Introdução ao

direito constitucional
e ao controle de
constitucionalidade
Rodrigo Canalli

EaD
SGP - Educação a Distância
 sumário
Aula 7
Controle de
constitucionalidade
e federalismo

1. O Federalismo — introdução................................................................3

2. O Estado Federal......................................................................................4

2.1 Formação do Estado Federal..........................................................5

2.2 Federalismo simétrico e federalismo assimétrico......................5

2.3 Os municípios na Federação brasileira.......................................5

2.4 Federalismo competitivo ou dual e federalismo cooperativo..7

2.5 Território Federais.............................................................................7

2.6 Distritos Federais.............................................................................8

3. As competências constitucionais dos entes federativos.............9

4. O federalismo brasileiro e o STF.......................................................10

5. Conclusão..................................................................................................11

6. Glossário..................................................................................................12
3 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

Introdução ao direito constitucional

e ao controle de constitucionalidade

Aula 7 — Controle de constitucionalidade e Federalismo

1. O Federalismo — introdução

Aproximando-nos do final da nossa jornada, chegamos à sétima aula do nosso curso,

na qual vamos abordar um dos mais vastos tópicos do direito constitucional moderno: o
federalismo.

Ao lermos o artigo 1º da Constituição, vemos que o Brasil é constituído como uma

República Federativa, formada pela união indissolúvel dos estados, dos municípios e do
Distrito Federal. Em outras palavras, o Brasil é uma espécie de federação.

O que é, então, o federalismo? Trata-se de um conceito fundamental da teoria política

e constitucional contemporânea, presente em diversos países do mundo, incluindo o Brasil.
Federalismo é a divisão espacial do poder político entre um governo central e governos
regionais.

Dito dessa maneira até parece simples, mas é no momento de definir os poderes do
governo central e os poderes dos governos regionais que a complexidade do tema aparece.
Antes de prosseguir, é bom notar que as questões envolvendo o federalismo são campo
fértil para o afloramento de paixões e ideologias políticas. Há tanto defensores ardorosos
da autonomia dos entes regionais e da valorização das peculiaridades locais quanto quem
aposte no fortalecimento do poder central como a melhor fórmula de se construir um país
forte e uma governança eficiente. De fato, é preciso reconhecer que não deixam de existir
bons argumentos para suportar ambos os lados desse debate.

O federalismo também pode ser compreendido e estudado como uma modalidade de

separação de poderes com o objetivo de evitar a sua concentração excessiva. Assim como
estudamos a divisão funcional do poder político entre Executivo, Legislativo e Judiciário,
o federalismo estabelece a divisão espacial do poder entre esferas distintas de governo.
Desse modo, os poderes tanto dos ocupantes do governo nacional quanto dos grupos que
dominarem o poder local serão sempre limitados.

Neste curso, não temos a intenção de nos comprometer com a defesa de um ou outro
ponto de vista. Nossos objetivos são expor de forma compreensível os conceitos teóricos
pertinentes ao federalismo e descrever as linhas gerais do atual modelo de federalismo
brasileiro, tal como estruturado pela Constituição de 1988.

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2. O Estado Federal

O conceito de Estado Federal contrapõe-se ao de Estado unitário.

Em um Estado unitário, como o Uruguai, a França ou Madagascar, o governo de todo

o território concentra-se sob um único ente político soberano. Esse poder central pode
eventualmente dividir o território em departamentos ou regiões administrativas, aos quais
delega mais ou menos poderes, sem perder o caráter unitário. Se lhe for oportuno, pode
também desfazer ou alterar essas unidades, que permanecem diretamente subordinadas ao
governo central único, em relação ao qual não apresentam verdadeira autonomia. A maioria
dos Estados do mundo são unitários (em torno de 85% dos membros da ONU).

Uma federação ou Estado Federal é, por definição, uma união constituída por
unidades territoriais — estados, províncias, emirados ou outras entidades — dotadas
de considerável grau de autonomia política em relação ao governo central. É o caso, por
exemplo, do Brasil, formado por 26 estados e o Distrito Federal, do Canadá, formado por 10
províncias e 3 territórios federais, e dos Emirados Árabes Unidos, formados por 7 emirados.

A autonomia (margem de liberdade para tratar de assuntos internos) das unidades

regionais em uma federação não se confunde com soberania. Somente o Estado Federal, o
ente político formado pela associação dos entes regionais, é soberano: estabelece relações
diplomáticas com outros países, controla as fronteiras, pode declarar guerra e emite moeda.

Duas características associadas à tendência a adotar a forma federativa aparecem

frequentemente reunidas: grandes extensões territoriais e pluralidade étnica ou linguística.
De fato, quanto maior o território de um Estado, maior a probabilidade de ele abrigar, em
suas fronteiras, diferentes grupos étnicos ou linguísticos. O convívio, em um mesmo Estado,
de povos com línguas, culturas e etnias diversas, muitas vezes, depende de um elevado grau
de autonomia política para as comunidades locais. Esse traço é marcante, por exemplo, na
Federação da Etiópia, em que é possível vincular as nove unidades que a compõem aos
diferentes grupos étnicos do país. De outro lado, também há federações com dimensões
territoriais comparativamente bastante reduzidas, como a Bélgica e a Suíça.

sabia?
cê
Vo

Dos oito maiores países em extensão

territorial, sete são federações: Rússia,
Canadá, Estados Unidos, Brasil, Austrália,
Índia e Argentina. A exceção é a China.

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Em geral, a distribuição de poderes entre os diferentes níveis de governo em uma

federação é definida na respectiva Constituição e não pode ser alterada por uma decisão
unilateral do poder central ou das unidades políticas regionais.

2.1 Formação do Estado Federal

Historicamente, as federações são constituídas de diferentes maneiras.

Uma delas é por meio de um pacto entre unidades políticas separadas, como estados,
que abrem mão da própria soberania para se unir sob um único ente político soberano. É o
caso da formação dos Estados Unidos da América e da Austrália.

A Áustria e o Brasil, por outro lado, são federações formadas a partir da divisão de um
Estado unitário. Esse processo de formação, que podemos chamar de federalismo “de cima
para baixo”, sem dúvida deixou marcas no nosso modelo. Em federações formadas dessa
maneira, os estados federados em geral têm menos autonomia, ao passo que os governos
federais tendem a concentrar mais poderes do que nas federações originadas da reunião de
unidades independentes (“de baixo para cima”).

2.2 Federalismo simétrico e federalismo assimétrico

A Constituição do Brasil trata todos os estados de modo igual. Todos têm o mesmo nível
de autonomia e seus governos têm os mesmos poderes. Portanto, o federalismo brasileiro é
simétrico.

O federalismo assimétrico ocorre em federações em que os diferentes estados têm,

segundo a própria Constituição, diferentes poderes e níveis de autonomia. Na Malásia, por
exemplo, uma federação de treze estados, dois deles têm autonomia significativamente
maior do que os demais.

2.3 Os municípios na Federação brasileira

Traço peculiar do federalismo brasileiro é o chamado federalismo em três níveis,

decorrente do reconhecimento dos municípios como entes federados autônomos ao lado da
União, dos 26 estados e do Distrito Federal. Existem atualmente 5.569 municípios no Brasil.
Roraima é o estado brasileiro com menor número de municípios, apenas quinze. No outro
extremo, há 853 municípios apenas no estado de Minas Gerais. Veja, a seguir, os principais
dados demográficos do Brasil.

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6 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

Número de Municípios por Unidade Federativa:

15 Acre
RR
16
AP
Rio Branco
816.687

62 184
144 217
AM
PA MA
CE
167 Alagoas Amapá
RN
223
22 224
PI 185
PB Maceió Macapá
AC
PE
102 3.358.963 782.295
52 139 AL
TO 75
RO SE

141 417
BA
MT
Amazonas Bahia
246 Manaus Salvador
GO

853 4.001.667 15.276.566

79
MG
78
ES
MS
ES
645 92
SP RJ Ceará Distrito Federal
399
PR Fortaleza Brasília
295 8.980.879 2.977.216
SC

497
RS

Capital Espírito Santo Goiás

Vitória Goiânia
População 3.973.697 6.695.855

Mato Grosso
Maranhão Mato Grosso do Sul Minas Gerais Pará Paraíba

Fonte: IBGE, estimativa populacional 2016.

São Luís Cuiabá Campo Grande Belo Horizonte Belém João Pessoa
6.954.036 3.305.531 2.682.386 21.024.678 8.272.724 3.999.415

Rio Grande Rio Grande

Paraná Pernambuco Piauí Rio de Janeiro do Norte do Sul
Curitiba Recife Teresina Rio de Janeiro Natal Porto Alegre
11.242.720 9.410.336 3.212.180 16.690.709 3.474.998 11.286.500

Rondônia Roraima Santa Catarina São Paulo Sergipe Tocantins

Porto Velho Boa Vista Florianópolis São Paulo Aracaju Palmas
1.787.279 514.229 6.910.553 44.846.530 2.265.779 1.523.902

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2.4 Federalismo competitivo ou dual e federalismo cooperativo

O grau de integração entre as partes integrantes de uma federação, bem como a
intensidade da relação entre elas e o governo federal, varia bastante dentro de um espectro
contínuo que tem, de um lado, a ideia de federalismo competitivo e, de outro, o conceito de
federalismo cooperativo.

Os modelos em que os entes federados conservam ampla liberdade de

autodeterminação, com poucos poderes investidos no governo federal, costumam ser
chamados de federalismos duais ou competitivos. No limite, o governo federal seria um
mero árbitro para solucionar eventuais conflitos entre os estados federados. O fato de, nos
EUA, o consumo da maconha ser legalizado em alguns estados e crime em outros sugere a
presença de elementos desse tipo de federalismo.

Já no federalismo cooperativo, os entes que compõem a federação são orientados a

cooperar com o governo federal para alcançar objetivos nacionais compartilhados e, em
consequência, têm sua autonomia reduzida.

Ao afirmar que entre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil

estão o “desenvolvimento nacional” e “reduzir as desigualdades regionais”, a Constituição
aponta, em seu artigo 3º, incisos II e III, para um comprometimento, em certa medida,
com a ideia do federalismo cooperativo. Também sinalizam nesse sentido a extensa lista de
competências privativas da União, que veremos adiante, e a previsão do artigo 23, parágrafo
único: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em âmbito nacional”.

Outro indicativo de um federalismo cooperativo são os repasses aos entes federados de

recursos arrecadados pelo governo federal e a sua vinculação a finalidades predefinidas em
nível nacional. No Brasil, estados e municípios não têm autonomia para definir percentuais
mínimos de gastos com educação ou saúde, por exemplo.

Na prática, dificilmente é possível qualificar um Estado Federal como puramente

competitivo ou cooperativo. O que podemos fazer é, com base na análise de suas
características, aferir, num determinado momento, a direção para a qual tendem em relação
às extremidades.

2.5 Territórios federais

Territórios federais são porções territoriais que não fazem parte de nenhum dos estados
da Federação, sob controle direto do governo federal. Embora pertençam à Federação, não
são entes federados autônomos. Dessa forma, não desfrutam, em geral, da autonomia que
os estados conservam em relação ao poder central.

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8 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

Embora mencionados diversas vezes na Constituição, atualmente não há territórios

federais no Brasil.

Com a promulgação da Constituição de 1988, os então territórios federais do Amapá e

de Roraima foram transformados em estados federados e o Território Federal de Fernando
de Noronha foi incorporado ao estado de Pernambuco.

Localizado em ponto estratégico do Atlântico Sul, o

mais
a Território Federal de Fernando de Noronha foi criado em 1942,
Saib

durante a Segunda Guerra Mundial, pelo desmembramento do

estado de Pernambuco. No ano seguinte, mais cinco territórios
federais foram criados em regiões fronteiriças estratégicas:
Amapá, Guaporé, Iguaçu, Ponta-Porã e Rio Branco.

O Território Federal do Guaporé foi criado a partir de

desmembramentos dos estados do Amazonas e do Mato Grosso.
Em 1956, seu nome foi alterado para Território Federal de
Rondônia e, em 1982, foi transformado no estado de Rondônia.

O Território Federal do Iguaçu, que ocupava a porção oeste

do Paraná e de Santa Catarina, e o Território Federal de Ponta-
-Porã, em região do então estado de Mato Grosso (hoje faz parte
do estado de Mato Grosso do Sul), foram extintos já em 1946, com
a reincorporação das áreas por eles ocupadas aos estados.

A área onde hoje está o estado de Roraima foi desmembrada

do estado do Amazonas para a criação do Território Federal do
Rio Branco. A partir de 1962, o território passou ser denominado
Território Federal de Roraima e, em 1988, tornou-se o estado de
Roraima.

Por fim, desmembrado do estado do Pará, o Território

Federal do Amapá, passou a ser, desde 1988, o estado do Amapá.
Fonte: DL 4102/42 https://goo.gl/nNMsrX
DL 5812/43 https://goo.gl/bVdQCP

2.6 Distritos Federais

Nos Estados Unidos e na Venezuela, o território onde fica a sede do governo federal
(capital federal) é chamado de distrito federal, no sentido de que se trata de um território
que não faz parte de nenhum estado, subordinado diretamente ao governo federal.

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9 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

As capitais federais do Brasil, da Argentina e do México também estão situadas em

distritos federais, mas, nesses países, o distrito federal constitui um ente político separado
que, embora seja estruturalmente diferente dos estados, integra a Federação.

No Brasil, o Distrito Federal tem o seu próprio governo. A população do Distrito Federal
elege o seu governador (que, na prática, também atua como uma espécie de “prefeito de
Brasília”), bem como os membros da Câmara Legislativa, que acumula as competências das
Assembleias Legislativas (estados) e das Câmaras Municipais (municípios).

etir
refl
a
Par

O modelo de federalismo adotado no Brasil aproxima-se

mais do federalismo dual ou cooperativo? Quais as características
do federalismo brasileiro que sustentam a sua conclusão?

3. As competências constitucionais dos entes federativos

Quais são, na Federação brasileira, os poderes e as funções reservados à União, aos

estados e aos municípios? Quais são os poderes por eles compartilhados? Esses temas,
que dizem respeito à organização do Estado brasileiro, são objeto dos artigos 18 a 35 da
Constituição. Em razão da extensão da matéria, vamos nos concentrar nas linhas gerais da
distribuição de competências entre os entes da Federação.

Em comparação com os modelos presentes nas constituições anteriores, a arquitetura

da Federação delineada na Constituição brasileira de 1988 representou um razoável
incremento na autonomia dos estados. Ainda assim, é fácil perceber que a União continua
ocupando, no nosso sistema, posição de proeminência em relação a estados e municípios, no
que se refere à concentração de poderes e competências.

Entre as competências exclusivas da União (artigo 21), podemos destacar: manter

relações com Estados estrangeiros, participar de organizações internacionais (como a ONU
e o Mercosul), declarar guerra, emitir moeda e regular os serviços de telecomunicações e de
geração e fornecimento de energia elétrica, o transporte aéreo e a exploração de material
nuclear.

Além disso, há um extenso rol de matérias sobre as quais somente a União pode editar
leis (artigo 22), que abrange direito civil, comercial, penal, eleitoral e do trabalho, regime de

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10 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

exploração dos portos e navegação, trânsito e transporte, populações indígenas, imigração.

Diferentemente do que acontece, por exemplo, nos Estados Unidos, os estados brasileiros não
podem definir o que consideram crime ou como regular os contratos de trabalho, devendo
observar a legislação da União.

Por outro lado, a responsabilidade pela proteção do meio ambiente, a preservação das
florestas, da fauna e da flora, dos monumentos e paisagens naturais e dos sítios arqueológicos
é compartilhada pela União, pelos estados, pelos municípios e pelo Distrito Federal (artigo
23). Todos eles também podem instituir e arrecadar tributos (artigos 24, I, e 30, III).

A Constituição determinou que determinadas matérias podem simultaneamente ser

objeto de legislação tanto da União quanto dos estados ou do Distrito Federal. É o que se
chama de competência legislativa concorrente. Assim, a existência do Código de Defesa do
Consumidor (legislação federal) não impede que os estados o complementem para atender
a peculiaridades locais. Nesse exemplo, as relações de consumo ficam sujeitas à observância
tanto da legislação federal (Código de Defesa do Consumidor) quanto da legislação estadual
ou distrital que venha a suplementá-la (artigo 24).

Aos estados foi concedida uma competência denominada residual. Isso quer dizer que a
eles foram reservadas todas as competências não expressamente vedadas pela Constituição.
Esse tipo de construção faz mais sentido em constituições que reservam à União um universo
restrito de competências privativas. No caso da Constituição brasileira de 1988, acabou não
tendo a funcionalidade esperada, uma vez que foi concentrado na União vasto leque de
competências privativas, não sobrando muita coisa para ser enquadrada na competência
residual dos estados.

Os serviços de transporte coletivo urbano e o ensino fundamental são algumas

das responsabilidades dos municípios. A eles também compete legislar sobre assuntos
de interesse local que não lhes sejam vedados, inclusive com o objetivo de suplementar a
legislação federal e estadual, quando necessário (artigo 30).

4. O Federalismo brasileiro e o STF

A estrutura da Federação brasileira e, em particular, a distribuição de competências

entre os entes federativos, estão constantemente na pauta do Supremo Tribunal Federal.
Não são nada raros os questionamentos acerca da constitucionalidade de leis, perante o STF,
sob a alegação de que teriam invadido a esfera de competência de outro ente da Federação.

Além disso, compete ao STF julgar os conflitos entre a União e os estados, entre a União
e o Distrito Federal, ou entre uns e outros.

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11 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

5. Conclusão

Não podemos encerrar a aula sobre federalismo sem mencionar brevemente o

fenômeno da União Europeia, que alguns analistas consideram uma forma de federalismo
internacional, outros um estágio em um processo de transformação da Europa em um Estado
Federal. Além da unificação monetária e das fronteiras, tem sido cada vez mais intensa a
produção legislativa da União, vinculante para os Estados-Membros.

E você, o que acha?

Esta aula fica por aqui! Não deixe de realizar as atividades propostas para reforçar a
assimilação dos conteúdos aprendidos. Como sempre, estou à disposição de vocês!

Até a próxima!

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12 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

Glossário

Estado federado — Cada uma das unidades políticas que se associam para formar uma
federação

Federação — Organização política caracterizada pela união, sob um governo central, de

unidades políticas dotadas de limitado grau de autonomia. Exemplos: República federativa
do Brasil, formada por 26 estados; Estados unidos da América, formado por cinquenta
estados; República da ìndia, formada por 29 estados.

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