Miriam Adelman FEDERALISM, CONSTITUTIONAL DESIGN, AND FEDERATIVE INSTITUTIONS IN BRAZIL AFTER 1988 Celina Souza This article analyzes constitutional mechanisms regarding federalism throughout the history of the Brazilian constitution. We seek to reconcile the analysis of how Brazilian federalism functions in practice with the constitutional mechanisms that, on paper, establish this institution. The Brazilian federations various constitutional designs are described, focusing primarily on the 1988 Federal Constitution and its amendments. We argue that the main constraints that Brazilian federalism must face today are more a consequence of governments difficulties in redirecting the route of certain public policies and in dealing with macro-economic issues that had not been anticipated by the 1988 constitutional congress than of problems related to constitutional design KEYWORDS: federalism; constitutionalism; Brazil. * * *

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 271-276 JUN. 2005 RSUMS Verso dos resumos para o francs: Maria Fernanda Arajo Lisboa FDRALISME, DESSIN CONSTITUTIONNEL ET INSTITUTIONS FDRATIVES DANS LE BRSIL APRS 1988 Celina Souza Cet article analyse les dispositifs constitutionnels concernant le fdralisme au long de lhistoire constitutionnelle brsilienne. Il cherche concilier lanalyse sur comment le fdralisme brsilien fonctionne rellement et les dispositifs constitutionnels qui sont attribus cette institution. Sont dcrits les divers dessins constitutionnels de la fdration brsilienne et pour cela on sappuie surtout sur la constitution fdrale de 1988 et ses amendes. Larticle argumente que les principales contraintes auxquelles le fdralisme brsilien doit aujourdhui faire face dcoulent plutt des difficults des gouvernements de reorienter certaines politiques publiques et de traiter des questions macroconomiques pas prvues par les constituants de 1988 que des problmes originaires du dessin constitutionnel. MOTS-CLS : fdralisme; constitutionnalisme; Brsil. * * *

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