UNIDADE V – Forma de Estado, formas e sistemas de governo (12 horas)

5.1. Estado Unitário. Estado Federal. Confederação.

5.2. Federalismo e suas configurações.
5.3. Federalismo e Estado brasileiro. Municipalismo.
5.4. Formas e Sistemas de Governo. Monarquia e República;
5.5. Presidencialismo e Parlamentarismo

5.1. O Estado Unitário. Estado Federal. Confederação.

Estado Unitário.

A idéia de Estado Unitário é ensinada por Paulo Bonavides nos seguintes termos:

“Corresponde esse momento centralizador à plena afirmação do Estado como

organização do poder. Todo um sistema de autoridade manifestamente absoluta assinala
essa fase inicial e preparatória, cujo unitarismo se define mercê de um centro de direção
histórica, posto no poder da realeza absoluta, tendo por sustentáculo legitimador a
doutrina coerente da soberania” (Bonavides, p. 161).

O Estado Unitário começa a decair quando se descentraliza; quando concepções mais

democráticas começam a surgir.

A característica mais marcante do Estado Unitário é a inteira ausência de

coletividades inferiores, providas de órgãos próprios.

As formas de centralização são quatro:

a) Centralização Política: se exprime pela unidade do sistema jurídico, comportando

no país um só direito e uma só lei; não existem ordenamentos jurídicos legiferantes
menores. Nesse caso não se pode falar de legislação estadual e muito menos municipal.

b) Centralização Administrativa: é uma das principais características do Estado

unitário e significa que o estabelecimento coerente da mais ampla unidade quanto à
execução das leis e quanto à gestão dos serviços, isto feito por agentes do poder
totalmente independentes a quem interessam os serviços.

c) Centralização Concentrada: se dá quando as ordens emanadas de cima, do centro

de decisão política, circulam para baixo por intermédio de canais administrativos até as
coletividades inferiores e os agentes do poder atuam como meros instrumentos de
execução e controle, com cega obediência às ordens recebidas.

d) Centralização Desconcentrada: nesse caso é reconhecido aos agentes do Estado de

uma pequena parcela de competência; mas é um poder parcial, delegado pela autoridade
superior à qual continuam presos por todos os laços de hierarquia. Não se deve
confundir centralização desconcentrada com descentralização: aquela os agentes atuam
em nome do Poder Central; nesta última, os agentes administrativos têm independência
e atual em nome da coletividade secundária da qual procedem.

Vantagens e Desvantagens do Estado Unitário:

Prós:
 • Uma só ordem jurídica, política e administrativa no país inteiro
• Fortalecimento da autoridade que se impõe como se mantém com mais
facilidade
• Economia na manutenção de um corpo burocrático único
• Impessoalidade e imparcialidade no exercício das prerrogativas de governo

Contras:
• Ameaça sobre a autonomia das coletividades particulares, sufocadas ou
suprimidas; cava-se um fosso entre o indivíduo e o Estado e há sacrifício da
liberdade
• Diminuição do interesse dos grupos de interesse local pela matéria pública
porque não há autonomia destes grupos
• A legislação nacional cuidando de matéria local atrasa a resolução dos
problemas porque não há familiarização dos temas locais pelo poder central

Estado unitário descentralizado: descentralização administrativa:

Quando se fala de descentralização no Estado Unitário refere-se à descentralização

administrativa somente, uma vez que o Estado unitário não pode ser descentralizado
politicamente senão estaríamos diante de um Estado federal.

Há descentralização administrativa quando se admitem órgãos locais de decisão sujeitos

à autoridade que é própria da comuna, departamento, circunscrição ou província para
resolver seus problemas locais, de seus respectivos interesses. O poder central apenas
transmite determinada parcela de poderes às coletividades territoriais, conservando
intacta a tutela sobre quadros locais de competência.

Estado Federal:

O conceito de Estado federal é expresso como “(...) Estado soberano formado por uma
pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados
numa unidade estatal” (Bonavides, p. 193)

A origem do Estado Federal é definida por Dallari (p. 252):

“O Estado Federal nasceu, realmente, com a Constituição dos Estados Unidos da

América, em 1787. Em 1776, treze colônias britânicas da América declaram-se
independentes, passando a constituir, cada uma delas, um novo Estado. Poucos anos
depois celebraram entre si um tratado, conhecido como Artigos de Confederação,
aliando-se para uma ação conjunta visando, sobretudo, à preservação da independência”
(p. 252).

E continua o autor:

“Finalmente, depois de prolongados debates, foram assinados, em 1o de março de 1781,

os Artigos de Confederação, passando o Congresso a denominar-se Os Estados Unidos
em Congresso. Já não havia colônias e sim Estados, que se uniam numa Confederação.
Esta recebeu o nome de Estados Unidos da América, declarando-se que se tratava de
uma união permanente” (p. 252).

Mas a experiência demonstrou que os laços criados com a confederação eram frágeis e a
união dele resultante era pouco eficaz. Em maio de 1787, os representantes dos treze
estados, com exceção de Rhode Island, se reuniram na cidade da Filadélfia (Convenção
da Filadélfia) a fim de fazer uma revisão nos artigos da confederação. Durante os
debates, no entanto, surgiu a ideia de se fazer uma Constituição comum a todos os
Estados, criando-se um Estado Federal. Essa proposta gerou acalorados debates, até
porque os representantes dos Estados não detinham autorização para tanto, apenas para
rever os artigos da confederação. Para resolver essa questão, ficou decidido que a nova
Constituição só entraria em vigor após ser ratificada pelo parlamento de pelo menos
nove das treze antigas colônias. O conjunto de 95 artigos publicados na imprensa de
Nova Iorque em 1787, que defendem a ratificação, da Constitução que surgiu da
Convenção da Filadélfia, ficou conhecido como “O Federalista”.

Chegando aos dias de hoje, é importante destacar algumas características do modelo

federal (Dallari, p. 254/256):

a) A união faz nascer um novo Estado, e, concomitantemente, aqueles que aderiram à

Federação perdem a condição de Estado.

b) A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição, e não um tratado internacional.

c) Na Federação não existe direito de secessão (se separar da Federação, como se tentou
na Guerra da Secessão (também conhecida como Guerra Civil) nos Estados Unidos,
entre 1861 e 1865.

d) Só o Estado Federal tem soberania, os estados-membros têm autonomia, apenas.

e) A cada esfera de competência (federal, estadual e municipal) se atribui renda própria.

f) O poder político é compartilhado entre a União e os estados-membros.

Aplicando essas noções para o caso brasileiro, impõe-se examinar o Estado Federal por
três ângulos: o Estado federal como federação; o Estado federal frente aos estados-
membros e por fim os estados-membros como unidades constitutivas do sistema
federativo.

Estado federal como federação

A partir da doutrina alemã, há uma distinção entre união de direito constitucional e

união de direito internacional. O Estado federal é uma união de direito constitucional
uma vez que a Constituição e não um tratado internacional cria a federação brasileira.

Os antigos não conheceram o fenômeno da federação. O que os gregos referiam como

federação na verdade se tratava de uma confederação na concepção moderna do termo.
E qual seria a diferença entre federação e confederação?

O Estado federal é composto por vários estados que se associam com vistas a uma
integração harmônica de seus destinos; não possui estes estados uma soberania externa
e a soberania interna encontra-se limitada pelo poder federal; movem-se os estados-
membros na esfera de competência prevista pela Constituição. Mas o traço
característico entre as duas formas de associação é posta por Bonavides nos seguintes
termos:
“(...) por traço verdadeiramente distintivo a inexistência nas Confederações, ao revés do
que se passa nas Federações, de legislação unitária ou comum, criando indiferentemente
direitos e obrigações imediatas para os cidadãos dos diversos Estados” (p. 195)

A lei da participação e a lei da autonomia:

Cuidam-se dos dois princípios que traduzem a essência do Estado federal:

Participação: os Estados-membros participam do processo de elaboração da vontade

política, intervém com voz ativa nas deliberações de conjunto, são a substancia da
soberania, ou seja, coisa bem diversa das coletividades simplesmente descentralizadas
que compõem o Estado unitário.

Autonomia: podem os Estados-membros estatuir uma ordem constitucional própria,

estabelecer competências nos três poderes, exercer todos os poderes com observância
dos princípios básicos da Constituição Federal.

Estado federal frente aos estados-membros:

No Estado federal a Constituição delimita a organização federal traçando o raio de

competência, dá forma às instituições e estatui órgãos legislativos, executivos e
judiciários.

O art. 21 da Constituição diz quais são as competências da União, dentre elas pode-se
destacar: I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações
internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz; III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras
transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente; V - decretar o
estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal; VI - autorizar e fiscalizar a
produção e o comércio de material bélico; VII - emitir moeda; VIII - administrar as
reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente
as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; XIII
- organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do
Distrito Federal e dos Territórios; XVII - conceder anistia;

O art. 22 da Constituição diz que à União cabe legislar privativamente sobre: I - direito
civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e
do trabalho; II - desapropriação; III - requisições civis e militares, em caso de iminente
perigo e em tempo de guerra; IV - águas, energia, informática, telecomunicações e
radiodifusão; V - serviço postal; VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias
dos metais; VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; VIII -
comércio exterior e interestadual; IX - diretrizes da política nacional de transportes; X -
regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; XI -
trânsito e transporte; XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII -
nacionalidade, cidadania e naturalização; XIV - populações indígenas; XV - emigração
e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; XVI - organização do
sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; XVII -
organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito
Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes; XVIII - sistema
estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais; XXVII - normas gerais de
licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas
diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998);

Estados-membro como unidades constitutivas do sistema federativo:

De acordo com Bonavides, “na Federação, os Estados federados dispondo de poder

constituinte decorrente de sua condição mesma de Estado, podem livremente erigir um
ordenamento constitucional autônomo e alterá-lo a seu talante, desde que a criação
originária da ordem constitucional e sua eventual reforma subseqüente se façam com
inteira obediência às disposições da Constituição Federal” (p. 199)

Os Estados federados possuem um sistema completo de poder, com legislação, governo

e jurisdição próprios, mas não é só por isso que os Estados-membros são unidades
constitutivas do sistema federativo, é que o Congresso Nacional é composto por duas
casas legislativas, uma representando a vontade popular (Câmara dos Deputados) e
outra composta por representantes dos Estados-membros (Senado Federal).

O Estado de São Paulo tem uma população de 44 milhões de habitante e 70

deputados, o mais votado com 1.524.361 de votos (Celso Russomano).
O Estado do Acre tem uma população de 803 mil habitantes e 8 deputados, o mais
votado com 39.844 votos.
O Estado do Ceará tem uma população de 8,9 milhões de habitantes e 22 deputados, o
mais votado com 277 mil (Moroni).
Mas cada um destes Estados possui 3 representantes no Senado Federal

*dados referentes às eleições de 2014

No bicameralismo a vontade popular é filtrada na Câmara dos Deputados, mas é na

Câmara Alta que o poder constituinte federal exerce o poder de reforma ou revisão. Eis
as atribuições do Senado Federal, previstas na Constituição Federal:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:I - processar e julgar o Presidente e

o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros
de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
23, de 02/09/99); II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os
membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério
Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de
responsabilidade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); III -
aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de:a)
Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;b) Ministros do Tribunal de
Contas da União indicados pelo Presidente da República;c) Governador de Território;d)
Presidente e diretores do banco central;e) Procurador-Geral da República;f) titulares de
outros cargos que a lei determinar;IV - aprovar previamente, por voto secreto, após
argüição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter
permanente;V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;VI - fixar, por
proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida
consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;VII - dispor
sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais
entidades controladas pelo Poder Público federal;VIII - dispor sobre limites e condições
para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;IX -
estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;X - suspender a execução, no todo ou em
parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal
Federal;XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício,
do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;XII - elaborar seu
regimento interno;

A crise do federalismo:

Há autores que anunciam uma crise do federalismo tendo em vista que no Estado
contemporâneo cada vez mais a poder central anula as autonomias regionais e locais,
mal permitindo distinguir os Estados-membros de unidades integrantes do Estado
unitário descentralizado.

Na história da evolução do federalismo, podemos destacar 3 fases distintas:

a) Primeira fase: daqueles dois princípios (autonomia e participação), havia o

predomínio do primeiro em função do segundo; a ameaça que pairava era da excessiva
força dos Estados-membros que punha em ameaça a federação;

b) Segunda fase: é aquela onde há o perfeito equilíbrio entre a União e os Estados

federados;

c) Terceira fase: é a fase atual, onde se assistiu a uma ruptura do equilíbrio entre os
dados fundamentais da autonomia e participação, com predomínio desta última em
detrimento da autonomia.

Confederação

Nos dias de hoje não existe nenhuma confederação, segundo opinião dominante. A
União Européia não pode se enquadrar nessa classificação (de resto em nenhuma outra),
tendo em vista que também não é federação e muito menos um Estado Unitário.

Segundo Jellineck a confederação é a união permanente e contratual de Estados

independentes que se unem com o objetivo de defender o território da Confederação e
assegurar paz interior, além de outras finalidades que podem ser pactuadas (Azambuja).

Eis algumas diferenças entre confederação e federação (adaptação das diferenças

extraída da obra clássica de Darcy Azambuja):

a) a confederação é pessoa de direito público; a federação é mais do que isto, é um

Estado Soberano.
 b) Os membros da confederação são Estados e os da federação são estados-
membros.
c) A atividade da confederação são negócios externos, na federação a autoridade
abrange negócios internos e externos.
d) Na confederação os indivíduos guardam suas nacionalidades, na federação,
todos têm uma nacionalidade única, a que decorre do Estado Federal.
e) Na confederação os Estados se ligam por tratado internacional, na federação por
uma Constituição.
f) Na confederação há direito de secessão, ou seja, pode retirar-se a qualquer
momento, o que não ocorre no Estado Federal onde a união é perpétua.

5.2. Federalismo e suas configurações.

O que é federalismo? Há duas acepções para a palavra federalismo, uma significa uma
“forma de organização política que centraliza, em parte, o poder num Estado resultante
da união de unidades políticas preexistentes, que não aceitam ser dissolvidas num
Estado unitário; e a segunda, hoje predominante, vê no federalismo uma forma de
descentralizar o poder em estados centralizados (unitários), como a Alemanha, a
Argentina e o Brasil”. (Valeriano Costa, p. 211)

O federalismo nasceu com os “pais fundadores” dos Estados Unidos, James Madison,
Alexander Hamilton e John Jay, como a melhor saída para o impasse em que se
encontrava a confederação norte-americana, posto que se tratava de um arranjo político
instável e frágil para defender as 13 colônias dos antigos colonizadores.

Acontece que não se queria um Estado unitário com poder central forte, nem um Estado
confederado onde os estados-membros não possuíam força e poderiam romper a
qualquer momento com a confederação porque detinham soberania.

Federalismo no Brasil. Um país com a extensão territorial do Brasil é quase impossível

ser governado sem alguma forma de descentralização política ou administrativa;
quando a república foi proclamada em 1889 a reivindicação do federalismo veio
naturalmente: “as províncias que haviam se desenvolvido economicamente durante o
Segundo Reinado (1841-1889), como São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul,
desejavam exercer maior influência direta sobre o governo central no novo regime”.
Com a revolução de 1930, Getúlio Vargas diminuiu muito a autonomia dos Estados-
membros com a imposição de interventores no lugar dos governadores; até que em 1937
houve o golpe de novembro de 1937 e restou instaurado o Estado Novo (1937-1945),
momento em que o governo central aumentou tão demasiadamente que houve queima
de bandeiras dos estados para simbolizar o fim do regime federativo.

Com a queda de Vargas em 1945, houve um restabelecimento do regime federativo e

novamente os governadores voltaram a deter muito poder político, mas as disputas
regionais continuaram nos principais estados, o que facilitou o golpe de 1964, onde foi
mantido o arranjo federativo mas sem a possibilidade de eleições diretas para
governadores, quer eram eleitos indiretamente pelas Assembléias Legislativas.

Bases constitucionais do federalismo no Brasil

  Constituição de 1824: reconhecia o papel político das províncias, que
elegiam assembléias com autonomia para interesses locais, apenas.
 Constituição de 1891: Art 1º - A Nação brasileira adota como forma de
Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15
de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas
antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil.
 Constituições de 1934, 1937, 1946 e 1988: adotam o federalismo do tipo
dualista, no qual as atribuições são claramente definidas; houve uma
centralização de poder e recursos no governo federal, bem como uma crescente
superposição de funções em diversas áreas de atuação do poder público.

Constituição de 1988:

O art. 18 define a federação:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil

compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos,
nos termos desta Constituição.

§ 1º - Brasília é a Capital Federal.

§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado

ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.

§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se

anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante
aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso
Nacional, por lei complementar.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão

a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei
estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e
dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente
interessadas.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão

por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e
dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios
envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e
publicados na forma da lei.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 15, de
1996) Vide art. 96 - ADCT

O Brasil é um dos únicos a incluir os municípios como membros permanentes com

autonomia legislativa e tributária. Os artigos 20 a 25 são os mais importantes para a
definição do federalismo no Brasil, eles estabelecem a divisão de competências entre os
membros da federação.

As relações intragovernamentais:

Apesar de haver autonomia dos entes da federação, entre os governos federais, estaduais
e municipais há cooperação em diversos programas ou políticas sociais. Exemplo disto:
  SUS: o Ministério da Saúde transfere recursos para as redes municipais e
estaduais em vez de executar diretamente os serviços;
 FUNDEB: O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB é um fundo de
natureza contábil, instituído pela Emenda Constitucional nº 53, de 19 de
dezembro de 2006 (Um fundo independente para cada Estado e para o Distrito
Federal).

A lei de responsabilidade Fiscal:

Lei do período FHC que procura atacar um dos problemas centrais do federalismo que é
a tendência dos estados e municípios de transferirem os custos de suas atividades para a
União.

A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade

Fiscal - LRF, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal, mediante ações em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes
de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a
transparência e a responsabilização como premissas básicas.

Federalismo clássico:

“Formou-se O federalismo clássico formou-se a partir das experiência histórica norte-

americana, formado por duas esferas de poder, a União e os estados (federalismo de
dois níveis), e de progressão histórica centrípeta, o que significa que surgiu
historicamente de uma efetiva união de estados anteriormente soberanos, que abdicaram
de sua soberania (ou de parcelas de sua soberania) para formar novas entidades
territoriais de direito público, ou seja: o Estado federal (pessoa jurídica de direito
público internacional) e a União (pessoa jurídica de direito público interno). A União
constitui-se numa das esferas de poder, ao lado dos estados membros, diante dos quais
não se coloca em posição hierarquizada”
http://www.universojuridico.com.br/publicacoes/doutrinas/3559/DEMOCRACIA_LOCAL_E_FEDERA
LISMO

Essa forma de federação, clássica, se diferencia das demais (autonômico, regional ou

unitário descentralizado) porque é o único Estado em que os territórios ou estados-
membros possuem competência legislativa constitucional, além das competências
administrativas e legislativa ordinária.

Federalismo cooperativo:

“Existe, assim, o chamado federalismo cooperativo, quanto à forma de repartição de

competências, o qual prevê funções de atribuição de todos os entes federados de forma
concorrente e coordenada. O traço essencial é a repartição dos poderes na linha
horizontal. Uma característica que acompanha o federalismo cooperativo é a
concentração do poder, através de uma dilatação das competências do Poder Central,
como lembra Clark (2001:67). Pode-se perceber tal tendência inclusive nos Estados
Unidos que viram reduzida a característica dual de seu federalismo, evoluindo para o
cooperativo”. http://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/federalismo.pdf
Federalismo regional:

“No estado regional, as regiões autônomas recebem competências administrativas e legislativas

ordinárias, elaborando o seu estatuto, mas sempre com o controle direto do estado nacional.
Neste caso a descentralização avança para, além de competências administrativas, geralmente,
em quatro níveis, também de competências legislativas ordinárias, em dois níveis”.
http://www.universojuridico.com.br/publicacoes/doutrinas/3559/DEMOCRACIA_LOCAL_E_FEDERA
LISMO

5.3. Federalismo e Municipalismo:

Agora que o conceito, as características e as formas de federalismo estão postas, qual o

conceito de municipalismo?

Municipalismo na mais correta definição dada por Pedro Calmon, “é uma instituição
mais social que política, mais histórica do que constitucional, mais cultural do que
jurídica, mais humana do que democrática."

Municipalismo é:

• Sistema político que pretende a maior autonomia possível para os Municípios:

• Sistema de administração que atende especialmente à organização e
prerrogativas dos Municípios;
• Descentralização da administração pública, em favor dos Municípios.

O municipalismo pode ainda ser enquadrado com objeto de estudo daqueles que vêem
no município – no poder local – a mais importante forma de fortalecimento da
democracia, da cidadania; a chance de melhorar a vida das pessoas. Já escrevera
Tocqueville que as instituições comunais (o poder local) são para a liberdade aquilo que
as escolas primárias são para a ciência.

A obra clássica de Victor Nunes Leal, “Coronelismo, enxada e voto” aponta o

coronelismo como resultante de 3 condições:

• Superposição do sistema representativo sobre uma realidade social e econômica

inadequada;
• Dependência dos municípios em relação aos Estados e a União;
• O isolamento e a baixa comunicação do sistema local com o resto do país.

O município, para fins do presente tópico, será estudado a partir de uma perspectiva
histórica: município e Brasil Colônia; poder local na monarquia; poder local na
República; poder local no autoritarismo e o município a partir da Constituição de 1988.

Brasil durante o período Colonial (1500 – 1822)

Nesse período o Estado era rarefeito e não tinha como chegar em todos os pontos de um
vasto território e a organização municipal esteve sempre a serviço dos interesses dos
senhores rurais (há quem acredite que houve feudalismo no Brasil nesse período, mas é
uma tese discutida e atacada), que utilizavam-se do poder local para resolver problemas
entre eles (senhores rurais) e não da população, dos homens do povo.

Brasil durante o período Monárquico (1822 – 1889)

Durante este período os já precários poderes das Câmaras Municipais, “conferindo às
províncias a prerrogativa de definir-lhes as funções e as áreas de atuação segundo sua
conveniência”, objetivando com isso fortalecer as províncias contra o centro, mas
acabou por retirar mais liberdade da administração local.

A visão era a seguinte, como resume Victor Nunes Leal:

“(...) num país grande como o nosso, de características geográficas e econômicas tão
diversificadas, se as províncias forem dotadas de amplos poderes, poderia suceder que
em algum dela o trabalho livre pusesse termo à escravidão. E como não seria possível a
coexistência, no mesmo país, desses dois regimes de trabalho antagônicos, os
escravocratas, que dominavam o cenário político nacional, não podiam deixar de
recorrer à centralização para resguardar, em todo o império, a continuação da
escravatura. A centralização salvou a unidade nacional. Também salvou a unidade do
trabalho escravo, segundo a aguda interpretação de Hermes Lima” (texto do Luis
Aureliano, p. 245)

Ou seja, maior autonomia para os municípios poderia transformá-los em centro de

atividades política mais intensa, capazes de estimular os interesses e aspirações das
“camadas inferiores” da nação, essa era a visão do tema naquele período.

Brasil no período republicano (a partir de 1889)

Para Luis Aureliano, “(...) os primeiros anos da República foram caracterizados por
instabilidade e turbulências. O exército, que assumiria o poder, não reunia as condições
de coesão e unidade para escorar a nova ordem. A estabilidade viria com a política dos
governadores, depois que os civis assumiram o poder”.

Havia um revezamento entre Minas e São Paulo na Presidência, o regime

presidencialista era baseado em eleições e a organização política era fortemente
descentralizada, não havendo como a União se firmar sobre os demais componentes da
nação.

E arremata Luis Aureliano: “(...) é nesse quadro, descrito e analisado por Victor Nunes
Leal, que surge o coronelismo. O ´coronel´ comandava os votos das pequenas
localidades e era indispensável para o novo arranjo de poder. Em troca do apoio às
oligarquias estaduais, dava-lhes os votos que controlavam e que era necessários para a
sua legitimação no poder” (p. 247)

O coronel era o centro do microcosmo da política local, “seu poder era diretamente
proporcional à capacidade de garantir para o município os bens e serviços (e também
favores e empregos) de que careciam as populações das pequenas e isoladas comunas. A
autonomia municipal era precária e virtualmente inexistente, e do arranjo coronelista
escapavam apenas os médios e grandes centros urbanos” (p. 248)

Brasil no autoritarismo (1964 – 1985)

Com o advento do golpe de 1964 as eleições tornaram-se acessória e o poder

centralizou-se na esfera central, passando os governadores a serem prepostos do poder
central, dentre aqueles que detinham a simpatia dos “revolucionários”. Não havia mais
necessidade da intermediação local, mas mesmo assim deixaram acontecer eleições no
nível local, à exceção das capitais e das consideradas áreas de segurança nacional.

Com o governo autoritário iniciou-se – apesar da ausência de liberdade política – uma

reforma tributária que deu início a um incremente na receita municipal, eis os dados:

Em 1964, da totalidade dos impostos coletados, 50,5% foram para a União; 44,6%
foram levantados pelos estados e apenas 8,0% couberam aos municípios.

Em 1975, dez anos após a reforma tributária, as receitas municipais representaram

13,2% do total da arrecadação do setor público, contra 36,3% dos estados e 50,5% da
União.

Mas esse incremento não significou o fim da dependência do poder local em relação aos
poderes estaduais e central.

Brasil após a Constituição de 1988

A Constituição de 1988 ampliou sobremaneira a autonomia dos municípios no tríplice

aspecto político, administrativo e financeiro; além disso, os equipararam a entes
autônomos como a União e os Estados-membros.

Após 1988, somadas às receitas tributárias próprias às transferências constitucionais a

participação do município de 10,8% em 1988 para 16,9% em 2000, mas reclamam os
municípios que parcela expressiva da arrecadação da União provém de contribuições
como a CPMF e o PIS-CONFINS que não são compartilhados com estados e
municípios.

O município na Constituição de 1988 vem disciplinado nos artigos que se seguem:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

CAPÍTULO IV
Dos Municípios

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição,
na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos,

mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País;

II - eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do

ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art.
77, no caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores;(Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 16, de1997)

III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1º de janeiro do ano subseqüente ao da

eleição;
IV - número de Vereadores proporcional à população do Município, observados os
seguintes limites:

a) mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um milhão de

habitantes;

b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de um

milhão e menos de cinco milhões de habitantes;

c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinqüenta e cinco nos Municípios de mais de

cinco milhões de habitantes;

V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei

de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º,
150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda constitucional nº 19, de
1998)

VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em

cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição,
observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites
máximos: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

a) em Municípios de até dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores

corresponderá a vinte por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

b) em Municípios de dez mil e um a cinqüenta mil habitantes, o subsídio máximo dos

Vereadores corresponderá a trinta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

c) em Municípios de cinqüenta mil e um a cem mil habitantes, o subsídio máximo dos

Vereadores corresponderá a quarenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

d) em Municípios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsídio máximo dos

Vereadores corresponderá a cinqüenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

e) em Municípios de trezentos mil e um a quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo

dos Vereadores corresponderá a sessenta por cento do subsídio dos Deputados
Estaduais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

f) em Municípios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos

Vereadores corresponderá a setenta e cinco por cento do subsídio dos Deputados
Estaduais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

VII - o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o
montante de cinco por cento da receita do Município; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 1, de 1992)
VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do
mandato e na circunscrição do Município; (Renumerado do inciso VI, pela Emenda
Constitucional nº 1, de 1992)

IX - proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que

couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e na
Constituição do respectivo Estado para os membros da Assembléia Legislativa;
(Renumerado do inciso VII, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)

X - julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça; (Renumerado do inciso VIII,

pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)

XI - organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal;

(Renumerado do inciso IX, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)

XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal;

(Renumerado do inciso X, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)

XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da

cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do
eleitorado; (Renumerado do inciso XI, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)

XIV - perda do mandato do Prefeito, nos termos do art. 28, parágrafo único.
(Renumerado do inciso XII, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)

Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios

dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes
percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no
§ 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

I - oito por cento para Municípios com população de até cem mil habitantes; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

II - sete por cento para Municípios com população entre cem mil e um e trezentos mil
habitantes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

III - seis por cento para Municípios com população entre trezentos mil e um e
quinhentos mil habitantes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

IV - cinco por cento para Municípios com população acima de quinhentos mil
habitantes. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

§ 1o A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha
de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

§ 2o Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal: (Incluído pela Emenda

Constitucional nº 25, de 2000)
I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 25, de 2000)

II - não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 25, de 2000)

III - enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária. (Incluído

pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

§ 3o Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal o

desrespeito ao § 1o deste artigo.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas,
sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos
fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os

serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter
essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de

educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de

atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante

planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação

e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal,
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da lei.

§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos

Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de
Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito
deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos
membros da Câmara Municipal.

§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição

de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei.

§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

5.4. Formas e sistemas de governos.

Para Dallari, “(...) a expressão forma de governo é mais precisa , quando se trata de
estudar os órgãos do governo, através de sua estrutura fundamental e da maneira como
estão relacionados”. E continua o professor: “(...) como se pode facilmente perceber,
mesmo pela observação superficial dos Estados, as formas de governo são
extremamente variáveis, não havendo um só Estado que não apresente em seu governo
uma peculiaridade exclusiva” (p. 224)

A classificação das formas de governo vão de Aristóteles - a mais antiga das formas de
governo - que se baseia no número de governantes, passando por Maquiavel e
Montesquieu, só para citar as mais importantes, mas diversas são essas classificações.
Nos limites destas notas de aula, seguem essas três citadas:

Aristóteles:

a) realeza: quando um só indivíduo governa;

b) aristocracia: que é o governo exercido por um grupo, relativamente reduzido em
relação ao todo;
c) democracia (ou república): que é o governo exercido pela própria multidão no
interesse geral.

Maquiavel:

Teoria dos Ciclos de Governo, ou seja, a partir de um estado anárquico os homens

resolvem escolher seu governante; esta monarquia eletiva acaba por se transformar em
monarquia hereditária. Com a degeneração dessa monarquia vem a tirania; os homens
bons, para combater essa forma, tomam o governo e surge a aristocracia; os
descendentes dos aristocratas instauram uma oligarquia; o povo, não suportando mais os
oligarcas mas ainda temerosos com os tiranos, resolve governar-se por si só, mas com o
tempo isso degenera-se com cada um tirando proveito próprio, o que gera uma anarquia
e o ciclo se fecha novamente.

Montesquieu:

a) governo republicano: quando o povo ou parcela do povo detém o poder soberano;

b) governo monárquico: um só governa, mas de acordo com leis fixas e estabelecidas;
c) governo despótico: um só governa, mas sem obediência a qualquer regra, realizando
tudo por capricho próprio.

Monarquia e República.

A MONARQUIA que já foi adotada em quase todos os estados do mundo, hoje se

encontra em desuso, não havendo mais do que duas dezenas de estados que a adotam
nos dias de hoje. Com o nascimento do Estado moderno, havia necessidade de governos
fortes, daí o surgimento de monarquias absolutas; com o crescimento da rejeição ao
absolutismo, a partir do final do século XVII surgem as monarquias constitucionais, ou
seja, o rei sujeito a limitações impostas pelas Constituições.

Características da Monarquia:

a) vitaliciedade: monarca governa enquanto viver;

b) hereditariedade: o novo monarca se escolhe em função da linha de sucessão;
c) irresponsabilidade: o monarca não possuir responsabilidade política, não devendo dar
explicações a qualquer órgão ou ao povo.

Pontos Positivos da Monarquia:

a) sendo vitalício e hereditário, o monarca estaria acima de disputas políticas, e pairando

sobre as mesmas;
b) o monarca é um fator de unidade do Estado, por ser um elemento superior a todas as
correntes;
c) estabilidade das instituições;
d) desde cedo o monarca recebe uma educação especial, preparando-se para governar.

Pontos Negativos da Monarquia:

a) se o monarca não governa é inútil e dispendioso;

b) a unidade de um Estado deve depender da ordem jurídica e das próprias instituições,
e não de uma só pessoa;
c) mesmo com educação especial, não há garantia que o soberano tenha liderança e
eficiência para governar, se for dos soberanos que governam.
d) a monarquia é essencialmente antidemocrática, uma vez que não permite ao povo
escolher seu governante.

A REPÚBLICA é a forma de governo que se opõe à monarquia, tem um sentido muito

próximo de democracia, tendo em vista que indica a possibilidade de participação do
povo no governo; a idéia republicana é fruto das lutas contra a monarquia absoluta e
pela afirmação da soberania popular. Vale a transcrição de trecho da carta de Jefferson à
George Washington:

“(...) eu era inimigo ferrenho de monarquias antes de minha vinda à Europa. Sou dez
mil vezes mais desde que vi o que elas são. Não há, dificilmente, um mal que se
conheça nestes países, cuja origem não possa ser atribuída aos reis, nem um bem que
não derive das pequenas fibras de republicanismo existente entre elas. Posso
acrescentar, com segurança, que não há, na Europa, cabeça coroada cujo talento ou
cujos méritos lhe dessem direito a ser eleito pelo povo conselheiro de qualquer paróquia
da América” (p. 229 do Dallari)

A república era a expressão democrática do governo, era a limitação do poder dos

governantes e era a atribuição de responsabilidade política, podendo, assim, assegurar a
liberdade individual.
Características da República:

a) Temporariedade: o chefe de governo recebe um mandato, com prazo de duração e

proíbem-se reeleições sucessivas;
b) Eletividade: o chefe do governo é eleito pelo povo;
c) Responsabilidade: o chefe do governo é politicamente responsável, ou seja, deve
prestar contas ao povo diretamente ou a um órgão de representação popular.

5.5. Presidencialismo e parlamentarismo.

Há importância no estudo da problemática do sistema de governo? A resposta deve ser

afirmativa. Com efeito, após a implosão das ditaduras, “(...) foi urgente definir como
iriam funcionar os novos governos. Foi preciso redigir novas constituições. Os
participantes das negociações de que elas resultaram tiveram de escolher a modalidade
de governo democrático que desejavam, e responder a inúmeras indagações” (Antônio
Octávio Cintra, Sistema Político Brasileiro, p. 36)

Falar-se em presidencialismo e parlamentarismo como os únicos sistemas de governos é

uma generalização, uma vez que varia de Estado para Estado o tipo de presidencialismo
ou parlamentarismo que existe em suas constituições.

PRESIDENCIALISMO: tem matriz nos Estados Unidos, cujo sistema também é

conhecido como sistema de separação ou divisão de poderes. Tratou-se como ensina
Bonavides, de um “desdobramento algo consciente da experiência constitucional
britânica, já assentada sobre os moldes do governo parlamentar, e que recebeu em terras
do novo mundo retoques e modificações básicas, impostas pela ambiência americana
até configurar-se numa categoria nova e autônoma de organização de poder político”
(Bonavides, p. 317).

No presidencialismo americano há dois partidos principais, o Partido Democrata e o

Partido Republicano, podendo haver situações onde o presidente é de um partido e a
maioria parlamentar é de outro partido. Nestes casos tem um governo dividido, mas isto
não significa impasse ou paralisia das ações do governo, uma vez que os partidos
americanos, como de resto a sociedade toda, são pragmáticos e pouco coesos, o que
permitem cooperação mesmo acima das linhas partidárias.

É o sistema de governo em que:

a) há um presidente que é ao mesmo tempo Chefe de Estado e Chefe de Governo;

b) o presidente é escolhido em eleição popular;
c) seu mandato, bem como os dos parlamentares, é prefixado, não podendo o presidente,
exceto na hipótese do empeachment, ser demitido pelo voto parlamentar, nem o
legislativo ser dissolvido pelo presidente;
d) a equipe de governo (o ministério) é designada pelo presidente e é responsável
perante ele, não perante o legislativo;
e) o presidente tem poder de veto.

No presidencialismo os parlamentares não respondem pela implementação de políticas

ou pelo exercício do governo, como acontece no sistema parlamentarista; no sistema
presidencial são duas atividades bem distintas, em que o legislativo vota leis, mas não é
responsável por implementá-las.

Os Poderes do Presidente da República:

A Constituição Federal em seu art. 84 estabelece a competência privativa do Presidente

da República e dentre outras encontra-se:

a) a chefia da Administração Pública por intermédio dos ministérios e serviços públicos

federais, entregues a pessoas da confiança do presidente e nomeados ad nutum (sem
formalidades);
b) a chefia das Forças Armadas;
c) a direção e orientação da política exterior (celebrar tratados e convenções, declarar a
guerra e firmar a paz, etc)

Em se tratando dos poderes presidenciais, o veto é um das mais fortes representações. O

veto se dá quando o presidente não concorda com o projeto de lei e não faz a sanção da
lei enviada após aprovação no congresso. Nessas hipóteses o veto pode ser derrubado
por uma maioria qualificada do congresso, passando o projeto a ser lei após
promulgação do presidente da câmara ou senado, de acordo com o país de que se está
falando. Nos Estados Unidos não existe veto parcial, de um artigo ou parágrafo, o veto
tem que ser do projeto todo; no Brasil há veto parcial de frases, não se permitindo o
veto de expressões ou palavras.

O Ministério no presidencialismo brasileiro tem as seguintes atribuições:

a) referendar os atos e decretos expedidos pelo presidente;

b) expedir instruções para execução das leis, decretos e regulamentos;
c) praticar atos pertinentes às atribuições outorgadas ou delegadas pelo presidente.

O “impeachment” do Presidente da República:

O que é? “o impeachment é um processo destinado a apurar e punir condutas antiéticas

graves, instaurado, processado e julgado por um órgão legislativo, contra um agente do
Estado, para impedi-lo de continuar na função pública, mediante sua remoção do cargo
ou função atual e inabilitação para qualquer outro cargo ou função por um certo tempo”
http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=785

E ainda:

“a Constituição de 1988, é possível desdobrar o impeachment em dois tipos. O primeiro

tipo é o impeachment propriamente dito, tradicional, cujos possíveis acusados são o
Presidente e o Vice-Presidente da República em crimes de responsabilidade, bem como
os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica em
crimes da mesma natureza conexos com aqueles.
O segundo tipo destacamos sobre o impeachment dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, do Procurador-Geral da República e do Advogado-Geral da União. Ambos os
tipos são processados e julgados privativamente pelo Senado Federal (art. 52, I e II),
devendo, também privativamente, a Câmara dos Deputados autorizar, por dois terços de
seus membros, a instauração do impeachment previsto no inciso I do art. 52. A
Constituição considera crimes de responsabilidade, passíveis de dar ensejo ao
impeachment, “os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição
Federal” e, em especial, os atos que arrola (art. 85, caput e incisos). Admitida a
acusação, o Presidente da República ficará afastado desde a instauração do processo
pelo Senado até cento e oitenta dias, quando então, se não houver terminado, o processo
continuará com o Presidente de volta às suas funções (art. 86, §§ 1o e 2o).
Enfim, nos casos de impeachment, o Senado será presidido pelo Presidente do Supremo
Tribunal Federal, decidirá por quórum de dois terços dos votos, e a pena se limitará à
perda do cargo, com inabilitação por oito anos para o exercício de função pública, sem
prejuízo das sanções judiciais cabíveis nos moldes do art. 52, parágrafo único da Lex
Legum” (http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=785

PARLAMENTARISMO: é fruto de uma longa evolução histórica, não havendo quem

tenha criado o sistema ou haja sido objeto de um movimento político determinado.

É o sistema de governo em que:

a) o governo tem legitimação indireta, pois surge não da votação popular, mas sim do
parlamento formado por um partido singular com maioria das cadeiras ou uma coalizão
de partidos que detenha essa maioria;
b) o governo sobrevive enquanto conta com a confiança da maioria do parlamento
perante o qual é responsável; faltando a confiança o governo cai;
c) a parlamento pode ser dissolvido antes do término da legislatura, convocando-se nova
eleição;
d) coexistem Chefia do Governo (Premier, Primeiro Ministro) e Chefia de Estado
(Presidente, Rainha etc)

Diferentemente do presidencialismo, onde há separação de poderes, o parlamentarismo

busca uma integração orgânica entre Parlamento e Executivo. Alguns casos, como na
Inglaterra, há praticamente uma fusão de poderes, o Parlamento é quem indica, sustenta
e eventualmente desfaz o governo.

As três configurações de parlamentarismo que existe atualmente:

a) Primeiro sobre Desiguais: é o líder maior do partido vencedor; é o exemplo dos

primeiros-ministros britânicos, onde este escolhe os demais ministros dentre os demais
parlamentares e pode demiti-los, demonstrando um status superior aos demais
ministros, portanto. Na Inglaterra existe ainda o “gabinete sombra”, que é a organização
da minoria (oposição) que ensaia um governo paralelo composto apenas por
parlamentares de oposição, cada um especialista numa pasta do governo de fato e de
direito.

b) Primeiro entre Desiguais: não tem tanto poder quanto o colega britânico, não
precisando ser o líder do partido, mas chegando ao governo tem poder de demitir os
outros ministros. É o exemplo da Alemanha, onde existem mais de dois partidos
principais (mas não existe a fragmentação em dezenas de partidos) e geralmente precisa
o primeiro ministro fazer alianças para governar.

c) Primeiro entre Iguais: nessa situação o gabinete resulta de uma coalizão de partidos,
onde cada um tem sua parcela de poder, não se podendo falar de superioridade de um
sobre o outro, nem muito menos hierarquia entre os partidos vencedores ou entre os
ministros e o primeiro ministro. Não tem o premier o poder de demitir um ministro, se
há voto de desconfiança caem todos os ministros. Um exemplo dessa configuração de
parlamentarismo tem-se em Israel, Itália e Dinamarca.

SEMIPRESIDENCIALISMO: foi criado a partir da Constituição de 1958 da França

onde o presidente não eleito pelo parlamento tem mais poderes do que os chefes de
Estado do parlamentarismo clássico, ou seja, na França o presidente tem uma estrutura
de poder dual, com um presidente e primeiro ministro compartilhando poderes
significativos, dentre eles: o de convocar um referendo ou dissolver o parlamento;
nomear o primeiro ministro.

5.5. O Estado brasileiro: contextualização política, jurídica e institucional

A tradição republicana brasileira é presidencialista por imposição de um positivismo

militar que derrubou a monarquia. O próprio Rui Barbosa que exerceu grande influência
na redação da primeira Constituição republicana (1891) reconheceu que o sistema
parlamentarista – tempos depois – era o melhor sistema para o Brasil, mas quando
reconheceu este fato o presidencialismo já se encontrava enraizado na cultura política
brasileira.

O parlamentarismo vigorou no Brasil quando do Ato Adicional de 02 de setembro de

1961, editado para resolver a crise política advinda com a renúncia de Jânio Quadros à
Presidência da República. É que após a renúncia deveria assumir a presidência o vice-
presidente, João Goulart (O Jango), mas os militares vetaram seu nome vendo nele um
candidato aliado de comunistas. A saída institucional foi a votação do sistema
parlamentarista, onde foram retirados muitas prerrogativas presidenciais.

Em janeiro de 1963, no entanto, houve um plebiscito nacional que restaurou os poderes

presidenciais e retornou o sistema presidencialista no Brasil. Pouco mais de um ano
depois houve o golpe militar de 1964 e as chances do parlamentarismo voltar a existir
foram totalmente dizimadas, uma vez que os militares, notadamente os golpistas, não
enxergavam com bons olhos o parlamentarismo, uma vez que não viam sentido em
dividir o poder com o parlamento.

O presidencialismo brasileiro, com a feição pós-constituição de 1988 foi reforçado com

novo plebiscito realizado em 1993 onde a população brasileira optou por manter o
presidencialismo como sistema de governo no Brasil. Vigora nos nossos dias um
presidencialismo de coalizão, ou seja, expressão cunhada pelo cientista político Sérgio
Henrique Abranches, caracteriza o padrão de governança brasileiro expresso na relação
entre os Poderes Executivo e Legislativo. A noção sugere a união de dois elementos -
sistema político presidencialista mais a existência de coalizões partidárias. E, como
afirma Abranches, por ser presidencialismo, esse regime de governança reserva à
presidência um papel crítico e central, no equilíbrio, gestão e estabilização da coalizão.
Nos dias de hoje, há uma coalizão envolvendo o PT, PMDB, PSB, PC do B, PR e outros
partidos políticos onde impera a hegemonia da situação em face da oposição e não mais
qualquer sorte de disputa ideológica, o que significa uma mudança no perfil do
presidencialismo de coalizão da atualidade.

O sistema presidencialista nos Estados e Municípios também predomina.